El estructuralismo latinoamericano fe) 42) ayejb | oles) O) sicalPRIMERA PARTE LOS FUNDAMENTOS DEL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO (ANOS CINCUENTA) Como se anticip6 en la introduccién general, las consideraciones de esta pri- mera parte versan sobre los “fundamentos=del-estructuralismoslatineamerica- 16”. Se entiende que ellos tienen su componente principal en un conjunto de ideas basicas debidas a Prebisch, plasmadas en documento de su autoria de fines de }949~y reiteradas muy poco después, en documento de inicios de los anos cincuenta.! Tales consideraciones comienzan refiriendo, en la introducci6n que sigue, los antecedentes hist6ricos m4s directos de esas ideas, rastreados principalmen- te en la economiaeargentina, durante los tres lustros posteriores a la crisis de 1929. También se indicé con anterioridad que el capitulo 1 presenta en detalle la vision peculiar del subdesarrello que aquellas ideas conforman, usualmente conocida como “la.concepciGn.del.sistema.centro-periferia”. Luego, los capitu- los 2 y 3 examinan el otro componente clave de los “fundamentos”: las diversas teorias formales en que las ideas basicas se plasman y rearticulan, alcanzando altos grados de coherencia interna, y conformando, junto con esa concepcion, lo que bien puede denominarse una “teoriasdelsswbhdesarrello”. El capitulo 4 sintetiza el enfoque estructuralista de la inflaeron, contenido en trabajos de la década de 1950 y de comienzos de la ulterior; y aunque se centra en cuestiones de tipo coyuntural, en él se originan las de » "y “ ismo”, que calificaron a la mayor parte del pensamiento latineamexicano relativo al desarrello-adarge-plazo. Pero mas alla de esta inci- dencia en la nomenclatura sobre el desarrollo, el enfoque antedicho incorpora variables de cuno seciopolftig@ que reaparecen como trabas a su continuidad, en documentos de los afios sesenta y setenta.” ! En adelante, las referencias a los mismos se extraen de sus ediciones mas accesibles (a saber, Prebisch, 1962 y 1973a). 2 Estos son objeto de la segunda parte. La consideracién de las trabas recién mencionadas esta presente con particular claridad en el capitulo 5. [43]INTRODUCCION Resulta util comenzar mencionando la polémica surgida en lasposguerra sobre la industrializacionededas economias que, en aquellos anos, se dio en llamar sub= desarrolladas. Aunque breves, las referencias que siguen ponen de manifiesto el marcado antagonismo de posiciones y la intensidad de los énfasis con que fue- ron sostenidas. Buen ejemplo de una de ellas se encuentra en las siguientes afirmaciones del profesor Viner: Todo cuanto pude encontrar en los trabajos de Prebisch es la identificacién dogmatica de la agrieulturascondaspobreza. Que la agricultura no quiere necesariamente decir pobreza es obvio, bastando considerar los casos de Australia, de Nueva Zelanda, de Dinamarca, y de Iowa o Nebraska (Folha de Séo Paulo, 1993, p. 6)? La respuesta de Prebisch es ilustrativa, tanto por el tono que le imprime como por- que en ella asocia el tema de la industrializacion con otros de gran relevancia. Como se vera, esa asociacion resulta reveladora de su experiencia en la conduc- cion de la economia argentina. Dice Prebisch: Después de aparecer uno de nuestros primeros informes, acert6 a pasar por aqui uno de los mas ilustrados profesores en materia de comercio internacional. Formado en la mas pura tradicion clasica, sometido por largos decenios a los ejercicios de la l6gica ricardiana, no bastaron breves semanas en Brasil para seducirle con e] espectaculo de una industriali- zaciOn que apenas comienza, si se toma como punto de mira las posibiltdades césmicas de este pais. Ha.condenadodasndusiralizacion latinoamericana, arrastrandonos en su exe- cracion a los econemistas de CEPAL, que la preconizamos. Ha impugnado también toda forma de contro] deliberado del crecimiento y de orientacién del comercio exterior. Pero por lo menos nos ha dejado una formula tinica y positiva de desarrollo econémico: dedi- carse a la agricultura y controlar la natalidad.* En el centro de la politica que ambas citas sintetizan se encuentra el tema de la industrializacion. En la segunda, destaca la forma explicita con que el mismo es * La cita forma parte de una conferencia dictada por el profesor J. Viner en la Fundacao Getulio Vargas (Rio de Janeiro, 1952), donde se conserva su texto completo. Un analisis detallado de los nexos entre comercio y desarrollo se encuentra en Viner (1961). + A comienzos de 1953, Prebisch tuvo ocasién de presentar su réplica en la Fundacién antes men- cionada. Los puntos de vista entonces expuestos constan en “A miistica do equilibrio espontaneo da economia” (1953b), version traducida del documento original (disponible en la biblioteca de la CEPAL). [44]LOS FUNDAMENTOS DEL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO (ANOS CINCUENTA) 45 conectado a estos otros: el control deliberado del crecimiento y la orientacion del comereiowexterior. Antes de apreciar sus conexiones analiticas, conviene enfocarlos desde una perspectiva factual. A continuacion (i), se hace referencia a ciertos problemas de la economia argentina y a las dificultades enfrentadas para su gestion, durante los anos treinta y la segunda guerra. Mas adelante (ii) se abordan algunos aspectos de sus relaciones internacionales en periodo simi- lar, también vinculados con aquellos temas. i} Parece claro que el reconocimiento de la necesidad de orientar el comercio exterior se encuentra relacionado con el impaetowdetlaverisisemurrdial sobre la economia antedicha. Sus efectos contractivos —tanto sobre el comercio como sobre la producciOn en su conjunto— estan sin duda ligados al fuerte deterioro de los