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Conpes
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación

POLÍTICA NACIONAL PARA EL SECTOR DE LA ECONOMIA SOLIDARIA

Departamento Nacional de Planeación – Dirección de Desarrollo Empresarial

Borrador para discusión

Bogotá, D.C., Octubre de 2009

1
Este documento presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social
CONPES, las estrategias de política para profundizar los lineamientos generales de la política de
desarrollo empresarial para el fomento y la protección del Sector de la Economía Solidaria. Esta
política permitirá crear las condiciones necesarias para impulsar el sector y facilitar su avance y
consolidación, así como reconocer y visibilizar sus aportes en los ámbitos económico y social.

1. Introducción

En los Planes de Desarrollo 2002 – 2006 y 2006 – 2010 el Gobierno Nacional ha considerado al
sector de la economía solidaria como modelo alternativo de desarrollo socioeconómico que
contiene una amplia base social. Este modelo potencia el aprovechamiento de economías de
escala, los procesos de integración empresarial, la solidaridad, el fortalecimiento del capital social
y la posibilidad de que la población vulnerable acceda a bienes y/o servicios. Por ello, el interés
del Gobierno Nacional es fomentar y promocionar las organizaciones que pertenecen a este sector
no sólo desde una visión de eficiencia económica sino desde el punto de vista social.

En la sociedad operan tres sectores que interactúan entre sí: i) el sector estatal en el cual operan
las ramas del poder público, ii) el sector empresarial en el que opera toda la estructura productiva,
y iii) el sector sin ánimo de lucro o tercer sector que agrupa una amplia heterogeneidad de formas
asociativas que comparten, entre otras, las siguientes características: son instituciones privadas no
gubernamentales, tienen formas propias de autogobierno, y se crean voluntariamente.

Cuando estos sectores interactúan se generan intersecciones en las cuales se identifica un

conjunto de organizaciones. La interacción entre el tercer sector y el estatal agrupa una serie de
organizaciones de participación ciudadana que posibilitan el consenso con las entidades de
gobierno y en esa misma vía su participación en la administración pública con un criterio de
control social. Del mismo modo, la interacción entre el tercer sector, el sector estatal que
desarrolla actividades empresariales1 y el sector empresarial privado agrupa un conjunto de
organizaciones asociativas de producción que para fines de este documento se denominarán el
sector de la economía solidaria.

El sector de la economía solidaria contiene todas las empresas sin ánimo de lucro que producen
bienes y/o servicios, que operan bajo formas asociativas cuyo objetivo es satisfacer las
necesidades de sus miembros y de la comunidad. Estas empresas al igual que las de naturaleza
mercantil funcionan con criterios de rentabilidad, eficiencia, productividad y cumplen con
estándares contables, financieros, de calidad y gestión.

1
En lo que concierne a la actividad empresarial adelantada por organizaciones de economía solidaria con
participación estatal pueden señalarse las administraciones públicas cooperativas.

2
 Gráfica 1

Tercer Sect

Fuente: DNP- DDE

Lo anterior refleja en gran parte los principios, fines y características de las organizaciones de
economía solidaria establecidos en la Ley 454 de 1998: el ser empresa, la práctica
socioeconómica, el vínculo asociativo, la propiedad conjunta y solidaria sobre los medios de
producción, la ausencia de ánimo de lucro, la satisfacción de las necesidades de los asociados, la
igualdad de derechos y obligaciones, los aportes de los socios, la irrepartibilidad de las reservas
sociales, y en caso de liquidación, la del remanente patrimonial, la posibilidad de integración
gremial y económica, y la destinación especial de los excedentes.

La definición dada y lo contemplado en la Ley 454 de 1998 permiten establecer que las
organizaciones que pertenecen al sector de la economía solidaria son las contempladas en el
parágrafo 2 del artículo 6: “las cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que
agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones
auxiliares de la economía solidaria, […] las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los
Sector Público
fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de
administraciones públicas cooperativas […] y todas aquellas formas asociativas solidarias que
cumplan con las características mencionadas en el presente capítulo”. En particular, para efectos
de este documento de política se considerarán todas aquellas formas reglamentadas que cumplan
con las características enunciadas en el párrafo anterior2.

2
En el anexo 1 se relacionan las organizaciones que de acuerdo con criterios jurídicos corresponden al sector de la
economía solidaria. En el anexo 2 se relacionan las organizaciones que no se consideran parte del sector, de
conformidad con los mismos criterios jurídicos.

3
2. El Sector de la Economía Solidaria en Colombia

En Colombia el sector de la economía solidaria a finales de 2008 registró un total de 10.055

organizaciones, entre cooperativas (7.833), fondos de empleados (1.972) y asociaciones mutuales
(250)3. El crecimiento total del número de entidades reportadas del sector en 2008 fue de (5,8%),
nivel similar al reportado en el año inmediatamente anterior (5,9%). Durante los últimos cinco
años este crecimiento ha sido de 7.6% promedio anual.

Gráfica 2
Evolución de Entidades del Sector de la Economía
Solidaria

Crecimiento Anual: 7,6%

10.055
10.000 9.503
8.970
8.529
7.911
8.000 6.992

6.000

4.000
s N
E
n
d
o
tia
e

2.000

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente Confecoop-CálculosDNP -DDE

Cuadro 1

Organizació
La distribución por tipo de organización muestra que para el 2008 el 78% de las entidades del
sector de la economía solidaria eran cooperativas, los fondos de empleados representaron el 20%,
y las asociaciones mutuales el 2%.

Cuadro 2

Cooperativas
Organiza
3
Fondos
Cooperativas
No se cuenta con información sobre las otras organizaciones correspondientes a la Economía Solidaria.

4
En el año 2008 el sector de economía solidaria reportó ingresos por cerca de $24 billones, activos
por $23 billones y excedentes por $0,5 billones; reportando un crecimiento promedio desde el
año 2003 de 20.7%, 21.2% y 11.9% respectivamente.

Cuadro 3

Para el 2008 reportó la vinculación de más de 5.400.000 asociados que corresponden al 12.3% de
la población total del país. Durante el periodo 2003-2008 el número total de asociados ha
mantenido una tendencia positiva con un crecimiento promedio de 10%. Respecto a la capacidad
para generar empleo el sector reportó cerca de 135.000 puestos de trabajo directo con un
incremento de 9.8% con respecto al año 2007, lo que se constituye en una reactivación del
empleo después de reportar tasas decrecientes desde el año 2005.

Variable
150.000
Gráfica 3

Empleo del Sector de la Economía Solidaria

125.738 123.601
135.698 30%
2
Ingresos
103.793 117.955
120.000
20%
90.000
14,6% 13,6% 10%
60.000 9,8%
6,6%
0%
30.000
-1,7%

Activos
0 -10%
im
m

A C
E C

u
to
n T
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p
tid
n

c
re
s
a
se a

2004 2005 2006 2007 2008

Fuente Confecoop-CálculosDNP -DDE

Excedentes
Fuente Confecoop - Cá
5
 Gráfica 4
Asociados al Sector de la Economía Solidaria

6 5,4 15,0%
4,9
5 4,5
4,1
3,8 12,3%
4 3,3 11,2% 11,0%
10,4%
3 9,6%
9,0%
7,9%
2 7,0%
1

%
0 3,0%

n
ió
tcb
o
p
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A
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2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente Confecoop-Cálculos DNP -DDE

Finalmente, este sector tiene presencia institucional en 31 departamentos y más de 900

municipios a lo largo de todo el territorio nacional, con una amplia presencia en la Región
Central y Bogotá.

Gráfica 5
Distribución Regional del Sector de la Economía Solidaria- 2008
Bogotá Central
26,7% 18,3%

Orinoquía-Amazonía
2,0%

Oriental
Pacífica 15,0%
5,2%

Antioquia
9,8%
Atlántica
Valle del Cauca 11,6%
11,3%

FuenteConfecoop- CálculosDNP- DDE

6
3. Política de Desarrollo Empresarial

El Gobierno Nacional ha diseñado un conjunto de políticas reflejadas en la Visión Colombia

20194 que en el largo plazo buscan desarrollar un modelo empresarial competitivo mediante el
incremento de la inversión y las exportaciones; el desarrollo de una cultura de la calidad, la
certificación y la normalización en la producción de bienes y servicios; la integración de las
MIPYMES a la estrategia de internacionalización competitiva; el incremento de la capacidad
innovativa y emprendedora; y la eliminación de las barreras al financiamiento. Dichas iniciativas
se han materializado en diversos documentos Conpes de política sobre MIPYMES,
competitividad, bancarización, calidad, inversión, instrumentos de desarrollo rural y ciencia,
tecnología e innovación 5.

Es importante precisar que el sector de la economía solidaria al desarrollar actividad empresarial

es beneficiario directo de estas políticas; además, para éste sector el Estado ha generado como
principal instrumento de fomento un régimen tributario especial consistente en la exención del
impuesto sobre la renta y complementarios6.

En el ámbito internacional, en una reunión de expertos en cooperativas se elaboraron

recomendaciones en un documento titulado “Examen de las repercusiones que ha tenido la
recomendación sobre el papel de las cooperativas en el desarrollo económico y social en los
países en desarrollo” que enuncia lo siguiente: “Como quedó indicado en el presente informe, es
preciso que se reduzca la función del Estado. Bastaría con que se estableciese un marco
jurídico, económico y político apropiado y que proporcionase servicios de registro, cancelación
del registro y vigilancia de la aplicación de la ley, como en el de otras empresas”. “Con esto se
quiso dejar en claro que el Estado no debía tener actitudes paternalistas, sino que le
correspondía crear las condiciones adecuadas para el desarrollo del sector solidario”7.

En el mismo sentido la Recomendación 193 de 2002 adoptada por la Organización Internacional

del Trabajo – OIT ha generado unos lineamientos sobre el papel de los gobiernos en temáticas
relacionadas con el marco político y jurídico, el registro, las medidas de supervisión, la
autogestión y autonomía, la libre competencia y el trato no discriminatorio, la generación de
información y estadísticas, y en general aspectos relacionados con el desarrollo empresarial de las
organizaciones.

