Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2609

El Derecho a la consulta previa en el Per

En el Per no existe un reconocimiento constitucional del derecho a la
consulta previa, tampoco se cuenta con una disposicin legal que sirva de
marco para su ejercicio. Su desarrollo es reciente y a travs de normas
diseminadas en el ordenamiento jurdico, que han tomado forma de
reglamento que la trata como una especie de derecho a la participacin
ciudadana. Por esta razn, nos referirnos brevemente sobre este derecho, a
fin de establecer la diferencia de estos derechos.
Deslindando con la participacin ciudadana El reconocimiento
constitucional del derecho a la participacin de los ciudadanos data del siglo
XIX, pero solo para el ejercicio de la democracia representativa. En aquellos
aos el concepto de ciudadana fue restringido, eran pocos quienes
cumplan con los requisitos legales para ser considerados como tales; la
evolucin del constitucionalismo a travs del reconocimiento de derechos y
de la amplitud del concepto de ciudadana fue lento, y despus de un siglo y
medio de iniciada la repblica, con la aprobacin de la Constitucin de 1979,
tal vez la ms progresista de la historia constitucional peruana, se atribuye
por primera vez la calidad de ciudadanos a los analfabetos (en su mayor
parte indgenas), reconociendo adems la participacin ciudadana en
diferentes mbitos y no solamente para cuestiones electorales. Mediante el
artculo 2.17 de la Constitucin53 se reconoce a la ciudadana el derecho de
eleccin, remocin y revocacin de autoridades; as como de presentar
proyectos de ley y decidir a travs de referndum. La Ley 26300, sobre los
Derechos de Participacin y Control Ciudadano (1994) es una norma de
desarrollo constitucional que parte distinguiendo entre participacin y
control. As, los derechos previstos para la participacin son: a. iniciativa
de reforma constitucional (parcial o total); b. iniciativa de formacin de
leyes; c. referndum; d. iniciativa en la formacin de ordenanzas regionales
y ordenanzas municipales. Sobre el control ciudadano, se establecen la: a.
revocatoria de autoridades; b. remocin de autoridades; y c. demanda de
rendicin de cuentas. Se advierte que ante la falta de tratamiento del
derecho a la consulta previa en las leyes y en la Constitucin y al ser tratada
como una especie de participacin ciudadana, podra al menos esperarse su
inclusin en el artculo 2.e. de la Ley 26300, que reconoce otros
mecanismos de participacin ciudadana, pero respecto a esta referencia, el
artculo 4 nos remite a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y de
Gobiernos Locales, las cuales se refieren a la participacin ciudadana en la
gestin de los asuntos pblicos, esto es, en los presupuestos participativos o
en la elaboracin de planes de desarrollo regionales y locales, sin hacer
referencia alguna al derecho de consulta previa. En consecuencia, la
consulta previa tiene matices especiales que la hacen un derecho diferente
al de participacin ciudadana. Sus mecanismos son fundamentales para
garantizar la participacin efectiva de los pueblos indgenas en la toma de
decisiones54. Ambas son tratadas en el Convenio 169 de manera
complementaria, haciendo de su interrelacin la base de aplicacin de las
dems disposiciones de este instrumento internacional; tiene un contenido
esencial que implica obtener el consentimiento o el acuerdo previo a la
adopcin de cualquier medida legislativa o administrativa de parte del

Estado55. A continuacin se detallar su tratamiento legal en el Per, a fin

de conocer los elementos que se estn utilizando para definirla y
configurarla.