términes.del.intercambio. En enero de 1933, los precios de las siguientes materias primas bajan en los porcentajes que se indican, respecto de los que regian en enero de 1929. Trigo, 58%; lana, 78%; caucho, 87%; cobre, 71%; café, 59%; algodén, 66%. Por otra parte, la reducci6n de los precios de las exporta- ciones industriales, sensiblemente menor, conlleva una marcada diferencia de comportamiento en los ingresos personales. Asi, entre=h929°y=932= los*salaries logransmantenerse-en=Gran=Bretana, Mientrassen=Argentinasy otros paises sub- desarrollados caen dramaticamente. Ei movimiento de los precios obliga, a Argentinasened933, a realizareun esfwerzowexportadore73%esuperior al de antes de la eclosién de la crisis para acceder a Ja misma cantidad de manufacturas importadas. Pero a los problemas de precios se suma el del acceso a los mercados, 0 sea, de la colocacion de la pro- duccién de exportaciones. En conyunto, ambos problemas inciden en el grado desendeudamiento: valorada en oro, la deuda externa argentina resultaba en 1933-eledeble de lo que habia sido enel928 (Prebisch, 1934, p. 12). Asi pues, la necesidad de intervenir comienza por ponerse de manifiesto en el comerciorerterior, asociada a las circunstancias y configurandose como impo- sicion de las mismas. Entre septiembre de 1930..marzo de 19329 en los ambitos fiscal y monetario se aplican peliticasede=cuno=ertedoxo. Pero en el ambito comercial se genera un claro interveneronismo, expresado en el aumento de aaneeles y, en el establecimientodercontrordecambios.° El segundo tema a tener presente es el del control deliberado del creci- miento, 0 lo que tanto vale, el de los gradesytormasdeantervencionisme reque- ’ En el periodo indicado, Prebisch fue subsecretario de Economia del gobierno de Uriburu. Reflejando esa experiencia, varios documentos sostienen que las medidas proteccionistas derivaron de las circunstancias, incluso el control de cambios, instrumento de dificil manejo establecido a fines de 1931. Respecto a este ultimo, el propio Prebisch diria mas tarde: “El control de cambios no fue el resultado de una teoria, sino una imposicion de las circunstancias. Nadie que haya conocido de cerca las complicaciones de toda suerte que cl sistema trajo consigo, podria haber optado por él, de haberse presentado otras alternativas o haber estado en manos de los paises de América Latina la eli- minaciGn de las causas profundas del mal” (Prebisch, 1962, p. Lf).46 EL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO ridos para regular elefuneronamiento=de la-economiasyepara conducirla hacia ciertos objetos de largo plazo. Ya se indic6 que, en sus inicios, el intervencionis- mo constituye-unasimposicion detas.circunstancias y que comienza a ejercerse limitadamente, en el Ambito de las relaciones comerciales. Se vera ahora que la ampliacion de la postura intervencionista tambien se relaciona con los hechos, © mejor, con la busqueda de formas de contrarrestar los resultados de tenden- cias econémicas negativas. En eeonemias como la argentina, con exportaciones concentradas en pocos mereados y en pocos productos*primaries, y por ende, con bajas expectativas cn cuanto al dinamismo de sus ventas externas, se fue llegando naturalmente al reconocimiento de la necesidad deaetivarelanercadesniterno, y por ende, de la necesidad.de.adoptar politieas-deliberadas.paratograrlo. Asi, ya a mediados de 1933, la acentuacion del intervencionismo argentino se expresa en un conjunto de politicas de alcance considerable, complementa- das hacia fines de ese ano en el Plan de Acci6n Economica Nacional. En esen- cia, éste consistié en el uso de instrumentos destinados a inducirda=expansron de=la=produeci6n=y=deslossingresosp pero a la vez con el especial cuidado de hacerlo en forma compatible con la restricci6n externa, y ain mas, tratando de fortalecer_la.balanza.de_pagos.° En cuanto al Plan mencionado, conviene hacer referencia a sus dos princi- pales aspectos instrumentales. El primero es la Junta Reguladorade.Granos, que 7+ so en esencia funcion6é como un mecanismo de f seLVAS é e reguladoras. Su modus operandi consistia en asegurar al productor un precio minimo, y en acotar las dimensiones de la oferta de exportarion’’s de modo de lograr su recolocacién a ciertos precios también minimos. Las perdidas emer- gentes eran cubiertas por el margen de cambios, esto es, por los beneficios obte- nidos en las operaciones de compra y venta de divisas. El segundo aspecto a des- tacar es la instauraciOn de un si8t@fia Nueve.de.comercio.y, camabios. Con él se establecieron tasas de cambio diferenciadas para distintos tipos de exportacio- nes y de importaciones. Ademas del recién senalado, los beneficios resultantes tuvieron otros dos destinos destacables: la realizacién.de.obras.publicas y el sub- sidio a la producci6n manufacturera nacional. Globalmente, durante el periodo 193327937, el resultado del Plan de Accion se expresa en una tasandererecimiento del pibdeLorden derS%ra.a., y del pro- ducto per capita, del orden dele3:4%. Con ese programa se consigue, pues, ampliar el nivel de.actiyidad, y ello con base en la produccion para el nvercado interno, o sea, de forma acorde con las condiciones de restriccion externa. Sin embargo, en la consecuci6n de tales objetivos juegan también los esfuer- © Por entonces, Prebisch se desempena como asesor de Pinedo en Economia y de Duhau en Agricultura, posiciones desde las cuales incide en la elaboraci6n de ese Plan. Sobre el papel que le tocé desempenar en la conduccién de la economia argentina en el periodo 1930-1933, y tambien en anos posteriores, puede consultarse el articulo de O'Connell (1984).LOS FUNDAMENTOS DEL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO (ANOS CINCUENTA) 47 zos destinados a completar una institucionalidad que apunta a regular el fun- cl ‘onomia argentina, O si se quiere, a lograr que la misma deje de operar=como=economiarefleja. Destaca en esos esfuerzos la creacién del Baneo-Central, aprobada en 1934. .hecha efectiva en 1935 EI papel del mismo en el conjunto de la institucionalidad que se va gene- rando envuelve una articulacion compleja. Basta aqui poner de manifiesto aque- llos aspectos de ese papel que hacen a la linea principal de la argumentacion, esto es, a la gradual conformaci6n de ideas intervencionistas que se van decan- tando, hasta constituirse en una posicion industrialista plenamente consciente. E] primer aspecto por destacar es el hecho de que el Banee" Central incor- pora a sus atribuciones el.controlde-cambios y asume su manejo. Inserto en una entrdad=barrearta estructurada con extremo cuidado, se hace posible aceitar los mecanismos de operacién de aquel control mucho mas alla de los que existian antes de 1935, en el marco del Plan de Accién. El segundo aspecto notable de la nuevasinstitucionalidad y de su significado para Ja conduccién econdmica se liga al estableemmento=de=mecanismosde"Treeulacion monetaria concebidos como meédios-oansimumentos para la ateracion de los movimientos=ciclicos. Esta regulacion tiene su punto clave en el manejo.del.crédito. Cuando los efec- tivos en poder de los bancos se expanden en demasia por sobre los niveles de encaje, la autoridad monetaria recoge fondos y de esa manera los esteriliza, impidiendo que se utilicen para ampliar el crédito en exceso. Ello se realiza colocando en los bancos Letras de Tesoreria. Pero mas que este mecanismo ins- trumental, importa senalar que cuando surge una tendencia contractiva se sigue el camino inverso. O sea, se devuelven efectivos al sistema bancario, insuflando la amphacion del crédito y procurando impedirepor esa via laccontracciénedel Conviene reiterar que Argentina fue creando institti@iones € nstrumentos de regulaci6n monctario-crediticia., y en general, de regulaei6n=econdémica, de los cuales no disponia bajo el régimen de patrén oro, ni tampoco en los anos veinte, antes de la gran depresion. Pues para percibir como y cuando el intervencionis- mo coloca la industrializaci6n come objetivo primordial, importa reterirse a la orientacion con que esa nueva institucionalidad es utilizada. Eneb937 se verifica una fuerte reversién de la tendencia al aumento del nivel *Prebisch desempena un papel protagénico en la organizacion del Banco Central y ejerce su con- duccion efectiva hasta 1944, Un examen del caracter reflejo de la economia argentina, mostrando que sus movimientos ciclicos se originan en los paises industriales, se encuentra en el Banco Central de la Republica Argentina (1939, pp. 5-8), Examences posteriores son también claborados bajo su responsa- bilidad directa. Se destacan los contenidos en cl Banco Central de la Republica Argentina (1972, pp. 13-247) y en Prebisch (1972, pp. 249-258). Las ideas sobre la sustitucién de Gran Bretana por Estados Unides como centro ciclico principal y sobre su influencia desequilibrante para el comercio de la peri- feria son también articuladas por Prebisch (1944h, pp. 188 y 192-193). * Fstos temas son objeto de tratamiento especial en el Banco Central de la Republica Argentina (1972).48 EL ESTRUCPURALISMO LATINOAMERICANO de actividad que se venia verificando precedentemente. La nueva institucionalt- dad hace posible tomar medidas expansivas, v usar al mismo tiempo el control de cambios como traba para el incremento excesivo de las importactones. Lo novedoso en este tipo de politica can que se responde a la contraccion es que, con ella, el aumento compensatorio de la producci6n se produce en y para el mercado nacional. En otras palabras, durante la fase-eontraetiva, la politica ant ciclica pasa a ser una politica-pro-industfia, una politica que favorece la pro- ducci6n=manufacturerascuyo mercado de destino=esselinterno. Sin embargo, esta derivaci6n de la politica anticontractiva no unplica toda- via proponerse otro objetivo que el de defender*elnivelede-actividad, aunque esta defensa conlleve el aumento de la actividad industrial. Visto de otro modo, nesimplica aun admiti idn i ial haya de convenrtinse.cn el motor-deberecimientoyy asimismo, enJa_base.deuna transformacion estructu- , as IC] jas devespecializaciOn=primarie-exportadora y de fuerte vulnerabilidad externa. La propuesta #dustrialista cabalmente planteada surge durante una nueva tendencia contractiva, verificada en los anos 1942=bh943eeen mas fuerza que en 1937,.y relacionada con las dificultades de acceso a los mercados de los paises beligerantes. Las medidasebasicasson similares a varias de las que se habian vent- do tomando desde la emergencia de la gran depresion: compra.de_los exce- paraleactividadndustrial. Pero en la nueva situacion, a las diversas autoridades econoémicas, y particularmente al Banco.Central, ya no les compete el simple objetivo de mantener el nivel de actividad. A diferencia de lo sucedido en la con- traccion de 1937, ahora se le solicita generar y mantener condiciones para el Surge, pues, un concepto claro respecto del papel crucial de la industrializacion para el desarrollo, la que se plantea no sdlo como desideratum, sino que se busca consolidar a través de decisiones concretas de politica econémica. Cabe agregar que en el mismo sef de politicas propuesto para enfrentar las dificultades que emer- gen en plena guerra mundial, comienzan a delinearse orientaciones generales de selectividad, que atafen a las ramas o actividades hacia donde debiera dirigirse el financiamiento y la demanda interna incrementada.” Se vera posteriormente que mas