Anlisis del sistema de justicia penal a los diez aos de la

reforma procesal penal

Hace ya 10 aos que inici una de las transformaciones normativas ms

profundas en el sistema de justicia penal dominicano con la derogacin
del Cdigo de Procedimiento Criminal y la promulgacin del Cdigo
Procesal Penal (CPP). Dicha reforma estuvo dirigida al fortalecimiento del
Estado de derecho, al tiempo que armoniz nuestra legislacin con las
obligaciones internacionales contradas en la materia.
Entre los principales aportes de la normativa procesal promulgada se
encuentra el paso del sistema inquisitivo al sistema acusatorio, la
separacin de funciones entre los actores procesales (investigador
acusador juez), la creacin de la Defensa Pblica y la instauracin de la
oralidad y publicidad del proceso penal. De manera paralela, tambin
encontramos la implementacin del nuevo modelo de gestin
penitenciaria.
La reforma constitucional del 2010 introdujo otros cambios al sistema
penal. La nueva Constitucin hace suyos varios aspectos contenidos en
el CPP, destacndose la inclusin de sus principios fundamentales.
Adems, tom en cuenta varias instituciones que integran el sistema
penal, como el Ministerio Pblico y la Defensa Pblica.
No obstante los avances sealados, han quedado rezagados muchos de
los objetivos planteados. Tareas consideradas claves para adecuar el
sistema de justicia a las disposiciones constitucionales y al CPP
permanecen en la lista de pendientes, impidiendo que su
funcionamiento sea ptimo.
Por tal razn, resulta pertinente hacer una reflexin acerca de los
grandes obstculos que enfrenta el sistema de justicia penal. A
continuacin vamos a destacar cules son los ms importantes aspectos
que, a nuestro juicio, deben ser tomados en cuenta por los responsables
de los rganos del sistema de justicia de manera que stos, en estrecho
contacto con la ciudadana, tomen las medidas necesarias que permitan
reencauzar su efectividad e impedir que la reforma termine en fracaso.

Se mantiene la cultura inquisitiva. Las garantas fundamentales

reconocidas por la Constitucin y por los principios del CPP se
interpretan a la luz del sistema inquisitivo.
Una de las principales caractersticas que requiere un verdadero Estado
de derecho es que, en el curso del proceso penal, se tenga absoluto
respeto al debido proceso. Algunas cuestiones resultan preocupantes.
Por ejemplo, lo que ocurre durante la fase de la investigacin, sobre todo
en lo relativo a la obtencin de las pruebas.
Nuestra Constitucin ha delegado en la Polica Nacional la facultad de
perseguir e investigar las infracciones penales, bajo la direccin del
Ministerio Pblico. Sin embargo, esto est presentando dos problemas
fundamentales: 1) existe entre ambos rganos gran descoordinacin,
caracterizada por una Polica Nacional que histricamente se ha resistido
a someterse ante cualquier autoridad civil y un Ministerio Pblico que no
ha sabido (o no ha querido) ejercer el debido mando sobre ella; 2) la
Polica Nacional arrastra consigo grandes deficiencias internas, producto
de una prctica generalizada de laissez faire, laissez passer que sobre
ella han aplicado los poderes del Estado.
Todo esto trae como consecuencia que muchas investigaciones
criminales se lleven a cabo sin la debida direccin y que se continen
aplicando prcticas del modelo inquisitivo que amenazan la garanta
fundamental al debido proceso.
Como resultado de lo anterior, en el proceso de obtencin de las
pruebas que sern presentadas al juez de la instruccin para sostener la
acusacin del Ministerio Pblico, se verifican hechos que atentan contra
los derechos fundamentales y contaminan las pruebas. Esto, en
aplicacin de la llamada teora de los frutos del rbol envenenado,
puede provocar la nulidad del proceso.
El artculo 69.8 de la Constitucin, as como el artculo 26 del CPP,
disponen que ese tipo de pruebas debern ser declaradas nulas por los
tribunales, sin poder tomarlas en cuenta para determinar la culpabilidad
o no del imputado. A su vez, esto provoca que no prospere la acusacin
que formula el Ministerio Pblico.

Otro aspecto preocupante son las informaciones que se han recabado

sobre la prisin preventiva en nuestro pas. En efecto, uno de los
objetivos principales planteados por la reforma procesal penal era el de
reducir la gran cantidad de presos preventivos. Varios meses despus de
la entrada en vigor del CPP, los internos preventivos constituan un 57%
de la poblacin penitenciaria. Ya para el ao 2007 este nmero se haba
reducido en un 12%1.
Preocupa, sin embargo, que en los ltimos aos estas cifras hayan
aumentado considerablemente dando marcha atrs a los logros
obtenidos. Segn las cifras oficiales, en el Nuevo Modelo de Gestin
Penitenciaria, un 55,1% de la totalidad de la poblacin carcelaria est
privada de libertad sin condena, mientras que en el Modelo Tradicional,
los porcentajes alcanzan un 60%. 2 Estas cifras colocan a la Repblica
Dominicana como uno de los pases con mayor porcentaje de internos
preventivos de la regin.
El aumento de esta medida puede significar dos cosas: o el sistema
procesal est al borde del colapso y no est siendo capaz de manejar la
carga procesal para darle fin a los casos que ingresan; o se est
haciendo un uso indebido de la prisin preventiva, cuya aplicacin est
llamada a ser excepcional porque cuando se abusa de ella, se la priva de
su funcin cautelar, convirtindola en una especie de pena anticipada.
Lo propio ocurre con la prisin preventiva disfrazada de garanta
econmica. Se fija un monto a pagar tan elevado que al imputado le
resulta imposible efectuar el pago, quedndose bajo prisin.
Esto queda evidenciado cuando analizamos las estadsticas
proporcionadas por el Informe de Indicadores de Gestin del Modelo de
Gestin de Fiscalas, elaborado por la Direccin de Gestin del Ministerio
Pblico3 en base a las informaciones recabadas en las 31 fiscalas
adscritas a este modelo4. Las mismas indican que en cuanto a medidas
de coercin, las ms aplicadas son la prisin preventiva (29.74%) y la
1