DEFENSORA DEL PUEBLO. Informe N 011-2009-DP/AMASPPI-PPI. El

Derecho a la consulta de los pueblos indgenas. Lima. 2009. Pp 27.
Antecedentes del tratamiento normativo de la consulta previa de
los pueblos indgenas en el Per: Sin duda el mayor desarrollo
normativo sobre participacin y lo que se ha entendido por consulta previa
en el Per se ha dado en el sector de energa y minas. El antecedente ms
antiguo es la Resolucin Ministerial (RM) N 335-96-EM/SG del 25 de julio de
1996, que aprob el Reglamento de participacin ciudadana mediante el
procedimiento de audiencias pblicas en el trmite de estudios de impacto
ambiental; en ella las condiciones de intervencin de la poblacin indgena
son muy limitadas, debido a que los pueblos indgenas se encuentran
regularmente a gran distancia de los centros urbanos donde se realizan
estas audiencias o porque los plazos para acceder y comprender la
informacin son cortos, razones que hicieron que este procedimiento se
constituya en la prctica en un recurso de utilidad para dar viabilidad a los
proyectos de inversin de las empresas56. Esta norma fue derogada por la
RM N 728-99-EM/VMM del 30 de diciembre de 1999, que aprob el
reglamento de participacin ciudadana en los procedimientos de aprobacin
de los estudios ambientales, cuyo objetivo era ampliar y mejorar lo
dispuesto en la norma anterior; no obstante, tambin limita la participacin
a la disposicin de la informacin y al desarrollo de una audiencia pblica
con las mismas caractersticas: plazos cortos para el anlisis de la
informacin y hasta cobro por su obtencin, proceso de audiencia pblica
limitado a intercambiar preguntas y respuestas; observaciones y
sugerencias de la ciudadana consideradas solo a discrecin de la autoridad
competente. Posteriormente, se dara el Reglamento de Consulta y
Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios
Ambientales en el Sector Energa y Minas, con la RM N 596-2002-EM/ DM
del 21 de diciembre de 2002, su objetivo era regular la intervencin de los
ciudadanos en el procedimiento de evaluacin de la documentacin legal y
tcnica en materia ambiental necesarias para la autorizacin de actividades
que regula y supervisa el referido sector; los mecanismos de participacin
que se fijaron en esta norma son informativos, limitndose tambin a la
recepcin de las propuestas, sin prever un proceso de dilogo e intercambio
de opiniones sobre la actividad a realizarse
Normativa vigente de la consulta previa a los pueblos indgenas
Como se mencion, concretamente en el Per no existe una ley general que
regule el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas; la legislacin
interna sobre participacin y consulta es diversa, no se dirige de forma
especfica a la poblacin indgena y la mayor parte est directamente
vinculada a actividades mineras e hidrocarburferas. Esta diversidad genera
confusin, no solo en cuanto a la determinacin de la competencia para
llevarlas a cabo sino por los mecanismos y materias que a primera vista
parecen repetitivas; a esto se suman las prcticas de los organismos
encargados de realizar estas consultas, que reducen su proceso a un rol

meramente informativo (como talleres o audiencias pblicas), sin que exista

un procedimiento que permita facilitar el dilogo ni la recepcin de aportes
y propuestas de la comunidad que formen luego parte de la decisin final.
En su presentacin ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
la Directora de la Direccin General de Asuntos Ambientales y Energticos
-DGAAE del Ministerio de Energa y Minas- MINEM como parte de la
representacin del gobierno peruano57, inform que desde el 2004 hasta
noviembre de 2009 se realizaron 1,026 talleres y 241 audiencias pblicas
solo en relacin al tema de hidrocarburos, con la finalidad de propiciar el
dilogo tripartito entre el Estado, las comunidades y las empresas58. Sin
embargo, en la citada sesin informativa ninguno de los representantes del
gobierno peruano logr explicar porqu, pese a estos mecanismos de
consulta y participacin vigentes e implementados, an no se han logrado
mitigar las numerosas tensiones y conflictos sociales, especialmente
socioambientales. Estas normas tratan a la consulta como una especie del
derecho de participacin ciudadana, estn apoyadas principalmente en el
derecho a acceder a la informacin pblica; y solamente se encuentran
vinculadas a las industrias extractivas y a asuntos de proteccin
medioambiental, dejando de lado la multiplicidad de temas que los implican
directamente. Estos reglamentos son cuatro, dos de ellos tienen adems
otras normas complementarias: a. Reglamento de participacin ciudadana
para las actividades energticas dentro de los procedimientos
administrativos de evaluacin de los estudios ambientales (RM N 5352004-MEM/DM): El objeto de este reglamento es normar la participacin y
promover la informacin y dilogo entre todos los intervinientes y afectados
en la realizacin y desarrollo de las actividades hidrocarburferas y
elctricas. La autoridad competente para realizarlo es el MINEM, a travs de
la DGAAE, y los Gobiernos Regionales, a travs de sus Direcciones
Regionales de Energa y Minas (DREMs), se prevn dos mecanismos de
participacin: i) Talleres informativos elaborados por el Estado y el
responsable del proyecto, y que debern desarrollarse antes, durante y
despus de la elaboracin de los estudios ambientales (EA); ii) Audiencias
pblicas ejecutadas por el responsable del proyecto, de la DGAAE y de la
DREM respectiva. El proceso de participacin para actividades energticas,
previsto en este reglamento se limita a sesiones informativas y de
absolucin de preguntas; las observaciones no son formuladas de manera
directa, se presentan con posterioridad a la audiencia y tanto las
inquietudes de los ciudadanos como sus propuestas podrn ser evaluadas y
merituadas por la DGAAE. No se menciona la obligacin real de parte del
Estado y de la empresa de tomar en cuenta las posibles observaciones. b.
Reglamento de participacin ciudadana para la realizacin de actividades de
hidrocarburos (DS N 012-2008-EM), complementado con la RM N 5712008-MEM-DM, que establece los lineamientos para la participacin
ciudadana en las actividades de Hidrocarburos: En las consideraciones de la
norma, se hace mencin al Convenio 169 y a la obligacin del Estado de
establecer procedimientos de consulta a los pueblos interesados cuando se
pretendan desarrollar actividades de prospeccin o explotacin de
hidrocarburos existentes en sus tierras, el cual deber involucrar a la
poblacin desde la suscripcin de los contratos de concesin. En tal sentido,
entre los objetivos propuestos por esta norma se encuentran el

