Grupo II. Tema.

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Derecho de la Unin Europea y Constitucin espaola. La aplicacin del
Derecho comunitario en Espaa. La posicin del Tribunal Constitucional
en torno a las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho
espaol. La participacin de las Comunidades Autnomas en la
elaboracin y aplicacin del derecho comunitario. Competencias del
Estado y competencias de las Comunidades Autnomas.
Tema elaborado por:
Luis Snchez Vellisco
Camilo Ramallo
Clara Cabrera

I. Introduccin: Derecho de la Unin Europea y Constitucin espaola

II.

Aplicacin del Derecho comunitario en Espaa

1. INTRODUCCIN
La firma por parte de Espaa del Tratado Constitutivo de las CEE y su entrada
en vigor el 1 de enero de 1986 supuso una enorme modificacin del
Ordenamiento Jurdico espaol, reflejado en la Constitucin Espaola en su
Captulo Tercero (De los Tratados Internacionales).
Las fuentes del Derecho comunitario se incorporan al sistema de fuentes del
ordenamiento jurdico espaol, junto a las ya previstas en el artculo 1.1del
Cdigo Civil.
El Derecho comunitario de puede definir como un conjunto estructurado y
organizado de normas jurdicas dotado de autonoma y de fuentes propias,
cuyas caractersticas son:
i)

La atribucin de competencias estatales a las Instituciones comunitarias,

lo cual implica la limitacin de la soberana de los Estados Miembros en
beneficio de la Comunidad.

ii)

La existencia de un sistema institucional con capacidad para la creacin

de normas

iii)

Un mecanismo de control institucional de la aplicacin y la interpretacin

del Derecho Comunitario

iv)

La existencia de un procedimiento propio de revisin de los Tratados

constitutivos

Por su parte, la Constitucin espaola se define como una norma que regula
la composicin, competencias y procedimientos de las instituciones del Estado.
Es la norma jurdica suprema que sirve de referencia a las dems reflejada en
su supralegalidad material (todas las normas deben ajustarse a ella).
Las relaciones entre el derecho comunitario y el derecho interno se rigen por
dos principios (objeto de estudio en otro tema):

El principio de efecto directo: las normas comunitarias, dentro del mbito

de sus competencias, adquieren de forma automtica desde su entrada
en vigor el estatuto de derecho positivo en el ordenamiento interno de
los EM, sin necesidad de un acto de recepcin o sea, de forma
inmediata.

Primaca

del

Derecho

comunitario:

dentro

del

mbito

de

sus

competencias, las normas de DCE prevalecen sobre las que se hayan

dictado internamente por cada EM sobre la misma materia. Las normas
internas anteriores que se opongan al DCE debern entenderse
derogadas, y las posteriores contrarias habrn de reputarse ineficaces o
nulas de pleno derecho por razn de jerarqua.
2. LA CONSTITUCIN ESPAOLA Y LA APLICACIN DEL DCE
En el marco del Derecho comunitario, la Constitucin espaola plantea las
cuestiones bsicas de la aplicacin del derecho comunitario en Espaa:
i)

Control parlamentario del derecho comunitario: respecto de los Tratados

de la CEE el control parlamentario viene asegurado por el art.93 de la CE en
virtud del cual Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de
tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin.

Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la

garanta del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin.
No se prev, sin embargo, ningn tipo de control parlamentario a priori
respecto al derecho derivado.
El artculo 93 tiene naturaleza procedimental: regula slo un procedimiento
para la celebracin de una clase de tratados internacionales, pero no dota al
Derecho comunitario de rango y fuerza constitucionales.
ii)

Control constitucional: Conforme a la CE, es posible un control

constitucional de los Tratados, tanto previo (art.95.1 y 2 CE y

el art.78

LOTC) como a posteriori, conforme al art.161.1 a) de la CE:

Previo Art. 95 CE: reflejado en el Art. 78 LOTC, establece:
1.

La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones

contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional.

2.

El Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal

Constitucional para que declare si existe o no esa contradiccin.

A posteriori Art. 161.1 a) CE: que admite el recurso de inconstitucionalidad

contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, y el artculo
27.2.c) LOTC incluye a los Tratados internacionales entre las disposiciones
susceptibles de recurso.
Tampoco, en este supuesto, existe previsin sobre el control del derecho
derivado. Situacin que se justifica doctrinalmente atendiendo a la
transferencia de competencias operadas en favor de las Instituciones
Comunitarias y cuya constitucionalidad est cubierta por el art.93 de la
Constitucin; si bien se considera que dicha transferencia no conlleva
aceptar que el derecho derivado pueda ir en contra de los derechos y
libertades fundamentales reconocidos en el Ttulo I de la Constitucin.
iii)