Con base en lo anteriormente expuesto y reconociendo el aporte del sector de la economía

solidaria se considera importante diagnosticar las siguientes temáticas para profundizar la política
de desarrollo empresarial de fomento y promoción al sector: 1) Regulación para el desarrollo
empresarial, 2) Esquema institucional para el desarrollo empresarial, 3) Trámites de apertura,

4
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolíticasdeEstado/VisiónColombia2019/tabid/92/Default.aspx
5
Ver relación de documentos Conpes:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/CONPES/ConpesEconómicos/tabid/70/Default.aspx
6
Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989, Artículo 19.
7
Éste texto es desarrollado por Sarmiento, R. Antonio (2006) “Análisis de las Políticas Públicas Legislativas
Nacionales e Incidencia en las Organizaciones Solidarias”. En el “VII Encuentro Internacional de Economía
Solidaria” organizado por ASOCOPH. La reunión de expertos se llevó a cabo entre el 29 de marzo y 2 de abril en
Ginebra, Suiza. El documento de recomendaciones se clasificó como MEOCC/1993/1.

7
registro, e inscripción de actos y documentos, 4) Supervisión de la forma solidaria, 5)
Información y estadísticas, 6) Aspectos empresariales de las cooperativas y pre-cooperativas de
Trabajo Asociado – CTA’s y PCTA’s, 7) Desarrollo de la actividad financiera, y 8) Acceso a
Servicios de Desarrollo Empresarial e Instrumentos de Desarrollo Rural.

3.1 Regulación para el Desarrollo Empresarial

La regulación que incide en el desarrollo empresarial del sector puede ser agrupada en dos
categorías: i) su legislación propia y ii) la normatividad que regula otros ámbitos pero que le
afecta de forma directa o indirecta. En estos ámbitos el sector ha expresado inconformidad frente
a algunas disposiciones y después de un análisis jurídico realizado por el Departamento Nacional
de Planeación (DNP) se ha concluido que en ciertos casos éstas obedecen a criterios de
regulación prudencial y en otros efectivamente constituyen obstáculos regulatorios que se han
generado y mantenido en el tiempo por la insuficiente revisión o actualización de la
normatividad, la compleja gestión para efectuar las modificaciones respectivas y el
desconocimiento que se tiene del sector.

Como resultado se ha evidenciado una continua expedición de normas desarticuladas y una

variedad de interpretaciones que dificultan su aplicación, lo cual se ha manifestado en el amplio
número de consultas ante la Superintendencia de la Economía Solidaria, el DANSOCIAL, la
DIAN, el Ministerio de la Protección Social y demás entidades públicas. Este ambiente de
inestabilidad jurídica ha propiciado la inadecuada utilización de las formas solidarias y ha
limitado la realización de ciertas actividades económicas.

3.1.1 Legislación Propia del Sector

Dentro de la regulación propia del sector se cuenta con la normatividad marco contenida en la
Ley 454 de 1998 sobre economía solidaria, la Ley 79 de 1988 que regula el sector cooperativo,
los Decretos - Ley 1480 de 1989 sobre Asociaciones Mutualistas, 1481 de 1989 sobre Fondos de
Empleados y 1482 de 1989 sobre Administraciones Públicas Cooperativas; además de las normas
referidas a otras formas solidarias y actividades especializadas8. Estas disposiciones plantean las
siguientes dificultades:

En primer lugar, algunas normas se encuentran desactualizadas frente a la actual dinámica

empresarial y/o las modificaciones ocurridas en otros ámbitos normativos (laboral, financiero,
e.o.)9. Esta circunstancia es común a todos los países de la región como lo ha puesto de presente
la Alianza Cooperativa Internacional – ACI Américas a través de su proyecto de ‘Ley Marco para
las Cooperativas de América Latina’: “El tiempo transcurrido desde que se elaboró el Proyecto de
Ley Marco y los profundos cambios experimentados en el contexto económico, social y político
de América Latina y el mundo, llevaron a la ACI-Américas a decidir la elaboración de un nuevo
documento que –tomando como base a aquél- continuara sirviendo adecuadamente en la
actualidad a los fines que originalmente lo motivaron”10.
8
Ver Anexo 1. En este anexo se enuncian las principales normas que debe tener en cuenta cada organización de
economía solidaria para desarrollar su actividad.
9
En el Anexo 3 se relacionan las temáticas que buscan ser revisadas en la legislación del sector.
10
Alianza Cooperativa Internacional para las Américas (2009). Ley Marco para las Cooperativas de América Latina.
Publicación realizada con el apoyo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). San José, Costa Rica. pp. 4.

8
En segundo lugar, se presentan imprecisiones en la delimitación conceptual del sector y sus
dinámicas internas. Particularmente en la Ley 454 de 1998 los conceptos contenidos en la
definición, los principios y las características del sector de la economía solidaria no cuentan con
un énfasis en relación con el carácter productivo y empresarial de las organizaciones. De hecho,
el parágrafo 2 del artículo 6, el cual incluye “todas aquellas formas asociativas solidarias que
cumplan con las características mencionadas en el presente capítulo”, ha generado diversas
interpretaciones y por ende dispersión en la focalización y el desarrollo de políticas públicas.

Actualmente estas políticas se están dirigiendo tanto para organizaciones de economía solidaria
como para organizaciones sociales de desarrollo. Estas dos categorías no comparten plenamente
características sobre su objeto y estructura, principios, intereses, finalidades o marcos jurídicos y
solamente convergen en el derecho privado y en el no ánimo de lucro. Vale aclarar que para el
fomento se han considerado como organizaciones sociales de desarrollo a ONGs, fundaciones y
voluntariados; las cuales tienen importancia social por operar eventualmente como dinamizadores
productivos y en algunos casos aplicar principios solidarios, pero no son de carácter empresarial
productivo y no necesariamente cumplen principios de economía solidaria (propiedad
compartida, vínculo asociativo, e.o.) sino que son de tipo asistencialista.

Así mismo, la indeterminación de los integrantes del sistema de la economía solidaria hizo que la
demarcación del alcance de la norma en lo que atañe a sus destinatarios tuviera aplicaciones
ambiguas11, no se especificaran parámetros para la reglamentación de la figura jurídica de formas
emergentes, ni se otorgara un sustento legal suficiente para reconocer sus cambios en el tiempo.
Así mismo, en la práctica existen múltiples denominaciones que bien podrían enmarcarse bajo
una misma especie de organización solidaria que corresponde generalmente a la forma
cooperativa.

En tercer lugar, las diferencias sustanciales, y en ocasiones incluso contradictorias, en los

criterios de interpretación y aplicación jurídica también son producto de la dispersión normativa
dado que la legislación no estableció un régimen único que sirviera como referencia para el sector
y reemplazara íntegramente la Ley 79 de 1988, a pesar de la vocación de “Ley Marco” de la Ley
454. Como una imprecisión en la técnica legislativa, no fueron derogadas expresamente las
disposiciones de la misma Ley 79 de 1988 que se deseaba excluir del ordenamiento, lo cual se
tradujo en la coexistencia de varias normas que exigen una aplicación concomitante, algunas
veces complementaria, pero en otras confusa para el operador jurídico.

En cuarto lugar, se advierte la necesidad de profundizar la regulación para facilitar su aplicación

como pauta integral para el desenvolvimiento de las organizaciones del sector frente a casos
relacionados, por ejemplo, con el régimen económico; el funcionamiento, la administración y el
gobierno de las organizaciones; los procesos de transformación (fusiones, escisiones,
incorporaciones, e.o.); la resolución de conflictos; así como los mecanismos de disolución y
11
El haber dejado abierta la posibilidad para que un sinnúmero de organizaciones pudiera integrar el sistema de la
economía solidaria contrasta con la definición legal de otras formas empresariales; por ejemplo, en materia comercial
sólo existen ocho tipos de sociedad (colectiva, en comandita simple, en comandita por acciones, de responsabilidad
limitada, anónima, de economía mixta, extranjera, y de hecho), las cuales comparten el mismo marco jurídico
general - vg. Código de Comercio. El surgimiento de formas inéditas puede traducirse en dificultades para
determinar el órgano competente para efectuar el registro y, más gravemente, ejercer la supervisión.

9
liquidación; dado que a pesar de que las leyes remiten para estos casos a las disposiciones
generales sobre sociedades, asociaciones y fundaciones, en la práctica su aplicación es
problemática por corresponder a una naturaleza diferente.

Finalmente, a falta de mayores referencias jurisprudenciales para el sector, buena parte de los
vacíos e imprecisiones de la legislación han sido tratados por las superintendencias y otros
organismos estatales a través de diversos instrumentos jurídicos y en la medida en que los
ciudadanos han requerido su intervención. Sin embargo, este fenómeno también ha generado
multiplicidad de posiciones, en ocasiones desbordando el ámbito de la supervisión, invadiendo la
autonomía de las organizaciones o generando mayores variaciones e incertidumbres jurídicas.

3.1.2 Normatividad que Regula otros Ámbitos

El sector de la Economía Solidaria ha manifestado inconformidades frente a disposiciones que no

hacen parte de su esquema específico sino que se refieren a distintas actividades, pero que tienen
incidencia en su dinámica y desarrollo. El sector considera que eventualmente estas normas
podrían representar un bajo estímulo a la libre competencia económica. Por ejemplo, es reiterada
la discusión sobre algunas regulaciones de carácter financiero, tributario, sectorial y otras
concernientes a la participación en ciertos espacios de concertación público – privada; e incluso
actos administrativos que hacen parte de procesos contractuales en los cuales gozan de una
prevalencia legal pero cuyos requisitos son demasiado rígidos para el sector.

El análisis de las regulaciones realizado por el DNP evidencia que ciertas reclamaciones son
consecuencia de interpretaciones inexactas de las normas, en especial porque las organizaciones
desean adelantar actividades que no corresponden intrínsecamente a su naturaleza o a la
definición de su objeto social12.

