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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.
2004
Objetivar la gobernanza: funciones y metodologa.

Una aproximacin a la objetivacin del anlisis institucional a travs de
indicadores de gobernabilidad
Koldo Echebarra1
Especialista Principal
Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
Banco Interamericano de Desarrollo
1.
Introduccin
En los ltimos aos el anlisis institucional ha adquirido una nueva dimensin con el desarrollo de los
llamados indicadores de gobernabilidad. Diversos factores explican la emergencia de esta nueva
aproximacin: en primer lugar, la importancia que se atribuye a las instituciones en la teora del desarrollo,
validada a travs de multitud de trabajos empricos que permiten establecer conexiones causales entre la
calidad institucional y el grado de desarrollo de los pases; en segundo lugar, el nfasis en la efectividad del
desarrollo y la necesidad percibida por los donantes y organismos multilaterales de crdito de que sus
intervenciones en los pases destinatarios requieren un contexto de polticas adecuadas e instituciones
slidas; por ltimo, la creciente incorporacin de una perspectiva de gestin por resultados a las polticas
de desarrollo, conectada a los objetivos de desarrollo del milenio, que requiere recoger evidencia objetiva,
tanto sobre la situacin de los pases, como sobre los resultados e impactos de las intervenciones
realizadas, con la finalidad tanto de medir de forma ms precisa los progresos realizados, como de permitir
una rendicin de cuentas ms efectiva.
En respuesta a esta demanda, se han generado ms de 150 indicadores de gobernabilidad desde diversas
instituciones pblicas y privadas, entre las que destacan los organismos multilaterales de crdito,
instituciones acadmicas, agencias calificadoras de riesgos y organizaciones no gubernamentales. Los
indicadores disponibles parten de bases conceptuales, analticas y metodolgicas muy diferentes y se
presentan todava, ms como un panorama confuso de iniciativas de un marcado carcter voluntarista, que
como un estado del arte que ofrezca certidumbre sobre el entendimiento de la realidad institucional,
efectuando una contribucin efectiva a su transformacin.
Este documento tiene como finalidad realizar un anlisis de los avances realizados en esta materia desde
una aproximacin conceptual que trata de organizar el conocimiento disponible, ordenando y analizando
crticamente los indicadores existentes y sugiriendo caminos para progresar en la materia. No se nos oculta
que la objetivacin de la gobernabilidad a travs de indicadores puede ser como la bsqueda de la piedra
filosofal. Como veremos ms adelante, las limitaciones conceptuales y analticas que subyacen al anlisis
institucional plantean grandes dificultades.
El documento est organizado de la siguiente manera. La seccin segunda hace un breve recordatorio de la
visn histrica de las instituciones en la teora del desarrollo, de su crisis y recuperacin reciente bajo
nuevas concepciones y de la incorporacin de la idea de gobernabilidad como una forma de sintetizar esta
aproximacin por parte de las agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo. La seccin tercera
examina las funciones que, en este contexto pueden desempear los indicadores de gobernabilidad
complementariamente a otros anlisis. La seccin cuarta analiza los retos para definir y utilizar los
1 En la elaboracin de este documento tengo que agradecer la colaboracin de Leslie Harper y Fernando Straface de la Divisin
de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del BID.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004
indicadores, que incluyen problemas asociados con su definicin, anlisis, medicin y gestin. La seccin
quinta hace un esfuerzo por sistematizar los indicadores de gobernabilidad disponibles y evaluar la
contribucin de las diversas categoras disponibles. Finalmente, el documento establece algunas
conclusiones y retos pendientes hacia el futuro.
2.
Instituciones, gobernabilidad y desarrollo
La teora del desarrollo econmico ha experimentado a lo largo de la historia una evolucin en la que
diversos factores se han sucedido para explicar el progreso econmico de los pases, condicionando la
prctica de los gobiernos y de las agencias de desarrollo. Durante muchos aos, el desarrollo como
crecimiento ha sido visto fundamentalmente en clave de la disponibilidad de factores productivos, ya sean
recursos naturales, inversin fsica de capital, tecnologa, capital humano, conocimiento o una
combinacin entre ellos. Las estrategias de desarrollo ponan el acento y, en buena medida siguen
hacindolo, en polticas coherentes con la acumulacin de factores que se considera ptima para cada pas
en funcin de sus caractersticas. Desde esta perspectiva, la visin de las instituciones es puramente
instrumental y dominada por su dimensin tcnica; las instituciones son el soporte organizativo a travs del
que se pone en marcha la acumulacin de factores; su diseo y puesta en marcha obedecen a criterios
tcnicos subordinados a la poltica y basados en algn modelo ideal disponible y exportable desde pases
desarrollados.
Este estado de cosas entra en crisis por dos tipos de razones. Por una lado, los aos ochenta suponen una
revisin del paradigma del estado desarrollista, protagonista principal del proceso de acumulacin de
factores, dejando en desuso las ideas de desarrollo institucional coherentes con ese fin. Por otro lado, toda
la propia concepcin de instituciones y desarrollo institucional es objeto de una crtica muy severa; se
critica la ingenuidad de sus planteamientos tecnocrticos frente a la realidad poltica del Estado, el
formalismo de sus propuestas y, sobretodo, la falta de especificidad de sus anlisis; dado su carcter
accesorio a las polticas sustantivas, el desarrollo institucional careca una autonoma que le permitiera
superar la condicin de factor residual, cuyas importancia e implicaciones no son objeto de explicacin o
medicin rigurosa. Como destaca Arturo Israel, el desarrollo institucional era asunto de todos, pero de
nadie al mismo tiempo.
A mediados de los aos noventa se produce una nueva reevaluacin de las teoras y estrategias vigentes.
Sobre este anlisis van a pesar dos procesos histricos de gran importancia. Por una parte, la constatacin,
a travs del milagro asitico, de que el estado desarrollista, si va acompaado de buenas polticas e
instituciones, puede ser un factor clave de progreso econmico y social. Por otra parte, los efectos
devastadores que tuvo la transicin al mercado de los antiguos pases socialistas de Europa del Este y la
antigua Unin Sovitica, en ausencia de la instituciones pblicas eficaces. De ambas experiencias se
deduce que las instituciones importan y, en particular, aquellas que son coherentes con el desarrollo de los
mercados, proporcionando un marco de seguridad y estabilidad a las inversiones y el trfico econmico.
Paralelamente, dos corrientes de pensamiento irrumpen con fuerza en este debate. Una de ellas es el
llamado institucionalismo econmico, representado en los trabajos de North, Williamson o Mancur Olson,
en los que, a travs de anlisis histricos, se destaca la importancia de las instituciones, en particular de las
instituciones jurdico-econmicas y, entre ellas, del desarrollo de los derechos de propiedad, para explicar
el crecimiento de los pases. La otra tiene su origen en preocupaciones de orden poltico y moral y se basa
en situar la idea de desarrollo ms all del crecimiento econmico, incorporando a su acervo la satisfaccin
de las libertades y de los derechos polticos y econmicos, razonando adems su coherencia y
compatibilidad con los objetivos econmicos del crecimiento. Amartya Sen con su idea de libertad, como
2
medio y como fin del desarrollo y el Indice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas expresan este
nuevo paradigma.
A partir de aqu, el discurso en materia de desarrollo empieza a girar hacia la importancia de las
instituciones. La idea de ir ms all del Consenso de Washington o la distincin entre reformas de
primera y segunda generacin, sealando entre estas ltimas las necesidades de fortalecimiento
institucional son algunos testimonios de este giro institucional de la teora del desarrollo. El Informe sobre
el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es frecuentemente considerado el punto de inflexin
definitivo hacia esta tendencia. Basta citar la frase que lo encabeza: han fracasado los intentos de
desarrollo humano basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran
realizar a sus espaldas.
La idea de gobernabilidad y, en particular, la de gobernabilidad democrtica, est en la base de estos
planteamientos y sirve para resumir los requisitos institucionales del desarrollo. Cierto es que se trata de
conceptos que anteceden al movimiento descrito en los prrafos anteriores, pero con el que no es difcil
encontrarles sentido y coherencia. La expresin gobernabilidad democrtica se acua en los procesos de
transicin a la democracia de los aos ochenta y tiene un contenido poltico de carcter normativo,
expresando un ideal de convivencia basado en los principios y valores democrticos. Si la gobernabilidad
es simplemente la capacidad de un sistema poltico de resolver conflictos mediante reglas, la
gobernabilidad democrtica es aqulla que lo hace a travs de reglas democrticas, deseables en s mismas
como componentes indispensables del desarrollo humano. A partir de aqu, quedara precisar los atributos y
requerimientos institucionales especficos de la gobernabilidad democrtica, que podran ser objeto de
anlisis y medicin mediante indicadores, comnmente llamados, por tanto, indicadores de gobernabilidad.
3.
Indicadores de gobernabilidad: definicin y funciones
Entendemos por indicadores de gobernabilidad las medidas numricas que nos permiten evaluar la calidad
intrnseca o el desempeo de las instituciones. Estos indicadores expresan de forma sinttica la posicin
relativa en la que se sita su objeto (la institucin), bien con respecto a una situacin comparable en el
tiempo (la misma institucin en dos momentos diferentes), en el espacio (la misma institucin en otro pas)
o con respecto a una medida o estndar ideal. De este modo, los indicadores pueden expresar el grado de
aproximacin de una institucin especfica en relacin a una meta deseable, constituyendo un punto de
referencia clave de una estrategia orientada a la gestin por resultados. Los indicadores de gobernabilidad
pueden desempear, al menos, las siguientes funciones en su apoyo al desarrollo institucional:
3.1
Atencin
Los indicadores de gobernabilidad, con su capacidad para revelar de forma directa y concisa la situacin
comparativa de una determinada realidad institucional, permiten captar la atencin de los decisores de
forma ms rpida que los anlisis institucionales tradicionales (esto es muy claro en los indicadores tipo
ndice de Competitividad Mundial). Tambin permiten establecer correlaciones que ilustren la importancia
de instituciones y atributos especficos de las mismas con efectos deseados del desarrollo econmico y
humano (por ejemplo, cruzando los niveles de inversin o crdito con la calidad de ciertas instituciones de
mercado). En sentido negativo, los indicadores pueden captar la atencin facilitando el calculo de los
costes de una institucionalidad disfuncional (un ejemplo es cmo las dificultades de tramitacin aduanera
incrementa los costes comerciales de los pases). En el Grfico I se presenta la correlacin entre el ndice
agregado de gobernabilidad que elabora el Banco Mundial y el nivel de ingreso, como forma de destacar su
importancia.
3
3.2
Conocimiento
En lo que respecta al conocimiento sobre la realidad institucional, los indicadores, cuando estn bien
elaborados y son suficientemente especficos, permiten mejorar el conocimiento de los requerimientos de la
buena gobernabilidad. En esta direccin permiten separar y relacionar problemas sntoma (tpicamente, las
percepciones de corrupcin) y problemas raz (disfunciones y desequilibrios institucionales que facilitan la
corrupcin), de modo, que las estrategias de cambio puedan ser coherentes con las relaciones de causalidad
entre ellos. Tambin permiten distinguir entre requerimientos institucionales bsicos del buen gobierno
(por ejemplo, la independencia judicial) y modelos institucionales alternativos que puede permitir dar
cobertura a dicho requerimiento (en el caso de la independencia judicial, distintos modelos de seleccin de
jueces). En el Grfico II se presenta una correlacin entre percepcin de corrupcin y estabilidad judicial
que pretende ilustrar la relacin entre problemas sntoma y problemas raz.
3.3
Intervencin
Los indicadores de gobernabilidad, al revelar un estado de cosas que permite realizar comparaciones, nos
aceran a la posicin relativa de pases o de instituciones especficas (ver en el Grfico III la posicin
comparativa en la que se sitan los pases de Amrica Latina y el Caribe en relacin a la media mundial).
Esto genera una capacidad de diagnstico que puede resultar muy til para alertar sobre prioridades y
seleccionar estrategias de intervencin, tanto en relacin a un pas, como en relacin a una institucin o
conjunto de instituciones. Del mismo modo, indicadores institucionales ms especficos son de gran
relevancia para el diseo de proyectos, tanto para analizar e identificar los problemas que se quieren
resolver, como para establecer las metas y objetivos y efectuar el seguimiento y evaluacin de los mismos.
3.4
Responsabiliacin (accountability)
Finalmente, la disponibilidad de un sistema de indicadores de gobernabilidad fiables y acordados