Suprema Corte de Justicia. (2008). Tres aos del Cdigo Procesal Penal: una mirada al
desempeo de los tribunales penales (2005-2007). Monitor de la Gestin Judicial, Boletn No. 1.
2
Estadsticas Generales en Instituciones Penitenciarias del Modelo de Gestin Penitenciaria al 15
de
agosto
del
2014.
Extrado
el
3/09/2014
desde
http://transparencia.pgr.gob.do/estadisticas/modelo-gestion/20140815-estadisticascorrespondientes-15-agosto.ashx
3
REPUBLICA DOMINICANA. Direccin de Gestin del Ministerio Pblico. Modelo de Gestin de
Fiscalas: Informe de Indicadores de Gestin. Marzo, 2014. [en lo adelante, Informe de
Indicadores de Gestin].

garanta econmica acompaada de presentacin peridica (21.26%). La

suma de ambos porcentajes se acerca bastante al nmero de presos
preventivos que pueblan nuestras crceles, confirmando lo antes
planteado acerca de la garanta econmica.
Cabe sealar que en un 18.40% de los casos, no se solicitan medidas de
coercin. Tampoco puede dejarse de mencionar que existe un margen
de 3.39% de informacin que no ha sido suministrada por el fiscal
correspondiente, lo que implica unos 4,800 casos de los que no se tiene
conocimiento sobre si se solicitaron medidas de coercin, ni cules
fueron.
Llama mucho la atencin el hecho de que, producto de la interpretacin
que se ha construido en torno al arraigo, la mayora de los afectados por
la prisin preventiva provienen de los sectores ms desfavorecidos de la
sociedad, cuando son estos quienes disponen de menos recursos para
sustraerse al proceso. As se constituye una prctica que, en los hechos,
termina siendo discriminatoria y atenta contra el principio de igualdad y
no discriminacin que consagra el artculo 39 de la Constitucin.
Lo antes planteado contradice el principio de inocencia y otros derechos
fundamentales, adems de que aumenta considerablemente la cantidad
de internos con prisin preventiva en los recintos carcelarios,
generndole altos costos a la economa nacional. 5 El hecho de que el
CPP disponga una serie de medidas cautelares distintas a la prisin
preventiva nos indica que el problema no est en la norma, sino en la
aplicacin que se hace de ella.
Es importante recalcar que el arresto domiciliario y el cuidado o
vigilancia tienen un porcentaje de aplicacin inferior al 1% (0.12% y
0.16% respectivamente). Al comparar todas las cifras anteriores, no
puede evitarse notar el uso excesivo que se hace de la prisin
preventiva, contrario a la escasa (casi inexistente) aplicacin de
medidas de coercin menos lesivas y restrictivas de la libertad.
4

El estudio comprende las fiscalas de Independencia, Elas Pia, Santiago Rodrguez, Las Matas
de Farfn, Bahoruco, Pedernales, Constanza, Snchez Ramrez, Villa Altagracia, Dajabn,
Hermanas Mirabal, El Seibo, Hato Mayor, Montecristi, Mara Trinidad Snchez, Saman, Valverde,
Peravia, San Juan, Azua, San Jos de Ocoa, Monte Plata, Monseor Nouel, Barahona, Espaillat,
Puerto Plata, La Vega, La Romana, San Pedro, Duarte y San Cristbal. El total de los delitos
reportados en todas estas provincias es de 142,026.
5
Se necesitan RD$3,500 millones para resolver la problemtica del sistema penitenciario, cifra
pasible de aumentar de seguir incrementndose la poblacin carcelaria. Vid: Loyda Pena. (2014).
Procurador da alerta: Sistema penitenciario no resiste ms! Peridico Hoy, 31 de julio, p. 4A.