De manera similar, se aprecia que la intervención en órganos consultivos o de concertación con el

Gobierno Nacional responde a criterios de representatividad del sector empresarial en general,
basados en parámetros objetivos que no constituyen discriminación gremial – por ejemplo, la
participación en el PIB, e inclusive es común que integrantes del sector de la economía solidaria
actúen en calidad de invitados.

No obstante, se han detectado algunas limitaciones para la prestación de servicios;

concretamente, el funcionamiento como agencias de viaje y como sociedades de
comercialización internacional, impidiendo en estos últimos el acceso a los beneficios por
exportaciones. Así mismo, se observan tratos diferenciados en materia tributaria entre varias
organizaciones solidarias, especialmente en lo que atañe a Fondos de Empleados, quienes no
hacen parte del régimen especial para entidades sin ánimo de lucro.

Igualmente se destaca la restricción a la revalorización de aportes impuesta mediante el Decreto

3081 de 1990, cuyo monto máximo corresponde al índice de precios al consumidor. En este caso
se limita la valorización del aporte, que es considerado capital de riesgo13, a pesar de que el
Parágrafo del Artículo 47 de la Ley 79 de 1988 no estableció expresamente dicho tope.
12
Ver Anexo 4. Por ejemplo, cuando las cooperativas de vivienda pretenden efectuar operaciones financieras, que
son de carácter especializado y por tanto sólo pueden ser desarrolladas por las entidades expresamente autorizadas
para tales fines.

10
Finalmente, se percibe la dificultad que enfrentan las organizaciones de economía solidaria para
hacer parte de procesos contractuales en los cuales gozan de una prevalencia legal pero cuyos
requisitos son demasiado rígidos. En estos casos se pone de presente la necesidad de diseñar
procedimientos administrativos que favorezcan la concreción de la preferencia legal pero
garantizando al mismo tiempo la idoneidad de todos los participantes.

3.2 Esquema Institucional para el Desarrollo Empresarial

La Ley 454 de 1998 generó el marco institucional para el sector, al transformar el DANCOOP en
DANSOCIAL, crear la Superintendencia de la Economía Solidaria, el FOGACOOP y el FONES,
reestructurar el CONES y generarle competencias a los entes territoriales. Este esquema ha
presentado una serie de deficiencias que se describen a continuación:

Gráfica 614

Fuente: DNP- DDE

Como puede verse en la gráfica 6, el actual esquema institucional contiene diversas entidades
para la realización de funciones equiparables. Así por ejemplo, el diseño de políticas para el
sector fue encomendado a DANSOCIAL a pesar de que el Departamento Nacional de Planeación
tiene a su cargo esta misma misión en el marco del desarrollo empresarial. En sentido similar, el
ejercicio de la supervisión de las organizaciones que conforman el sector se encuentra disperso en
seis (6) superintendencias, quienes además expiden múltiples actos administrativos que afectan
su desenvolvimiento, a los cuales se suman las directrices emitidas por los Ministerios de la
Protección Social y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, la labor de fomento radicada en
cabeza de DANSOCIAL también es adelantada por los ministerios de Comercio, Industria y
13
Sobre los aportes como capital de riesgo, véanse las sentencias de la Corte Constitucional T-274 de Marzo 9 de
2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), y T-478 de Junio 21 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
14
Se relacionan los ministerios que cuentan con programas de fomento para el desarrollo productivo.

11
Turismo, Agricultura y Desarrollo Rural, y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
mediante diversos instrumentos de desarrollo productivo.

3.2.1. Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria - DANSOCIAL

Las funciones asignadas a DANSOCIAL en el Capítulo I del Título III de la Ley 454 establecen
que esta entidad debe cumplir paralelamente funciones de segundo piso como coordinador de
políticas con los ministerios y los entes territoriales; funciones de primer piso como la atención a
las organizaciones en servicios de desarrollo empresarial tales como: i) creación y desarrollo de
empresas solidarias (numeral 7); ii) impulso y apoyo a organismos de integración y fomento
(numeral 8); iii) acreditación en educación solidaria (numeral 11); v) asesoría y asistencia
técnica15, entre otras; y funciones relacionadas con la difusión de los principios y el modelo de
economía solidaria.

De acuerdo con los informes de auditoría presentados por la Contraloría General de la República
esta multiplicidad de funciones ha llevado a que DANSOCIAL tenga un bajo impacto en la
promoción del desarrollo de las entidades del sector de economía solidaria16. Como la entidad ha
pretendido atender un amplio número de organizaciones solidarias17 y la ley le ha otorgado
funciones de promoción que, de acuerdo con las experiencias y tendencias internacionales
exitosas, son más eficientes si se desarrollan bajo esquemas privados18, se ha profundizado la
dispersión de su accionar contribuyendo a su desgaste institucional.
3.2.2. Superintendencia de la Economía Solidaria

El modelo de supervisión sobre la forma solidaria propuesto en los artículos 33 y siguientes de la

Ley 454 de 1998 implica una creciente demanda de requerimientos institucionales en términos de
número de funcionarios, presencia regional y recursos a medida que crece el sector. Esta
demanda es explicada por el incremento de organizaciones vigiladas, que entre los años 2003 y
2008 pasó de 6.992 a 10.055 organizaciones, con un aumento promedio del 7.6% anual. Por lo
15
Aunque el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 454 de 1998 contempla el apoyo para la creación y desarrollo de
organizaciones solidarias a través de la asesoría y asistencia técnica, no se definió legalmente el alcance de dicha
función; no obstante, haciendo una interpretación teleológica de la norma puede inferirse que ésta debe darse en
términos de economía solidaria y no respecto de criterios de viabilidad u operatividad logística o tecnológica, por
ejemplo.
16
De acuerdo con el informe de auditoría sobre la vigencia 2006 llevado a cabo por la Contraloría General de la
República, “las situaciones relacionadas con varias agendas sectoriales contienen un bajo cumplimiento de las metas
con relación a lo establecido para el cuatrienio 2002-2006”, pp. 6. Además, el informe de auditoría emitido por la
misma entidad para la vigencia 2007 manifiesta que “DANSOCIAL adelantó acciones tendientes a que se conociera
la política pública del sector de la economía solidaria pero no se evidencia efectividad de las mismas en la adopción,
por parte de los entes territoriales, de elementos de esa política en sus planes de desarrollo.” pp. 20. En el mismo
informe se expone que “no existe coherencia entre algunas acciones y metas y el avance de cumplimientos de otras
no concuerda con la evaluación realizada”.
17
Estas organizaciones incluyen “organizaciones de economía solidaria” y “organizaciones sociales de desarrollo
(ONG’s, voluntariados, Juntas de Acción Comunal, Fundaciones, Corporaciones, etc.)”.
18
“Una de las evidencias más relevantes de la nueva tónica está contenida en las Pautas para la creación de un
contexto adecuado para el desarrollo de las cooperativas adoptadas por la Asamblea de las Naciones Unidas en
diciembre de 2001. [] En ellas no se habla de promoción o fomento de las cooperativas por parte de los gobiernos
sino que se establece que éstos deben crear un contexto en el que las cooperativas puedan participar en pie de
igualdad con otras formas de empresa”. Cracogna, Dante (2003). La Supervisión de las Cooperativas en América
Latina. Revista de la economía pública, social y cooperativa No. 46, pp. 245-263. Centro Internacional de
Investigación e Información sobre la Economía Pública, Social y Cooperativa, España, Noviembre de 2003.

12
tanto, la entidad ha presentado desgaste institucional por su limitada capacidad operativa para
vigilar tan amplio número de entidades19.

De igual forma, la extensión de las funciones para la realización de los actos de registro e
inscripción y control de legalidad de actos y documentos, reglamentados en los Decretos 1798 de
1998 y 4588 de 2006, exigen una adecuación institucional de la Superintendencia que no se ha
evidenciado para el registro de las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado, máxime
cuando esta disposición no corresponde a la lógica de racionalización de trámites empresariales20.

3.2.3. Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas - FOGACOOP

El artículo 51 de la Ley 454 de 1998 facultó al Gobierno para establecer el FOGACOOP como un
fondo de garantías destinado especialmente a regular el seguro de depósitos y fijar reservas
separadas para la atención de riesgos del sector cooperativo, cuya creación se concretó mediante
el Decreto 2206 de 1998. En este decreto también se establece que FOGACOOP puede realizar
funciones de apoyo al sector ante eventos de dificultad financiera y con el objetivo de prevenir
insolvencias en el sector de manera similar a como lo hace el FOGAFIN: fortalecimiento
patrimonial de las entidades inscritas, compra de cartera, adquisición de bienes improductivos,
etc21.

No obstante, este Fondo fue concebido desde la Ley para operar únicamente con cooperativas
financieras, de ahorro y crédito, o aquellas multiactivas o integrales con sección de ahorro y
crédito, dejando de lado el acceso a otras entidades de economía solidaria que efectúan
operaciones financieras cerradas tales como Fondos de Empleados y Mutuales.

3.2.4. Fondo de Fomento de la Economía Solidaria - FONES

Mediante el Capítulo II del Título II de la Ley 454 de 1998 se creó el FONES con personería
jurídica, patrimonio propio y naturaleza solidaria, vinculado al DANSOCIAL y sometido a la
vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Esta definición
legal significó la primera dificultad para la puesta en marcha del Fondo, dado que generalmente
organismos de esta clase son conformados como cuentas adscritas y no como entidades con
personería jurídica que imponen mayores exigencias patrimoniales. De ahí que, hasta la fecha, ni
se ha procedido a reglamentar los aspectos necesarios para que el FONES entre en
funcionamiento, ni se ha incorporado al presupuesto una partida para su implementación, lo que
se traduce en que este capítulo no ha tenido aplicación práctica.

