Presupuesto Participativo, inversión pública local y mejoramiento

del empleo y del acceso a servicios básicos de la población rural1

Alipio Montes - Ceder

Foto CIES
Una gran parte de la población peruana es afectada
por la pobreza, en especial en lo que respecta al sec-
tor rural (INEI 2007). Las causas de esta pobreza rural
se relacionan más con un índice elevado de subem-
pleo que con una alta tasa de desempleo (Francke y
Espino 2001), en un contexto en el que los ingresos
económicos por familia son bajos debido a la pre-
cariedad de la producción y de las tecnologías que
utilizan (Zoomers 2002; Montes y Catacora 2004).
Otro factor es el limitado acceso a servicios básicos
de agua, desagüe, vivienda, electricidad, educación
y salud. Frente a esto se han tomado diversas estra-
tegias, tal como la implementación de proyectos de
construcción de infraestructura básica intensiva en el
uso de mano de obra como es el caso de Foncodes El Perú se encuentra en un proceso de descentralización, a partir del cual
y Pronamachs. Sin embargo, ninguno de estos tiene se han desarrollado una serie de mecanismos de participación ciudadana,
tales como los Consejos de Coordinación Local y Regional, los Planes
como objetivo central la generación de empleos, por de Desarrollo Concertado, el Presupuesto Participativo y la Rendición
lo que su incidencia en este tema es limitado. Los de Cuentas.
Gobiernos Locales y Regionales también se hacen
presentes en la inversión pública, teniendo un con-
texto particular.
detallado conocimiento de la lógica de su funciona-
El Perú se encuentra en un proceso de descentraliza- miento, del nivel de logro de sus objetivos ni de los
ción, a partir del cual se han desarrollado una serie efectos que tienen sobre el empleo y la calidad de
de mecanismos de participación ciudadana, tales vida de la población.
como los Consejos de Coordinación Local y Regio-
nal, los Planes de Desarrollo Concertado, el Presu- La presente investigación busca profundizar en el
puesto Participativo y la Rendición de Cuentas. Estos análisis de las características de la inversión pública
persiguen la democratización de la gestión pública, local, del Presupuesto Participativo y de la plani-
de la eficiencia y de la transparencia en el uso de los ficación del desarrollo local. Además, conocer las
recursos públicos en función de las necesidades e percepciones que tiene la población sobre estos
intereses de la población, así como la búsqueda de temas, así como de los efectos que generan en el
un desarrollo equitativo. Sin embargo, una creciente acceso a los servicios básicos, en la calidad de vida
y en el desarrollo local. Así, se pretende aportar con
desconfianza en las instituciones del Estado, partidos
información para el diseño de políticas de mejora
políticos y entidades de desarrollo limitan este pro-
de la participación ciudadana y para promover el
ceso de descentralización (Grompone 2005). Para-
aumento de la eficiencia de la inversión pública. Se
lelamente, los Gobiernos Locales y Regionales han
tomó como base las experiencias de los distritos de
obtenido un incremento sustancial de sus recursos
Omate y de Puquina de la provincia General Sán-
financieros, provenientes esencialmente del canon y
chez Cerro, en Moquegua, contando con el apoyo
de las regalías mineras, por lo que actualmente tienen
financiero del CIES.
una mayor capacidad de inversión.

Los sucesos mencionados previamente han motivado

una serie de cambios en la planificación, prioriza-
 1/ Artículo basado en el estudio “El impacto de la inversión pública
ción y ejecución de las inversiones de los Gobiernos
local en el empleo y el acceso a servicios básicos de la población
Locales, cruciales para el desarrollo rural y la supe- rural (dos distritos de Moquegua)” desarrollado en el marco del
ración de la pobreza. A pesar de esto, no se tiene un Concurso de Investigaciones CIES ACDI-IDRC 2006.

Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009 35

 Contexto de la investigación
Se realizaron diversos análisis para determinar los
cambios y mejoras en la inversión pública local y
en la implementación del Presupuesto Participativo,
así como de las percepciones de los efectos de estos
sobre el empleo, la calidad de vida y el acceso a
servicios básicos. Se tomó como referencia el
período comprendido entre los años 2003 y 2006 ya
que en 2004 se produce un incremento sustantivo
de recursos de las municipalidades. Las unidades
de análisis fueron los trabajadores participantes de
las obras, otros pobladores mayores de 18 años y
las municipalidades respectivas. La información se
recaudó a través de documentos de la municipalidad,
de la aplicación de encuestas y entrevistas, y de la
revisión de documentos de instituciones de desarrollo
de la zona relacionadas al tema.
Con respecto a los casos estudiados, los distritos de
Puquina y de Omate pertenecen a la Provincia Gene-
ral Sánchez Cerro, del Departamento de Moquegua.
Omate es la capital de la provincia, por lo que con-
centra las principales entidades estatales de desarrollo.
Ambas se encuentran, social y económicamente, vin-
culadas principalmente a la ciudad de Arequipa debido
a su proximidad. Asimismo, según Foncodes (2000)
la zona estudiada se encuentra dentro de la categoría
de “pobres”, aunque esta situación ha ido mejorando
debido a la implementación de proyectos de desarrollo
por parte de organismos del Estado y de ONG.
Gran parte de la Población Económicamente Activa,
en las zonas mencionadas, se dedica primordialmente
Foto CIES
La participación ciudadana y el Presupuesto Participativo en las zonas
de estudio tienen como antecedentes al Comité Multisectorial de Desa-
rrollo en Omate, y a la Mesa de Concertación Agraria en el distrito de
Puquina.
36
a labores agrícolas y a la pequeña agroindustria láctea
y vitivinícola (Ceder 2003). Últimamente ha surgido
como una de las principales fuentes de ingreso el
trabajo asalariado ligado a obras de infraestructura
de los Gobiernos Locales y Provinciales. Asimismo,
la actividad productiva en ambos distritos está en
crecimiento.
El Presupuesto Participativo
La creciente importancia de la participación ciuda-
dana ha generado diversos mecanismos que favore-
cen la inclusión, la legitimación de las acciones del
Estado y las clases dominantes, la optimización de los
recursos estatales y la democratización de la gestión
pública (Quiroz Noriega 2007). Uno de los mecanis-
mos más importantes es el Presupuesto Participativo,
que implica un espacio de toma de decisiones en el
ámbito público en donde se eligen las prioridades de
la inversión pública involucrando a la población de
manera organizada.
Es en el año 2001, en el contexto de un gobierno
democrático y de un proceso de descentralización,
que se da en el Perú la Ley Marco del Presupuesto
Participativo que define la finalidad de este y sus
objetivos. Luego, en el año 2003, esta ley adquiere
un carácter obligatorio en todos los Gobiernos Loca-
les y Regionales. Actualmente, después de la imple-
mentación de los Presupuestos Participativos a nivel
nacional, se han realizado diversos trabajos (Shack
2005; Grompone 2006; Colectivo Interinstitucional
de Presupuesto Participativo 2006) que mencionan
que los resultados de estos dependen de varios fac-
tores, tales como la voluntad política, la capacidad
técnica de los actores, la fortaleza de la sociedad civil
y las experiencias previas.
Características del Presupuesto Participativo
en Omate y Puquina
La participación ciudadana y el Presupuesto Parti-
cipativo en las zonas de estudio tienen como ante-
cedentes al Comité Multisectorial de Desarrollo en
Omate, y a la Mesa de Concertación Agraria en el
distrito de Puquina, ambas iniciadas a comienzos de
2000. Estas organizaciones elaboraron documentos
tales como un borrador de plan de desarrollo con-
certado (Omate), y un perfil de plan de desarrollo
de cinco años (Puquina), que plantearon visiones
comunes de desarrollo y fueron vitales para luego
delimitar las bases de los Presupuestos Participativos.
Además, estaban conformadas por representantes de
las instituciones públicas, de organizaciones de la
Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009
población y de ONG. Ambas organizaciones siguen

Foto CIES
en funcionamiento, aunque su capacidad de acción
es menor.