Estos datos reflejan la ineficiencia de algunos actores de justicia y

evidencian que si bien tenemos un cdigo que se base en el principio de
inocencia, a la hora de investigar, procesar y sancionar los delitos, estos
no han sabido desligarse del todo de concepciones arcaicas,
pertenecientes a un sistema retrgrado y contrario a los derechos
humanos. Es necesario fomentar el uso de medidas cautelares alternas a
la privacin de libertad, as como dedicar recursos a departamentos
especializados en supervisar su efectividad en la prctica.
Entre los actores del sistema de justicia penal se evidencia una
dbil coordinacin interinstitucional.
Segn el PNUD, el principal factor que explica los alcances y los lmites
de las reformas y polticas llevadas a cabo en Amrica Latina en materia
de seguridad ciudadana son las capacidades institucionales de los
Estados6. De sus fortalezas o carencias dependen los resultados de las
reformas realizadas; el que sean exitosas y sostenibles en el tiempo.
Una de las debilidades observadas en el proceso de implementacin del
CPP es que no se tom en cuenta a la Polica Nacional. No hablamos aqu
de la capacitacin de sus miembros, sino de una reforma organizacional
del cuerpo policial que estableciera mejores criterios de seleccin y
promocin de sus integrantes, adecuara los procedimientos, prcticas y
acciones policiales a los principios y propsitos planteados por la
reforma, abarcara la cuestin de los salarios, la rendicin de cuentas y el
modelo de relacin entre la Polica Nacional y el Ministerio Pblico, entre
otros aspectos.
Como ya hemos establecido anteriormente, la Polica Nacional tiene a su
cargo la persecucin e investigacin de las infracciones penales, bajo la
supervisin y mando legal del Ministerio Pblico 7. Ella constituye el
primer eslabn de la cadena de justicia y por ende, el primer contacto
del ciudadano con el Estado en materia de seguridad. Su desempeo se
refleja enormemente en la percepcin que tiene la sociedad sobre la
seguridad ciudadana. Por ende, una reforma del sistema no es factible,
si no va acompaada tambin de una reforma de la Polica Nacional.
6

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD]. (2013) Informe Regional de
Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnstico y
propuestas para Amrica Latina, p. 111
7
Vid. Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana, artculo 255; y Cdigo Procesal Penal
dominicano, artculos 91-93.

Estudios realizados8 evidencian que ms de un 50% de la poblacin, de

los diferentes estratos de la sociedad dominicana, afirma que agentes
policiales estn involucrados en la actividad criminal. Esto afecta
significativamente la cantidad de denuncias presentadas (promoviendo
la impunidad) y socava la legitimidad de las labores de investigacin y
persecucin del crimen. El bajo desempeo de uno de sus actores se
traduce en la falla del sistema completo; los errores que se cometan al
inicio afectarn todo el proceso, cual efecto domin. Por esta razn, hoy
da es an ms imperativa la pronta aprobacin del Proyecto de Reforma
a la Ley Orgnica de la Polica Nacional que se encuentra actualmente
en la Cmara de Diputados.
A pesar de lo anterior, la Polica Nacional no es la nica responsable de
las fallas durante la etapa de investigacin. Se ha hecho evidente la
falta de coordinacin entre la Polica Nacional y los miembros del
Ministerio Pblico. Esto, aunado a la escasez de recursos y a las
carencias en la formacin de los fiscales, resulta en malas
investigaciones criminales y una dbil instrumentacin de los
expedientes que se presentan, lo que termina poniendo en riesgo su
xito posterior y promoviendo la impunidad.
En este mismo sentido, disminuye la capacidad de obtener condena en
aquellos delitos que requieren mayores niveles de inteligencia y
coordinacin institucional, como el crimen organizado y la corrupcin.
Nuestras crceles terminan repletas de presuntos delincuentes menores,
como los de robos famlicos, mientras las grandes mentes criminales
siguen dedicadas a la actividad criminal.
La falta de coordinacin entre el Ministerio Pblico y la Polica Nacional
provoca la debilidad de las acusaciones ante el sistema de justicia penal,
dando como resultado que la mayora de los casos no sobrepasen la fase
de la instruccin, as como una acumulacin de otros tantos expedientes
con un mayor nivel de complejidad que quedan sin resolver 9,
perjudicndose de esta manera gravemente la eficacia y eficiencia con
que se castigan los hechos punibles10.
8

PNUD, op. cit., supra nota 4, p. 115

Cruz, Ramn. (2014). Procurador cuestiona fallas en la investigacin policial. Peridico Listn
Diario, 19 de febrero. Extrado el 07/08/2014 desde: http://www.listin.com.do/larepublica/2014/2/18/311219/Procurador-cuestiona-fallas-en-la-investigacion-policial
10
Ramiro, Cristian. (2005). Informe de Consultora para el Comisionado de Apoyo a la Reforma y
Modernizacin de la Justicia (CARMJ) de la Rep. Dominicana acerca de la implementacin de la
9

Ms all de la importancia de la coordinacin entre el binomio Polica

Nacional-Ministerio Pblico, lo est la de los actores del sistema en su
conjunto. Ya en la elaboracin del Informe de Consultora para el
Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernizacin de la Justicia
(CARMJ) acerca de la implementacin de la reforma procesal penal, se
sealaban deficiencias en este sentido. Se puntualizaba que los planes
institucionales estaban orientados hacia lo interno de cada rgano de
manera individual, sin que se observara una relacin entre los planes
particulares de cada uno con el funcionamiento en conjunto del sistema,
ni el establecimiento de metas comunes.11
La falta de coordinacin interinstitucional se traduce en esfuerzos
aislados con resultados deficientes, razn por la cual el enfoque de la
reforma del CPP no puede fragmentarse, sino que debe involucrar a
todos sus actores, desde la base hasta los altos cargos. Resaltamos este
ltimo punto pues si bien se han realizado esfuerzos de coordinacin
entre las distintas instituciones, en la mayora de los casos estos se han
quedado en reuniones de planificacin llevadas a cabo por los altos
mandos y no han llegado a ejecutarse en los destacamentos, fiscalas y
tribunales de menor grado, que es donde realmente se desarrolla la
mayor parte de la justicia penal.
La coordinacin interinstitucional no debe limitarse al plano funcional,
sino que debe tambin abarcar lo econmico. Es necesario que se
otorgue un presupuesto globalizado para todas las instituciones del
sistema de justicia y as evitar que se destinen recursos a actividades
independientes que no vayan encaminadas a alcanzar los objetivos
generales del sistema. Esto no solo garantizara una mayor coordinacin,
sino que sea el mismo sistema de justicia penal en su conjunto quien
determine sus prioridades y cmo abordarlas.
Numerosos hechos generan preocupacin por la independencia
del Poder Judicial
Otro de los graves problemas que podran afectar la calidad y eficiencia
del sistema de justicia penal lo constituye la independencia de los jueces
en esta materia. Desde 1997, las reformas del sistema de justicia han
reforma procesal penal. Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). [En lo adelante,
Informe Consultora CARMJ).
11
Informe Consultora CARMJ, supra nota 10, p. 9