tarde esas orientaciones irfan a traducirse en criterios de asignacion. de recur sos —en palabras de Prebisch, de-control.deliberado.deLcrecimiento— las cuales a su vez servirian para pi te 101K, iderar previamente algunos aspec- Pero como ya se adelanté, conviene 9 En 1943 se propone explicitamente adoptar una politica deliberada de industrializaci6n com- patible con soluciones de fondo a los problemas recurrentes de balanza de pagos. También se expli- cita la necesidad de impulsar un aumento sustancial y sostcnido de las importaciones de bienes de capital, En documentos del ano siguiente, estas recomendaciones se hacen extensivas a América Latina. Al respecto, pueden consultarse: Banco Central de la Republica Argentina (1943, p. 30) y Prebisch (1944a, p. 234 y 1972, p. 407)._ LOSFUNDAMENTOS DEL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO (ANOS CINCUENTA) 40 “tosde las relaciones internacionales, y de la supeditacién 0 indefensién con que se aprecian las negociaciones y politicas llevadas a cabo en ese ambito. Ambas “pueden verse como hechos y circunstancias vinculados a las ideas emergentes sobre los grandes temas que vuelve a mencionar el parrafo precedente. ii] En el caso argentino, los problemas d que sobrevienen Ce junto al alza del que traen consigo, debilitan sobre- su posicin negociadora, debilidad convalidada en aiios sucesivos por fas dificultades de retornar al multilateralismo y la consecuente persistencia de relaciones bilaterales fuertemente asimétricas. Pero mas que este contexto gene- ral, importa aqui tener en cuenta como esa posicién desfavorable es percibida en negociaciones internacionales concretas, que también se configuran como fuentes de la Los resultados de la Conferencia Econémica y Monetaria Mundial, convoca- da en 1983 por el Consejo de la Liga de las Naciones, fueron reconocidamente débiles y escasos. Desde la perspectiva recién indicada, merece destacar este sefialamiento: ni en ella, ni en las discusiones que la precedieron, pudo obser- varse el menor atisbo de consideracién de los problemas propios de las econo- mnias SHRMBHORRporaderas, cuyas caracteristicas estructurales las colocan en clara situacion de desventaja. Y esto a raiz de los mayores impactos que padecen con la crisis, tanto en términos de precios como de cantidades exportadas.! Se perciben también condiciones poco propicias en las negociaciones argen- tinas con Gran Bretaiia, En(@98I) @ta habia establecido fuertes restricciones a su ;.Las mismas fueron revisadas y suavizadas en(1932)altbo- vés de los acuerdos d Pero las ventajas y prerrogativas contempladas en ellas tuvieron un alcance restringido a los miembi del Aigehtina Se Vid) pues, compelida a eae ate d resefiadas, que agravaban la vulnerabilidad propia de los modos de vinculo pre- existentes entre su economia y la de Gran Bretafa. Las ep” ron con. (1933), cuyos resultados ponen de manifiesto esa corr rzas desfavorable. En efecto, del pacto derivan s. Del lado argentino, éstas incluyen los siguien- tes compromisos principale EDs no inferiores a los prevalecientes en el periodo julio de 1981/junio de 1932; supri- mir restricciones a las mismas, y otorgar preferencias a las de carbon y otros bie- nes seleccionados, Neca ih tn aifeCa pro nien eran BE con un tratamiento preferencial y benévolo; asegurarle, ademas, ventajas en } Prebisch participé de esa Conferencia y de su comité preparatorio. Comienzan entonces a delinearse sus puntos de vista sobre el vinculo entre los disturbios monetarios internacionales y el cardcter cerrado de la economia estadunidense, recogidos, por primera vez, en articulo de su auto- ria de 1933, “La conferencia econémica y la crisis mundial” (Prebisch, 1933). Las perspectivas abier- tas por esa participacién en su modo de ver la economia mundial son comentadas en un articulo de Gonzalez y Pollock (1991)50 EL ESTRUGTFURALISMO LATINOAMERICANO materiande=remesas, sin establecer restricciones, en tanto no sobrepasasen el monto de las ventas en su mercado (Gravil, 1978). Cabe senalar que Argentina habia mantenido tradicionalmente una relacion triangular con el Reino Unido y los Estados Unidos, en que el superavit comer- cial con el primero permitia compensar el déficit con los segundos (Fodor y O'Connell, 1973). Esta relacion se torn6 altamente problematica en el decenio deslosetreimtaysen conexidn con las practicas bilaterales restrictivas del Reino Unido, ejemplificadas a cabalidad por el Tratado Roca-Runciman, recién men- cionado. La eclosi6n de la guerra, y asimismo la inconvertibilidad de la libra, agravan la situacion argentina, haciendo insustentable la continuidad del esquema trian- gular antedicho. Para los observadores mas lucidos fue clara la necesidad de una decidida reformulacion de su politica externa, de modo de ajustarse a las nue- vas condiciones. Tal es el sentido del Ilamado Plan Pinedo."! Este plan consideraba dos cursos de accion: a] encontrar un nuevo modus viven- di comercial con Estados Unidos, basado en un intercambio mas equilibrado, sus- tentado a su vez en una mayor penetracion de las exportaciones argentinas en aquel mercado. En particular, se proponia la promocion de exportaciones manu- factureras (comenzando por las industrias procesadoras de insumos agricolas), y la creaci6n para esos fines de una agencia especializada (Llach, 1984); 6] promover la constitucion de un area de libre comercio con Brasil, a fin de facilitar el inter- cambio de productos agricolas complementarios (trigo argentino, cafe y frutas tro- picales brasilenas), y sobre todo crear un mereadomxegional capaz de dar curso ala especializacién-industrial y al aprovechamiento de las economias de escala.'