fortalecimiento del derecho de acceso a la informacin, a la participacin en

la gestin ambiental y social y de los derechos de los pueblos indgenas; as
como la promocin de las relaciones armoniosas entre las poblaciones, el
Estado y las empresas. Se define a la consulta como un tipo de participacin
ciudadana, con el objetivo de determinar la posible afectacin de los
intereses de las poblaciones que habitan el rea de influencia directa del
proyecto de hidrocarburos. Se prev la aplicacin de este reglamento en
tres etapas:
a) En la suscripcin de los contratos de exploracin y/o explotacin de
hidrocarburos;
b) En la elaboracin y evaluacin de los EA; y, c) con posterioridad a la
aprobacin del EA. Los responsables de su realizacin varan en cada uno de
estos momentos, y los mecanismos obligatorios previstos tambin son
diferentes, la mayora tiene como principal caracterstica la proporcin y
acceso a la informacin, tales como los talleres y audiencias pblicas,
complementndose con otros opcionales como el buzn de opiniones y
observaciones. No obstante, no se encuentra disposicin que implique el
deber tanto del Estado como de la empresa de incluir las observaciones y
opiniones de los ciudadanos en los procesos participativos; solo se
menciona la remisin de stas por PERUPETRO S.A. a la DGAAE para que las
evale para incluirlas en el estudio ambiental presentado por las
contratistas.
c. El Reglamento de participacin ciudadana del Subsector Minero (Decreto
Supremo (DS) N 028-2008-EM), complementado por la RM N 304- 2008MEM/DM: Al igual que el anterior reglamento, no est dirigido de manera
exclusiva a la poblacin indgena, sino a toda la poblacin que habita en el
rea de influencia. Es innegable que el derecho a la consulta es un tema
tangencial para la reciente normativa relacionada a la participacin
ciudadana en las actividades extractivas, motivo por el cual, este
reglamento advierte que el ejercicio e implementacin del derecho a la
consulta se realizar a travs del proceso de participacin ciudadana, y de
conformidad al Convenio 169, de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, en las siguientes etapas: i) Con posterioridad al
otorgamiento de la concesin minera; ii) En los proyectos de exploracin
minera; iii) En los proyectos de explotacin y beneficio; iv) En la ejecucin
del proyecto minero; v) En la etapa de cierre de minas. Conforme a este
reglamento, la obtencin de acuerdos se debe realizar mediante
mecanismos de carcter mayormente informativo, asimismo, se menciona
la posibilidad de presentar aportes, comentarios u observaciones ante la
autoridad competente, aunque la norma no menciona si sta las tomar en
cuenta; finalmente, se deja a criterio del titular del proyecto minero
proponer otros mecanismos que considere conveniente incluir dentro del
plan de participacin ciudadana para el procedimiento de evaluacin del
estudio ambiental. Con relacin a la eficacia del proceso de participacin y a
lo que se est entendiendo por consulta en el Per, debemos precisar que la
palabra acuerdo, implica un proceso de dilogo y negociacin entre el
Estado, la empresa y la comunidad desde antes de la disposicin de sus
territorios, no obstante, se desprende de esta norma que la participacin se
inicia con posterioridad al otorgamiento de la concesin minera, entonces,