internacionalmente, puede servir de base a la fijacin de metas de desarrollo institucional que ejerzan en
este campo (con un papel semejante a los Objetivos de Desarrollo del Milenio). Es cierto que todava nos
encontramos a cierta distancia de alcanzar ese acuerdo, pero algunas organizaciones multilaterales (como el
Banco Mundial) y pases donantes (Estados Unidos en el Fondo de Desarrollo del Milenio) hacen uso de
indicadores institucionales para fijar sus prioridades intervencin y el reparto de recursos. La utilizacin de
indicadores de gobernabilidad para la distribucin de recursos y de metas de desarrollo institucional en
estrategias nacionales, programas y proyectos es la forma de transparentar intenciones y logros,
posibilitando la efectividad en la rendicin de cuentas. El problema es que la falta de consenso sobre los
indicadores ms relevantes y el hecho de que la mayora de los disponibles estn basados en encuestas de
opinin, puede sesgar el proceso de rendicin de cuentas, tanto hacia la definicin de problemas ms
sintomticos que raz (como la corrupcin), como hacia el peso de la opinin los actores ms organizados
(operadores econmicos) en la produccin de estas encuestas.
4.
La definicin y utilizacin de los indicadores de gobernabilidad: etapas
El proceso de definicin y utilizacin de indicadores de gobernabilidad, como veremos a continuacin, no