Omate, como capital de la provincia, cuenta con dos

procesos de Presupuesto Participativo, uno distrital y
otro provincial. Este último ha tenido una implemen-
tación limitada y su accionar se centra esencialmente
en la capital. Respecto a los procesos distritales en
ambas zonas, en el año 2003, y luego de formulados
los Planes de Desarrollo Local Participativo se realizan
los primeros Presupuestos Participativos, que si bien
tuvieron muchas limitaciones, generaron aprendiza-
jes. En estos procesos, la convocatoria se restringió a
los representantes, tanto públicos como de organiza-
ciones de la población y otros. En el caso de Omate se
llegó a realizar la priorización de las propuestas con
los diversos representantes, pero no se llegó a con-
sensos, por lo que ocurrió un fraccionamiento de los
recursos que otorgó fondos insuficientes a cada pro-
yecto. En Puquina fueron principalmente el alcalde y
su equipo técnico quienes priorizaron y tomaron las
decisiones. Factores que influyeron fueron la falta de
voluntad política y la inexperiencia.
En 2006 ocurrieron cambios sustanciales en la imple-
mentación de los Presupuestos Participativos, incor-
porándose instructivos del MEF y las experiencias
ganadas hasta el momento. Los procesos en ambos
distritos fueron similares, conteniendo una primera
etapa referida a la difusión y convocatoria mediante
los medios de comunicación, y visitas a las comuni-
dades y organizaciones civiles. Además, se realizaron
talleres de capacitación, abiertos al público en general
sobre la normativa y la importancia de este proceso,
así como de los criterios de priorización.
Seguidamente, en el caso de Omate, de manera
descentralizada las comunidades y organizaciones
realizaron una priorización de sus propuestas, para
que luego los representantes pasen a inscribirse en
el proceso del Presupuesto Participativo. En Puquina,
primero se dio la inscripción de los representantes,
luego, con ellos, se ejecutaron talleres de revisión de
la visión y ejes estratégicos de desarrollo del distrito,
para finalmente pasar a la etapa de la priorización
«Los resultados muestran una
evaluación positiva y altas
expectativas en el Presupuesto
Participativo, ya que cerca del
60% considera que este proceso
no tienen ninguna desventaja»
En el año 2006 se priorizaron especialmente proyectos de desarrollo de
la actividad agropecuaria, de mejoramiento de las vías de comunicación
y de mejora de los servicios básicos, de salud y de educación.
descentralizada. Cabe resaltar que los requisitos para
la inscripción en ambos territorios son flexibles, per-
mitiendo hasta la participación de organizaciones
que no están legalmente constituidas, lo que implica
mayor representatividad y democratización.
Las etapas finales tienen que ver con la elección de los
proyectos a nivel distrital. Se realiza el Taller Central
de Priorización que consta de una fase de capaci-
tación para la elección de los criterios, y luego la
priorización de los proyectos en sí. Los criterios que
se utilizan son diversos, no obstante se busca favo-
recer a las zonas más pobres y a los que no fueron
beneficiados en Presupuestos Participativos anteriores.
En ambos distritos el alcalde informa a los represen-
tantes, en una reunión, sobre los procesos anteriores
y sus avances a manera de rendición de cuentas, sin
embargo no pasa de ser una reunión informativa sobre
la gestión municipal. Por último, el equipo técnico
elabora las fichas técnicas de los proyectos prioriza-
dos, incluyendo un monto tentativo, que es ratificado
en el taller final de formalización de acuerdos.
En el año 2006 se priorizaron especialmente proyectos
de desarrollo de la actividad agropecuaria, de mejo-
ramiento de las vías de comunicación y de mejora de
los servicios básicos, de salud y de educación.
Percepciones en torno al Presupuesto
Participativo
Existe un involucramiento reducido de la población
en la gestión pública, ya que el 59% admite conocer

Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009 37

el Presupuesto Participativo, pero solo el 16% ha
participado en este. Asimismo, la desigualdad de
género en los espacios de toma de decisión se ve
reflejada en un mayor porcentaje de participación
de varones (29,6%) que de mujeres (9,7%) en este
proceso.
Por otro lado, los resultados muestran una evalua-
ción positiva y altas expectativas en el Presupuesto
Participativo, ya que cerca del 60% considera que
este proceso no tienen ninguna desventaja. Las ven-
tajas reconocidas están relacionadas a la identifica-
ción e implementación de proyectos de desarrollo
en los diferentes anexos y comunidades (60,4%), a
la posibilidad de descentralización y democratiza-
ción de la gestión pública local con la participación
de representantes de la población de las diferentes
comunidades (20,8%) y al mejoramiento del empleo
con la creación de puestos de trabajo (18,3%). Por
el contrario, las desventajas percibidas están rela-
cionadas al beneficio focalizado solo en algunas
personas (13,2%), considerado un problema de fun-
cionamiento, y a la costumbre de la gente de pedir
beneficios (8,9%).
Respecto a la participación de las autoridades, la
mayor parte de encuestados califica como regular
la participación del alcalde y de los representantes
de la población, e indica que los acuerdos se han
cumplido solo parcialmente. En general, la población
estudiada percibe que la actuación del alcalde y de
sus representes no es mala pero tampoco suficiente,
demandando un mayor compromiso tanto en el Pre-
supuesto Participativo como en la ejecución de los
proyectos priorizados.
La inversión pública local
La inversión pública local posee componentes que
son necesarios tomar en cuenta para evaluar los
efectos sobre el desarrollo rural y la reducción de
la pobreza, como los objetivos que persigue cada
«Dificultades en el
establecimiento de concesos
han generado que no se llegue
a proyectos de alcance mayor
al comunal, observándose un
fraccionamiento de los recursos
que muchas veces es insuficiente
para cada proyecto»
38
Gobierno Local, sean transitorios o permanentes
(Francke y Espino 2001). Los objetivos transitorios
son de corto plazo y se aplican en situaciones crí-
ticas, como desastres naturales o pobreza extrema,
mientras que los objetivos permanentes buscan
mejoras duraderas.
Además, se puede tener dos enfoques desde el punto
de vista de la generación de empleos y de la inyección
de recursos en las economías locales (Portal de la
OIT 2007). El primero, de alcance local, se relaciona
con proyectos intensivos en el uso de mano de obra,
incorporando a la población usuaria en la planifica-
ción, ejecución y mantenimiento. El segundo ejecuta
proyectos intensivos en el uso de bienes de capital,
utilizando mayor tecnología y maquinaria; se trata
de grandes proyectos de infraestructura de alcance
nacional y regional. Un tercer componente son los
criterios y procedimientos en la planificación y eje-
cución de las obras. Estos tienen que ver con la forma
en que los proyectos se relacionan con los planes de
desarrollo local o regional, la priorización comunal,
los mecanismos de focalización del público objetivo,
o la sostenibilidad, etc.
Gráfico 1
Evolución de transferencias 2001-2006
Millones
(S/.)
12
10
Transferencias
8
6
4
2
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006
M. Provincial General Sánchez Cerro M. Distrital Puquina Total
Fuente: elaboración en base a la información del portal del MEF.
Características de la inversión pública en
Omate y Puquina
Los recursos financieros de las municipalidades de
Omate y Puquina se han incrementado sustancialmente
a lo largo de los años estudiados, estableciéndose dos
períodos: de 2001 a 2003, y de 2003 a 2006. En el
primer período las transferencias financieras provenían
fundamentalmente del Foncomun (50,4%), mientras
que en el segundo del canon minero (44,6%).
Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009
El presupuesto anual se incrementó notablemente

Foto CIES
entre los años 2003 y 2006, llegando a la suma de
S/. 7.343.220. La composición de los gastos indica
que se destinó mayores recursos a los proyectos de
desarrollo que a los gastos generales. Además, un
porcentaje alto (34%) se utilizó para el pago de remu-
neraciones a los trabajadores.

Los proyectos que se realizaron entre los años que

comprenden este estudio suman un total de 179, del
cual el 39,7% se ejecutó en 2006. Estos son, en su
mayoría, proyectos de alcance comunal orientados
a la mejora de la infraestructura de transporte, de
los servicios de agua y desagüe, de la infraestructura
de riego y de la infraestructura educativa. La mayor El perfil de los trabajadores de obras públicas indica que estos son, en
su mayoría, varones (82%), entre las edades de 30 a 60 años, siendo la
cantidad de proyectos utiliza mano de obra local de mayoría jefes de familia que cuentan con cierto nivel de activos y con
calificación relativamente baja, lo que genera un cre- una educación media.
cimiento del mercado laboral y de los ingresos de la
población.