Prelacin de normas: El art. 96.1 CE: establece que Los tratados

internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en

Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones slo

podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en
los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional. De lo cual se puede interpretar que los Tratados ocupan en
nuestro ordenamiento jurdico una posicin jerrquicamente superior a las
leyes. Este razonamiento no puede extenderse al derecho derivado, cuya
primaca habra que fundarla en el Art. 93 CE.
Por tanto, la primaca del Derecho Comunitario sobre el Derecho interno
viene dada por el artculo 96 de la Constitucin, que impide modificar,
derogar o suspender un Tratado sino conforme al mismo o al Derecho
Internacional. Por analoga, los actos derivados de dichos Tratados gozarn
de la misma primaca. Adems, en virtud del citado artculo 93, se permite
atribuir competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales a las
Instituciones Comunitarias. Por ello, tanto el Derecho Originario como el
Derivado prevalecen sobre la ley interna espaola.
3. LA PRCTICA ESPAOLA EN LA APLICACIN DEL DCE
Competencia de ejecucin: segn el art.93 de la CE corresponde a las
Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento
de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesin. Cuestin esta, que
conduce al examen de la prctica espaola y a plantear el problema de las
competencias del Estado y de las CCAA.
Por lo tanto, en la aplicacin de las normas comunitarias, tenemos que
distinguir si su materia es o no objeto de reserva de Ley dentro de nuestro
ordenamiento, para determinar si corresponde su aplicacin al poder
legislativo o al ejecutivo:
i)

Materias objeto de reserva de Ley: la aplicacin del DCE en Espaa que

afecta a disposiciones legislativas o a materias que son objeto de reserva de
Ley corresponde al poder legislativo. Sin embargo, es prctica comn
realizar delegaciones legislativas al Gobierno, en la forma prevista por el
Art. 82 CE, sistema utilizado en el momento de nuestra entrada en la CEE con

la adopcin de la Ley 74/1985 de 27 de bases de delegaciones al Gobierno

para la aplicacin de ciertas disposiciones legislativas espaolas a fin de
adaptarlas al derecho comunitario; delegacin que se hizo por seis meses y
que afectaba slo a las disposiciones indicadas en dicho texto legal.
Junto a este procedimiento de delegacin legislativa, la profesora Araceli
Mangas apunta la posibilidad, para supuestos excepcionales y urgentes, de
utilizar el Decreto-Ley en aquellas materias en las que necesariamente
deban intervenir las Cortes y no exista delegacin en favor del Gobierno.
ii)

Restantes materias: en las restantes materias, la competencia de

ejecucin es del poder ejecutivo, que podr ejercer el Gobierno a travs de

diversos decretos y rdenes ministeriales que transponen a nuestro
ordenamiento jurdico las directivas comunitarias.
III.- La posicin del Tribunal Constitucional en torno a las relaciones entre
el Derecho comunitario y el Derecho espaol.
I.- INTRODUCCIN- EL TC:
- Regulado en Ttulo XI CE (arts. 159-165); LOTC 2/1979 de 3 de octubreINTRPRETE SUPREMO DE LA CE.
- Competencias- art. 161 CE (entre otras): Control de constitucionalidad de las
leyes y normas con fuerza de ley, sean dictadas por las Cortes, por las CCAA ,
por el Gobierno o siendo Tratados internacionales (caso del art. 95 CE). La
legitimacin en este ltimo caso corresponde al Gobierno, al Congreso de los
diputados o al Senado. Si el TC declara que un Tratado internacional no es
conforme a la CE, la decisin tiene carcter vinculante y el Estado no puede
prestar su consentimiento para obligarse.
II.- LA POSICIN DEL TC EN TORNO A LAS RELACIONES ENTRE EL
DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO ESPAOL: El Derecho europeo,
como hemos visto en temas anteriores, presenta unas caractersticas
determinadas (fundamentalmente principios de efecto directo y de primaca)
acerca de las cuales nuestro TC se ha pronunciado en diversas ocasiones
insertndolas e interpretndolas en el marco de nuestro ordenamiento jurdico.

La posicin de nuestro TC en torno a estas cuestiones puede sintetizarse en

los siguientes dictmenes (que en virtud de lo dispuesto en el art. 78 de la
LOTC se denominan declaraciones) y sentencias:
a) Declaracin de 1 julio 1992, sobre la necesidad de modificar la Constitucin
Espaola (art. 13.2) para atribuir el derecho de sufragio a los ciudadanos
UE en las elecciones al Parlamento Europeo.
b) Declaracin de 13 diciembre de 2004, que dictamina la compatibilidad del
entonces recientemente firmado "Tratado por el que se establece una
Constitucin para Europa" con la Constitucin Espaola.
c) Sentencia 28/1991 de 14 de abril.
d) Sentencia

64/1991

de

22

de

marzo,

ambas

sealando

la

infraconstitucionalidad del Derecho comunitario en el marco del Derecho

espaol.
1.- Declaracin de 1 julio 1992, sobre la necesidad de modificar la Constitucin
Espaola (art. 13.2) para atribuir el derecho de sufragio a los ciudadanos UE en
las elecciones al Parlamento Europeo:
Esta Declaracin sostiene la supremaca de la Constitucin, que es
proclamada por su art. 9.1, respecto de todo el ordenamiento jurdico y por su
artculo 95.1 respecto del Derecho internacional. Es esta supremaca la que
fundamenta la razn de ser del Ttulo IX de la Constitucin (Del Tribunal
Constitucional), es tambin esta supremaca la que se garantiza en el Ttulo
X (de la reforma constitucional) y es esta supremaca la que se reconoce
expresamente en el art. 27 de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional, y en el art. 5 de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial.
Sostiene adems, que el art. 93 CE es el soporte constitucional bsico de
la integracin de otros ordenamientos con el nuestro, a travs de la cesin

del ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, ordenamientos

llamados a coexistir con el Ordenamiento interno, en tanto que ordenamientos
autnomos por su origen. En trminos metafricos, segn sostiene el propio
TC, podra decirse que el art. 93 CE opera como bisagra mediante la cual la
Constitucin misma da entrada en nuestro sistema constitucional a otros
ordenamientos jurdicos a travs de la cesin del ejercicio de competencias.
Fruto de esta declaracin fue la nica reforma que la Constitucin espaola ha
sufrido hasta hoy (reforma por la va rpida o simple del art. 168 CE) que
aadi las palabras y pasivo al art. 13.2 con el fin de permitir el derecho de
sufragio pasivo (hasta entonces solo activo) a la elecciones del Parlamento
europeo. Exigencia derivada del Tratado de Maastricht.
2.- Declaracin de 13 diciembre de 2004, que dictamina la compatibilidad del
entonces recientemente firmado "Tratado por el que se establece una
Constitucin para Europa" con la Constitucin Espaola.
El origen de esta declaracin est en la decisin que tom el Consejo de
Estado (art. 107 CE: supremo rgano consultivo del Gobierno) de pedir que
utilizase el art. 95.2 con el fin de saber si la Constitucin europea podra entrar
en colisin con la CE. El Consejo de Estado se refera en concreto al artculo I6 de sta que dispone lo siguiente:
La Constitucin y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unin en el
ejercicio de las competencias que se le atribuyen a sta primarn sobre el
Derecho de los Estados miembros.
El TC declar al respecto que la primaca que para el Tratado y su Derecho
derivado se establece en el cuestionado art. I-6 se contrae expresamente al
ejercicio de las competencias atribuidas a la Unin Europea. No es, por tanto,
una primaca de alcance general, sino referida exclusivamente a las
competencias propias de la Unin.

Tales competencias estn delimitadas con arreglo al principio de atribucin

(art. I-11.1 del Tratado), en cuya virtud la Unin acta dentro de los lmites de
las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitucin
europea para lograr los objetivos que sta determina (art. I-11.2). La primaca
opera, por tanto, respecto de competencias cedidas a la Unin por voluntad
soberana del Estado (a travs del art. 93 como hemos visto en la anterior
Declaracin de 1992) y que son tambin soberanamente recuperables a travs
del procedimiento de retirada voluntaria previsto en el artculo I-60 del
Tratado.
Finalmente, sostiene el TC, que producida la integracin (en este caso est
haciendo referencia a la ratificacin de la Constitucin europea y a su
integracin en el marco del ordenamiento jurdico espaol) la Constitucin no
es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado
cuya celebracin instrumenta la operacin soberana de cesin del ejercicio de
competencias derivadas de aqulla, si bien la Constitucin exige que el
Ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesin sea compatible con
sus principios y valores bsicos.
En sntesis, el TC viene a decir que no es necesaria una reforma constitucional
y que la integracin del principio de primaca comunitaria a travs de nuestro
art. 93 es suficiente.
3.- Sentencia 28/1991 de 14 de abril.
En esta Sentencia 28/1991, de 14 de abril, el TC afirma la vinculacin (en
virtud del artculo 93 de la Constitucin) de Espaa al Derecho de las
Comunidades

Europeas,

originario

derivado,

que

constituye

un

ordenamiento jurdico propio, integrado en el sistema jurdico de los

Estados miembros y que se impone a sus rganos jurisdiccionales. Esta
misma Sentencia reconoce la primaca del Derecho comunitario, al igual que lo
hacen la Sentencia 64/1991, de 22 de marzo, y posteriormente lo harn las
Sentencias 130/1995, de 11 de septiembre, y 58/2004, de 19 de abril, entre
otras.

En esta misma Sentencia el TC sostiene tambin que el artculo 93 de la

Constitucin no dota a las normas del Derecho comunitario de rango y fuerza
constitucionales ni la eventual infraccin de aqullas por una disposicin
espaola entraa necesariamente una conculcacin del citado artculo 93 de la
Constitucin ni convierte en litigio constitucional lo que slo es un conflicto de
normas infraconstitucionales (se refiere a normas comunitarias!!) (STC 28/1991)
o no constitucionales,(STC 180/1993, de 31 de mayo), sin que corresponda al
Tribunal Constitucional controlar la adecuacin de la actividad de los poderes
pblicos nacionales al Derecho comunitario, control que corresponde a los
rganos de la jurisdiccin que son los que tienen que aplicar ordenamiento
comunitario y, en su caso, al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, siendo una cuestin excluida del mbito del recurso de amparo
(STC 180/1993).
Por un lado el TC reconoce as la infraconstitucionalidad del Derecho
comunitario en el marco del Derecho espaol. Por otro, secunda lo dispuesto
por el TJCE en el caso Simmenthal de 1978 cuando seala que la primaca
obliga a los jueces nacionales cuando apliquen el Derecho comunitario (el TC
aade adems al TJCE) y no al legislador ni al poder constituyente.
4.- Sentencia 64/1991 de 22 de marzo: confirma lo dispuesto en la anterior.
III.- CONCLUSIN: PRIMACA VS. SUPREMACA.
En conclusin y segn lo dispuesto por el TC en su Declaracin de
Diciembre de 2004, que es una de las ms relevantes como hemos visto, el
nuevo Tratado (y por extensin el Derecho comunitario)