est exento de importantes dificultades. A continuacin, hacemos un recorrido de las ms importantes, a
travs de las etapas que se pueden delimitar en su proceso de definicin y aplicacin.
4.1
Definicin
4
Uno de los grandes retos para poder definir buenos indicadores empieza con lo fundamental, que es la
carencia de una definicin nica y consensuada de gobernabilidad, a partir de la cual extraer grandes
componentes y atributos institucionales. Todas las definiciones existentes contienen elementos normativos
(que conllevan riesgos polticos e ideolgicos), y estn en funcin de los valores compartidos a la hora
de formularlas; algunos organismos internacionales, por ejemplo, eluden incorporar a la definicin los
principios y reglas del juego bsicos bajo los que opera el sistema democrtico, dada la ausencia de
reconocimiento del mismo por todos sus miembros.
El BID2 vincula su definicin de la gobernabilidad democrtica a dos finalidades, que establecen su
horizonte bsico a la hora de establecer los requerimientos institucionales que se pueden analizar y medir.
Estos son, por un lado, el crecimiento sostenible y, por otro lado, el combate a la pobreza y la desigualdad.
A partir de aqu, en una definicin que supone, a la vez, resolver dilemas conceptuales y analticos, el BID
distingue entre cuatro grandes campos de actuacin institucional: (i) Sistema democrtico; (ii) Estado de
derecho; (iii) Instituciones de mercado; y, (iv) Gestin pblica. Esto supone aceptar determinados valores
y principios sobre la idea de gobernabilidad democrtica, que operara como un medio pero, tambin,
como un fin en s mismo, de un concepto de desarrollo entendido de manera muy amplia. Otras
instituciones han realizado definiciones diferentes en esa misma combinacin de fines y medios, que
generan diferentes campos o agrupaciones institucionales bsicas.
Paralelamente, existe otra dificultad conceptual que se relaciona con la definicin que se adopta de
institucin o requisito institucional. El problema procede de las diversas definiciones vigentes en la materia
que, por resumir, se pueden distinguir entre la asuncin de un concepto delgado y otro grueso de
institucin. El primero, propio de la Economa, entiende las instituciones como reglas formales e
informales, relativamente especficas y genricas, separables de los comportamientos, que intentan
constreir mediante sanciones efectivas. El segundo, ms propio de la Sociologa y algunas ramas del
Derecho, identifica las instituciones con pautas reiteradas de comportamiento que se combinan y agrupan
en conjuntos interdependientes, que no son fcilmente separables de un contexto cultural e histrico y que,
no slo constrien, sino tambin conforman comportamientos, decantando preferencias e intereses. El
problema es que, si bien la primera aproximacin parece la ms susceptible de encajar en el un sistema de
indicadores, las instituciones vigentes en la realidad, separables o no de los comportamientos, slo las
podemos reconocer a partir de los comportamientos mayoritarios y estos son difcilmente separables de su
contexto histrico y cultural.
4.2
Anlisis
Superado el reto de definicin de la gobernabilidad y sealados sus grandes apartados, aparece otra
dificultad. Esta consiste en identificar para cada uno de estos campos sus atributos definitorios,
componentes y los requerimientos institucionales asociados a los mismos (ver, como ejemplo, en el Cuadro
I el esquema que se ha seguido por el BID para realizar los diagnsticos institucionales de pas en el
componente de Sistema Democrtico). Esto supone resolver problemas tan complejos y tan largamente
discutidos acadmicamente como la definicin de los atributos bsicos del Sistema Democrtico o del
Estado de Derecho. Como es evidente, este paso tampoco est exento de riesgos polticos e ideolgicos. Un
riesgo adicional es que la definicin de los requerimientos institucionales no sea haga en funcin de un
mnimo, sino un modelo determinado de resolverlo (por ejemplo, la observancia del mrito en la seleccin
de funcionarios pblicos plantea ciertos requisitos de publicidad, transparencia y objetividad de proceso
2 Ver en su nueva Estrategia de Modernizacin del Estado
5
selectivo, pero no hace necesario que la administracin se organice en puestos de trabajo, cuerpos
profesionales o bajo cualquier otra frmula). A esto se suma la tarea de validar la relacin de causalidad
entre atributos, componentes y requerimientos institucionales, ms all de contextos o casos especficos.
4.3
Medicin
En relacin a la medicin, el reto ms importante consiste en asegurar la validez del indicador, es decir, su
capacidad para capturar el atributo, componente o requisito institucional al que se refiere. El problema de
validez en el caso de indicadores de gobernabilidad, usualmente esta asociado con el nivel de
desagregacin del concepto. Cuanto ms agregado sea el indicador (por ejemplo, si trata de capturar el
campo del Sistema Democrtico) ms difcil ser capturar su multidimesionalidad y poder relacionar la
evolucin de sus valores, con la evolucin de la calidad del gobierno en un pas. Tal dinmica explica, en
buena parte, por qu ha sido difcil, ms all de problemas formativos, identificar un solo indicador que
pueda capturar todas las dimensiones de la gobernabilidad. La validez, por tanto, est relacionada con la
especificidad de los indicadores, y sta, con la influencia que factores exgenos pueden tener en la medida
(esto ocurre cuando utilizamos medidas de outcome de poltica y las relacionamos con capacidades
institucionales, sin reparar en los factores exgenos que intervienen en la produccin del mismo).
A la vez, es importante resolver el problema de la validez, no del indicador, sino del tipo de medicin
numrica que efecta el indicador y su relacin con el concepto. Esto es especialmente problemtico en los
rnkings que, para ser rigurosos, deben observar coherencia entre los valores que atribuyen y el grado en el
que el componente o el atributo medido puede verse satisfecho desde el punto de vista de su estructura
interna.
Otro reto es la fiabilidad de los indicadores, que usualmente se refiere a la existencia de errores, cuando al
repetir la aplicacin de una medida, sta produce resultados incoherentes. Este es un problema particular
asociado con los indicadores de gobernabilidad que se derivan de encuestas e, incluso, de opiniones de
expertos. En relacin a los primeros, las incoherencias pueden venir de errores de deseabilidad, fruto de
diferentes expectativas, acontecimientos puntuales o distintos grados de informacin sobre la realidad; en
el caso de los expertos, las diferencias pueden obedecer a una falta de acuerdo sobre el significado de las
definiciones objeto de medida o a la aplicacin de diferentes mtodos para relacionar la realidad con los
conceptos. Los indicadores de gobernabilidad corren el riesgo de convertirse en algo parecido a la
reputacin, que tiende a exagerarse, tanto si es buena, como si es mala.3
Finalmente, es crtico garantizar la calidad y precisin de las medidas, asegurando que los indicadores son
obtenidos consistentemente en diferentes momentos y pases, y que sus valores reflejen lo que los
indicadores tratan de medir.
4.4
Gestin
El primer problema de gestin afecta al proceso de definicin y elaboracin de los propios indicadores.
Las medidas deberan ser generadas a travs de un proceso transparente (y, por lo tanto, replicable),
utilizando datos de fuentes polticamente aceptables y tratando de maximizar la cobertura de los datos
(geogrficamente y a travs del tiempo). Asimismo, a la hora de efectuar una presentacin, es necesario
explicar el significado preciso de cada indicador (incluyendo lo que no explican) y las fuentes utilizadas;
tambin es aconsejable combinar los indicadores con otras informaciones complementarias no
3 Debo a una conversacin con el Profesor Allen Schick el origen de este comentario.
6
cuantitativas. Finalmente, la adaptacin del formato de comunicacin a los destinatarios es otro elemento
clave.
El ltimo reto que merece ser destacado es el relacionado con la utilizacin y gestin de los indicadores,
una vez han sido obtenidos de forma vlida y fiable. El punto fundamental que nos interesa destacar es que
la utilizacin de los indicadores debe se apropiada a la funcin con la que quieran utilizarse, no siendo
igual su relevancia de cara a gestionar la atencin, producir conocimiento, determinar criterios de
intervencin o generar accountability. Por ejemplo, los indicadores de reputacin, es decir, aquellos
basados en encuestas de opinin, si bien son tiles para llamar la atencin, dados sus sesgos, nos parecen
desacertados para fijar criterios de reparto de recursos o para gestionar la responsabilizacion de los
donantes. Los indicadores ms especficos y que se aproximan ms a los procesos institucionales internos,
son los que ms profundizan para obtener conocimiento y servir a fines de diagnstico e intervencin. Un
aspecto importante de cualquier utilizacin de los indicadores es su sentido de refuerzo y motivacin, lo
que puede entrar en tensin con objetivos de gestionar la atencin o responsabilizar.
5.
Aproximacin a los indicadores de gobernabilidad disponibles: criterios de clasificacin y