19
Según el informe de auditoría realizado por la Contraloría General de la República para la vigencia fiscal 2006,
existen “Deficientes mecanismos de control en la función de inspección, vigilancia y control. Para efectuar
seguimiento a las entidades vigiladas se lleva un control extra-situ e in-situ, sin embargo, este último es de cobertura
mínima frente a la cantidad de organizaciones que están bajo su vigilancia.” pp. 11.
20
Ya desde el Documento Conpes 2823 de 1995 se advertía que el entonces DANCOOP era insuficiente para cubrir
las necesidades del sector porque el número creciente de organizaciones desbordaba la capacidad institucional para
desempeñar simultáneamente funciones de registro y control. Por ese motivo se planteó como estrategia el traslado
del registro a las Cámaras de Comercio y se puso de presente la necesidad de fortalecer el autocontrol del sector.
21
Sobre las funciones de FOGACOOP enunciadas, véanse los numerales 1, 3 y 5 del Artículo 8 del Decreto 2206 de
1998; sobre el FOGAFIN, véase el Artículo 316 de la Ley 117 de 1985.

13
La ausencia de reglamentación y operación del FONES puede explicarse a partir de diferentes
situaciones que, en conjunto, llevan a concluir que la norma de creación de dicho organismo ha
resultado ser obsoleta, sobre todo porque existen otros mecanismos que cumplen funciones
equiparables a las que la ley le había encomendado y que están más armonizados con las políticas
de desarrollo empresarial y rural que cuentan con instrumentos tendientes a privilegiar propuestas
presentadas bajo esquemas asociativos22.

3.2.5. Consejo Nacional de Economía Solidaria - CONES

El Capítulo I del Título II de la Ley 454 de 1998 transformó el CONES23, reglamentado mediante
el decreto 1153 de 2001, sin generar coherencia con el diseño institucional del sector.
Particularmente, le asignó funciones de fomento, promoción, formulación y coordinación de
política que se le otorgaron al mismo tiempo a DANSOCIAL, generando así duplicidad en las
funciones más que complementariedad en las mismas.

La ley 454 restringió el rango de acción del CONES enfocándolo en actividades de formulación
de políticas para un sector mejor delimitado y reduciendo al máximo la participación de los entes
públicos, por lo que puede advertirse que la intención de la norma fue principalmente mantener
un organismo de tipo consultivo que permitiese la interlocución para el diseño de políticas del
sector. La ley no especificó el alcance de su accionar ni estableció un carácter vinculante para el
Estado en relación con sus decisiones; en cambio prefirió un ente totalmente independiente y
autogestionario, al punto de no destinar partidas presupuestales para su funcionamiento.

Aunque este organismo funcionaba mucho antes de la expedición de la Ley 454 de 1998, es muy
bajo el impacto real en la iniciativa y puesta en marcha de políticas para el sector, más allá de la
conformación de capítulos regionales y locales promovidos con el apoyo del DANSOCIAL
(rebasando su ámbito de operación a pesar de sus escasos recursos humanos y presupuestales, y
en contravía de las recomendaciones internacionales que han puesto de presente que “el
paternalismo estatal es inversamente proporcional al desarrollo del sector”24), pero sin
visibilización en otros escenarios de concertación nacional.

22
Ver numeral 3.8 Servicios de desarrollo empresarial e instrumentos de desarrollo rural.
23
Originalmente creado mediante el Decreto 2536 de 1986, contaba con una amplia participación del sector público
así como con la representación de la comunidad indígena, las Juntas de Acción Comunal, las Cajas de Compensación
Familiar y las universidades privadas. Su principal objetivo era la coordinación de todas las acciones de entidades del
sector de la economía solidaria, tanto públicas como privadas. Entre otras, se le asignó la tarea de “[formular] sus
programas en función de la inversión productiva en el orden económico y social, dando prioridad a la reinversión del
ahorro del sector en su propia expansión” (inc. cuarto, art. 2). También tenía funciones adicionales a las actuales (art.
3), tales como: “Identificar estudios, diagnósticos e investigaciones para proyectos de inversión” (num. 2); “Proponer
proyectos de legislación y demás normas” (num. 5); “Impulsar el fomento de la investigación científica y su
aplicación técnica” (num. 6); “Participar en los mecanismos y órganos de planeación” (num. 7); “Programar, a corto
plazo, el inventario y recolección de información sobre proyectos de inversión, asistencia técnica, recursos […] y
demás factores relacionados con la economía solidaria” (num. 8); “Impulsar la organización del Centro de
Documentación y Banco de Proyectos” (num. 9); “Estudiar y proponer mecanismos ágiles y prácticos para la
financiación del sector […] a nivel del presupuesto público, asociativo, crediticio, institucional” (num. 10).
24
ASOCOPH (2006), VII Encuentro Internacional de Economía Solidaria, Panel: Análisis de las Políticas Públicas
Legislativas Nacionales e Incidencia en las Organizaciones Solidarias, Antonio José Sarmiento Reyes, Universidad
Cooperativa de Colombia, Neiva, Agosto 26 de 2006.

14
Esto ha generado una desfiguración del modelo previsto legalmente, toda vez que en la actualidad
los CONES regionales convocan integrantes de diversos sectores (alcaldías y gobernaciones,
ONG’s y otras organizaciones sociales de desarrollo, Cajas de Compensación Familiar, EPS’s,
entre otros)25. Por ende se subraya la existencia de espacios de participación más pertinentes
donde el sector puede exponer con mayor efectividad ante las entidades estatales sus
problemáticas, oportunidades y perspectivas, en el marco del Sistema Administrativo Nacional de
Competitividad organizado a través del Decreto 2828 de 2006 y en concordancia con el Artículo
43 de la Ley 489 de 1998.

3.3 Trámite de Apertura, Registro, e Inscripción de Actos y Documentos

La Ley 454 de 1998 en el artículo 63 estableció que los actos de registro e inscripción de las
entidades que realizaba al antiguo DANCOOP se trasladarían a la Superintendencia a la que
correspondiera su supervisión26. Como medida transitoria, el Decreto 1798 de 1998 mantuvo en
las Cámaras de Comercio la función de registro hasta tanto se organizara la Superintendencia de
la Economía Solidaria y se reglamentara el ejercicio de las competencias atribuidas a las demás
superintendencias. No obstante, desde la expedición del Decreto y por razones de tipo
presupuestal27, las superintendencias no se adecuaron institucionalmente para ejercer la función
de registro.

Actualmente las funciones relacionadas con los trámites de apertura, registro e inscripción de
actos y documentos se encuentran dispersos en las Cámaras de Comercio y en las
superintendencias. Las Cámaras de Comercio realizan control formal sobre los documentos
conforme al Decreto-Ley 2150 de 199528, su Decreto reglamentario 427 de 1996 y las
instrucciones relacionadas en la Circular Externa 08 de 2007 expedida por la Superintendencia de
Industria y Comercio.

Por su parte, las Superintendencias, en su mayoría, comenzaron esta labor a partir del Decreto
4588 de 2006 y la Ley 1233 de 2008 realizando el registro de las cooperativas y precooperativas
de trabajo asociado previa constancia de la autorización del Régimen de Trabajo y
Compensaciones expedida por el Ministerio de la Protección Social29. Adicionalmente, la
Superintendencia de la Economía Solidaria en virtud del artículo 45 del Decreto 2150 de 1995
registra las instituciones auxiliares que desarrollan y apoyan la actividad de educación. A su vez,

25
DANSOCIAL, Consejo Nacional de la Economía Solidaria – CONES - Avances y Perspectivas, Marzo 22 de
2009.
26
Los actos de registro e inscripción no suplen los requisitos de autorización previa necesarios para el ejercicio de
determinadas actividades cuando la ley establezca esta obligación.
27
Las resoluciones No 0671 del 25 de julio de 2006, y No 20081120005215 del 14 de julio de 2008 expedidas por la
Superintendencia de la Economía Solidaria contemplan que la función de registro se continuará ejerciendo por las
Cámaras de Comercio hasta el 28 de julio de 2010, dado que la Superintendencia, por razones de tipo presupuestal,
no ha adecuado su estructura, ni ha aumentado su planta de personal para las funciones de registro.
28
El artículo 143 define los requerimientos para la constitución de entidades de naturaleza cooperativa, fondos de
empleados y asociaciones mutuales.
29
La mayoría de las superintendencias relacionadas afirman hacer reconocimiento de la personería jurídica a la luz
del artículo 2° del Decreto 1798 de 1998; con excepción de las Superintendencias de Puertos y Transporte, y
Servicios Públicos (esta última no realiza control de legalidad sobre la forma solidaria amparada en las competencias
taxativamente asignadas en la Ley 142 de 1994). Cabe resaltar que el reconocimiento de personería jurídica fue
suprimido mediante el Artículo 40 del Decreto-Ley 2150 de 1995.

15
la Superintendencia de Servicios Públicos de conformidad con la Ley 142 de 1994 cuenta con el
registro único de prestadores en el cual se realizan estos trámites.

Cuadro 4

Activid

El registro de las organizaciones del sector de acuerdo con su especialización, bien sea en las
Cámaras de Comercio o en las superintendencias exige la consecución de requerimientos y
habilitaciones de los cuales no se ha evaluado su efectividad, y que son expedidos por entidades
públicas que no siempre tienen presencia a lo largo de todo el territorio nacional.

Trámite
De otro lado, en el marco de la estrategia de simplificación de trámites empresariales con el
Conpes 3292 de 2004 y la Ley 962 de 2005, y con el ánimo de mejorar la posición del país en el
escalafón internacional “Doing Business”30, el Estado establece estrategias de simplificación,
racionalización, normalización y automatización de trámites de la administración pública para
que las relaciones entre el gobierno, los ciudadanos y empresarios sean más transparentes,
directas y eficientes. Por esta razón, el Decreto 4669 de 2005 crea el Grupo de Racionalización y
Automatización de Trámites – GRAT como instancia consultiva ante el Departamento
Administrativo de la Función Pública - DAFP cuya función es coordinar la elaboración de planes
de acción sectoriales en materia de trámites y proponer iniciativas para su eliminación31.