"no altera

sustancialmente la situacin creada tras nuestra adhesin a las Comunidades

y, si acaso, la simplifica y reordena en trminos que hacen ms preciso el
alcance de la cesin del ejercicio de competencias verificada por Espaa".
La Declaracin explica que 'primaca' y 'supremaca' son categoras que se
desenvuelven en rdenes diferenciados:

-La supremaca se sustenta en el carcter jerrquico

superior de una norma y es fuente de validez de las que estn por
debajo, que son invlidas si contradicen lo dispuesto en la
primera.
-La primaca, por el contrario, (que sera la otorgada a la
Constitucin europea y que se proclama tambin del Derecho
comunitario en abstracto como hemos visto en ste y anteriores
temas) no se sustenta necesariamente en la jerarqua, sino en la
capacidad de una norma de desplazar a otra tambin vlida en
virtud de su aplicacin preferente.
La supremaca, indica el TC, implica primaca, salvo que la misma norma
suprema haya previsto en algn mbito su desplazamiento o inaplicacin. Y
este es el caso de la Constitucin espaola, que en su artculo 93 prev atribuir
a una institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
propia Constitucin. "En suma --dice la declaracin--, la Constitucin ha
aceptado, ella misma, en virtud de su artculo 93, la primaca del Derecho de la
Unin

en

el

mbito

que

ese

Derecho

le

es

propio".

La resolucin aade que ese criterio se ha seguido desde la incorporacin de

Espaa a las Comunidades Europeas en 1986, cuando se acept la primaca
del acervo comunitario incorporado entonces. Adems, resalta que la
jurisprudencia ha reconocido pacficamente la primaca del derecho comunitario
europeo sobre el interno en el mbito de las competencias derivadas de la
Constitucin.
Respecto al caso, "difcilmente concebible" para el T.C., de que en el futuro el
derecho de la UE resulte inconciliable con la Constitucin espaola, la
Declaracin seala que en ltima instancia la conservacin de la soberana del
pueblo espaol y de la supremaca de la Constitucin espaola podra
solucionarse con un pronunciamiento del propio Constitucional o, en ltimo
caso, mediante una renuncia de la voluntad suprema de los Estados miembros.

IV.- La participacin de las CCAA en la elaboracin y aplicacin del

Derecho comunitario
I. INTRODUCCIN.
Con la reciente ampliacin, la Unin Europea se ha convertido en una entidad
supranacional en la que el nmero de Estados partcipes con estructura
poltico-administrativa centralizada supera al de Estados descentralizados. En
este sentido, no parece probable que las instituciones y rganos de la Unin
Europea vayan a cambiar su mecnica procedimental a fin de facilitar un mayor
protagonismo de las regiones, estados federados o Comunidades Autnomas
(CCAA). Por tanto, corresponde a cada Estado miembro articular los
mecanismos precisos para que la integracin europea no convierta a las
regiones, y en nuestro caso a las Comunidades y Ciudades Autnomas, en
meras ejecutoras del Derecho Comunitario y de las polticas pblicas
diseadas a nivel europeo.
Conviene recordar que en el momento de la adhesin de Espaa a las
entonces todava Comunidades Europeas, el 1 de enero de 1986, el Estado de
las Autonomas nacido de nuestra Constitucin de 1978 se encontraba en una
fase muy inicial de su proceso de desarrollo, en la que el inters primordial de
las CCAA se centraba ms en afirmar su propio mbito competencial en el
marco del Estado que en explorar el mundo ms all de nuestras fronteras. Ello
ha condicionado el autogobierno de las CCAA, ya que la adhesin a las
Comunidades Europeas implic la cesin de competencias a favor de las
instituciones comunitarias y, por tanto, las CCAA se han visto excluidas en la
toma de decisiones en materias que son de su competencia. Por ello, se
plante la necesidad de delimitar las posibles actuaciones de las Comunidades
Autnomas dentro del marco institucional de la Unin Europea.
El artculo 149 de la Constitucin Espaola atribuye al Estado competencia
exclusiva en las relaciones internacionales (artculo 149.1.3), en el Comercio
Exterior (artculo 149.1.10) y en la sanidad exterior (artculo 149.1.16). Qu
margen de actuacin tienen, entonces, las CCAA espaolas? La sentencia del

Tribunal Constitucional 165/1994 determina que las CCAA no pueden hacer lo

siguiente: aquello que implique el ejercicio del ius contrahendi (como es la
elaboracin de tratados internacionales); realizar actividades que originen
obligaciones inmediatas ante poderes pblicos extranjeros; incidir en la poltica
exterior de Espaa; realizar actividades que generen responsabilidad de
Espaa ante Estados extranjeros u organizaciones internacionales o
supranacionales; afectar a la representacin exterior del estado (ius legationis).
Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional encuentra su origen en el
conflicto positivo de competencias planteado por el Gobierno Vasco sobre el
carcter de las oficinas regionales en Bruselas. Con base en el Art. 149.1.3 de
la Constitucin Espaola, el Tribunal decidi que las relaciones directas de las
CCAA mediante sus oficinas en Bruselas eran oficiosas, mientras que las
relaciones oficiales, en el sentido de relaciones obligadas en virtud de los
tratados o que los actos de las Instituciones, correspondan al Estado.
Pero, dado que tanto las instancias estatales como las autonmicas han de
tener en cuenta la legislacin europea, era necesario establecer un marco de
cooperacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas en los dos
sentidos: tanto la fase ascendente, de formacin de la voluntad del Estado en
el seno de la Unin Europea, como en la fase descendente de aplicacin del
Derecho Comunitario. En este apartado vamos a analizar en mayor
profundidad la fase ascendente, apuntando pinceladas de la fase descendiente.
II. LA PARTICIPACIN EN LA FASE ASCENDENTE DEL DERECHO
COMUNITARIO.
Ante todo cabe recordar que la Unin Europea se configura como una Unin de
Estados, no de regiones; por lo que el Tratado no reconoce expresamente un
papel institucional a la regiones y son los Estados quienes, en su caso,
reconoci