Por otro lado, dificultades en el establecimiento de
concesos han generado que no se llegue a proyec-
tos de alcance mayor al comunal, observándose un
fraccionamiento de los recursos que muchas veces
es insuficiente para cada proyecto. Al mismo tiempo,
estos proyectos son inmediatistas, por lo que solo
solucionan los problemas comunales parcialmente.
Solo en el último año se empiezan a dar proyectos de
envergadura provincial, como es el inicio de la cons-
trucción de la carretera Omate-Puquina-Arequipa.
Otro aspecto es que los proyectos son esencialmente
de infraestructura, dejándose de lado otros temas que
son también importantes para el desarrollo rural y
comunal.
para los miembros de la familia, a la infraestructura de
la vivienda, a la situación de salud de la familia y a la
adquisición de artefactos y otros bienes del hogar. Los
campesinos más pobres, que no acceden al trabajo
asalariado, también percibieron beneficios, gene-
rando mayores ingresos debido a un aumento de sus
días laborales en actividades agropecuarias ya que la
oferta laboral para estas ha disminuido. Sin embargo,
esto a su vez implica repercusiones negativas ya que
el salario de los jornaleros aumenta y genera gastos
extra para la pequeña agricultura. Además, en ocasio-
nes no se logra conseguir la cantidad de asalariados
necesaria para la faena agrícola.

Efectos de la inversión pública en el empleo Gráfico 2

y en la calidad de vida de la población Percepción de los trabajadores sobre las mejores
condiciones de vida (%)
El trabajo asalariado en obras públicas ha ganado cada
vez más importancia en la dinamización del mercado
1,2 0,0 1,0
laboral y en el mejoramiento de los ingresos de la 11,1 10,0
9,8
población rural. Así, para 2006 casi un tercio de la
población ha trabajado en alguna obra pública muni-
cipal o regional, encontrándose un mayor número de 50,0
68,0
72,0
asalariados en el último año. Además, si se compara el
año 2003 con el año 2006, se percibe un fuerte creci-
miento de la demanda de trabajo asalariado, así como 38,9
del monto destinado a los sueldos, lo que se relaciona 17,1 21,0
con el incremento de la inversión pública. Hombre Mujer Total

Han mejorado bastante Regularmente Nada

La mayoría de los trabajadores que han participado
en obras públicas percibe que sus condiciones de Por el contrario, han empeorado

vida han mejorado, siendo las mujeres quienes más

valoran este hecho. Las mejoras percibidas están rela- Fuente: elaboración en base a la Encuesta sobre Presupuesto Participativo
cionadas a la alimentación familiar, a la educación e Inversión Pública Local.

Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009 39

 «Las personas que quedan Gráfico 3
excluidas del trabajo asalariado
Percepciones de la población sobre la situación
en obras públicas se encuentran socioeconómica del distrito (%)
en pobreza extrema, tales
2,3 3,9
como madres solteras o viudas, 6,0
5,7
10,2
ancianos mayores de 60 años, 14,6

criadores de camélidos y 61,7

58,6
otros pobladores sin nivel de 55,3

instrucción»
30,1 24,4 27,3

El perfil de los trabajadores de obras públicas indica Omate Puquina Total

que estos son, en su mayoría, varones (82%), entre
las edades de 30 a 60 años, con un promedio de 42,5 Ha mejorado bastante Medianamente Está igual Está peor

años, siendo la mayoría jefes de familia que cuen-

tan con cierto nivel de activos y con una educación Fuente: elaboración en base a la Encuesta sobre Presupuesto Participativo
media. En general, son campesinos minifundistas, que e Inversión Pública Local.