En lo referente a estos trámites se han identificado las siguientes dificultades:

30
Las medidas de simplificación de trámites también se han adoptado con el objeto de mejorar la posición del país

Funciones relacionad
en el ranking internacional de Doing Business, cuyo objetivo es proporcionar una medición objetiva de las
regulaciones para hacer negocios en 181 países.
31
Actualmente el GRAT centra su intervención en seis familias de trámites y ha diseñado las estrategias de
simplificación para tres. Las seis familias de trámites centran su intervención en cuatro áreas: comercio exterior,
pagos de seguridad social, creación de empresas y licencias ambientales. De igual forma, la estrategia de
simplificación se ha adoptado para los siguientes trámites: registro de propiedad, liquidación y cierre de empresas, e
instrumentos de cofinanciación.

apertura,registro e i 16
La primera consiste en la dispersión de estos trámites en cinco entidades (Cámaras de Comercio y
cuatro superintendencias) lo cual dificulta la unificación de requisitos, de criterios de
interpretación y aplicación jurídica, de costos y tiempos de atención al empresario, y en la misma
expedición de certificados32; este hecho en algunos casos ha afectado el desarrollo de los
negocios y además no está en concordancia con la lógica de racionalización y simplificación
dispuesta por el Gobierno Nacional.

La segunda está relacionada con los vacíos e ineficiencias que se presentan en la normatividad
registral dado que no es clara la existencia de dos regímenes distintos, uno para el sector de la
economía solidaria y otro para el resto de entidades sin ánimo de lucro; en cuanto a
constituciones los aspectos registrales se dificultan debido a que el Decreto Ley 2150 de 1995 no
delimita el alcance de las actividades exceptuadas, ni otorga elementos suficientes para revisar
reformas, nombramientos, y otras actividades relacionadas con actos y documentos; y de forma
general no todas las Superintendencias cuentan con una normativa (circulares) que regule las
directrices frente al cumplimiento de requisitos de estos trámites.

La tercera dificultad se refiere al continuo incumplimiento de requisitos por parte de las

organizaciones para efectuar estos trámites y al desconocimiento que se tiene respecto de las
competencias de los entes estatales. Lo anterior obedece por un lado a la dispersión institucional
de estos trámites y por otro a los inadecuados esquemas de información que orientan a los
empresarios.

La cuarta dificultad está relacionada con la insuficiente disponibilidad de recursos humanos,

tecnológicos y financieros para la labor de registro por parte de las Superintendencias. En su
mayoría, acuden a la modalidad de pasantías o esquemas de contratación temporal generando así
una escasa especialización del proceso.

La quinta dificultad se presenta con la cobertura de estos trámites la cual es centralizada y no ha

desarrollado esquemas eficientes para su descentralización; evidencia de esto es que el control de
homonimia se hace de forma “local” y “dispersa”33 y no nacional, generando así costos de
transacción adicionales a los empresarios.

Por último, se presenta una ambivalencia entre lo dispuesto en la Ley 454 de 1998 y las
iniciativas del Estado frente a la racionalización de trámites empresariales dado que al trasladar el
registro a la superintendencias se están generando trámites y costos adicionales tanto para el
empresario como para el Gobierno en lugar de optar por una estrategia de centralización que
mejore el ambiente de los negocios. Además, las superintendencias por su naturaleza y funciones
de control no cuentan con la experiencia ni la vocación institucional para la labor de registro; de
hecho, se está generando una sobrecarga de funciones, desgaste institucional, y un conflicto de
intereses34 en detrimento de la especialización de la supervisión. Adicionalmente, trasladar el
registro a un ente diferente al de las demás formas jurídicas empresariales genera un potencial
32
Las organizaciones del sector han manifestado que en ciertos casos la expedición de los certificados de existencia y
representación legal en algunas Superintendencias toma más de un mes; y además se expiden certificados
provisionales que no otorgan ninguna seguridad jurídica en el momento de efectuar contratos y negocios.
33
El control de homonimia o consulta del nombre impide que una empresa matricule un establecimiento con un
nombre igual al de otro ya inscrito. Este control no está implementado en todo el sistema cameral del país ni en las
superintendencias que registran organizaciones del sector.

17
sesgo de autoexclusión en el ámbito normativo, tal y como ocurre en el tema de supervisión,
cuándo se citen como requisito para determinado trámite o beneficio el registro en cámaras de
comercio.

3.4 Supervisión de la Forma Solidaria

La supervisión de la forma solidaria35, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley 454 de 1998 en

concordancia con el Decreto 186 de 2004, modificado por el Decreto 689 de 2005, tiene como
objetivo asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales, proteger los intereses de los
asociados, velar por la preservación de la forma jurídica, vigilar la correcta aplicación de los
recursos en las organizaciones y supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico.

El modelo de supervisión de las organizaciones de economía solidaria propuesto por la

legislación del sector opera en dos ámbitos, la supervisión subjetiva o de la forma jurídica y la
supervisión objetiva o especializada que hace referencia a la prestación de la actividad 36. De igual
forma, el diseño institucional propuesto por el marco regulatorio contenido en el artículo 147 del
Decreto 2150 de 1995 y en la Ley 454 de 1998 al eliminar el control concurrente 37 distribuye la
labor de supervisión subjetiva en todas las superintendencias. Actualmente, esta función se está
desarrollando en cuatro de ellas (Salud, Puertos y Transporte, Financiera, Vigilancia y Seguridad
Privada)38 y en el Ministerio de la Protección Social.

Se ha observado que el actual modelo de supervisión de la economía solidaria presenta las

siguientes dificultades:

En primer lugar, no se ha evaluado si los mecanismos para efectuar la supervisión subjetiva de las
organizaciones de economía solidaria, en términos de eficiencia y eficacia, deben corresponder
en su totalidad al ámbito público.

La segunda dificultad está relacionada con la sostenibilidad del modelo de supervisión puesto que
a medida que crece el número de organizaciones se demandan recursos adicionales para su
protección y vigilancia. Esta situación se presenta debido a que en la mayoría de
superintendencias se ejerce supervisión sobre el 100% de las organizaciones; además, las tasas de
contribución no son equiparables para todas las superintendencias por lo cual no es posible
determinar el costo de la supervisión del sector39; y por criterios de racionalización del gasto
34
Este es un riesgo potencial aplicable a la concentración de funciones de registro y supervisión en un mismo ente
porque puede llegar a vulnerarse el principio de imparcialidad de las actuaciones públicas.
35
De acuerdo con la Circular Básica Jurídica No. 007 de 2008, Título I, Capítulo I, emitida por la Superintendencia
de la Economía Solidaria, se asume que la supervisión incluye los procesos de vigilancia, inspección y control.
36
Para el caso de las Cooperativas de Trabajo Asociado - CTA’S existe otro ámbito de supervisión relacionado con
la protección de los derechos laborales.
37
La eliminación del control concurrente fue ratificado en varios pronunciamientos del Consejo de Estado al tratar
conflictos de competencias entre superintendencias (sentencias de Marzo 5 de 2002, C.P. Tarsicio Cáceres Toro,
Rad. 11001-03-15-000-2001-0213-01; Julio 17 de 2001, C.P. Ligia López Díaz, Rad. C-740; y Noviembre 20 de
2001, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; Exp. C-748).
38
La Superintendencia de Servicios Públicos no realiza supervisión subjetiva amparada en el parágrafo 1 del artículo
79 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1359 de 1998.
39
Las tasas de contribución varían entre superintendencias. Por ejemplo, la Superintendencia de Puertos y Transporte
no tiene tasa de contribución para las cooperativas de transporte debido a que la Ley sólo la define para la actividad
portuaria.

18
público y control fiscal no es factible incrementar el presupuesto de funcionamiento e inversión
de las entidades a los niveles que harían eficiente la operación.

La tercera dificultad se refiere a la dispersión institucional de la supervisión debido a que se ha

generado un esquema en el cual no se cuenta con criterios unificados sobre la selección de
entidades a vigilar, la regularidad del control, los costos de ejercer la vigilancia, los sistemas de
información, los mecanismos de descentralización y supervisión (preventiva, correctiva, in-situ,
extra-situ, por riesgos). Además, en algunas superintendencias no se cuenta con grupos o
dependencias especiales, ni con normativas internas que contemplen el desarrollo de esta función.

La cuarta dificultad radica en la eliminación del control concurrente sobre las organizaciones y
no sobre la actividad40, hecho que ha generado vacíos en el ejercicio de la supervisión subjetiva
puesto que la Superintendencia de la Economía Solidaria no puede ejercer control en aspectos
relacionados con la forma solidaria sobre las entidades vigiladas por otras superintendencias.

Como consecuencia de estas dificultades las superintendencias especializadas, por su naturaleza

reguladora, centran más su intervención en la actividad desarrollada que en la forma solidaria,
pues la designación otorgada por el legislador no dejó competencia explícita al respecto. Esto ha
suscitado conflictos de competencias entre Superintendencias que se evidencian en: la no
vigilancia de la forma solidaria o la vigilancia parcial más centrada en la legalidad y con menos
peso en los registros propios que permiten regular lo solidario.

De igual forma, las anteriores limitaciones han restringido a un conjunto de organizaciones de

economía solidaria el acceso a la supervisión subjetiva o de la forma solidaria, particularmente
aquellas que son vigiladas por alguna de las superintendencias especializadas, lo cual ha
posibilitado el inadecuado uso de las formas jurídicas de economía solidaria y ha desprotegido a
los asociados que frente a algún conflicto buscan el control del Estado.

3.5 Información y Estadísticas

El estudio del sector de la economía solidaria enfrenta dos limitaciones importantes. La primera
tiene que ver con la existencia parcial de estadísticas, lo que ha dificultado la identificación de su
evolución y sus características. Esta insuficiencia ha intentado ser corregida por DANSOCIAL
pero los resultados no han sido satisfactorios debido en gran parte al amplio número de
organizaciones solidarias que esta entidad ha incluido en la etapa de diseño y levantamiento de
información41.

