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Politicas Publicas Colombia PDF
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Insuficiencias y desafos*
Santiago Arroyave Alzate**
Resumen
Las polticas pblicas se han consolidado como una herramienta esencial
en el ejercicio acadmico y prctico de la gestin pblica. En la actualidad este tipo de polticas son la plataforma de los planes, programas y
proyectos dirigidos a resolver parte de los conflictos sociales existentes.
Ahora bien, vale preguntarse: Han sido las polticas pblicas un instrumento efectivo para la resolucin de anomalas y problemticas de las
comunidades, gremios y otros grupos de inters? O por el contrario, han
sido un elemento de legitimacin electoral de la administracin, con un
bajo impacto en el sistema poltico?
Palabras clave: Polticas pblicas, comunidad, Gobierno, acadmicos, grupos de inters, programas, planes, proyectos, tecnocracia,
empoderamiento.
* Artculo recibido el 20 de octubre de 2010 y aprobado el 03 de diciembre.
** Estudiante de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Medelln. Coordinador del grupo de investigacin Gestin y Politicas
Pblicas Territoriales GPPT, adscrito a la Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas de la misma universidad. Integrante del comit editorial
de la Revista Forum. E-mail: asarroyavea@unal.edu.co.
Este articulo es el resultado preliminar del trabajo de investigacion del grupo mencionado sobre los desafios y las falencias de las politicas pblicas
implementadas en la ciudad de Medellin, presentado en la DIME de la Universidad Nacional de Colombia.
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Abstract
Public policies have been consolidated as an essential tool in academic and practical governance. Currently these policies are the platform of the plans, programs and projects aimed at resolving some of
the existing social conflicts. But worth asking. The public policy has
been an effective instrument for the resolution of anomalies and problems of communities, unions and other interest groups? Or rather,
have been an element of electoral legitimacy of the administration,
with little impact on the political system?
Keywords: Public policies, community, government, academics, interest
groups, programs, plans, projects, technocracy, empowerment.
Introduccin
Actualmente las polticas pblicas se han desdibujado como concepto a
consecuencia de la incapacidad de los crculos acadmicos y de los funcionarios por crear un consenso y definir qu son, qu hacen y cmo funcionan. As mismo, el estudio e implementacin de la poltica contiene
vacos acadmicos y tcnicos, resultado del poco tiempo que lleva su utilizacin y los altos grados de empirismo con que se ejecutan. Por lo tanto,
comencemos por intentar una delimitacin terica de lo que es y lo que
no es una poltica pblica.
Al decir de Andre Roth, existe la poltica pblica siempre y cuando las
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico (Roth, 2007, p. 27). Asimismo, Alejo Vargas establece que la poltica
pblica es el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del rgimen
poltico frente a situaciones socialmente problemticas (Vargas, 2007, p.
85). Jorge Ivn Cuervo seala al referirse a las polticas pblicas que son
el flujo de decisiones en torno de un problema que ha sido considerado
pblico y ha ingresado en la agenda del Estado (Cuervo, 2008, p. 79).
Se entiende por polticas pblicas un conjunto de instrumentos a travs
de los cuales el Estado, luego de identificar una necesidad (econmica,
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Vale aclarar que un acto administrativo no es una politica pblica, pero algunas se han formulado con la misma verticalidad, ejemplo de stas son las politicas decretadas por los Concejos Municipales, las Asambleas y el Congreso.
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G. Arboleda, (2008, p. 71) nos ilustra qu tipo de polticas pblicas y enfoques podemos encontrar, cules son las caractersticas generales de cada
uno, cmo se clasifican segn su enfoque, campo de accin, finalidad,
procedencia, nivel de formulacin, su clientela y grado de coercin. Ver
cuadro 2.
1. Desafos terico-prcticos
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Para una mayor claridad sobre cada concepto ver: Roht, A. (2010). Poltica, programa o proyecto? Boletn Poltica Pblica Hoy. En: http://sinergia.
dnp.gov.co/Sinergia/documentos/Boletin_Politica_Publica_Hoy_08.pdf
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En cuanto a la poltica pblica para afroantioqueos, fijada en la Ordenanza 10 del ao 2007, es un ejemplo de la debilidad que tienen las polticas que son resultado de la delegacin de responsabilidades consagradas
en el artculo 13 de la Constitucin en consultores privados, pues estos
formulan la poltica, el Gobierno obtiene un documento, pero el conocimiento y el panorama de la problemtica se va con el consultor, adems
su percepcin no va mas all de la de observadores o turistas de una realidad que, generalmente, les resulta extraa. En consecuencia, con alguna
frecuencia estas polticas son resultado de abstracciones acadmicas que
no siempre terminan cumpliendo los objetivos.