estado dirigidas a garantizar la independencia de los jueces, tanto a lo

externo como a lo interno del mismo.
La independencia externa se ha denominado tambin independencia
orgnica e implica la separacin del Poder Judicial de los dems poderes
del Estado y de otros agentes externos, a saber: los partidos polticos,
empresarios, medios de comunicacin, poderes eclesisticos, entre
otros.
A pesar de los grandes avances que se han verificado en este rengln,
persiste la percepcin social de que los tribunales aun no son
completamente independientes. Se ha determinado que las redes de
clientelismo y patronazgo conectan a los tribunales y a su personal con
los polticos y con la maquinaria de los partidos. Adems, los
nombramientos suelen basarse en la afiliacin y la lealtad polticas, y no
en las cualificaciones y la formacin 12.
Recientes estudios realizados13 muestran que en el perodo 2000-2013,
de las 94 denuncias de corrupcin realizadas, slo 8 haban concluido en
condena contra los imputados.
No obstante, recalcamos que la falla no debe atribuirse exclusivamente
a los jueces. Como se ha determinado, el Ministerio Pblico y la Polica
Nacional juegan un rol fundamental en el tema, pues son ellos quienes
deben presentar al juez las pruebas recabadas durante la investigacin,
quien las ponderar y determinar su admisibilidad.
Los jueces tambin estn expuestos a la influencia que ejercen los
medios de comunicacin sobre los procesos que estos conocen,
principalmente aquellos que tanto por los sujetos involucrados como por
los hechos acaparan la atencin de la sociedad. Cuando los jueces ceden
a las presiones mediticas se pone en riesgo su funcin como garantes
de la justicia y se fomenta el populismo penal, como ha sucedido con la
prisin preventiva.14

12

PNUD, op. cit., supra nota 4, p. 122

Participacin Ciudadana. (2014). La corrupcin sin castigo: casos denunciados en los medios
de comunicacin 2000-2013. Santo Domingo, Editora Universitaria UASD.
14
Raful, Eric. (2010). Ideas bsicas sobre la implementacin del Cdigo Procesal Penal.
Fundacin Institucionalidad y Justicia, p. 12
13

De ah la importancia de que los jueces se encarguen de argumentar

debidamente la sentencia, explicando minuciosamente la valoracin de
las pruebas, las reglas de inferencias aplicadas a los elementos
probatorios indiciarios puestos a su disposicin, los elementos que
conforman el tipo penal (indicando cmo y por qu los hechos lo
configuran) y la motivacin de la pena elegida.
Esto despejar cualquier duda futura de los ciudadanos respecto a la
imparcialidad del juez. Adems, evidenciara aquellos casos en que los
expedientes hubieren sido bien instrumentados y hubiesen sido los
jueces quienes no actuaren correctamente, siendo responsabilidad de
los organismos de control pertinentes tomar las medidas de lugar.
Preocupa tambin la independencia a lo interno del Poder Judicial,
principalmente debido a la creciente alarma social producto de los
recientes traslados de jueces, efectuados por el Consejo del Poder
Judicial. Tanto la Constitucin, en su artculo 151, como las leyes
relativas a la materia establecen la inamovilidad de los jueces, quienes
no podrn ser removidos, separados, suspendidos, trasladados o
jubilados, sino por alguna de las causas establecidas y con las garantas
previstas en la ley. Entindase: a) cuando el juez as lo solicita y cumple
con ciertos requisitos; y b) cuando el Consejo del Poder Judicial 15 lo
considere til, por resolucin motivada que no deje lugar a dudas de que
no se trata de sancin.16
Efectivamente, la no motivacin y la falta de transparencia en esos
traslados, podra ser interpretada como actos de retaliacin, castigo o
discriminacin contra algunos magistrados, lo que provocara serias
dudas sobre la independencia interna o funcional del Poder Judicial. Es
conveniente que este ltimo disponga, a travs de sus rganos
responsables, la publicacin de todas las decisiones y actos,
debidamente motivados, que pudieren afectar o estar relacionados con
la imparcialidad, independencia y transparencia del Poder Judicial y los
jueces de las diferentes jurisdicciones. Del mismo modo, debieran
ventilarse nuevas vas para que la sociedad pueda ejercer debidamente
y sin mayores obstculos un control sobre este poder del Estado.
15

A partir de la reforma constitucional de 2010, esta facultad pas a manos del Consejo de Poder
Judicial. Al respecto, ver: Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana, artculo 156, numeral
5.
16
Ley No. 327-98 de Carrera Judicial, publicada en Gaceta Oficial No. 9994, artculo 23.