modalidades
Aunque los indicadores de gobernabilidad pueden ser clasificados de diferentes maneras4, son dos los
criterios ms utilizados: a) el nivel de agregacin y b) la fuente de informacin y/o el mtodo de
generacin de datos. Adicionalmente, hay una serie de indicadores que aunque se utilizan a menudo en el
anlisis institucional, no es fcil considerarlos propiamente como indicadores institucionales; nos referimos
a los indicadores de input, output o outcome, que en realidad se sitan antes o despus de la caja negra,
que es lo que queremos medir al acotar especficamente las instituciones.
El nivel de agregacin, tambin conocido como nivel de especificidad, se refiere al mbito de cobertura del
indicador. Este pueden incluir reglas individuales, grupos de reglas relacionadas o grandes mbitos
institucionales nacionales como el Estado de Derecho de un pas en su conjunto. Mayores niveles de
agregacin tienden a reducir los errores de medicin, dado que la recoleccin de datos en variables
agregadas es ms fiable que en sus componentes por s solos. Sin embargo, cuanto ms agregado, menos
validez tiene el indicador debido a la multidimesionalidad del concepto. Es decir, hay una tensin entre la
simplicidad y la validad de los indicadores en relacin a lo que miden.
En funcin del mtodo hay indicadores de diferentes tipos: (i) los basados en datos objetivos de diferentes
fuentes estadsticas nacionales o internacionales, como el FMI (GFSY), PNUD o DAC/OCDE; (ii) los que
surgen de las opiniones de actores, colectivos de cierta naturaleza y organizaciones no gubernamentales
que, en general, no esconden el carcter normativo de su orientacin (por ejemplo, los que realiza el World
Economic Forum (Global Competitiveness Survey) entre empresarios y decidores econmicos o los Indices
que elabora Transparencia Internacional) ; (iii) los basados en el anlisis de expertos en base a la
comparacin con un estndar o modelo de referencia (por ejemplo, los procedentes de universidades y otro
tipo de instituciones acadmicas, como Freedom House); (iv) los que se basan directamente en encuestas a
la opinin pblica como, por ejemplo, el Latinobarmetro. Los indicadores tambin pueden generarse a
partir de una combinacin entre datos objetivos, opiniones cualitativas de actores concretos y el criterio de
expertos; esto es lo que ocurre con los indicadores que proceden de las agencias calificadoras de riesgos
(Business Environment Risk Intelligence (BERI), Political Risk Services, World Markets Online).
Finalmente, hay indicadores que se generaran en base a la combinacin de otros indicadores ya
4 Ver www.worldbank.org/publicsector/indicators.htm para una lista completa
7
disponibles, como ocurre con los indicadores de gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial.
5.1
Indicadores de input, output y outcome de polticas
Los indicadores de input miden la dotacin de recursos de las instituciones y utilizan una metodologa
basada en datos objetivos. Tambin proveen informacin sobre instituciones concretas, y por lo tanto son
ms tiles para proyectos y reformas individuales. Tienden a ser ms especficos, transparentes, replicables
y polticamente aceptables. La debilidad potencial que tienen es que su nivel de precisin es bajo, cuando
el indicador seleccionado no es un proxy vlido para el concepto deseado. Un ejemplo clsico es el
indicador que mide el volumen de empleo pblico como porcentaje de la poblacin (Grafico IV) u otro ms
especfico es presupuesto de justicia como porcentaje del presupuesto nacional (Grfico V).
Los indicadores de output miden el volumen de producto-servicios generados por las polticas de una
institucin o grupos de instituciones (servicios realizados, eficiencia y calidad en el procesamiento de
casos, etc); los indicadores de outcome dan un paso ms, al identificar el impacto de esas acciones en
relacin a efectos deseados en la sociedad. Ambos se basan en datos objetivos y tienden a ser
relativamente especficos, transparentes, replicables y precisos. El problema en el caso de los indicadores
de output es que, para que nos digan algo sobre la institucionalidad, hay que presentarlos en relacin a
otros datos y circunstancias (por ejemplo, en relacin a los inputs, lo que nos dara una idea al menos de la
productividad). Los indicadores de outcome son todava ms indirectos, ya que hay que observar la
incidencia de factores exgenos en el resultado. En el Grfico VI presentamos como indicador de output un
porcentaje de vacunacin de nios y como indicador de outcome aparece en el Grfico VII el nmero de
homicidios por habitante y en VIII la esperanza de vida al nacer.
5.2
Indicadores de desempeo institucional
Estos evalan la calidad de reglas especficas y/o su aplicacin en funcin de un buen desempeo
gubernamental. Su metodologa est basada en datos, tanto objetivos como subjetivos (juicio experto y
encuestas). Son indicadores que se dirigen de forma directa a evaluar la llamada caja negra, aunque su
valor dependa mucho de la forma en la que han resuelto los retos descritos ms arriba. Dentro de ellos, los
hay de muy diversas clases.
Indicadores institucionales agregados a nivel nacional. Estos indicadores nos presentan valores para
grandes categoras institucionales a nivel nacional. Este es el caso de los indicadores desarrollados por el
Instituto del Banco Mundial. Por ejemplo, el ndice de Voz y Responsabilidad (Grafico IX) evala a nivel
de instituciones nacionales, el grado al que los ciudadanos de un pas pueden participar en la seleccin de
sus gobiernos y la libertad de prensa. Utiliza un ndice agregado basado en cientos de indicadores,
procedentes de encuestas a empresarios e inversores y de la opinin pblica. Otro ejemplo es el ndices de
Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional (Grfico X). Estos indicadores tienen el valor de
revelar problemas sintomticos, pero, por su baja especificidad, requieren un trato cuidadoso a la hora de
hacer comparaciones y recomendaciones y son poco tiles para identificar las reformas necesarias. Por
ejemplo, los indicadores de percepcin de corrupcin no distinguen entre factores legislativos, burocrticos
o judiciales, ni se refieren a procesos especficos relacionados con estas instituciones y sus contextos
sociales e institucionales ms amplios. Adicionalmente, plantean problemas de atribucin al estar
afectados por factores exgenos a las propias instituciones.
Dentro de este mismo grupo encontramos el ndice de Constriccin Poltica (Grfico XI), elaborado por
una fuente acadmica a travs de un juicio experto que evala el grado en el que es ms o menos fcil que
8
se efecten cambios en las polticas de un pas (de 0=ms peligroso a 1=ms limitado). Otro es el ndice de
Opacidad (Grfico XII) de PricewaterhouseCoopers que, en base a encuestas a responsables financieros y a
juicios expertos, que evala los efectos adversos de la opacidad sobre el coste y la disponibilidad de capital
en los pases.
Indicadores agregados de satisfaccin con el desempeo institucional. Los indicadores agregados de
satisfaccin sobre el desempeo institucional proceden de encuestas y miden el grado de aceptacin y
satisfaccin con determinadas instituciones. Para Amrica Latina son bien conocidos los datos que publica
anualmente el Latinobarmetro (en el Grfico XIII pueden encontrarse los datos relativos a la satisfaccin
de los ciudadanos con la democracia por pas). Sus fuentes obligan a considerar errores de deseabilidad,
pero cuanto ms representativa y larga en el tiempo sea la muestra, ms relevancia pueden tener estos
indicadores. Adems, pueden cruzarse con indicadores institucionales ms especficos con la finalidad de
buscar causalidades.
Los indicadores institucionales pueden ser ms especficos y referirse a instituciones concretas. A
continuacin repasamos una muestra de algunos de los ms significativos en funcin de la caracterizacin
de la gobernabilidad en cuatro grandes mbitos que se efecta en la Estrategia de Modernizacin del
Estado del BID.
Indicadores de instituciones del sistema democrtico. En el anexo recogemos los siguientes: (i) el ndice
de Libertades Polticas de Freedom House (Grfico XIV) que clasifica 192 pases y 18 territorios con
respecto al grado en el que los ciudadanos pueden participar libremente en el proceso poltico; (ii) el ndice
de Volatilidad Electoral (Grfico XV) que, en base a los datos de las elecciones, calcula la estabilidad y
regularidad de la competencia entre partidos en 18 pases de Amrica Latina (el resultado de combinar el
cambio neto en el porcentaje de escaos (o votos) que un cada partido obtiene o pierde entre una eleccin y
dividirlo por dos; (iii) el ndice de Desproporcionalidad Electoral (Grfico XVI) que se refiere a la