El segundo reto de las polticas pblicas se concentra en su adjetivacin
como instrumento pblico, calificativo que pareciera ser una categora
nominal, donde el Gobierno delega una responsabilidad constitucional
en agentes privados, pero la vinculacin de las comunidades an est
muy lejos de ser perceptible, y corresponde ms a un ejercicio simblico
de legitimacin donde se vende la idea de inclusin y empoderamiento,
construccin horizontal y conjunta de las polticas entre las comunidades, el Gobierno y los grupos de inters, como esfuerzo colectivo para
responder a demandas insatisfechas. Ejemplo de esto, son las polticas
que tienen su origen en el Concejo, la Asamblea y el Congreso, polticas
que generalmente no vinculan a la poblacin. En este caso se est ante
la delegacin de la funcin pblica en centros de consultora y grupos
de contratistas (universidades, ONG, consultores privados y empresas,
entre otras), que se adjudican la funcin de construir e implementar las
polticas, programas, planes y proyectos que pretenden responder a las
falencias sociales o a las promesas realizadas por el Gobierno en pocas
de campaa electoral. En estos casos la participacin ciudadana es mnima o en algunos momentos inexistente y el impacto en los problemas
no resulta significativo. Es este conjunto de debilidades las que someten
a un problema de legitimidad a las polticas pblicas, consecuencia de la
incapacidad del Estado de convertirlas en un instrumento efectivo, incluyente y empoderador.
Las polticas pblicas se han sustentado a nivel nacional en tres antecedentes: primero, la burocracia como elemento depositario de una previ-
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2. Desafos electorales
Usualmente las decisiones pblicas han obedecido a una decisin vertical que se aplicaba automticamente a niveles inferiores. Lindblom5 llama incrementalismo al proceso de decisin pblica como forma de negociacin y arreglo mutuo entre actores, paso a paso, en el cual el decisor
modifica progresiva y continuamente el sistema a intervenir (econmico,
social, poltico, ambiental). Dice:
Semejante enfoque desemboca en un modelo de accin en
el cual el decisor, lejos de afirmar unos objetivos fijados de
una vez por todas, no va a vacilar para modificar sus metas en funcin de las resistencias que encuentra, ni tampoco
en hacer concesiones, multiplicar alianzas (aun cuando ello
le obligue a revisar sus ambiciones), jugar con el tiempo (lo
que implica que sea paciente), privilegiar los procedimientos frente a los objetivos y contemplar las soluciones slo
en funcin de los medios disponibles () Sin embargo, la
configuracin de los actores presentes es generalmente ms
compleja que lo que piensan los responsables de la reforma.
(Muller, 2006, p. 70).
Lindblom, C. (1959). The science of muddling-through. Public Administration Review. N 19, Yale University.
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accin y estrategia, y que las percepciones de los problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo (March & Olsen, 1976, citado en Klijn,
1984). As, Klijn encuentra que el inters reciente en el concepto de redes
de polticas pblicas puede verse como un intento por contextualizar el
enfoque de proceso.
No slo la hechura de polticas tiene lugar en escenarios en
los que hay muchos actores y ambigedades en cuanto a las
preferencias, informacin y estrategias tomadas, sino que
tambin sucede en ciertas redes inter-organizacionales de
naturaleza ms duradera. As, el enfoque de red de polticas
pblicas comienza donde acaba el enfoque de proceso. Los
problemas, los actores y las percepciones no son elementos
fortuitos en el proceso de polticas, sino que estn conectados con la red inter-organizacional en la que esos procesos
ocurren. ( p. 78)
Por eso es poco creble, si no imposible, que una poltica pblica de cualquier importancia pueda resultar del proceso de decisin de cualquier
actor individual. La formacin e implementacin de una poltica es, inevitablemente, el resultado de la interaccin entre actores separados, con
intereses, metas y estrategias divorciadas. Por eso el anlisis poltico debe
orientarse hacia la red inter-organizacional en la cual se hacen las polticas. La investigacin no slo se debe dirigir hacia interacciones especficas entre las organizaciones, sino tambin hacia las relaciones estructurales ms estables entre estas (Scharpf, 1978). Los esfuerzos de Scharpf
apuntaron en primer lugar a la identificacin de la situacin objeto del
problema, despus de lo cual las prescripciones se dirigieron a estudiar
cmo est dotada la red inter-organizacional existente para tratar el problema.
Muller, por su parte, considera que el reto poltico local puede definirse
como la construccin de un espacio de mediacin que d un mnimo de
coherencia a las mltiples estrategias reticulares que estn actuando a nivel local, pues las estrategias de redes se apoyan en formas diferentes de
relacionamiento social que no se identifican con las de naturaleza sectorial ni con las de naturaleza territorial, porque su principal caracterstica
es la de ser constituida por redes. Este trabajo propone que semejante
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