Atenta tambin contra la calidad del sistema el que no se ha

cumplido con las Leyes de Autonoma Presupuestaria,
generndose limitaciones materiales y de recursos humanos.
La Constitucin, en sus artculos 149 y 170, establece la autonoma
presupuestaria del Ministerio Pblico y del Poder Judicial. Si bien es
cierto que ambas instituciones gozan de las facultades para disear y
administrar su presupuesto de la manera que consideren conveniente,
no menos cierto es que las cantidades asignadas no son suficientes para
ejercer debidamente sus labores.
La Ley No. 194-04, en su artculo 3, determina que deber asignrsele
al Poder Judicial y al Ministerio Pblico por lo menos un 4.10% de los
ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos
establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Pblicos.
Estos se dividirn en un 2.6% y un 1.44% respectivamente. A la fecha,
no se ha cumplido con esta disposicin, teniendo los servidores pblicos
del sistema de justicia que trabajar en psimas condiciones de
infraestructura y salariales.
Al Poder Judicial, desde el 2010 hasta el 2013, se le ha venido asignando
un presupuesto de 1.55%, 1.28%, 1.19% y 1.27% respectivamente. En
cuanto a la Procuradura General de la Repblica, desde el ao 2012
hasta la fecha, el presupuesto asignado ha sido de un 0.83%, 0.87% y
1.32%, respectivamente.
Las bajas asignaciones presupuestarias se extienden tambin a los
dems actores del sistema, como la Polica Nacional y la Defensa
Pblica. Respecto a esta ltima, entre el 2010 y el 2014, el porcentaje
aprobado respecto al monto solicitado ha sido, en promedio, solamente
de un 51.59%.
El histrico incumplimiento en la asignacin del presupuesto al sistema
de justicia penal dominicano pone en riesgo su independencia en la
realizacin de sus labores, adems de que contraviene las disposiciones
legales que rigen en la materia.
Salta a la vista que una parte del congestionamiento del sistema penal
se debe a la escasez de tribunales. Recientes informes ponen en
evidencia que an queda una gran cantidad de tribunales pendientes de
10

ser puestos en funcionamiento al no contarse con recursos econmicos

suficientes (como la sala de corte adicional a la Corte Penal de Santo
Domingo)17. El acceso a la justicia se ve mermado en aquellas
poblaciones y comunidades afectadas por la inseguridad y/o ubicadas en
las periferias que carecen de un tribunal localizado en un lugar accesible
para sus habitantes.
El problema no se limita a la creacin de nuevos tribunales, sino tambin
a la adecuacin de aquellos que ya han sido puestos en funcionamiento.
La mayora labora en condiciones de precariedad, con infraestructuras y
recursos materiales inadecuados. Esta situacin se extiende a las
fiscalas, defensoras pblicas, destacamentos policiales y dems
establecimientos del sistema de justicia penal.
Las limitaciones presupuestarias afectan particularmente el componente
humano de nuestro sistema, evidenciadas en deficiencias en la
formacin educativa de sus integrantes, bajos salarios, escasez de
personal, entre otros.
Actualmente, la Defensa Pblica lleva entre el 75% al 82% de todos los
casos penales. Llama la atencin que en la jurisdiccin de nios, nias y
adolescentes, la Defensa Pblica est asumiendo el 98% de todos los
casos que ingresan al sistema.
Sin embargo, cuenta con un total de 143 miembros, de los que 123 son
defensores y 22, coordinadores. Esto significa que cada defensor maneja
entre 400 y 700 casos, cuando no debieran de asignarse ms de 200 por
defensor. Este rgano est trabajando con un dficit de recursos
humanos, necesitndose una plantilla de por lo menos 450 defensores
pblicos a nivel nacional.
En consecuencia, se han visto obligados a limitar su servicio y a
rechazar casos asignados por los tribunales, lo que termina retrasando
los procesos.18 La falta de recursos tambin se traduce en el hecho de
17

A pesar de ser el tribunal que falla el mayor nmero de casos al ao, la Corte Penal de Santo
Domingo tiene una demanda tan alta que no le permite dar una respuesta en un tiempo
adecuado, crendose un problema de congestin. Ver: REPUBLICA DOMINICANA. Consejo del
Poder Judicial. Tribunales creados por ley pendientes de poner en funcionamiento. Santo
Domingo, Distrito Nacional, R. D. Mayo 2014. ISBN: 978-9945-585-05-6.
18
Pina, Lery Laura. (2014). En la Repblica Dominicana un defensor pblico debe atender hasta
700
casos.
Peridico
7
Das.
Extrado
el
7/08/2014
desde
http://www.7dias.com.do/portada/2014/06/25/i166738_republica-dominicana-defensor-publicodebe-atender-hasta-700-casos.html#.U-OVUON5PZ4 . Ver tambin: Fundacin Institucionalidad y