diferencia entre la cantidad de escaos y votos obtenidos por los partidos (se calcula mediante la suma de la
diferencia entre los votos y los escaos obtenidos por cada partido elevas al cuadrado, dividiendo el total
entre dos y calculando la raz cuadrada); (iv) el ndice de Poderes Formales Presidenciales (Grfico XVII)
que, en base a un juicio experto sobre arreglos institucionales, mide el poder relativo del Presidente,
considerando su capacidad de disolver el Congreso, utilizar el derecho de veto, dictar decretos, intervenir
en el proceso presupuestario y convocar plebiscitos.
Indicadores de instituciones del Estado de Derecho. En el anexo recogemos los siguientes: (i) la
evaluacin del grado de independencia judicial (Grfico XVIII) en base a encuestas realizadas a
empresarios por el World Economic Forum; (ii) la estabilidad de los jueces, que mide su ejercicio medio en
la Corte Suprema (Grfico XIX).
Indicadores de instituciones de mercado. En el anexo recogemos los siguientes: (i) grado de proteccin de
los derechos de propiedad, que refleja el resultado de una encuesta a empresarios del World Economic
Forum (Grfico XX); (ii) el ndice de Proteccin de los Derechos de los acreedores (Grfico XXI).
Indicadores de instituciones administrativas. En el anexo recogemos los siguientes: (i) el ndice Agregado
del Servicio Civil, que evala mediante un juicio experto, a travs de un marco analtico que permite
determinar mediante el grado de cumplimiento en cada pas de ciertos requerimientos que se asocian a la
calidad del empleo pblico (Grfico XXII); el ndice de Calidad de Presupuestaria, fruto de un proyecto
institucional que mide, a travs de una metodologa comn, el cumplimiento de requisitos asociados a una
buena institucionalidad presupuestaria (Grfico XXIII).
9
7.
Conclusiones y retos pendientes
Como se ha puesto de manifiesto, hemos asistido en los ltimos aos a la eclosin de los llamados
indicadores de gobernabilidad. Estos se han caracterizado por su elevada agregacin y por tener su fuente
principal en encuestas de opinin. Aunque han sido tiles para sensibilizar sobre el tema, presentan
limitaciones importantes. La combinacin de su alcance y sus fuentes de informacin les permiten
alcanzar slo a una caracterizacin muy sintomtica de las instituciones y establecer vinculaciones muy
generales entre calidad de las instituciones y desarrollo. Sin embargo, tienen un valor limitado en trminos
de orientar a los decisores a la hora de extraer conclusiones sobre instituciones en particular o outcomes.
(Knack, 2000 pg ii). Por ejemplo, un indicador que mide la calidad del Estado de Derecho en un pas puede
indicar que existe un problema, pero no qu institucin necesita ser reformada . Otra crtica es la de su
escasa transparencia y falta de apropiacin por parte de los pases encuestados, particularmente cuando sus
autores son organizaciones con fines lucrativos.
Por esta razn, se ha hablado de la necesidad de transitar de una primer a una segunda generacin de
indicadores de gobernabilidad (PREM, 2000). Esto resalta la conveniencia de desarrollar indicadores con
mayor capacidad prescriptiva, que puedan ser utilizados como una herramienta en la formulacin de
polticas o programas de reformas. Los indicadores de segunda generacin son ms especficos y
orientados a acciones directas. (Knack, 2000 pg ii). Su objeto son reglas institucionales ms concretas e
incluyen, por ejemplo, la evaluacin de costes, trmites y tiempo necesario para la apertura de un nuevo
negocio o los indicadores de calidad del empleo pblico y las instituciones presupuestarias. Se apoyan en
una combinacin de datos objetivos y juicios expertos, basados en una idea previa de qu arreglos
institucionales son importantes, qu reformas son necesarias y cmo efectuar un seguimiento de su puesta
en prctica. Adems, buscan una mayor aceptabilidad poltica y transparencia para que los gobiernos los
asuman a travs de un proceso mejor documentado, con indicacin de fuentes polticamente aceptables, en
una variedad de pases y a travs de un perodo de tiempo ms amplio (Kugler, 2002).
En resumen, se han producido avances importantes, pero los indicadores disponibles solamente son muy
imperfectos. Se plantean problemas de definicin, que hace de los indicadores susceptibles de
contaminacin poltica e ideolgica. En relacin a los problemas analticos, faltan modelos tericos que
permitan agregar coherentemente los requerimientos y atributos de la gobernabilidad. La falta de
informacin fiable a escala internacional hace que sean muy limitados los indicadores que podamos hacer
surgir de datos objetivos.
Resolver estos problemas es clave para seguir avanzando en la empresa de medir la gobernabilidad. Los
indicadores de la gobernabilidad ganaran precisin y capacidad de agregacin, perfeccionando el modelo
terico que permita satisfacer reglas de agregacin y consolidacin. Las fuentes podran basarse en
encuestas con mayor nmero de respuestas, expertos y/o ciudadanos, o en juicios expertos con mayor rigor
y coherencia analtica. Adicionalmente, el diagnstico basado en indicadores debe plantearse de forma
complementaria a otras de carcter cualitativo que permitan una aproximacin ms fina a conexiones
causales indescifrables a travs de los indicadores. En este sentido, el atractivo que para los analistas y sus
destinatarios representan los indicadores, ofreciendo la posibilidad de comparar realidades de forma muy
rpida en el tiempo y en el espacio, construyendo tablas con rankings institucionales, no debe oscurecer las
limitaciones de este instrumento y su inferioridad analtica frente a las tcnicas de mapping institucional en
10
las que uno puede buscar combinaciones causales dinmicas y estticas mucho ms sofisticadas5.
Con todo, la construccin de indicadores institucionales, utilizando las tcnicas del anlisis estadstico y
econmico, representa un gran paso adelante para el anlisis institucional y su impacto en la teora y la
prctica del desarrollo. Para que la evidencia disponible sobre la importancia de las instituciones para el
desarrollo se traduzca en consecuencias sobre el comportamiento de los actores, necesitamos instrumentos
claros y precisos que les hagan percibir los costes de su incoherencia. Si la historia de los ltimos aos
pone de manifiesto que, parafraseando a Hirschman, la poltica se ha hecho ms elstica al anlisis
econmico, los indicadores de gobernabilidad pueden contribuir a que tambin se haga ms elstica al
anlisis institucional, de modo que las instituciones dejen de ser simplemente un factor residual no
explicado. Esto, sin embargo, requiere todava progresos importantes en las tcnicas de anlisis y medicin
de la realidad institucional.
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5 Debo esta contraposicin entre tcnicas de mapping y ranking a una observacin del Profesor Lawrence Whitehead en un
seminario realizado en el BID sobre diagnstico institucional de pases.
11
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RESEA BIOGRFICA
Koldo Echebarria es Doctor en Derecho y Abogado-Economista (Universidad de Deusto). En la actualidad es
Especialista Principal en Reforma del Estado en la Divisin de Estado y Sociedad Civil del Banco Interamericano de
Desarrollo. Ha sido gerente de la Divisin de Administracin pblica de una empresa multinacional de consultora. Ha
sido Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica y Profesor del Departamento de Poltica de Empresa de
ESADE (Barcelona). Ha sido Profesor en el Instituto Europeo de Administracin Pblica en Maastricht y del Colegio de
Europa en Brujas. Ha colaborado en diversos trabajos con la OCDE y otros organismos internacionales. Ha trabajado
ampliamente como consultor, asesorado a numerosos gobiernos en la definicin y puesta en prctica de estrategias de
modernizacin y reforma de la administracin pblica, tema sobre el que ha publicado numerosos trabajos.
ANNEX: GRAFICOS
12
Grafico I
L a g o b e r n a b i li d a d e s u n f a c t o r c la v e
d e la c a lid a d y s o s te n ib ilid a d d e l
c r e c i m i e n to e c o n m i c o d e l o s p a s e s .
1 .5
(Kaufmann et al., 2003)
ndice Agregado de Gobernabilidad
2 .0
CHL
1 .0
CRI
0 .5
TTO
PAN
M EX BRA
BOL
0 .0
3 .5
4 .5
5 .5
6 .5
HND
- 0 .5
- 1 .0
S L VD O M
PER
7 .5
GTM
ECU COL
VEN
PR Y
URY
8 .5
ARG
9 .5
1 0 .5
1 1 .5
HTI
- 1 .5
- 2 .0
L o g P I B p e r c a p i ta , 2 0 0 2 ( 1 9 9 5 U S $ )
Grfico II
E f e c tiv id a d d e la s in s t it u c io n e s j u d ic ia le s
E je r c ic io m e d io d e lo s ju e c e s e n la C o r te S u p r e m a , 1 9 6 0 -1 9 9 5
1 4 .0
1 2 .0
1 0 .0
8 .0
6 .0
4 .0
2 .0
0 .0
L AC
EA
H IC
USA
W o rld S a m p le
S p ille r a n d To m ma s i, 2 0 0 1
25
13
Grfico III
n d ice A g regad o de G o b ern ab ilid ad y