* Si bien se reflexiona, el Plan Pinedo expresaba una voluntad politica de impulsar el comercio regional y hemisférico en un contexto de contraccion del comercio mundial, impulso que a su vez habria de apoyarse en la expansion sos- tenida de la industria. Estas ideas basicas sobre la necesidad de la industrializa- cién y del cambio concomitante en los patrones de insercién mternacional fue- ron compartidas en Brasil.!° Tal convergencia de puntos de vista se refleja en la '! Pian Pinedo, 1940. Presentado al Senado argentino el 14 de noviembre de ese ano, se fe encuentra bajo el titulo “Ef Plan de Desarrollo Econémico ante el Honorable Senado” (Desarrollo eco- noémico, 1979). Cabe senalar que Prebisch también participo de su elaboracion. "2 FE] Plan Pinedo reconocia la importancia que el proceso de industrializaci6n habia alcanzado y buscaba promover una temprana racionalizacion de! mismo. Refiriéndose a la creaci6n de una union aduanera con Brasil, Pinedo observaba: “Supéngase usted que se hubiese iniciado una politi- ca semejante hace algunos anos. En vez de tener en el Brasil y la Argentina industrias paralelas que estan produciendo a costos elevados en dos mercados distintos y practicamente cerrados, hubiéra- mos podido Hegar a una provechosa division del esfuerzo industrial entre ambas naciones.” Seria, pues, “un ideal acercarse a una union aduanera —abierta, desde luego, a los demas paises limitrofes”. Carta de Pinedo a Berger, Buenos Aires, 12/09/1940 (FGv/cpboc, 1940a). 13 Estas ideas contaban, incluso, con las simpatias det entonces ministro de Relaciones Exteriores de ese pais, Osvaldo Aranha. Ello se pone de manifiesto en carta de Pinedo a Aranha, Buenos Aires, 27/09/1940 (Fov/cepoc, 1940b). Lo dicho no obsta reconocer que desde entonces existieran en10S FUNDAMENTOS DEL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO (ANOS CINCUE TA) 51 firma de uerdos entre los dos paises, como el @QQUSIED Comercio y Navegacién de ovis ABAD Seats en particular et inten Ceaete de integracion regional vehiculado a través del Acuerdo pare Ig Greacién Progresiva de una Zona de Libre Comercio, de noviembre de ton 1a marcha ulterior de estos esfuerzos se ve fuertemente condicionedh, por Factores que se inscriben en la evolucion de las relaciones hemisférion ten Tefertse alas que se dan entre la Argentina y los Estados Unidos: En el ance fronGmico, los diferendos entre los gobiernos de ambos paises traducan ne fficcion comercial de larga data, que no enon i duccion Argentina presentaba ventajas relativas y también abso zo de la guerra, las perspectivas de aumento de las dificultades en el comercio exterior llevan a este pais a reimpulsar negociaciones,' Sin embargo, éstas son pronto interrumpidas por Estados Unidos (en enero de 1940); y cuando finalmente se logra un acuerdo comercial (en octubre de 1941), su caricter restrictive conspira contra la atenuacion de las dificultades antedichas.!? En cl ambito politico, se registra entre ambos paises una vieja rivalidad por Prestigio ¢ influencia en América Latina, que genera frieciones on sucesivos Congresos Pan-american iodo considerado, merece destacar la +n propa de pte lactones diplomatic co reaccion hostil de Estados Unidos, de e: special significado econémico. Posterior. En efecto, desde febrero de €sa reaccién se materializa en un extenso boicot econémico, que afecta severamente la capacidad argentina de Brasil posiciones contrarias a una aproximacion con Argentina, ni que elas tendiesen a agudizarse €n aiios posteriores, "tA tals de conflictos politicos internos, el Plan Pinedo termin6 Por ser rechazado en el Congreso argentino, Sin embargo, el Acuerdo de noviembre de 1941 implementa pasos iniciales pre- ¥stos por este Plan, como el compromiso de no aplicar barreras a aquellas actividades que atin no habian sido instaladas 0 que mostraban una importancia Pequetia en cualquiera de las dos econo- 1 la proteccidn industrial hacia nuevos sectores. Correspondence Respecting America, Diplomatic Papers (Rvs, 1942). '° Sobre la creciente imposicién, desde la década de los veinte, de barreras al comercio agricola en Estados Unidos, véase Rock (1991). Ui Respecto de estas dificultades, el embajador norteamericano en Buenos Aires hace explicito ue To que Argentina necesita es un minimo de seguridad econdmicay mayere, oportunidades para vender en el hemisferio occidental. El gran problema por enfrentar cs cuestin de los mercados Para el tigo, la carne, y otros productos que Estados Unidos no puede absorber”, Foreign Relations Office, Diplomatic Papers ( FRU, 1940a, pp.462-463) * Los britanicos observaron con ironia que en las negociaciones Estados Unidos estaba dis- Puesto a ofrecer muy poco y exigia demasiado. A pesar de los nobles ideales (lofty ideats) de un dlesa- Tolle libre del comercio mundial, Estados Unidos insistié en un sistema de euotas que incluia la Cores eMe (obligacion argentina de comprar productos norteameriew ea, Political Correspondence, Diplomatic Papers ( FRU, 1940b)..52 EL FSTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO obtener bienes de capital y materias primas esenciales, durante la guerra y la temprana posguerra. Este conflicto agrava, pues, las dificultades entonces susci- tadas por la “escasez de délares” y la inconvertibilidad de las monedas europeas (Escudé, 1983; Tulchin, 1990). Se ha dicho con acierto que “las mas tempranas doctrinas y convicciones eco- nomicas de Prebisch emergen de la experiencia de un dirigente de la banca cen- tral enfrentado a problemas monetarios y de importaciones de muy dificil solu- cién” (Love, 1977, p. 15). Las tendencias y hechos econdémicos negativos, las dificultades en las negociaciones internacionales, el diseno y aplicacion de nue- vas politicas y la