de qu tipo de acuerdo se est hablando, cuando las condiciones del

contrato de concesin ya se fijaron entre el Estado y la empresa?. Del
mismo modo, la norma establece que el proceso de consulta no otorga a la
poblacin un derecho de veto a las actividades mineras ni a las decisiones
de la autoridad; con esto queda claro que pese a las observaciones de la
poblacin tal vez contrarias a las condiciones de la concesin minera la
ltima palabra ser de la autoridad competente, quien en todo caso optar
por declarar de inters pblico dicha actividad en determinada zona. Por su
parte, la RM N 304-2008-MEM/DM seala que los aportes que se deriven de
la participacin ciudadana sern ser tomados en cuenta, solo si la autoridad
competente lo crea conveniente. Los requisitos previstos para su
presentacin varan de acuerdo al tipo de actividad minera a realizarse; los
lineamientos la clasifican en Categoras I y II, y no dan una definicin sobre
estas categoras, para entenderlas se tiene que recurrir a las guas sobre
la explotacin minera elaboradas por el MINEM, que tienen un lenguaje
complejo, al menos para la mayor parte de ciudadanos, lo cual dificulta el
ejercicio de sus derechos59. En su ltimo informe dirigido al Per en febrero
de 2010, la CEACR ha advertido que este reglamento prev de manera
limitada la finalidad de la consulta, con relacin a lo establecido en el
Convenio 169, porque la restringe a lograr el entendimiento de la poblacin
de los alcances y beneficios del proyecto; aclara que aunque el Convenio
169 no se refiera expresamente a la obtencin de un acuerdo; la forma y el
contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta son tales que
permiten la plena expresin de las opiniones de los pueblos interesados
para que puedan influir en los resultados y conformar consensos. En tal
sentido, puntualiza que las meras reuniones de informacin o socializacin
no cumplen con los requisitos del Convenio60; esta observacin tambin la
aplica al Decreto Supremo N 020-2008-EM, indicando que esta norma
prev tardamente la participacin de la poblacin, a partir del otorgamiento
de la concesin minera. La CEACR inst al gobierno a adoptar medidas
necesarias para implementar la legislacin y los mecanismos pertinentes
que permitan el ejercicio pleno de los derechos previstos en los artculos 2,
6, 7 y 15 del Convenio 169 en un clima de respeto y confianza. Finalmente,
solicit suspender las actividades de exploracin y explotacin de recursos
naturales que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio, mientras el
Estado peruano no cumpla con esta recomendacin.
d. Reglamento sobre transparencia, acceso a la informacin pblica
ambiental y participacin y consulta ciudadana en asuntos ambientales (DS
N002-2009-MINAM): Esta norma tampoco se dirige exclusivamente a la
poblacin indgena, tiene por finalidad regular los mecanismos y procesos
de participacin y consulta en los temas de contenido ambiental para la
ciudadana en general. No define la consulta ni los mecanismos que
establece para llevarla a cabo, tales como las audiencias pblicas, talleres
participativos, encuestas de opinin, buzones de sugerencias, comisiones
ambientales regionales y locales, grupos tcnicos y comits de gestin. Al
ser aplicable solo al sector ambiental, los responsables de su supervisin
son las autoridades ambientales, con participacin de los gobiernos locales
y regionales de la zona. Por ltimo, es conveniente sealar que los aportes y
sugerencias que resulten del proceso de consulta solo tendrn carcter
informativo, y no sern vinculantes.