v a lo res esp era d o s d e a cu erd o a P B I
H a iti
P aragua y
V enez uela
C o lo m b ia
E cua do r
Ar g e ntina
G uate m ala
H o nd uras
B o liv ia
N ica rag ua
P e r
E l S alvad or
R ep blica D om inica na
Jam aica
B ra sil
M xico
P a nam a
Tr inida d a n d T o b ago
U rug uay
C os ta R ica
C hile
-0 .4
-0 .3
-0 .2
-0 .1
0 .1
0 .2
0 .3
0 .4
Fuen te: K au fm an n et. al. 200 3
Grfico IV
E m p leo p b lico
(% d e p ob lacin )
C
LA
N
BH
S
V
EN
U
R
Y
G
U
Y
SU
R
BR
B
G
R
Fuente: B ID , D ilo go R e giona l d e P oltica 20 03.
Fines de los 1990
PA
EX
A
BR
EC
SL
V
BO
IC
Mediados de los 1990
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
14
14
Grfico V
P r e su p u e sto d e ju stic ia p o r p a s
(% d e p re su p u e sto n a c io n a l)
8
7
6
5
4
3
2
1
L
A
L
O
C
O
D
PE
PR
A
R
PA
IC
V
SL
0
F u e n te: P N U D . D e m o c r a c ia e n A m r ica L a tin a 2 0 0 4 .
16
Grfico VI
P o r c e n ta je d e n i o s d e 1 a o
v a c u n a d o s c o n tr a e l s a r a m p i n
N
E
A
L
T
H
L
O
C
L
O
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R
C
JA
M
T
SU
T
T
Y
U
R
B
F u e n te s : P N U D . H u m a n D e v e lo p m e n t R e p o r t 2 0 0 3 .
S
H
B
R
U
O
H
L
B
PE
SL
N
PA
X
E
H
C
IC
N
U
C
R
B
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
22
15
Grfico VII
N m e r o d e h o m ic id i o s
( p o r 1 0 0 ,0 0 0 h a b it a n t e s )
80
70
60
50
40
30
20
10
C
V
L
SL
N
E
O
C
R
B
N
PA
PR
R
A
PE
IC
N
R
C
F u e n te : N a c io n e s U n id a s 2 0 0 2 .
23
Grfico VIII
E s p e r a n z a d e v id a a l n a c e r
(p r o m e d io 1 9 7 0 -2 0 0 0 )
80
70
60
50
40
30
20
10
F u e n te : N a c io n e s U n id a s 2 0 0 1 .
C
A
L
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G
M
O
D
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N
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V
SL
L
O
C
PR
X
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E
V
G
R
A
Y
R
U
PA
L
H
21
16
Grfico IX
n d ic e d e v o z y r e s p o n s a b ilid a d
V a lo re s re a le s
V a lo re s e s p e ra d o s
C
LA
LA
TI
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BL
CH
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CR
I
BR
B
1
0 .9
0 .8
0 .7
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
0
F u e n t e : K a u f m a n n e t a l. 2 0 0 3 .
25
Grfico X
n d ic e d e la p e r c e p c i n d e c o r r u p c i n
8
7
6
5
4
3
2
1
F u e n te : T ra n s p a re n c y In te rn a tio n a l 2 0 0 3 .
I
T
Y
PR
D
H
O
B
M
T
G
IC
X
E
PA
R
PE
V
SL
O
C
R
B
JA
R
C
R
U
46
17
Grfico XII
n d ic e d e o p a c id a d
70
60
50
40
30
20
10
A
L
C
E
T
G
N
E
Z
B
L
O
R
PE
R
U
F u e n te : P ric e w a te rh o u s e C o o p e rs 2 0 0 1 .
29
Grfico XII
n d ic e d e C o n s t r ic c i n P o lt ic a
0 .7
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
F u e n t e : H e n is z , P o litic a l C o n s tra i n t In d e x 2 0 0 2 .
18
N
E
A
L
L
B
SU
A
R
B
SL
JA
M
O
PR
M
T
G
IC
N
O
T
PE
U
C
PA
R
U
L
O
B
28
Grfico XIII
S a tisf a c c i n c o n la d e m o c r a c ia
(1 9 9 6 -2 0 0 3 )
60
50
40
30
20
10
Y
C
A
PR
R
PE
X
E
L
H
M
T
SL
G
R
PA
IC
N
H
R
C
F u e n te : L a tin o b a r m e tr o 1 9 9 6 -2 0 0 3 .
45
Grfico IIV
L ib e r t a d e s p o lt ic a s
8
7
6
5
4
3
2
1
19
C
A
L
N
E
V
O
T
PR
IC
F u e n te : F r e e d o m H o u s e . F r e e d o m in th e W o r ld 2 0 0 4 .
N
H
C
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M
PE
V
SL
A
R
B
Y
R
U
N
PA
SU
30
Grfico XV
n d ic e d e v o la tilid a d e le c t o r a l
(p r o m e d io 1 9 8 0 -2 0 0 0 )
PE
M
T
R
B
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O
B
N
A
SL
M
O
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IC
N
PR
X
E
O
C
G
R
A
R
U
N
H
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
31
F u en te: P a y n e et a l 2 0 0 3 .
Grfico XVI
n d ic e d e d e s p r o p o r c io n a lid a d e le c to r a l
(p r o m e d io 1 9 9 0 -2 0 0 2 )
F u e n te : P a y n e e t a l. 2 0 0 3 .
M
T
PA
G
R
A
M
O
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L
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D
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15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
32
20
Grfico XVII
n d ic e d e p o d e r e s
fo r m a le s p r e sid e n c ia le s
0 .6
0 .5
0 .4
0 .3
0 .2
0 .1
C
R
B
U
C
A
P
M
O
D
SL
Y
R
L
O
B
R
C
IC
PR
PE
M
T
F u e n te : P N U D . D e m o c r a c ia e n A m r ic a L a tin a 2 0 0 4 .
33
Grfico XVIII
I n d e p e n d e n c ia ju d ic ia l
6
5
4
3
2
1
I
T
H
E
V
PR
IC
O
B
R
A
D
N
H
PE
U
C
PA
SL
I
D
H
C
JA
Y
R
T
T
35
F u e n te : W o rld E c o n o m ic F o ru m 2 0 0 3 .
21
Grfico XIX
E s ta b ilid a d d e ju e c e s
(e je r c ic io m e d io d e lo s ju e c e s e n la C o r te
S u p r e m a , 1 9 6 0 -1 9 9 5 )
10
8
6
4
2
A
L
C
E
PR
X
E
M
G
G
D
L
O
C
PE
IC
R
B
T
T
JA
F u e n te : S p ille r y T o m a s s i 2 0 0 1 .
36
Grfico XX
D e r e c h o s d e p r o p ie d a d b ie n
d e f i n i d o s y p r o t e g id o s
6
5
4
3
2
1
C
A
L
G
R
A
T
H
PR
E
V
T
G
U
C
E
IC
N
PE
Y
R
A
P
T
T
JA
O
D
X
C
A
R
SL
I
R
H
C
42
F u e n t e : W o r ld E c o n o m ic F o r u m 2 0 0 3 .
22
Grfico XXI
n d ic e d e p r o t e c c i n e f e c t iv a a lo s a c r e e d o r e s
S u d e s te A s i t ic o
P a is e s d e A lt o I n g r e s o
A m r ic a L a t in a
U ru g u a y
T& T
C h ile
B lic e
C o s t a R ic a
P anam
J a m a ic a
N ic a r a g u a
V e n e z u e la
R e p . D o m in ic a n a
B r a s il
P e r
E l S a lv a d o r
H a it
E cu ad or
P a ra g u a y
H o nd u ra s
0 .0 0
0 .1 0
0 .2 0
0 .3 0
0 .4 0
0 .5 0
0 .6 0
33
F u e n t e : G a lin d o y M ic c o , 2 0 0 1 ; L a P o r ta e t a l., 2 0 0 0 ; y K a u f m a n n e t a l., 2 0 0 1
Grfico XXII
n d ic e a g r e g a d o d e s e r v ic io c iv il
7 0 .0
6 0 .0
5 0 .0
4 0 .0
3 0 .0
2 0 .0
1 0 .0
0 .0
BRA BAR
C R I JA M
TTO M EX ARG COL VEN URU GUA PER
N IC
ECU DOM PAR BOL
45
F u e n t e : B ID , 2 0 0 3
23
Grfico XXIII
n d ic e d e C a lid a d P r e s p u e s ta r ia
-0 a 1 0 0 E c ua dor
E l S a lv a d o r
A r g e n t in a
C o lo m b i a
P e ru
N ic a r a g u a
C o s t a R ic a
B r a s il
M e x ic o
C h il e
1 0
2 0
3 0
4 0
5 0
6 0
7 0
48
IB P , 2 0 0 3
24
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
Inclusividad en la participacin
poltica
-Proceso de votacin abierto a
todos los ciudadanos
-Derecho de votar sin ser