jurdicamente

estas

unidades

territoriales

en

su

Derecho

constitucional. Ahora bien, esta falta de reconocimiento en el Derecho primario

no es obstculo para que las CCAA se vean afectadas por las decisiones
comunitarias, tanto por la existencia del derecho comunitario que inciden en
sus mbitos competenciales como por el hecho de que han de aplicar en un
nmero importante de casos los actos comunitarios.

Por este motivo, la cuestin central que se plantea en este debate es cmo
garantizar adecuadamente la participacin autonmica en la adopcin de la
posicin espaola ante un proyecto de acto comunitario que incide en sus
mbitos competenciales. En segundo lugar, se plantea la cuestin de cul ha
de ser el rgano o instrumento jurdico-formal que garantice la efectividad y
continuidad de la participacin de las CCAA en la formacin de la posicin
espaola.
Para dar respuesta a esta doble cuestin, y a la vista de la falta de referencias
constitucionales en este punto, se han ido configurando en los ltimos aos
una serie de medidas o de instrumentos de cooperacin que, globalmente
considerados, pueden ser calificados como un modelo integrado de
participacin regional en los asuntos comunitarios europeos, que trata de dar
respuesta a las necesidades que se pueden plantear en cada fase del proceso.
Estos

mecanismos

pueden

ser

sistematizados

mediante

los

cuatro

instrumentos que se describen:

- La Conferencia Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas
(CARCE). Es un rgano bsico de cooperacin general y horizontal, presidido
por el Ministro de Administraciones Pblicas, en cuyas reuniones se debaten
los temas comunitarios que afectan a las CCAA desde una perspectiva
horizontal e institucional. Se encuentra regulado mediante son la Ley 2/1997,
de 13 de marzo, y forman parte adems de ella mencionado Ministro, los 17
consejeros de las CCAA que son responsables de los asuntos comunitarios en
sus respectivos mbitos. Tambin participa en sus reuniones el Ministerio de
Asuntos Exteriores, a travs de la Secretara de Estado de Asuntos Europeos.
Sus funciones son genricas, como por ejemplo la informacin por el Estado a
las CCAA, con carcter previo a su celebracin, de los temas a tratar en las
reuniones del Consejo Europeo. En la reunin de la CARCE de 9 de diciembre
de 2004 se adoptaron dos acuerdos de gran importancia para las Comunidades
Autnomas: 1) Acuerdo sobre el sistema de representacin autonmica en
las Formaciones del Consejo de la Unin Europea, que prev que las
Comunidades y Ciudades Autnomas tendrn representacin directa en cuatro

Consejos de Ministros de la Unin Europea: Empleo, Poltica Social, Sanidad y

Consumidores (incluido el turismo); Agricultura y Pesca; Medio Ambiente;
Educacin, Juventud y Cultura. El representante tendr rango de Consejero y
deber seleccionar con los dems consejeros los temas de inters comn en
los que actuarn y estarn, tambin, encargados de consensuar la postura
comn de las autonomas sobre cada tema. Estaba plenamente integrado en la
Delegacin espaola y podr intervenir en las deliberaciones de acuerdo con el
jefe de la Delegacin, aunque ste ltimo ser responsable final de las
negociaciones. 2) Acuerdo sobre la Consejera para Asuntos Autonmicos
en la REPER y sobre la participacin de las CCAA en los Grupos de
Trabajo del Consejo de la Unin Europea, segn el cual dos puestos de la
Consejera para Asuntos Autonmicos de la REPER sern ocupados por los
funcionarios, seleccionados entre los funcionarios propuestos por las CCAA.
Sus nombramientos tendrn una vigencia de tres aos prorrogables cada ao
por la CARCE y podrn asistir a la reuniones de las instancias preparatorias del
Consejo de la Unin Europea, CORPER y Grupos de Trabajo.
- El Acuerdo de Participacin Interna de las Comunidades Autnomas en los
Asuntos Comunitarios Europeos a travs de las Conferencias Sectoriales, de
30 de noviembre de 1994. Debido a la inexistencia de una especializacin
tcnica en la CARCE, se requiere de una derivacin de los temas especficos a
los correspondientes foros sectoriales, en los que se desarrollaba la
cooperacin tcnica entre los diferentes Ministerios y Consejeras de las CCAA.
Dicho acuerdo prev la participacin autonmica en las fases ascendente y
descendente del Derecho Comunitario.
- La Consejera para Asuntos Autonmicos en la REPER (Representacin
Espaola Permanente). Tiene un papel central en la relaciones entre las
instituciones comunitarias y los Estados miembros, y fue creada por Real
Decreto 2105/1996, de 20 de septiembre. Dicha consejera se encuentra
integrada en la REPER, y guarda cierta relacin con la del Observador de los
Lnder alemanes y su finalidad bsica es el desarrollo y ejercicio sistemtico
de un trabajo de colaboracin con las Oficinas de las CCAA existentes en
Bruselas.
- La Participacin de agentes y funcionarios de las CCAA en los Comits de la
Comisin, los denominados "Comits de Comitologa. Debido a que a lo largo