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/AE01DE053DF89
C9405257BE9006C683B/
$FILE/El_Derecho_a_la_Consulta_previa_de_los_pueblos_ind
%C3%ADgenas_en_el_Per%C3%BA.pdf
Por qu la consulta previa es un derecho fundamental de los
pueblos indgenas? Son cada vez ms frecuentes en Amrica Latina los
conflictos sociales relacionados con la explotacin de recursos naturales en
territorios indgenas. Los ingresos por exportaciones de recursos naturales
constituyen un factor importante en el crecimiento econmico de un pas.
En aras de este inters nacional los Estados entregan territorios de
pueblos indgenas en concesin a empresas extractivas sin tomar en cuenta
cmo esas actividades afectan el modo de vida de dichos pueblos. Los
Estados arguyen que las inversiones mineras, petroleras, hidrocarbur- feras,
madereras traen desarrollo al pas, pero esto no es del todo certero pues la
mayora de las veces ese desarrollo no beneficia a las comunidades
indgenas ubicadas en los territorios donde se realizan las actividades
extractivas. No slo no las beneficia sino que destruye su hbitat, aquel
territorio que ellos consideran como su farmacia, su mercado, su ferretera y
su espacio de contacto con sus creencias, espiritualidad y cultura. Ser que
el inters nacional est por encima del derecho a la existencia de un
colectivo humano, de un pueblo indgena? O acaso no es obligacin de los
Estados proteger la existencia de todos sus habitantes? Cuando con
actividades extractivas se altera el modo de vida de los pueblos indgenas
se est poniendo en riesgo la existencia de los mismos, de ah que se
sientan obligados a tomar medidas de fuerza para ser escuchados y
respetados. Lamentablemente, esas medidas devienen a veces en
enfrentamientos con las fuerzas del orden, los mismos que llegan a dejar
saldo de muerte y heridos. En este contexto la consulta previa, libre e
informada a los pueblos indgenas antes de tomar cualquier decisin que
pudiera afectarlos directamente evitara la proliferacin de estos conflictos y
tantas muertes y resentimientos. La consulta previa es uno de los derechos
fundamentales incluidos en el marco jurdico internacional, como el
Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales de la Organizacin
Internacional del Trabajo, de rango constitucional para los pases que lo han
ratificado, y la Declaracin de las Naciones Unidas para los Pueblos
Indgenas. Y es fundamental en la medida en que reconoce el derecho que
tiene un pueblo a decidir sobre medidas que puedan afectar su existencia.
Los pueblos tienen la potestad de decir no queremos esta actividad que va
afectar nuestro modo de vida, nuestros derechos fundamentales, que va a
generar residuos txicos, que va a contaminar el agua, que va a inundar
nuestro territorio. Ningn pueblo tiene la obligacin de suicidarse por el
inters nacional. Asimismo, un Estado no tiene la atribucin de realizar
una actividad que va a ir en desmedro de los derechos fundamentales de un
pueblo. Reconociendo la importancia que tiene la aplicacin de la consulta
previa a los pueblos indgenas, Comunicaciones Aliadas, con el auspicio de
American Jewish World Service (AJWS), ha elaborado este informe especial
en el que aborda la situacin de este derecho en nueve pases de Amrica
Latina.

Consulta previa, un derecho que asegura otros derechos indgenas.