intimidado
- Facilidad para votar
(feriados? Localizacin de
urnas para votar, voto
ausente)
- Facilidad de registro para
votar y confiabilidad de
registro
Kaufmann et al. Voice and Accountability, Political

stability
Indicadores
- Freedom House derechos polticos, participacin de
voto, base de datos del proyecto EPIC
- Freedom House, DPI "Fraud and intimidation in voting
process", Paxton, et al.
-Participacin de voto/poblacin con edad de votar;
Participacin de voto/votantes registrados; tambin estos
% de diferentes grupos (salario, gnero, etnicidad,
regin) Freedom House political rights, EPIC project
database
-votantes registrados como % de votantes con edad para
votar; % de registro de distintos grupos (salario, gnero,
etnicidad, regin)
- Nivel de analfabetismo, nivel promedio de escolaridad,
Tasa de educacin secundara completa, Tasa de
educacin primaria completa
- Capital social (IRIS, FHT, GAL, LOB)
-Capacidad de los ciudadanos

para participar: nivel educativo,
salud
- Existencia de un marco
-Nmero y solidez de
institucional adecuado con
organizaciones de la sociedad
- Grado de confianza (GAL, LOB)
incentivos para promover
civil
asociaciones
- Interaccin ordenada y balanceada entre las tres ramas
- Tradicin de relaciones
-Valores de tolerancia,
cooperativas y disciplinadas de gobierno (WMO)
pragmatismo, cooperacin y
entre las tres ramas de
compromiso
25
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
gobierno

stability
Indicadores
Confianza en elecciones (LB); ndice de competitividad

poltica, DPI
Extensin y equidad de la
competencia para cargos
electorales
- Capacidad, independencia, - Confianza en elecciones (LB);