se dedican a varias actividades. Sin embargo, el tra-

bajo en construcción civil se está volviendo su fuente
de ingresos principal. Aunque estas personas están en
situación de pobreza, no se trata de pobreza extrema,
por lo que se visualiza una mejora substancial de su
situación económica.
Por el contrario, las personas que quedan excluidas del
trabajo asalariado en obras públicas se encuentran en
pobreza extrema, tales como madres solteras o viudas,
ancianos mayores de 60 años, criadores de camélidos
y otros pobladores sin nivel de instrucción. Esto sucede
ya que no existe una clara política de reclutamiento
orientada a favorecer a los más pobres y necesitados.
Quienes consiguen los trabajos son las personas que
Foto CIES
viven más cerca de los proyectos, que tienen mejor
educación o que mantienen algún contacto con las
autoridades (clientelaje o compadrazgo).
La mayoría de las personas encuestadas percibe que
su distrito está mejorando, así como la situación
socioeconómica de su familia. Esto se expresa en
mejoras en los niveles de empleo, en el acceso a
vías de comunicación y a servicios básicos, en la
mejora en las actividades agropecuarias y en las con-
diciones educativas. Se puede observar que estos pro-
gresos se relacionan con la presencia y orientación
de los proyectos públicos. Es importante mencionar
que un 40,2% considera que estas obras responden
a las necesidades de la población, mientras que el
46,9% opina que responden poco a estas, ya que son

obras pequeñas y comunales, que no tienen un mayor

alcance. Por último, se considera muy importante la
priorización de los proyectos de infraestructura de
transporte, tal como la construcción de la carretera
Omate-Puquina-Arequipa.

«Un 40,2% considera que

estas obras responden a las
necesidades de la población,
mientras que el 46,9% opina
que responden poco a estas,
ya que son obras pequeñas y
La población tiene una percepción positiva del Presupuesto Participativo, comunales, que no tienen un
y se le atribuyen principalmente ventajas relacionadas con los logros
obtenidos. mayor alcance»

40 Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009

 «Es importante darle una
mayor importancia a los
mecanismos de vigilancia, así
como a la participación de la
población en la ejecución de los
proyectos, que hoy no pasa de
la mano de obra»
Conclusiones
Las municipalidades distritales de Omate y de Puquina
han incrementado sus recursos financieros, siendo
su principal aporte el canon y las regalías mineras.
Esto ha permitido un crecimiento en la inversión y
ejecución de proyectos de desarrollo, orientados a
la mejora de la infraestructura a nivel comunal. A su
vez, se utilizó intensivamente la mano de obra local,
lo que ha generado una dinamización del mercado
laboral, así como la mejora de los ingresos de los
trabajadores y de sus familias: la población percibe
una mejora de su distrito a diversos niveles. A pesar
de esto, la población en situación de pobreza extrema
accede de forma limitada a estas mejoras, ya que no
existe una clara política de reclutamiento. Además,
la creciente demanda y oferta del trabajo asalariado
en obras públicas ha perjudicado a la pequeña agri-
cultura, ya que hay menos mano de obra para esta, y
los salarios han aumentado.
El Presupuesto Participativo en ambos distritos estuvo
precedido por mecanismos de participación ciudadana
que facilitaron la obtención de una visión común de
desarrollo. Las dificultades que tuvieron los primeros
Presupuestos Participativos fueron el fraccionamiento
excesivo de los recursos y la realización de proyec-
tos de alcance menor. En la actualidad se han dado
mejoras, lo que ha implicado logros iniciales tanto en
la gestión pública, en el uso de los recursos, y en el
desarrollo de capacidades. De esta manera se puede
Economía y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009
Foto CIES
El Presupuesto Participativo en ambos distritos estuvo precedido por
mecanismos de participación ciudadana que facilitaron la obtención de
una visión común de desarrollo.
alcanzar una mayor concertación y la formulación de
proyectos de mayor alcance. Sin embargo, este pro-
ceso está en sus inicios. Es importante darle una mayor
importancia a los mecanismos de vigilancia, así como
a la participación de la población en la ejecución de
los proyectos, que hoy no pasa de la mano de obra.
La población tiene una percepción positiva del Presu-
puesto Participativo, y se le atribuyen principalmente
ventajas relacionadas con los logros obtenidos. Ade-
más, se califica la gestión de los alcaldes y de los
representantes como regular o buena, sin embargo
es en estos actores en donde se percibe las principa-
les falencias. Finalmente, se concluye que los logros
del Presupuesto Participativo en Omate y Puquina
se alcanzaron gracias a la voluntad política de los
alcaldes, funcionarios y otros agentes de desarrollo,
a la experiencia ganada a lo largo de los años, y a la
disponibilidad de recursos para implementar proyec-
tos de desarrollo.
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