De otra parte, la Superintendencia de la Economía Solidaria a través de un convenio de

colaboración técnica suscrito con Confecoop recolecta la información financiera y estadística de
las organizaciones sujetas a su inspección, vigilancia y control. En la actualidad la información
recolectada por Confecoop sirve para dos fines: uno como sistema de información y riesgos para
la labor de monitoreo de las organizaciones bajo supervisión de la Superintendencia, y como

40
Esta eliminación del control concurrente tiene sus excepciones por disposición legal como es el caso de la Ley
1116 de 2008 sobre régimen de insolvencia, donde la Superintendencia de la Economía Solidaria no pierde la
competencia de supervisión.
41
Para mayores referencias véase el Sistema de Información del Sector Solidario – SISS.

19
fuente de información para el informe denominado “Desempeño Sector Cooperativo
Colombiano” que elabora anualmente el gremio.

De acuerdo a lo anterior se observa que en la actualidad no existe una clara estrategia para
generar información de tipo estadístico que permita hacer un seguimiento al sector de la
economía solidaria y que sirva como instrumento para la formulación de política.
Adicionalmente, dado que la información que recolecta Confecoop no solamente es utilizada para
fines de supervisión existe un riesgo de que dicha información no cumpla con las características
necesarias para la actividad de supervisión.

3.6 Aspectos Empresariales Relacionados con las Cooperativas y Precooperativas de

Trabajo Asociado – CTA´s

En la actualidad no es posible determinar con exactitud el número de cooperativas de trabajo

asociado; de acuerdo con el Ministerio de la Protección Social, para el año 2007 las Cámaras de
Comercio reportaron a la Superintendencia de la Economía Solidaria más de 12.000 CTA´s, de
las cuales se habían aprobado cerca de 4.000 regímenes de trabajo y compensaciones para junio
de 2009. Posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria declaró que 7.217 CTA’s
se encontraban incursas en causal de disolución y liquidación por incumplimiento de los
requisitos exigidos legalmente para funcionar como tales en tanto que 1.234 de ellas no
registraban Número de Identificación Tributaria - NIT42.

Lo anterior evidencia que se desconoce el número de entidades que realmente operan bajo esta
forma jurídica, así como la dificultad de controlar su acción. No obstante, como se muestra en el
siguiente gráfico, entre los años 2003 y 2008 se ha incrementado el reporte de estados
financieros, pasando de 2.039 a 3.903 organizaciones con un crecimiento del 14% promedio
anual.

Gráfica 7
Evolución Cooperativas de Trabajo Asociado que Reportan
Estados Financieros
4.500 3.903 600.000
4.000 3.602
500.000
Número de Organizaciones

3.500 3.296
Número de Asociados

2.980
3.000 2.631 400.000

2.500
2.039 300.000
2.000

1.500 200.000

1.000
100.000
500

0 -
2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente Confecoop

42
Ministerio de la Protección Social (2009) “Principales indicadores laborales – Boletín No. 3”, Junio de 2009, pp.
13 y 14.

20
La utilización de este tipo de cooperativa presentan los siguientes aspectos problemáticos
relacionados con irregularidades en la prestación de servicios a otras empresas: i) intermediación
laboral ilegal; ii) evasión y/o elusión de obligaciones tributarias, laborales y de seguridad social;
iii) marco regulatorio disgregado y confuso; iv) trato diferenciado para adelantar trámites de
registro de actos y documentos; v) debilidades en el modelo de supervisión; vi) ausencia de un
esquema de autorregulación, y vii) bajo nivel de responsabilidad social de las empresas
contratantes que utilizan indebidamente esta forma asociativa.

En primer lugar, buena parte de las cooperativas de trabajo asociado se desempeñan como
prestadoras de servicios para otras empresas. En múltiples casos, esta prestación se ha traducido
en una intermediación laboral que el Estado ha intentado limitar por vulnerar los derechos de los
trabajadores, prohibiendo este tipo de tercerización de mano de obra, la cual sólo puede ser
suministrada a través de Agencias de Colocación o Empleo y Empresas de Servicios Temporales
(actividades reguladas a través de la Ley 50 de 1990, art. 95 y ss; y los Decretos 3115 de 1997 y
4369 de 2006). A pesar de esta medida, la intermediación laboral ilegal persiste. Por tanto, se
creó la “Comisión Intersectorial para Promover la Formalización del Trabajo Decente en el
Sector Público”, establecida mediante el Decreto 1466 de 2007 (modificado por el Decreto 3399
de 2009) con el objetivo principal de hacer recomendaciones encaminadas a evitar el
encubrimiento de relaciones de trabajo subordinado43.

El segundo aspecto problemático está ligado con la evasión y/o elusión de obligaciones
tributarias, laborales y de seguridad social, como efecto del interés que tienen las empresas
públicas y privadas por reducir los costos derivados de los contratos laborales 44. En algunos casos
existe independencia de las CTA’s respecto de sus empresas usuarias; sin embargo, en otros lo
que realmente ocurre es que estas cooperativas son creadas como una especie de ficción jurídica

43
Esta comisión está integrada por el Ministro de la Protección Social, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el
Director del Departamento Nacional de Planeación y el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública; aunque en calidad de invitados permanentes asisten el Superintendente de la Economía Solidaria, el Director
de DANSOCIAL y un delegado por cada una de las Federaciones del sector público designado por las Centrales
Obreras.
44
“[E]sta situación es especialmente preocupante en el sector público, ya que implica una alta probabilidad de
condenas futuras para el reconocimiento de lo debido por cuenta de la configuración de ‘contratos realidad’, además
de sanciones disciplinarias, procesos de repetición y modificaciones en la provisión de empleos”. Comisión
Intersectorial para Promover la Formalización del Trabajo Decente en el Sector Público (2007), Acta # 2, Septiembre
2 de 2007, pp. 3. De conformidad con los estándares internacionales de trabajo digno: “[…] Las relaciones de trabajo
y los sistemas de compensación […] deberán observar las normas de seguridad social y de protección de riesgos del
trabajo, garantizando a los socios un trabajo decente.” Art. 91, Ley Marco para las Cooperativas de América Latina,
ACI- Américas.

21
donde el trabajador termina desprovisto de todos los beneficios laborales45 pero sigue
desempeñándose, en la práctica, como un empleado dependiente.

En tercer lugar, se observa que el auge de las CTA’s en razón de una mayor flexibilización del
mercado laboral a partir del año 2002 ha tenido como resultado la proliferación de normas que
pretenden frenar su utilización inescrupulosa, formalizar su actividad y unificar criterios sobre
diversas materias. Sin embargo, el profuso universo normativo no cuenta con la suficiente
coherencia y sistematización en la creación, interpretación y aplicación de actos administrativos
por parte de las entidades estatales, particularmente aquellas encargadas de ejercer las labores de
supervisión46. Además, las intervenciones legales se han encaminado principalmente a regular
contribuciones a los sistemas de seguridad social y tributario, pero son insuficientes cuando se
trata de promover la estabilidad laboral de los asociados, implementar sistemas de información
veraz y oportuna, fortalecer patrimonialmente a las organizaciones, atender las necesidades del
subsector cuando surgen controversias al interior de las cooperativas o generar esquemas de
protección y capacitación en favor de los trabajadores asociados.

En cuarto lugar, el registro se encuentra diseminado en varios entes de supervisión y se compone

de dos fases: Inicialmente las CTA’s deben tramitar la aprobación de su Régimen de Trabajo y
Compensaciones ante el Ministerio de la Protección Social. Acto seguido proceden al registro
propiamente dicho: cuando prestan servicios en los sectores de salud, vigilancia y seguridad
privada, transporte o educación, deben especializarse y acudir al ente supervisor del ramo para la
inscripción de actos y documentos, por lo que el registro en la Superintendencia de la Economía
Solidaria es de carácter residual. Este esquema es único en el sector empresarial (que en general
acude a las Cámaras de Comercio) pero resulta confuso para identificar la entidad competente,
quien no solamente realiza actos de inscripción sino que además efectúa un examen previo de
legalidad a pesar de lo consagrado en el Artículo 40 del Decreto-Ley 2150 de 199547, lo cual
dificulta la preservación del principio de imparcialidad, implica múltiples sistemas de
45
Bajo el esquema de trabajo asociado, el trabajador que se encuentra al servicio de una empresa en circunstancias
que pudieran llegar a configurar un “contrato realidad” en los términos del artículo 7° de la Ley 1233 de 2008 - y en
armonía con lo expresado en numerosas ocasiones por la Corte Constitucional, se ve afectado de varias maneras: i)
no es beneficiario de las prestaciones sociales que el verdadero patrono debiera pagar; ii) puede llegar a asumir un
porcentaje mayor de cotización con destino al Sistema General de Seguridad Social, e incluso la totalidad de la
misma; iii) no tiene derecho a recibir indemnizaciones que sí procederían a la luz del contrato laboral; iv) exime de
responsabilidad a la empresa beneficiada por los servicios, por ejemplo, cuando ocurren de accidentes de trabajo; v)
ve obstaculizada la posibilidad de pertenecer a un sindicato; vi) frecuentemente no ingresa a la cooperativa de trabajo
asociado por medio de una decisión libre y voluntaria, sino como requisito para acceder a un puesto de trabajo; vii)
difícilmente hace parte de la gestión de la cooperativa, ya que, en algunos casos, la empresa ‘contratante’ controla el
funcionamiento de la organización cooperativa; viii) no recibe beneficios extralegales; ix) comúnmente no es
beneficiario de cesantías; entre muchas otras.
46
La organización y funcionamiento de precooperativas y cooperativas de trabajo asociado fueron reglamentados
mediante el Decreto 4588 de 2006, el cual constituye el punto de referencia de su accionar, en concordancia con la
Ley 1233 de 2008. Para la aplicación de estas normas deben considerarse los decretos modificatorios del referido
decreto, junto con la reglamentación de la mencionada ley, además de los continuos actos administrativos emitidos
por diversas entidades públicas, entre otras, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia de la
Economía Solidaria y las demás superintendencias cuando se trata de actividades especializadas.
47
Art. 40, D-L 2150/1995: “Supresión del reconocimiento de personas jurídicas. Suprímese el acto de
reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal y las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.” Según el artículo 143 de la misma norma, para
la constitución de las organizaciones solidarias basta una escritura pública o un documento privado suscrito por los
fundadores donde conste la aprobación de los estatutos.