-Regularidad, imparcialidad,
autonoma presupuestaria
credibilidad de los
- ndice de competitividad poltica (DPI)
del cuerpo de gestin
procedimientos electorales
electoral
(justos)
-Apertura de los procesos
- Requerimientos para formar
electorales: barreras de entrada partidos polticos
- Requerimientos para ser
candidato
electoral/Representacin de
minoras en los partidos
polticos
-Apertura/competitividad de
los procesos para elegir a los
candidatos de los partidos
polticos
- Financiamiento pblico Directo, libre acceso a televisin
- Disponibilidad de
-Igualdad de acceso a fondos
(Pinto-Duschinsky (2002)
financiamiento publico
para organizaciones de los
directo o indirecto; limites
partidos polticos y campanas
26
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
electorales
-Libertad de prensa
-Libertad de expresin,
asociacin y derecho de
convocatoria
Requerimientos
Institucionales
de presupuestarios para
campanas; limites de tiempo
para campanas
- Provisiones
constitucionales/legales
estableciendo estos
derechos
- Medios independientes y
plurales
- Provisiones
constitucionales/legales
estableciendo estos
derechos

stability
Indicadores
- Libertad de prensa (Freedom House): Libertad de

prensa (WEF); Libertad de prensa (Journalists without
Borders); Violencia contra periodistas (Committee to
Protect Journalists (CPJ) Censura del gobierno(FRH,
HUM,RSF)
- Freedom House (Derechos Polticos/derechos
ciudadanos/derechos de asociacin)
Imparcialidad/efectividad de la
representacin ciudadana
-Poder real de los funcionarios
electos (control civil del
ejercito y otras fuentes de
poderes de facto) (MR)
-Proporcionalidad en la
traslacin de votos a escaos
- Control civil sobre el

ejrcito
- Tipo de ley electoral
- Magnitud de distritos
- Umbral, formula matemtica
27
-ndice de desproporcionalidad del sistema electoral
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales

stability
Indicadores
- ndice de malaporcionamiento, Samuels and Snyder,
2001
-Equidad de representacin a
travs de las regiones
geogrficas
-Equidad de representacin a
travs de grupos tnicos,
gnero
-Poder de partidos polticos
-Pagina Web IPU (mujeres)
- Credibilidad de los partidos - ndice de volatilidad electoral; Confianza en los partidos

polticos; Nivel de identificacin con los partidos;
polticos entre los
Confianza en los polticos
ciudadanos
- ndice de volatilidad electoral; frecuencia de cambio de
- Grado en que los partidos
partidos por parte de los polticos/ciudadanos; nivel de
son programticos,
identificacin con los partidos; ndice de particularismo
ideolgicos; grado de
significado de el nombre
del partido y para la
conducta legislativa
- Prevalencencia de donaciones polticas ilegales (WEF);
- Transparencia de los
-Limites del sistema de
financiamiento para la campana orgenes del financiamiento financiamiento pblico directo, libre acceso a televisin
(Pinto-Duschinsky (2002)
de la campana; limites de
venta de influencias y
distorsiones del principio deun gasto; disponibilidad de
financiamiento publico;
hombre un voto. (MR)
Limite de donaciones etc.
28
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales

stability
Indicadores
Confianza en el Congreso (LB)
Capacidad agregada de las

preferencias ciudadanas/crear
consensos
- Efectividad del congreso como - Capacidad de los
legisladores (tiempo
un foro para debatir polticas
completo, permanencia,
nacionales y decisiones
ambiciones de reeleccin)
- Especializacin de las
comisiones legislativas
- Eficacia, representatividad, calidad del congreso (WEF,

GCS,FRH,PRS,WMO); Confianza en el Congreso (LB);
permanencia promedio de los legisladores; % reelegido;
sueldos de los legisladores
- Nmero de comisiones en relacin al tamao del cuerpo
legislativo; numero de comisiones por legislador
- Numero de asesores; meritocracia para elegir asesores;

- Numero/capacidad de
sueldo de asesores
comisin legislativa y sus
asesores
- Nmero de funcionarios, profesionalismo, recursos
- Existencia/capacidad de
presupuestarios de las agencies especializadas
agencies especializadas
(oficinas presupuestarias)
- Cohesin del sistema de
- Ausencia de un sistema de - Nmero de partidos vigentes; polarizacin del sistema
de partidos (Coppedge)
partidos
partidos disfuncional
(Fragmentacin/dolarizacin
)
-Cohesin/disciplina interna del -Credibilidad del partido
- ndice de volatilizad electoral; confianza en los partidos
partido
entre los ciudadanos
polticos; nivel de identificacin con el partido;
confianza en los polticos
29

stability
Indicadores
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Rendicin de cuentas horizontal

-Poder y discrecin del
Ejecutivo es controlado
efectivamente por los otros
poderes
Requerimientos
Institucionales
- Grado que los partidos son - Frecuencia de cambio de bancadas por parte de los
programticos e ideolgicos; legisladores; grado de solidaridad poltica en los votos
grado de que el partido tiene de asuntos de polticas nacionales
significado para los votantes - ndice de volatilizad electoral; Frecuencia de cambio
de bancadas por parte de los legisladores y ciudadanos;
y para su comportamiento
nivel de identificacin con el partido, ndice de
legislativo
particularidad
- ndice de restricciones polticas polticos (Henisz);
ndice de restricciones ejecutivas (Polity IV)
- Eficacia del Congreso (WEF)
- Capacidad del Congreso
como contraparte en la
preparacin de leyes y
supervisin del Ejecutivo
- Independencia del Poder
-Independencia Judicial (WEF);
Judicial
- Independencia, capacidad de http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/pillars.pd
instituciones superiores de
f
auditoria
- Independencia, capacidad de - ndice de percepcin de corrupcin (TI); Corrupcin
(Kaufmann, et al.); ndice de Corrupcin (PRS);
las procuraduras
responsables de investigar y Corrupcin (WEF)
procesar a oficiales
gubernamentales por mala
30
Sistema Democrtico
Atributos
Componentes
Requerimientos
Institucionales
conducta
31

stability
Indicadores
32

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Fuen te: K au fm an n et. al. 200 3

Fuente: B ID , D ilo go R e giona l d e P oltica 20 03.

Fines de los 1990

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