E l derecho a la consulta para pueblos indgena en el Per est vigente
desde hace 17 aos, con la ratificacin del Convenio 169 sobre Pueblos
Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sin
embargo, se contina otorgando concesiones forestales, petroleras y
mineras en territorio indgena sin previa consulta a los pueblos, provocando
que el nmero de conflictos sociales vaya en incremento. Hasta el mes de
mayo, la Defensora del Pueblo registr 227 conflictos sociales, de los cuales
el 51.5% se origina por conflictos socioambientales, los mismos que se
concentran en las regiones de Amazonas, Ancash, Apurmac, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Junn, Lima, Piura y Puno, todas ellas regiones con
poblaciones indgenas. El Estado peruano ha concedido a las industrias
extractivas lotes que abarcan cerca del 75% de la selva amaznica.
Adems, promulg una serie de decretos legislativos que favorecan las
concesiones de actividades extractivas en territorios indgenas, lo que
provoc una gran movilizacin indgena durante cuatro meses en el 2009,
una lucha que termin con enfrentamientos en la ciudad amaznica de
Bagua el 5 de junio del mismo ao, con un saldo de 33 personas muertas
entre indgenas awajun y policas. La aplicacin de la consulta previa,
establecida en el Convenio 169, constituira una herramienta efectiva para
poner fin a esta conflictividad social. As pareci entenderlo el Congreso
cuando el 19 de mayo del 2010 aprob la Ley del Derecho a la Consulta
Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169
de la OIT, y que cont con el consenso, apoyo y respaldo de todas las
organizaciones indgenas e instituciones de la sociedad civil.
Gobierno sin buena fe Con esta ley el Per se puso a la vanguardia al ser
el primer pas de Latinoamrica en aprobar una ley de consulta otras
naciones han promulgado reglamentos, mereciendo el saludo de diversas
organizaciones indgenas y de derechos humanos, la Defensora del Pueblo,
la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de
la OIT y el relator especial de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indgenas,
James Anaya, por considerarla compatible con el Convenio 169 y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas. No obstante, un mes despus el Ejecutivo hizo ocho
observaciones a la ley e impidi su promulgacin. Entre las observaciones
del Ejecutivo est precisar que el Estado tiene la decisin final respecto a la
medida legislativa o administrativa a adoptar, que la consulta slo debiera
proceder en las reas asignadas en propiedad a las comunidades nativas de
la Amazonia. Llega a decir que no considera derivada del Convenio 169 la
obligacin de consultar a los pueblos interesados cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos. Para
Hernn Coronado, del Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin
Prctica (CAAAP), las observaciones que hizo el Ejecutivo a la Ley de
Consulta son bastante peligrosas, pues terminan por desnaturalizar el
derecho a la consulta y no slo el derecho a la consulta, sino tambin otros
derechos. A nuestro parecer, las observaciones [del Ejecutivo] estn
fundadas en argumentos polticos y no jurdicos. El Estado Peruano ya no
puede poner en duda o cuestionar, como antes lo haca, si cumple o no con
el derecho a la consulta. Sabe que tiene que cumplir y lo que est buscando
es minimizar las condiciones del derecho para que este no sea efectivo,

agreg. Por su parte, Alicia Abanto, jefa del Programa de Pueblos Indgenas
de la Defensora del Pueblo, precis: Son dos puntos principales en los que
manifestamos pblicamente nuestra oposicin; uno, que en nuestro pas
existen pueblos amaznicos y tambin andinos. Tenemos diversas etnias
quechuas y aymaras; por tanto es incorrecto afirmar que slo existen
indgenas en la Amazonia, como plantea el Ejecutivo. El otro punto es que
el derecho a la consulta se aplica a los pueblos indgenas
independientemente del tema de titulacin de tierras, no se puede
condicionar el derecho a las circunstancias de que un pueblo este o no
titulado, porque una ley no puede limitar el derecho, agreg Abanto.
Consultas para todos los gustos Desde hace mucho tiempo las
comunidades hemos solicitado que salga [se promulgue] la Ley Marco de
Consulta para los Pueblos Indgenas, en mrito al Convenio 169 de la OIT,
pero lamentablemente el gobierno no quiere que salga, porque ellos dicen:
Cmo es posible que vayamos a consultar a comunidades campesinas y
nativas que son ignorantes. Esa es la lgica de este gobierno, afirma
Benito Calixto, dirigente de la Confederacin Nacional de Comunidades del
Per Afectadas por la Minera (CONACAMI). Actualmente el Congreso tiene
dos propuestas de ley esperando su debate y aprobacin. Una es la emitida
el 6 de julio del 2010 por la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos,
Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, que busca que se mantenga el texto
original de la ley aprobada el 19 de mayo del 2010, y la otra es el de la
Comisin de Constitucin, emitida una semana despus que la primera, es
el dictamen de allanamiento en el que se aceptan las observaciones del
Ejecutivo. El derecho a la consulta est vigente y aunque no tengamos la
ley, no es excusa suficiente para que el Estado no consulte, ni lo exime de
responsabilidad en el incumplimiento del derecho a la consulta, indica
Coronado. Por eso ahora tenemos una proliferacin de metodologas de
consulta; cada quien y cada sector est interpretando la consulta a su
manera. En el mes de octubre del 2010, se inici la primera iniciativa de
consulta del Legislativo a los pueblos indgenas. La Comisin Agraria del
Congreso de la Repblica impuls la consulta a las organizaciones
nacionales indgenas sobre la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que con
muchas dificultades avanz hasta la etapa informativa, con talleres
nacionales y regionales descentralizados, pero en el ltimo taller nacional
del 12 al 14 de mayo de 2011, el proceso de dilogo qued suspendido al no
llegar a acuerdos sobre 24 artculos de la referida ley, adems los lideres
indgenas aseguraron que no exista ninguna garanta que sus aportes sean
recogidos en el proyecto de Ley ya que la redaccin final y la
reglamentacin de la Ley estara a cargo del Congreso y que al final seria
aprobado por el Pleno sin consular adecuadamente a los pueblos indgenas.
Y as fue. El 15 de junio el Congreso aprob la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre sin haberse dado un adecuado proceso de consulta a las
comunidades indgenas que viven en los bosques amaznicos desde
tiempos ancestrales. El pasado 12 de mayo, el Ministerio de Energa y Minas
aprob el Reglamento del Procedimiento para la Aplicacin del Derecho a la
Consulta a los Pueblos Indgenas para las Actividades Minero Energticas,
cumpliendo con una sentencia del 2009 del Tribunal Constitucional. Pero
este reglamento no ha sido consultado con los pueblos indgenas, con lo
cual desde su promulgacin tenemos nuevamente el incumplimiento del