creacion de la institucionalidad requerida para implementarlas son aspectos principales de esa experiencia, cuya resena se realizo prioritaria- mente con base en el comportamiento de la economia argentina durante el periodo 1930/1945, en la presente introduccion. Un modo adecuado de culminarla consiste en mencionar explicitamente que, en el analisis del comportamiento recién aludido, Prebisch recurre también a comparaciones con los de otros casos similares, y va asi decantando ciertas ideas=™= tomenieatsalicschiie® deveconomiade! cuakesoscasessconstituyensejemplo. Un aspecto crucial de esas ideas consiste en admitir que las limitacrenes presentes en el desenvelvimientoede las economiasde ese tipo se hallan vinculadas al reza- soude=sussprocesosedesindustrializaciom: Y en paralelo, que emprenderlos, alte- rando por ese medio los vinculos de tales economias con aquellas otras que los iniciaron € impulsaron tempranamente, se configura como requisito del desen- volvimiento de las primeras. Ademas, su expansion industrial traera consigo una merma paulatina de la especializaci6n primario-exportadora que las ha caracte- rizado, y asimismo, el acceso de proporciones crecientes de su fuerza de trabajo a actividades de productividad elevada. Puesto en términos que luego se harian de uso frecuente, aquella expansio6n constituye la base para corregix.de forma eadeet OSes ypatnnnn ha as economias en causa: la especializacrordesus estructuras productivas y la heterogeneidad de sus estructuras ocupacionales. Como puede apreciarse, aunque inscritas en una postura industrialista, tales ideas son claros antecedentes, y mas atin, conforman el embri6n cuasi visible de un nuevo enfoque del subdesarrollo, consolidado a través de la “concepcién del sistema centro-periferia”. Esta se refiere, justamente, a ese doble rezago estruc- riférico, fuente de la tendencia a que sus nivelessde~ingreso ‘ ores a lossdetoseentros. Tal concepcion, en la que se plasma esta idea clave de la bipolaridad, es objeto del capitulo que sigue. Sus implicaciones y desarrollos analiticos se resenan en los tres capitulos ulteriores. Ellos tornan visible el posicionamiento metodoldgico de base econdémica referi- do en la introducci6n general.1. LA CONCEPCION DEL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA Ya se indic6 que esta expresiOn designa un conjunto articulado de ideas sobre el subdesarrollo que se deben a Prebisch, plasmadas inicialmente en “El desa- rrollo econémico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”, y retomadas poco después en los cinco primeros capitulos del “Estudio Econémico de América Latina, 1949”.! Como podra apreciarse en las consideraciones siguientes, se trata de ideas generales planteadas a nivel preanalitico, de modo que no constituyen una teo- ria formalizada a plenitud. Sin embargo, estas ideas resultan notoriamente armonicas y complementarias, conformando una nueva visién del subdesarro- llo, o mejor, una nueva visiGn sobre las caracteristicas y la evoluci6n a largo plazo de las economias que se dio en llamar subdesarrolladas, desde la inmediata pos- guelra. I, UNA NUEVA VISION DEL SUBDESARROLLO E] termino “vision”se utiliza en el sentido que le brinda Schumpeter. Con él se esta procurando senalar que tedamueva=teorias o toda renovacién en profundi- dad de una teoria preexistente, comienza cuando se logra un conjunto.de-hipo- tesis*clave que constituye el contenido fundamental de lo nuevo. Es a partr de un contenido basico como se van desarrollando diversas formas, diversas teorias formales estructuradas con rigor analitico, en cuya construccion el contenido inicial se va exphcitando y formulando nuevamente (Schumpeter, 1971, p. 78). En verdad, Prebisch se negé a tratar como anomalia lo que fue percibiendo como un modo de ser. Las econemias=subdesarrolladas no son simplemente “atrasadas”, calificativo muchas veces atribuido a aquellas que permanecen sin grandes cambios, supuestamente a raiz del peso de ciertos factores extraecon6- micos, 0 que se consideran ligados a la precariedad de la estructura social y/o institucional, o aun, alarazaoala religion. Antes bien, el subdesarrello se visua- liza como un modo de ser especifico de ciertas economias, que como tal mere- ce un esfuerzo de teorizacién también especifico. Justamente, dicho esfuerzo se ' El primero fue publicado nuevamente en el Boletin Econémico de América Latina (Prebisch, 1962), Y los segundos reaparecieron en Prebisch (1973a), bajo el titulo Interpretacién del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949. Para abreviar, en adelante se les denominard “Principales proble- mas” y “Estudio”, respectivamente. [53]54 FL FSTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO hace posible por el planteamiento de un contenido basico, de una vision gene- ral de ese objeto de estudio. De acuerdo con ella, el desarrollo=ecenomico se expresa en el aumento.del bienestaramaterial, normalmente reflejadosenselealza del angresovealsporshabr tante,.y.condicionado porelineremento-dela-productividad=deletrabayo. Este incremento se considera dependiente de la adopcion de métodos de produc- cl10n indirectos, o sea, de métodos en los cuales se incrementa la division.tecni- ceedeletrabayo entre actividades, lo que a su vez conlleva el aumento de la dota- cion de capital por hombre ocupado. La mayor densidad de capital se va logran- do a medica que la agumulacion se lleva a cabo bajo el impulso del avance tec- nolégico, necesario para preservar margenes de ganancia que aseguren la con- tinuidad de la misma. Asi pues, consideradas en el mayor nivel de abstraccion, las ideas sobre el desarrolloveconomico coinciden con las contenidas en lineas generales en las teoriasedelecreeimiento de origen neoelasreomy=keynesiano, que lo conciben como un proceso de acumulacion de capital estrechamente ligado al progreso— técnico, mediante el cual se logra la elevaciénegraduabde ladensrdadede-capital y el aumento de la productividad del trabajo y del nivel medio de vida (“Estudio”, pp. 1 y 5). Sin embargo, dejando de lado este rasgo comun, talseonceperon=presenta™= una marcada diferencia respecto-de-las=tédfias_corrientes-del-crecimiento. a largo plazo, pues no procura captar el proceso de acumulacién y avance técni- co en una economia capitalista tipo, considerada aisladamente, sino dilucidar qué=caracteristicassasume taleproceso=alpropagarseslasetécnicas-capitalistas de produccion en el ambito de un sistema economico mundial compuesto por cen- tros y periferia. 