22
información fragmentaria y retrasa la puesta en marcha de la actividad económica poniendo a las
CTA’s en desventaja frente a otros actores del mercado.

En quinto lugar, el modelo de supervisión de CTA’s tiene debilidades relacionadas con la

insuficiente definición de criterios unificados y efectivos para ejercer vigilancia, inspección y
control frente a las problemáticas propias de estas cooperativas, como consecuencia de la
multiplicidad de órganos que la desarrollan; el desgaste institucional para adelantar la vigilancia
dada la creciente demanda de recursos administrativos, financieros y tecnológicos; las falencias
en los sistemas de información; y la baja efectividad de la intervención estatal sancionatoria, no
sólo respecto de las pseudo cooperativas de trabajo asociado sino principalmente de sus empresas
usuarias, quienes son las grandes beneficiarias de la intermediación.

En sexto lugar, los organismos de integración de segundo y tercer grado no cuentan con
instrumentos de control gremial para desarrollar esquemas de autorregulación que contribuyan a
evitar los excesos cometidos con la utilización indebida de las CTA’s en desmedro del buen
nombre del sector de la economía solidaria.

Finalmente, se observa un bajo nivel de responsabilidad social empresarial de los contratantes

públicos y privados que utilizan de modo irregular esta forma asociativa bajo el incentivo de
disminuir sus costos laborales y tributarios, sin contribuir a la generación de empleo digno ni
cumplir con los estándares mínimos de compensación por el trabajo reconocidos
internacionalmente como elemento de los derechos humanos48.

3.7 Desarrollo de la Actividad Financiera

En Colombia las organizaciones del sector de la economía solidaria proveen dos tipos de
servicios financieros: ahorro y crédito. En el año 2008 estos servicios fueron prestados por 202
cooperativas (8 financieras y 194 de ahorro y crédito o integrales y multiactivas con sección de
ahorro y crédito), 40 mutuales y 1.972 fondos de empleados.

Dentro del sector cooperativo, las entidades que realizan actividad financiera tienen una gran
importancia debido a que sus asociados representan el 42% del total del sector, contratan el 12%
del empleo y cuentan con 807 oficinas o puntos de atención en 28 departamentos y 277
municipios a lo largo del territorio nacional. De igual forma, la evolución de la actividad
financiera dentro del sector cooperativo ha mostrado resultados positivos al presentar un
crecimiento de 8.4% en la cartera bruta y de 13.5% en los depósitos entre 2007 y 2008.

Gráfica 8

48
“Hoy en día, la OIT promueve los estándares laborales como elemento de los derechos humanos, principalmente al
adoptar normas relativas al derecho laboral, al empleo, al desarrollo de los recursos humanos y otros, como por
ejemplo el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, incluyendo cooperativas”. Ver Henrÿ, Hagen (2009). El
Trabajo Asociado como Fuente de Trabajo – Trabajo Decente y Cooperativas de Trabajo Asociado. Taller
organizado por la Confederación de Cooperativas de Colombia y la Organización Internacional del Trabajo. Mayo
22. pp.. 2.

23
 Evolución de la Cartera y losDepósitos de las Cooperativas con Actividad
Financiera (Miles de Millones de Pesos 2008)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Cartera Depósitos
Fuente Confecoop-Cálculos DNP-DDE

Basados en los datos estadísticos recolectados por la Superintendencia de la Economía Solidaria a

través de Confecoop y los datos de la Superintendencia Financiera se puede realizar una
estimación de cuál es la participación de las organizaciones de economía solidaria que realizan
actividad financiera dentro del sistema financiero. Estos datos señalan la importancia que tienen
las cooperativas, los fondos de empleados y las mutuales en el desarrollo de la actividad
financiera en el país y, por ende, como instrumento para la bancarización de la población en
Colombia.

A pesar de lo anterior las organizaciones de economía solidaria que realizan actividad financiera
no generan una percepción de seguridad y solidez que les permita a otros agentes de la economía
(gobierno, sector productivo, consumidores) considerarlas como una alternativa en el proceso de
intermediación financiera.

24
 Cuadro 5

actividad fi
En parte la percepción de inseguridad y de falta de solidez es el resultado de la crisis que tuvo el
sector cooperativo financiero a finales de la década de los noventa; el desconocimiento por parte
de algunos agentes de la economía sobre los avances que han tenido las organizaciones de
economía solidaria en la provisión de servicios financieros durante los últimos diez años,

Tipo de organiz
especialmente en el sector cooperativo; y la ausencia de esquemas de regulación y supervisión
que se adecuen a las características de las entidades supervisadas por la Superintendencia de la
Economía Solidaria49.

Esta ausencia en los esquemas de regulación y supervisión ha llevado a su vez a que este tipo de
organizaciones consideren que existen impedimentos para el desarrollo de ciertas actividades50,
especialmente cuando se aplican tratos diferenciados entre cooperativas financieras y
cooperativas de ahorro y crédito o integrales y multiactivas con sección de ahorro y crédito. Sin
embargo, en muchos casos estas limitaciones obedecen a criterios de regulación prudencial: Las
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera tienen que cumplir requisitos más
rigurosos para el ejercicio de su actividad dado que están facultadas para intermediar recursos
masivamente51. En cambio, las organizaciones sujetas a la inspección, vigilancia y control de la

49
Cooperativas con Ac
Actualmente, la supervisión está en cabeza de dos entidades (Superintendencia Financiera y Superintendencia de
la Economía Solidaria) y opera en tres ámbitos. El primer ámbito corresponde a las cooperativas financieras que son

Financiera
vigiladas por la Superintendencia Financiera y cuyo enfoque es por riesgos; el segundo ámbito corresponde a las
cooperativas especializadas de ahorro y crédito, y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito que son
vigiladas por la delegatura para la supervisión de la actividad financiera de la Superintendencia de la Economía
Solidaria; el tercer ámbito lo componen las asociaciones mutuales, los fondos de empleados (los cuales manejan
ahorro y crédito) y las demás cooperativas (que manejan sólo crédito), cuya supervisión está a cargo de la delegatura
para la supervisión del ahorro y la forma asociativa.
50
Véase el anexo 5, el cual contiene la revisión jurídica de las inconformidades del sector en relación con el ejercicio
de la actividad financiera.
51
“[S]ólo las cooperativas financieras podrán prestar sus servicios a terceros no asociados. [… L]a regulación de las

Fondos de Empleado
empresas solidarias, particularmente en lo que atañe a la actividad financiera no desnaturaliza de ninguna forma la
organización cooperativa, por el contrario las medidas que se adoptan tienden a fortalecerlas, para mantenerlas
dentro de una economía cambiante, bajo el entendido de que el ejercicio de la actividad financiera comporta un
riesgo social y económico frente al cual el estado debe exigir determinados requisitos y márgenes de solvencia por
parte del público y asociados.” Sentencia C-779 de Julio 25 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.

Mutuales
25
Superintendencia de la Economía Solidaria solamente pueden realizar operaciones con sus
afiliados y por ello cumplen con estándares más flexibles52.

Por otro lado, en algunas circunstancias lo que se observa no es la existencia de una restricción
regulatoria a la libre concurrencia en el sistema financiero, sino la dificultad de las
organizaciones de economía solidaria con actividad financiera para lograr unos márgenes
apropiados que les permitan penetrar efectivamente los mercados53.

3.8 Acceso a Servicios de Desarrollo Empresarial e Instrumentos de Desarrollo Rural

De acuerdo con la definición de MIPYMES estipulada en la Ley 905 de 2004 modificatoria de la

Ley 590 de 2000, cerca del 97% del total de cooperativas están dentro de esta definición: “el 85%
son microempresas (6.333), el 16.10% son pequeñas empresas (1.261), el 2.66% son medianas
empresas (208)”54. Por tanto, se asume que las barreras de acceso de las organizaciones del sector
de la economía solidaria a los servicios de desarrollo empresarial financieros y no financieros son
en gran parte equivalentes a las identificadas en el segmento MIPYMES y de pequeños
productores agrícolas.55

De forma general, las MIPYMES presentan un limitado acceso a fuentes de financiamiento

formal debido a que no satisfacen “los requisitos que el mercado formal impone (garantías,
documentación, etc.) y porque las condiciones de los créditos no se ajustan a sus
requerimientos”;56 aunque existen avances en la colocación de crédito empresarial y microcrédito,
persisten dificultades para acceder a recursos de crédito de largo plazo y a fuentes alternativas de
financiación como fondos de inversión y factoraje que se constituyen en formas incipientes de
financiamiento.

En lo referente a servicios de desarrollo empresarial no financieros se cuentan con instrumentos

operados por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo (FOMIPYME), SENA,
COLCIENCIAS y PROEXPORT. De acuerdo con el Conpes 348457, pese a los avances de estos
instrumentos todavía se presentan limitaciones relacionadas con sus sistemas de monitoreo,
seguimiento y evaluación de impacto, los bajos niveles de cobertura, la baja participación de las

52
En el mismo sentido, la sentencia C-948 de Septiembre 5 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, expresa:
“[L]a posibilidad de captar y colocar recursos de terceros está prevista en la Ley 454 de 1998 únicamente para las
cooperativas financieras, posibilidad que se explica por la naturaleza misma de la actividad de estas instituciones que
hace que se les tenga por establecimientos de crédito teniendo en cuenta las operaciones autorizadas a ellas en el
artículo 47 de la misma ley. Bajo estos supuestos, es claro que las cooperativas financieras pueden prestar sus
servicios a sus asociados y a terceros no asociados, mientras que las cooperativas de ahorro y crédito sólo a sus
asociados (artículo 38, Ley 454). Por esta razón, en estas últimas los requisitos de capital son mucho menores y su
vigilancia le corresponde a la Superintendencia de la Economía Solidaria”.
53
Por ejemplo, el acceso a las líneas de redescuento de BANCOLDEX para intermediar recursos para las
microempresas exige a las organizaciones de economía solidaria con actividad financiera, diferentes a las vigiladas
por la superintendencia financiera, destinar nuevos recursos para adecuar tanto la estructura administrativa como la
de colocación de crédito.
54
CONFECOOP (2009) Gestión Empresarial Socialmente Responsable. pp.. 66.
55
Documento Conpes 3484 de 2007.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3484.pdf
56
Ibid. pp. 4.
57
Ibid. pp.. 10 – 15.