del proceso decisorio de la Unin Europea, tanto la Comisin como el Consejo

se ven constantemente asistidos por comits o grupos de trabajo que,
aportando puntos de vista especializados, dando soluciones y preparando
decisiones polticas que se decidirn posteriormente, en ocasiones los temas a
tratar afectan directamente a asuntos que han sido transferidos desde el
Estado Espaol a las CCAA, el Pleno de la Conferencia para asuntos
relacionados con las Comunidades Europeas acuerdo, en su reunin de 12 de
junio de 1996, el inicio de trabajos destinados a garantizar la participacin de
las Comunidades Autnomas en dichos comits y grupos de trabajo. El
resultado de estas negociaciones ha sido la inclusin de la Delegacin
Espaola de algunos comits de la Comisin de un responsable regional que
acompaa al funcionario del Estado en representacin de todas las CCAA La
valoracin de dicha participacin ha sido diversa, no obstante en la reunin de
la CARCE de 10 de marzo de 2003, se ampli el nmero de comits en los que
participaban funcionarios autonmicos de 55 a 95 para el perodo 2003-2006.
En lgica consecuencia con la consideracin de la Unin Europea como una
unin de Estados, y no de regiones, como ya ha advertido la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, estos cuatro instrumentos deben ser calificados como
"instrumentos de participacin interna", por los siguientes motivos:
- Se refieren a mecanismos que se articulan por y a travs del Gobierno
espaol.
- Tienen como finalidad la integracin de las posturas de las Comunidades
Autnomas con la del Estado, el interior de las fronteras del propio Estado,
y previamente a que se exprese la voluntad del Reino de Espaa en una
instancia comunitaria.
- En este sentido, estos instrumentos de participacin interna complementan
a los denominados de "participacin externa" o directa de las Comunidades
Autonmicas, como son el Comit de las Regiones y la propia existencia de
Oficinas autonmicas en Bruselas.
- El modelo de participacin interna permite vincular la participacin
autonmica con la cooperacin, que ha sido a su vez calificada por el
Tribunal Constitucional como un elemento constitutivo bsico en la
organizacin y funcionamiento del Estado Autonmico, que permite la

integracin

de

posturas

territoriales

divergentes

que

aprovecha

adecuadamente los conocimientos tcnicos y la especializacin en una

batera por parte de autoridades y profesionales que trabajan en un mbito
especializado.
III. LA PARTICIPACIN DE LA FASE DESCENDENTE DEL DERECHO
COMUNITARIO.
De acuerdo con el principio de cooperacin, las Administraciones de las CCAA
han de comunicar a la Administracin del Estado todas aquellas actuaciones
impliquen la aplicacin del Derecho Comunitario y de los actos de las
instituciones de la Unin Europea. Esta obligacin comprende tanto la
aprobacin de normas, como la ejecucin de actuaciones administrativas y el
desarrollo de programas comunitarios 1. Adems, para determinadas materias,
el Derecho Comunitario prev expresamente que los Estados notifiquen a la
Comisin

Europea

las

normas

adoptadas

por

cualquiera

de

las

administraciones pblicas de sus territorios. Este es el caso de determinadas

reglamentaciones tcnicas.
Existen dos mecanismos de participacin en la fase descendente del derecho
comunitario de las Comunidades Autnomas:
1. La transposicin de directivas: al dejar cierto margen a las normas
nacionales para regular la materia de que se trate, pues se limitan a fijar
determinados objetivos, las Comunidades Autnomas pueden y deben
transponer las directivas siempre que, por razn de la materia, ostenten
constitucional y estatutariamente la correspondiente competencia legislativa.
2. La notificacin de reglamentaciones tcnicas: la Unin Europea
contempla entre sus objetivos principales, de acuerdo con el art. 2 del TCE, la
creacin de un verdadero mercado nico en el seno de la Unin.
Mencionaremos, a modo de ejemplo, algunos casos en los que las
Comunidades autnomas tienen la obligacin de comunicar al Estado los
1

Resolucin de 10 de marzo de 1995, de la Secretara de Estado para las Administraciones territoriales, por la que se dispone la
publicacin del Acuerdo de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas sobre la participacin interna
de las Comunidades Autnomas en los asuntos comunitarios europeos mediante las Conferencias Sectoriales.