Convenio 169. Ese reglamento ha sido observado y rechazado por diversas

instituciones y organizaciones indgenas y para ello tienen razones de sobra.
La norma desconoce el principio de flexibilidad de la consulta ya que
establece un plazo de 20 das para realizar el proceso y aade 10 das ms
para evaluar la medida, prejuzgando que todos los pueblos indgenas toman
sus decisiones de la misma manera y en tiempo reducido, lo que no se
ajusta a la realidad. Del mismo modo, equipara el derecho de consulta con
la de participacin ciudadana y otorga a los talleres informativos el
carcter de consulta confundiendo ms a la poblacin. El reglamento
precisa tambin que se harn consultas sobre las concesiones
hidroelctricas temporales, pero ya no sobre las concesiones definitivas
negando la posibilidad de que los pueblos indgenas evalen los Estudios de
Impacto Ambiental. El Estado ha orientado la discusin del derecho a la
consulta a un tema de proceso; con ello busca agotar de contenido el
debate de la consulta, pero la consulta no es un derecho abstracto, est
vinculado siempre a otros derechos y es que uno consulta para asegurar
otro derecho, asevera Coronado. Lo que est en juego son derechos
fundamentales de los pueblos indgenas, como la autonoma, el derecho al
desarrollo, el territorio y el derecho a la vida, temas que siempre han sido
potestad del Estado y que, a partir del Convenio 169 de la OIT, ve limitada
su soberana y ya no puede decidir por los pueblos indgenas, sino son los
propios pueblos los que deciden, afirma el representante del CAAAP. En
materia de pueblos indgenas, explica Coronado, existe una caracterstica
especial que hace que todos los derechos estn conectados, es decir, la
vulneracin de un derecho supone siempre la vulneracin de otros
derechos. Por tanto, la consulta no se limita a lograr el acuerdo o el
consentimiento, ya que estas son finalidades del proceso, pero adems de
la finalidad procesal existe una finalidad sustantiva, que hace que el
derecho se mantenga vivo y es el tema de fondo: la posibilidad de que los
pueblos indgenas decidan cules son sus prioridades de desarrollo, que
influyan en las decisiones del Estado y en algunos casos se desista de hacer
proyectos que pongan en riesgo sus derechos fundamentales, como el
derecho a la vida.

Chanduv. E.. (2011, junio). Consulta previa: Derecho

fundamental de los pueblos indigenas. Noticias Aliadas Informe especial, p.19.
http://www.noticiasaliadas.org/objetos/informe/14PE_consulta_na.pdf