11

que la defensa gratuita no haya podido expandirse a otros actores y

sectores del sistema de justicia que as lo requieren, como las vctimas.
As mismo, el nmero de fiscales existente es insuficiente, lo que
ocasiona una sobrecarga de expedientes que es atendida por los
escasos fiscales. Tomemos como ejemplo el caso de la provincia de San
Cristbal, que cuenta con una sola fiscala en la que se reportaron
alrededor de 15,905 delitos en el ltimo ao. Esta fiscala cuenta con un
total de 11 procuradores fiscales. Al dividir el nmero de casos entre el
nmero de fiscales, notamos que cada fiscal sera responsable de
atender aproximadamente 1,446 casos.19 En otras palabras, no es
humanamente posible para una persona dar solucin, de manera
correcta y eficiente, a una cantidad tan enorme de casos.
En consecuencia, la gestin de los procesos penales se retrasa en
detrimento tanto de la vctima que espera justicia como del imputado
que sufre las medidas de coercin y los efectos sociales que implica una
acusacin penal en su contra, hasta tanto quede resuelto su caso.
Producto de ello, aumentan los riesgos de que se incurra en denegacin
de justicia, violndose lo estipulado por la Constitucin y los Tratados
Internacionales.
Actualmente, tan solo en las provincias que forman parte del Modelo de
Gestin de Fiscalas, hay 30,972 casos activos, los cuales representan un
63.45% del total de casos manejados por las fiscalas de la zona. Debe
destacarse que las estadsticas evidencian que un 21.66% no estn
determinados, mientras que hay un 3.47% de informacin no
suministrada por los fiscales.20
Las cifras demuestran que tan solo en primera instancia, un caso puede
tardar 759 das para encontrar solucin, que se traduce en 2.08 aos. 21
Desde la entrada de los casos al sistema, el tiempo promedio de
duracin se distribuye de la siguiente manera: 32 das para que se dicte
medida de coercin; 149 das para el acto conclusivo; 215 das para la
audiencia preliminar; y 363 das para el juicio de fondo. 22 Estos datos
Justicia (Productor) (2014, 23 de febrero). Conversatorio de la Fundacin Institucionalidad y
Justicia [Programa televisivo]. Santo Domingo: CDN Canal 37.
19
Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.
20
Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.
21
Ibd.
22
Ibd.

12

reflejan la lentitud de nuestro sistema penal y al mismo tiempo

constituye un grave atentado a las garantas constitucionales de los
procesados. Por ende, recalcamos que el sistema penal requiere de
mayor inversin y mejor capacitacin del personal para que estas
debilidades puedan ser combatidas con efectividad.
Por otro lado, se ha criticado en distintas ocasiones el trabajo y la
formacin de los fiscales, principalmente en lo que a la instrumentacin
de los expedientes se refiere. Un incremento en el presupuesto de la
Escuela Nacional del Ministerio Pblico mejorara la calidad de la
capacitacin de estos y otros servidores pblicos.
En lo concerniente a los salarios, resalta la situacin de los jueces y
miembros del Ministerio Pblico de nuestro pas. Si bien es cierto que en
abril de este ao se aument el salario de los jueces y empleados
judiciales (los cuales, a excepcin de los jueces de las altas cortes,
haban estado congelados desde el 2008) 23, no menos cierto es que
estos continan sin corresponderse con la importancia de la labor que
realizan los servidores de la justicia.
Es de destacar la desigualdad que se evidencia al comparar los salarios
de cargos de igual nivel entre el Poder Judicial y dems rganos
jurisdiccionales con el Ministerio Pblico, siendo el de los primeros
claramente superior. El sueldo del Juez Presidente de la Suprema Corte
de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral es
alrededor de un 58% mayor que el que devenga el Procurador General
de la Repblica. El mismo caso se repite cuando se compara a un
Procurador General Adjunto con un Juez de alguna de las Cortes
mencionadas.
En el caso de las Cortes de Apelacin un Juez Presidente de este nivel
tiene un salario 25% superior al de un Procurador. Aunque la diferencia
sea menor que en los casos anteriores, la desigualdad es notable. Pero
cuando comparamos el salario de un Procurador Fiscal Titular con el de
un Juez de Ejecucin de la Pena, notamos una diferencia de un 40% en
beneficio del segundo.

23

Castaos, Servio Tulio. (2013). Renuncia de Jueces refleja debilidades que amenazan el
Desarrollo del Poder Judicial. Extrado el 12/08/2014 de : http://www.finjus.org.do/index.php?
option=com_content&view=article&id=802:renuncia-de-jueces-refleja-debilidades-queamenazan-el-desarrollo-del-poder-judicial&catid=11&Itemid=104

13

Adems de los bajos salarios, los miembros del Ministerio Pblico no

cuentan con un sistema de seguridad social, ni con los incentivos que
tienen los del Poder Judicial. La diferencia en el presupuesto asignado a
ambas instituciones es un primer factor a la hora de explicar esta
diferencia de salarios. La situacin no deja de preocuparnos, pues los
miembros del Ministerio Pblico cumplen una labor que, adems de
sustancial en la justicia dominicana, los lleva a poner en riesgo su vida e
integridad.
Defensores y policas tambin se han pronunciado sobre el tema,
solicitando aumentos salariales justos que les permitan cumplir su labor
dignamente.
Es innegable que al momento de poner en marcha los nuevos rganos
constitucionales, como los consejos del Poder Judicial y Ministerio Pblico
y la Defensa Pblica, no se les provey de los recursos presupuestarios
requeridos para cumplir con su rol de manera efectiva. Fuentes sealan
que estas instituciones han laborado con dficits superiores al 40% y
que esta es la razn para la continua postergacin de nuevos proyectos
y planes necesarios para mejorar el sistema.
En el marco de gravedad del sistema de justicia dominicano, destaca la
aguda crisis en que se encuentra el sistema penitenciario. Hace 10 aos,
al iniciar la implementacin del CPP, la poblacin carcelaria sumaba
unos 13,000 reclusos, aproximadamente. Para octubre del 2012, haba
unas 23.300 personas privadas de libertad en 42 centros de detencin
cuya capacidad prevista era solo para 11.505. 24 En la actualidad, son
ms de 26,000 los internos y contina en crecimiento.
El hacinamiento y las condiciones inhumanas y de violencia en que
sobreviven los reclusos (en clara violacin con las normas de DDHH) son
sumamente preocupantes. Esto hace imperioso que se concluya con la
transformacin de todos recintos carcelarios al nuevo modelo.
Por lo dems, sabiendo que las penas privativas de libertad estn
llamadas a ser siempre la ltima ratio en materia de sancin y en el
ejercicio del ius punendi del Estado, es sumamente importante que se
contemple, a la hora de imponer las sanciones a los crmenes y delitos,
24