proyectos de reglamentaciones tcnicas: 1) Reglamentaciones que limiten el

principio de libre circulacin de mercancas o productos; 2) Reglamentaciones
que regulen los productos; 3) Reglamentaciones que algunos productos y los
servicios de la sociedad de la informacin; 4) Reglamentaciones y materia de
pesca; 5) Reglamentaciones y medidas sanitarias o fitosanitarias que puedan
incidir en el comercio internacional; 5) y finalmente, reglamentaciones que
otorguen ayudas.
V. Competencias del Estado y competencias de las CCAA
Aparte de determinar si la aplicacin corresponde al poder ejecutivo o al
legislativo, y dada la forma de Estado descentralizada introducida por la
Constitucin creando el Estado de las Autonomas, tambin se plantea la
cuestin de determinar cul es la posicin de las CCAA respecto al DCE. El
TJCE ha sealado en jurisprudencia reiterada que esto tiene que
determinarlo la legislacin interna de los Estados miembros. En la
sentencia del TJCE, de 25-5-1982, Comisin c. Pases Bajos, 97/81, ste ha
declarado que <<cada Estado miembro es libre de atribuir como juzgue
oportuno las competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por
medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales>>. En
definitiva, afecta nicamente al sistema constitucional de cada Estado
miembro, segn la sentencia del TJCE, de 15-12-1971, Internacional Fruit
Company, 51 a 61/71. Eso s, independientemente del ente responsable segn
el ordenamiento interno de la ejecucin del DCE, ser el Estado el responsable
en trminos internacionales de su cumplimiento.
1)

DISTRIBUCIN COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA:

i)

Pese a que el Art. 149.1.3 CE establece que las relaciones

internacionales son competencia exclusiva del Estado, no se puede deducir

que la aplicacin del DCE sea competencia exclusiva del Estado. As lo ha
entendido el TC en sentencia de 12 de diciembre de 1992: el Estado no puede
ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones
internacionales para extender su mbito competencial a toda actividad que
constituya desarrollo, ejecucin o aplicacin de la CE y de los Tratados
internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo. Si as fuera,

dada la progresiva ampliacin de la esfera material de intervencin de la

Comunidad Europea, habra de producirse un vaciamiento notable del rea de
competencia que la CE y los Estatutos atribuyen a las CCAA. Por lo tanto, es
necesario considerar las competencias materiales de las diversas autonomas:
ii)

Los Arts. 148 y 149 CE establecen: respectivamente, las

competencias que podrn asumir las CCAA y las materias que son
competencia exclusiva del Estado. En este sentido, el Art. 149. 1. 3 enumera
las <<relaciones internacionales>> entre las competencias exclusivas del
Estado. El Art. 148 establece un catlogo de competencias que pueden ser
asumibles por las CCAA sin que aparezca una mencin directa o indirecta a
una

eventual

accin

normativa

relacionada

con

las

obligaciones

convencionales del Estado. Dicho precepto debe ser entendido de forma

equilibrada entre el sentido unitario de la accin exterior del Estado y la
distribucin constitucional de competencias entre Estado y CCAA que la CE
reconoce y garantiza (Art. 2 CE). Por ello, y siguiendo a Araceli Mangas, no se
puede mantener que el Estado posee una competencia exclusiva e ilimitada en
las RRII, pues sostiene que una visin tan rgida y globalizadora de las RRII
traera consigo graves consecuencias al sistema constitucional. Por ello, la
reserva estatal exclusiva en esta materia slo comprendera las competencias
de verdadera proyeccin exterior: adoptar decisiones y prioridades de la
poltica exterior (Art. 97 CE), la representacin exterior (Arts. 56.1 y 63. 1 CE),
el ius ad tractatum o conclusin de tratados (Arts. 93 y 94 CE), nacionalidad,
inmigracin, emigracin, extranjera, derecho de asilo, rgimen aduanero y
arancelario y el comercio exterior, sanidad exterior, el abanderamiento de
buques, el control del espacio areo y la matriculacin de aeronaves (Arts.
149.1.2, 10, 16 y 20) y la responsabilidad internacional del estado. De
acuerdo con lo anterior, y en el mbito de las respectivas competencias de las
diferentes CCAA, sern los:
iii)

Estatutos de Autonoma: los que determinarn a nivel de cada

CA individual, la serie de competencias que asume, dentro del marco

constitucional. Existiendo una diferencia importante entre los diversos
Estatutos, en lo que respecta a la ejecucin de tratados internacionales que
afecten sus competencias exclusivas. La regulacin de los Estatutos es
importante porque, segn Araceli Mangas, para que una CA pueda dictar

normas de desarrollo del DCE, son necesarias dos condiciones: 1) que la CA

tenga competencia en el mbito material afectado por la norma comunitaria que
ha de ser objeto de desarrollo y 2) que la CA haya asumido mediante su
estatuto la competencia de ejecucin de los tratados internacionales, en el
mbito de su competencia. Se pueden distinguir:
1.

Los Estatutos que no mencionan la ejecucin de

Tratados internacionales: que son los de Galicia, Cantabria, la

Comunidad Valenciana y la Rioja, CCAA que no pueden asumir
competencias fijadas por tratados internacionales.
2.

Estatutos que contemplan la ejecucin administrativa

pero no el desarrollo legislativo de normas comunitarias no selfexecuting: que son la mayora de las CCAA. stas podrn intervenir
simplemente en la fase de ejecucin administrativa y de inspeccin o
vigilancia de su cumplimiento y,
3.