1. El desarrollo hacia afuera En el par de conceptos recién aludidos esta implicita una idea de desarrollo desigual.originario:los centros se identifican con las economiasdonde primero penetranelasetéenieaseeapitalistas de produccion; la periferray en cambio, esta constituida por las economias.cuya.produccion.permanece inicialhmenterezaga=== da, desde el punto de vista tecrolégico-y-organizativo. Pero los conceptos de centro y periferia entranan mas que esa simple idea de diferenciaci6én inicial; segun se afirma, éstos se van conformando a medida y en tanto que en las areas, r : é prendesen=exigwos sectores.de_suingente poblaeion, pues generalmente nNOspenet&iaesimGualliedonde se hace necesario para entos y materras*primas'a"bajoeostorcon destino a [los] gran- d (“Estudio”, p. 1). Dicho de otro modo, se concibe que centros'y periferia se constituyenshist6- ricamente como resultado de la forma en que el progreso*téenico se propaga en5 la economia mundial. En los cenatros, los meétodos indirectos de produccién que el mismo genera se difunden en un lapsowelativamente*breve a la totalidad del aparato productivo. En la pexiteria se parte de un atrasoanicial, y al transcurrir un periodo Hamado de “desarrollo=haciawafuera”,* las nuevas técnicas sdlo se implantan en los sectoressexpertadores de productos=primarios y en algunas actividades economicas directamente relacionadas con la exportacién, las cua- les pasan a coexistir con sectores rezagados, en cuanto a la penetracion de las nuevas técnicas.” Al constituirse mediante el desarrolloshaciaeafuera, la estructura productiva de la pexiteria adquiere des=rasgos fundamentales. Por un lado, se destaca su caractersespeeralizado 0 unilateralmente desarrollado, ya que una parte sustan- cial de los recursos productivos se destina a sucesivas ampliaciones del sector exportador.de.productos.primaxios, mientras la demandasdesbieneseyservicios, que aumenta y se diversifica,sessatisfaee en gran parte mediantedmpertacioncs, Fsta estructura es ademas heterogénea o parcialmente rezagada, en el sentido de que coexisten en su seno sectores donde la productividad alcanza niveles muy altos —en especial el sector exportador~ y actividades que utilizan tecnolo- gias con las cuales la productividad del trabajo resulta significativamente infe- rior. En contraste con la estructura productiva de la pexiferia, especializada y hete- rogenea, la de los centros=se=caracterizaspor'serdiversijicadashomogéned.' Asimismo, sobre esta diferenciacién estructural se asientan las distintas fun- clones propias de las pautas tradicionales de la divisi6n internacional del traba- jo: en el sistema econémico mundial, al polo periférico le cabe producir y exportar materias primas y alimentos, en tanto los centros cumplen la funcion de producir y exportar bienes industriales, operando como nicleos fabriles del sistema en su conjunto (“Estudio”, p. 2; “Principales problemas”, p. 1). oe LA CONCEPCION DEL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA 2. El desarrollo hacia adentro En la concepci6én del sistema centro-periferia, la industrializaci6n se considera un hecho real y un fenédmeno espontaneo, indicativo de la existencia de un cam- * Diversas referencias puntuales al desarrollo hacia afuera se encuentran en los dos documentos mencionados en la nota |. Véase este otro uso explicito de la misma nomenclatura: “Ese obstaculo (el tamano del mercado] no tenia serias consecuencias cuando la economia de estos paises estaba exclusivamente orientada hacia el desarrollo de sus exportaciones, esto es, al desarrollo hacia afue- ra de sus economias[...]” (Prebisch, 1952b, p. 27). * Una breve apreciacién de conjunto sobre ¢] desarrollo hacia afuera se encuentra en Prebisch (1973b, pp. 3-4). * Se entiende que la estructura productiva esta compuesta por los sectores productores de bie- nes, y que la estructura econdémica esta constituida, ademas, por la infraestructura fisica y los secto- res de servicios (incluso los servicios publicos). En el contexto de las ideas que aqui se comentan, las caracteristicas de la estructura productiva condicionan las de la estructura econ6mica, por lo que se hara referencia fundamentalmente a la primera.56 _ EL ESTRUCTURALISMO LATINOAMERICANO bio en el patron de crecimiento de su polo periférico: del desarrollo hacia afue- rayebasado en la expansion de las exportaciones, al desarrollo hacia adentro, basado en Ja amplhiacic 6n industrial (“Principales problemas”, p. 3). De acuerdo con la concepcion que se esta describiendo, ese fenomeno se halla vinculado a ciertas transformaciones y/o acontecimientos acaecidos en la economia mundial que poseen especial significacion para la periferia. Destacanse, en primer lugar ciertos acontecimientos especificos de particu- lar relevancia, entre los que se mencionan Jas dos guerras mundiales y la pro- funda crisis econémica registrada entre ambas (“Estudio”, pp. 1-2). La