Embajada USA. (2012). Informe de Derechos Humanos en la Repblica Dominicana. Resumen

Ejecutivo. Extrado el 25/08/2014 desde http://spanish.santodomingo.usembassy.gov/hr2012repdom-s.html

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medidas alternativas o sustitutivas. Estas no son ms que

los
instrumentos de sancin penal distintos a la pena privativa de libertad
que buscan armonizar los objetivos sancionadores de la pena con los
fines resocializadores de la misma, que se dirigen al delincuente. 25
A modo de ejemplo, podemos citar las contempladas en las Reglas de
Tokio: penas privativas de derechos o inhabilitaciones, sanciones
econmicas y penas en dinero, restitucin o indemnizacin a la vctima,
suspensin de la sentencia o condena diferida, imposicin de servicios a
la comunidad, obligacin de acudir regularmente a un centro
determinado, arresto domiciliario, entre otras.26
Sin embargo, en muchas ocasiones, las medidas alternativas son
menospreciadas por los policas y fiscales, quienes tienen la percepcin
de que ellas son un esfuerzo perdido de su labor de investigacin y
persecucin al dejar al imputado en libertad, sujeto a ciertas
condiciones, pero sin ningn tipo de control. Esto se extiende a los
jueces, a quienes preocupan los bajos niveles de control en la ejecucin
y cumplimiento de estas medidas. Mientras, continan poblndose
nuestras crceles hasta llegar al punto en que el sistema no resista ms.
Ciertamente, en declaraciones recientes, el Procurador General de la
Repblica manifest que se necesitaran 3,500 millones de pesos para
resolver las carencias y limitaciones del sistema penitenciario. Esta cifra
supera el presupuesto anual del Ministerio Pblico. 27
La falta de recursos afecta tambin la rapidez con la que se conocen los
procesos, pues actualmente la Direccin General de Prisiones dispone de
una cantidad muy limitada de vehculos, combustible, personal,
seguridad y hasta esposas lo que trae consigo retrasos en las audiencias
de los privados de libertad, prolongando los encarcelamientos y
afectando a las vctimas que esperan justicia.
Para que una reforma sea exitosa, requiere de una gran inversin
monetaria por parte de las autoridades. Si queremos un sistema de
justicia penal fortalecido, es necesario que el Poder Ejecutivo y el
25

Escobar Gil, Rodrigo. (2011). Medidas sustitutivas a la pena de privacin de la libertad.

Derecho y Humanidades, ISSN 0716-9825 N 18, pp. 41-50.
26
Reglas mnimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad.
A/RES/45/110 68 Sesin, 14 de diciembre de 1990, artculo 8.
27
Pea, Loyda. (2014). Procurador da alerta: Sistema penitenciario no resiste ms! Peridico
Hoy, 31 de julio, p. 4A.

15

Congreso Nacional manifiesten un mayor apoyo econmico al momento

de asignarse las partidas presupuestarias, en cumplimiento con lo
establecido en las Leyes.
Existen numerosos obstculos que impiden se
debidamente y con igualdad el acceso a la justicia.

garantice

La congestin del sistema de justicia penal va ms all de la escasez de

recursos. Es una realidad que el proceso penal est llamado a ser la
ltima ratio en materia de resolucin de conflictos, por lo que debern
de facilitarse otros mecanismos, como la conciliacin y la mediacin,
que aseguren a los ciudadanos una solucin efectiva a su situacin
particular, sin que sea necesario agotar todo el proceso previsto en el
cdigo en los casos en que la ley lo permite y reduciendo los costos.
En este sentido, cabe mencionar los logros obtenidos por las Casas
Comunitarias de Justicia, centros de servicios destinados a facilitar el
acceso a la justicia de los sectores vulnerables del pas, a la vez que
sirven como va alterna a los procesos penales. Adems, constituyen una
herramienta de acercamiento de las instancias judiciales y municipales a
las comunidades perifricas. El continuo fomento de iniciativas como
esta ayudara a descongestionar el sistema penal, agilizando el sistema
penal y facultando que este cumpla con su misin legal e institucional.
De ah la importancia de promover la cultura de la mediacin en nuestro
pas.
Resulta positivo constatar que del total de casos que reciben las fiscalas
analizadas en el Informe de Indicadores de Gestin 28, slo un 27.56% va
a juicio, mientras que el 72.44% se soluciona de manera alternativa. Sin
embargo, causa preocupacin el hecho de que el 36% de los casos a ser
resueltos de manera alternativa, se archivan. Las razones son muchas y
variadas, siendo la falta de inters de las partes un elemento
fundamental.
El 72.44% mencionado anteriormente se divide entre la conciliacin de
procesamiento comn (2.22%), la conciliacin (29.48%), el proceso
abreviado (1.77%) y la suspensin condicional (3.42%). En este sentido,
en el perodo 2007-2014, las unidades de conciliacin de las fiscalas
reportaron un total general de 51,192 de casos atendidos. De estos, un
28

Informe de Indicadores de Gestin, supra nota 3.