Estatutos generosos en cuestin de ejecucin de

tratados: que son los Estatutos de Catalua, Pas Vasco, Navarra y

Andaluca. Estos no slo reconocen la posibilidad de realizar la
ejecucin administrativa, como hemos visto, sino que reconocen a sus
respectivas CCAA la competencia de dictar disposiciones de desarrollo
legislativo y reglamentario dentro del mbito de sus competencias, para
las normas comunitarias no self-executing.
2)

CONTROL POR PARTE DEL ESTADO: sin embargo, pese a las

competencias reconocidas a las CCAA en sus diversos estatutos, es el Estado

el que es internacionalmente responsable por el cumplimiento del DCE en
Espaa, lo que implica la necesidad de un control por su parte, previsto en el
Art. 93 prrafo segundo ya mencionado. Ello no es bice, como seala la
sentencia del TC 80/1993, de 8-3-1993, RD sobre medidas para facilitar el
derecho de establecimiento, para que <<los poderes de control y vigilancia que,
para el aseguramiento de la ejecucin, deban corresponder al Estado, lo que
no pueden es afectar a la competencia misma que constitucionalmente deban
desarrollar

ejercitar

las

CCAA,

desplazndola

sustituyndola

anticipadamente por el ejercicio de poderes, que en este caso, no sern ya de

control y vigilancia>>.

Adems de las medidas de carcter general a adoptar en caso de

responsabilidad, la jurisprudencia constitucional ha ido perfilando, en una
interpretacin sistemtica de la CE, el <<principio de cooperacin leal>>, a
travs del cual puede intentarse solucionar estos conflictos de responsabilidad
entre Estado y CCAA, ex ante de recurrir a las medidas de carcter general.
Siguiendo a Araceli Mangas:
-

La primera va ante una controversia sobre aplicacin de las normas

comunitarias es el dilogo y la solucin basada en el acuerdo para
prevenir y, en su caso, subsanar la vulneracin. Es la consecuencia
necesaria del principio constitucional que rige las relaciones entre
Estado

CCAA:

la

colaboracin.

Es

el

primer

mecanismo

constitucional de carcter poltico.

-

Despus ya pueden utilizarse otros mecanismos jurdicos de carcter

general previstos en la CE, como pueden ser:
i) Las leyes de armonizacin (Art. 150.3 CE): segn el cual: El

Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de
materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters
general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de
cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.
ii) El recurso de inconstitucionalidad (Art. 153 CE): en relacin
con el Art.161.2 ya mencionado.
iii) Medidas previstas en el Art. 155 en el caso de que una CA no
cumpliere las obligaciones que la Constitucin y otras leyes le impongan, o
actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa.
iv) El dictamen del Consejo de Estado
v) La utilizacin del Derecho del Estado como supletorio en
defecto del Derecho de las CCAA.
VI Conclusin: Puede afirmarse que la entrada de Espaa en las CCEE ha
conllevado una adaptacin y reforma de nuestro ordenamiento jurdico
comparable nicamente, por su importancia, al proceso de implantacin del
llamado Estado de las Autonomas.

Ambos procesos han supuesto un reto muy difcil para nuestro ordenamiento
jurdico, que para su correcto desenvolvimiento requiere, ms que nunca, la
cooperacin de las diversas administraciones, y sobre todo entre las del estado
y las de las CCAA.
Bibliografa:
- Las CCAA en la UE: problemtica actual Nuria Daz Abad, Abogado del Estado, Subdirectora
General de Asistencia Jurdica Comunitaria e Internacional. XXVII Jornadas de estudio de la
Abogaca General del Estado Autonomas y organizacin territorial del Estado: presente y
perspectivas de futuro Madrid, 26, 27 y 28 de octubre de 2005.
- Informe sobre participacin de las CCAA en la Unin Europea (en el seno del Estado), de 17
de enero de 2005. Direcci General de Relacions Europees i Entitats Jurdiques, Conselleria de
Presidncia i Esports del Govern de les Illes Balears.
- Articulo del Subdirector general de Asuntos Institucionales de la UE del MAEC, Madrid 16 de
mayo de 2005.
- Informe sobre el cumplimiento de los Acuerdos de la Conferencia para Asuntos relacionados
con las Comunidades Europeas, de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participacin de las
CCAA en el Consejo de Ministros de la Unin Europea, 2005, del Ministerio de
Administraciones Pblicas, Diciembre de 2005.
- Sentencia del Tribunal Constitucional nm. 79/1992 (Pleno), de 28 mayo, sobre subvenciones
del FEOGA.
- Sentencia del Tribunal Constitucional nm. 96/2002 (Pleno), de 25 abril, sobre Haciendas
Locales.
- Declaracin de 1 julio 1992, sobre la necesidad de modificar la Constitucin Espaola para
atribuir el derecho de sufragio a los ciudadanos UE en las elecciones al Parlamento Europeo.

- Sentencia 28/1991 de 14 de abril.

- Declaracin de 13 diciembre de 2004, que dictamina la compatibilidad del entonces
recientemente firmado "Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa" con la
Constitucin Espaola.
- Sentencia 64/1991 de 22 de marzo

- Instituciones y Derecho de la UE, Araceli Mangas Martn, Ed. Tecnos, 2004.

- Curso de Derecho Constitucional, Javier Perez Royo, Ed. Marcial Pons, 2002.
- Apuntes de la oposicin al Cuerpo Diplomtico de Iago Gil Aguado.