inciden- cia de estas conflagraciones es por demas conocida. Ellas imponen una fuerte barrerasaclasimportacidn de productos manufacturados desde los centros en conflicto. Por otra parte ~como muestra la experiencia < argentina anterlormen- te resumida— la reattivacton™de"la"demanda interna se constituye en fuerza impulsora de la actividad.industsial en laspropiasperiferia, cuya actividad va paliando las dificultades de acceder a bienes importados. El caso argentino ilustra también los efectosedeslaegranedepresion sobre el scscnvolumsiioa jpcusigal de Hee eee ee crisis de los anos eee la cual -unida a la situaci6n previa de endeudamiento— genera una aguda escasez de divisas. Se hace pues imprescindible restringirtlas importa- «ciones:através:dedas-politicas-cambiaria y-arancelaria, 0 por la simple prohibicion directa. Asimismo, las medidas tendientes a mantener el nivel de ingreso y de empleo inciden favorablemente sobre la demanda de bienes cuya oferta externa se encuentra limitada. Surgen de este modo condiciones favorables para la pro- ducci6én interna de manufacturas en sustitucién de sus similares importadas. E! proceso espontaneo de industrializacion de la periferia se explica también recurriendo a una argumentacion de naturaleza abstracta, relativa a ciertas pautas que han de cumplirse en la transformacion de las estructuras productiva y del empleo. Segin se admite, la distribucion intersectorial de la poblacion activa no es arbitraria: con el crecimiento, tiende a reducirse la proporcion ocupada en la produccién primaria, en beneficio del p Al extender este supuesto a la economia mundial en su conjunto, surge la pregunta sobre si en un sistema compuesto por un centro y una periferia, con las caracteristicas de estructura ya delineadas, la expansion de la industria y del empleo industrial en el centro puede ser compatible con un desarrollo perifé- rico basado en su tradicional especializaci6n primario-exportadora (“Estudio”, p. 11). La respuesta es negativa. La absorcion en esas actividades de la oferta de mano de obra generada en la periferia por su crecimiento poblacional y por el progreso técnico implicaria volimenes tales de produccion que no podrian ser colocados sin grave menoscabo de la relaci6n de precios del intercambio. Por lo tanto, logrado cierto nivel de desarrollo de la economia mundial, en condicio- nes de inmovilidad internacional de la fuerza de trabajo, laandustrializacion constituye.el.camino.obligado.deldesarrollomperiférico (“Estudio”, p. 51).LA CONCEPCION DEL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA 57 Obsérvese que no es éste un argumento de politica econdémica, sino un razo- namiento teorico que se plantea a contrario sensu, para expresar que cuando el adquiere cierto grado=desdesarrollo, o sea, cuando s de productividad e ingresownedios, ellibrejuego.dedastuerzas.econOnmicasdmpulsa espontaneamente la expansion delasndustria"periferica. Por otra parte, se entiende que un factor clave de impulso a tal expansion radica en la tendencia akdeéficitcomereial que la acom- pana (“Estudio”, p. 7). Pues este déficit —o si se quiere, los problemas recurren- tes de balanza de pagos que el mismo suscita— obliga a la adopcion de medidas proteccionistas de uno u otro tipo, que a su vez respaldan la iniciativa de activi- dades industriales. 3. La dinamica del sistema: el desarrollo desigual Se ha afirmado con frecuencia que los conceptos de centro y periferia difieren de otrepardeconceptos paralelos»desarrollo.y.subdesarrollo. Y esto por admitirse que los primeros aluden a la esteucturaedel.comergioanundial, caracterizado por el intercambio de manufacturas por materias primas, en tanto los segwades=cencier- nen a las diferencias de las esteucturasproductivay-economica entre paises avanza- dos y rezagados. Como se infiere de las consideraciones anteriores, ésta es una apre- ciacion unilateral y equivocade los conceptos de centro y periferia. Existe entre esos dos polos una diferenciacion.de.funciones.en el contexto del sistema que confor- man, la cual se expresa primordialmente en el pawOnsdesntercambio-comercial recién mencionado. Pero esa diferenciaciOn se asienta en una diversidad basica de sus estructuras productivas: la especializaci6n y heterogeneidad signan la estructu- ra penférica, en contraste con la diversificacion y homogeneidad de la del centro. Los conceptos.de.centro.y.periferia poseen, pues, una connotacion similar a la de los conceptos corrientes desdesarrollo-yesubdesarrollo, en el sentido de que los dos pares oponen el rezago de una estructura productiva al avance de la otra. Sin embargo, existe entre ellos una diferencia significativa: los conceptos de centro y periferia poseen un claro contenido dinamico, incorporado mediante el supuesto de que la desigualdad es inherente al desenvolvimiento.delsistemaseh=su=conjunto. Un aspecto primordial de esta desigualdad —o como también se dice, esta bipolaridad- consiste en la reiteracion de las diferencias entre las estructuras productivas, a través del tiempo. Sin desconocer que se va ampliando y comple- jizando,° se sostiene que la estructura productiva de la periferia conserva mar- » La percepcién de que el desarrollo envuelve una dinamica a la cual es inherente el cambio estructural se constata claramente en estas afirmaciones: [El] “desarrollo econémico y los hechos recientes no solo se consideran en si mismos, en su episddica significaci6n, sino también como una secuencia de fendmenos dinadmicos, como vivas manifestaciones de un complejo que crece y se diversifi- ca incesantemente”. “El crecimiento economico no es un mero aumentar de lo que hoy existe. Es un proceso de intensos cambios estructurales [...]" (Prebisch, 1962, p. 8).