16

87.54% (44,814 casos) no aplicaban para una medida de solucin

secundaria, como la conciliacin. De aqu se deriva la necesidad de
informar mejor a la ciudadana sobre el funcionamiento del sistema
penal, as como orientarles sobre cul es el rgano competente para
dirimir sus conflictos.
Esto nos lleva a otro de los problemas que presenta el sistema de
justicia penal: las limitaciones en el acceso a la informacin por parte de
los usuarios. Esta se manifiesta de dos formas: 1) la generacin,
recopilacin y anlisis de datos, y; 2) las vas y formas en las que estos
datos son presentados a terceros.
Debe de reconocerse la labor realizada en este orden por algunos
rganos del sistema, como la Direccin de Gestin del Ministerio Pblico,
que cada ano publica el Informe de Indicadores de Gestin de las
Fiscalas que operan bajo el Modelo de Gestin de Fiscalas.
Lamentablemente, las fiscalas de Santo Domingo, Santiago, La
Altagracia y San Francisco de Macors no estn operando bajo este
modelo.
Ms aun, todava no contamos con todas las instituciones adecuadas y
debidamente equipadas que se encarguen de generar y recopilar
constantemente datos relacionados con el sistema de justicia penal.
Evidencia de ello son los escasos datos estadsticos recopilados por las
diferentes instituciones dominicanas y la falta de periodicidad de su
publicacin, adems de la no disponibilidad de datos sobre Repblica
Dominicana en los numerosos informes y diagnsticos realizados por
organizaciones internacionales.
Aun en los casos en que existen informaciones, suele suceder que se
presentan debilidades en su relevancia, as como en su anlisis y
destino, siendo que la recopilacin de datos no se limita a contar
personas y casos. Aqu tambin se reflejan los bajos niveles de
coordinacin interinstitucional, puesto que no se dispone de datos que
aborden el sistema penal como un todo que est llamado a funcionar de
manera conjunta.
Todo esto es de suma importancia, pues es en base a estas
informaciones que el sistema de justicia penal puede identificar sus
fallas y organizar polticas y programas eficaces en su correccin y
17

continua optimizacin. Tambin permitira establecer una relacin clara

entre la cantidad de casos que se procesan y el costo que ello conlleva
mantenindose los estndares mnimos de calidad en su gestin. Por lo
dems, de las informaciones recopiladas correctamente se derivan
tambin herramientas ms adecuadas de evaluacin de desempeo y
productividad de los actores del sistema.
Por otro lado, la manera en que estos datos son presentados a los
usuarios suele ser muy tcnica, resultando en que los nicos que
pueden comprender a cabalidad el modo de funcionamiento del aparato
de justicia penal son aquellos expertos en la materia. No obstante, el
ciudadano de a pie se encuentra desorientado, perdiendo un tiempo
valioso en el acceso a la justicia. Los medios que utilicen las
instituciones del sistema (pginas web, murales, centros de informacin)
debern adecuarse a la realidad y a los niveles de la poblacin
dominicana.
Conclusiones y recomendaciones.
En los ltimos 15 aos se han evidenciado grandes avances en nuestro
sistema de justicia penal. Con la implementacin del Cdigo Procesal
Penal y la subsecuente reforma constitucional, nuestro pas actualiz y
uniformiz su derecho interno con los estndares y corrientes
internacionales. No obstante, paralelamente han surgido fallas y retos
que, de no corregirse rpidamente, ponen en peligro la efectividad y
durabilidad de los frutos alcanzados con la reforma.
Es de suma importancia destacar que no se puede asignar al sistema de
justicia penal una funcin que no tiene en materia de prevencin.
Producto de esta mala percepcin del rol de intervencin que juega el
sistema, han surgido corrientes de contrarreforma que amenazan con
dar marcha atrs a los logros construidos en los ltimos aos.
En cuanto al listado (no limitativo) de fallas identificadas, una pronta
actuacin evitara que la justicia penal dominicana quedase estancada.
Es trascendental que se asignen los recursos econmicos que nuestro
sistema necesita, para as garantizar una mayor formacin y por ende,
un mejor desempeo de quienes lo integran. Adems, esto abrira
camino para que se superen las crisis ya mencionadas que demandan
urgentemente la atencin de toda la sociedad.
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Del mismo modo, al hacer ms accesibles las informaciones a la

ciudadana, se la animara a ejercer de manera ms activa su labor de
supervisin. Continuar impulsando la reforma de la Polica Nacional es
una necesidad que no puede dejarse de lado; necesitamos un cuerpo
policial transparente, que trabaje de mano con la sociedad y los dems
actores del sistema. Finalmente, deber fomentarse continuamente un
cambio de la cultura penal de nuestro pas.
El Cdigo Procesal Penal no ha fallado, sino que constituy un punto de
partida para la modernizacin y optimizacin de la justicia penal. Sin
embargo, ninguna norma se basta a ella misma; debe ir acompaada
de las polticas de implementacin adecuadas, de los recursos
econmicos necesarios, de la voluntad poltica y la supervisin de la
sociedad y de una coordinacin entre todos los actores y protagonistas
de la reforma. Queda de quienes conforman el sistema de justicia penal
asumir con responsabilidad y profesionalismo las complejas tareas de
investigar, acusar y sancionar a las personas que delinquen, as como
proteger a la sociedad en general.
Dr. Servio Tulio Castaos Guzmn
Vicepresidente Ejecutivo FINJUS
12 de noviembre de 2014

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