26
regiones en la elaboración y financiación de proyectos, los enfoques de oferta de su operación, y
la baja articulación y especialización de cada uno de los instrumentos, entre otros aspectos.

Así mismo, las MIPYMES presentan una serie de características que limitan su desarrollo como
son: su baja capacidad de innovación y transferencia tecnológica, el escaso uso de tecnologías de
información y comunicaciones (TICs), el bajo nivel técnico y de formación de sus recursos
humanos, problemas para la obtención de insumos y la comercialización de sus productos, la
limitada participación en el mercado de la contratación pública y el bajo desarrollo en la
implementación de tecnologías de producción limpia58.

De igual forma, en el ámbito rural se cuenta con una serie de instrumentos financieros y no
financieros cuyo objetivo es la generación de condiciones productivas iniciales y la promoción de
la productividad y la competitividad; los lineamientos de su enfoque y operación se encuentran
en los documentos Conpes 3558, 3467, y 342659. Dentro de los principales instrumentos se
encuentran: el subsidio para proyectos productivos, el subsidio integral para la compra de tierra,
Alianzas Productivas, Oportunidades Rurales, Línea Especial de Crédito, Incentivo a la
Capitalización Rural, Incentivo a la Asistencia Técnica, esquema concursal para sistemas de
riego, y el Programa de Coberturas. El documento Conpes 355860 identifica aspectos
problemáticos de estos instrumentos como son: la falta de conocimiento efectivo de las
convocatorias para el desarrollo rural por parte de sus potenciales beneficiarios, la debilidad
institucional en el acompañamiento a los pobladores rurales, la debilidad en la coordinación entre
el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales, las limitaciones en el apalancamiento de
mayores recursos de distintas fuentes para complementar las asignaciones del presupuesto
nacional y la concentración geográfica de los proyectos.

Es de anotar que tanto los instrumentos de fomento industrial como los de fomento agropecuario
incentivan de alguna forma los proyectos presentados por formas jurídicas asociativas. Por
ejemplo, el FOMIPYME otorga un mayor puntaje en la evaluación de propuestas a aquellas
presentadas por formas asociativas, y los Programas de Alianzas Productivas y Oportunidades
Rurales sólo apoyan grupos asociativos y/o tienen como objetivo la consolidación de
organizaciones sociales productivas.
58
Un amplio diagnóstico sobre esta problemáticas puede ser consultado en el Conpes 3484 de 2007 - Política
Nacional para la Transformación Productiva y la Promoción de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas: un
esfuerzo público-privado, pp. 15 – 16; y en el Conpes 3582 de 2009 - Política Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, pp. 11 – 15.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3484.pdf
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3582.pdf
59
Conpes 3558. Estrategias para fortalecer las convocatorias para el desarrollo rural.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3558.pdf
Conpes 3467. Concepto favorable a la nación para contratar un empréstito externo con la banca multilateral por un
valor de hasta US $30 millones o su equivalente en otras monedas, para financiar parcialmente el proyecto “apoyo a
alianzas productivas fase II”.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3467.pdf
Conpes 3426. Concepto favorable a la nación para contratar un empréstito externo con el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola (FIDA) por un valor de hasta US $20 millones o su equivalente en otras monedas, para financiar
parcialmente el programa “Desarrollo de las oportunidades de inversión y capitalización de los activos e las
microempresas rurales”.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/Subdireccion/Conpes/3426.pdf
60
Conpes 3558. pp. 19 – 22.

27
4. Estrategias para la profundización de la política de desarrollo empresarial para el
fomento y la protección del Sector de la Economía Solidaria

Las estrategias que se plantean en esta sección responden a las necesidades identificadas en el
diagnóstico y están orientadas a suplirlas a través de una política que cree las condiciones
necesarias para impulsar el desarrollo empresarial del sector y facilitar su avance y consolidación.

Esta política ha sido estructurada alrededor de ocho líneas estratégicas: 1) regulación para el
desarrollo empresarial, 2) esquema institucional para el desarrollo empresarial, 3) trámites de
apertura, registro, e inscripción de actos y documentos, 4) supervisión de la forma solidaria, 5)
información y estadísticas, 6) aspectos empresariales de las Cooperativas y Pre-cooperativas de
Trabajo Asociado, 7) desarrollo de la actividad financiera, y 8) acceso a Servicios de Desarrollo
Empresarial e Instrumentos de Desarrollo Rural.

4.1 Regulación para el Desarrollo Empresarial

Se observa que existen múltiples inconformidades del sector respecto a la normatividad que
regula sus dinámicas internas, pero también con relación a las actividades que las organizaciones
desarrollan en el mercado. Por lo tanto, es necesario adelantar procesos de revisión normativa
donde puedan lograrse acuerdos entre el Estado y el sector de la economía solidaria, de forma que
se optimicen las disposiciones sobre las cuales existen desavenencias.

Esta revisión necesariamente comprende, de una parte, la creación de normas supletorias que
orienten la dinámica asociativa; y de otra parte, la integración de toda la regulación relevante a
través de la expedición de cuerpos normativos únicos, sistematizados jerárquica y temáticamente,
de manera que:

1. Se fundamenten en nociones unívocas que delimiten claramente:

 Quiénes son los integrantes del sector y cuáles son las formas jurídicas que pueden
adoptar, buscando uniformidad legal y señalando la frontera entre ‘organizaciones
solidarias’ y ‘organizaciones sociales’;

 Cuál es el alcance de la supervisión, a través del uso de las mismas expresiones y

pautas para todos los órganos ejecutores en la medida en que lo permita su nivel de
especialización y señalando claramente el ámbito de competencia de cada uno de ellos y
los sujetos pasivos de la inspección, vigilancia y control;
2. Estén integrados por prescripciones más completas y mejor adaptadas a las necesidades
cotidianas de las organizaciones, donde se enuncien pautas integrales para su
desenvolvimiento pero al mismo tiempo se respete su autonomía.
3. Equiparen el régimen legal (especialmente tributario) para todas las entidades del sector y
las organizaciones solidarias puedan actuar en el mercado en igualdad de condiciones con
otros actores del sector privado. Esto conlleva a la revisión y posterior superación de los
obstáculos regulatorios que limitan el desarrollo empresarial.

28
Como correlato de lo anterior resulta imprescindible estandarizar las interpretaciones y
aplicaciones jurídicas, especialmente en lo que concierne a la expedición de actos administrativos
por parte de las entidades estatales.

En la misma vía, sería muy útil sistematizar las quejas y consultas de manera que la regulación
permita que: a) el ciudadano conozca las particularidades del modelo de economía solidaria sin
verse sometido a interpretaciones normativas confusas; b) el ciudadano encuentre líneas de
actuación y decisión que le ayuden a prever posibles soluciones a sus inquietudes y/o conflictos,
especialmente cuando se ejercen funciones jurisdiccionales; c) el ciudadano identifique
posiciones gubernamentales inequívocas para la toma de decisiones, lo cual supone una mejor
coordinación interinstitucional; d) los funcionarios cuenten con reglas claras que guíen su
quehacer y prevengan posibles extralimitaciones en sus funciones; y e) existan sistemas
armonizados de información clara y completa.

4.2 Esquema Institucional para el Desarrollo Empresarial

La revisión normativa presupone el fortalecimiento de la interlocución entre el sector público y el

privado en el marco de un rediseño institucional más especializado, con mayor coordinación y
donde los recursos presupuestales, técnicos y humanos sean utilizados de forma más eficiente, en
armonía con lo expresado en el artículo 54 de la Ley 489 de 199861.

Esto trae implícito el seguimiento de las acciones concretas de mejoramiento institucional a partir
de procesos de auditoría. En esta esfera será de gran valor el estudio de experiencias
internacionales exitosas, donde el fomento se dirige hacia la generación de un entorno abierto a
todo tipo de organizaciones en lugar de concentrarse en la creación de empresas y en la
promoción del modelo cooperado, pues se considera que estos dos aspectos deben nacer de la
voluntad privada y no de la actividad estatal. En consecuencia, esta estrategia pone de presente la
necesidad de reforzar los esquemas de autoayuda, autorregulación y autocontrol del sector.

4.3 Trámite de Apertura, Registro, e Inscripción de Actos y Documentos

En concordancia con las iniciativas de Estado de simplificación y racionalización de trámites

empresariales esta estrategia busca mejorar el ambiente de los negocios para el sector de la
economía solidaria reduciendo los costos y los tiempos asociados a los trámites de apertura,
registro, e inscripción de actos y documentos.

La estrategia debe propender por la unificación de estos trámites en las Cámaras de Comercio por
medio de un procedimiento que permita que la administración del registro y demás trámites tenga
unicidad de criterios jurídicos, adecuada cobertura institucional, eficiencia en tiempo, bajos
costos de transacción para el empresario, información sobre otros trámites empresariales62,
control de homonimia63, óptima respuesta a la demanda y un sistema de información que provea

61
Evitando la duplicidad de funciones y garantizando la coherencia y articulación de actividades.
62
Por ejemplo el Registro Único de Proponentes para lo relacionado con compras públicas.
63
Este control debería ser nacional para lo cual sería necesario desarrollar la funcionalidad correspondiente en el
RUE.

29
datos y facilite la interacción con otros sistemas de información empresarial de carácter público y
privado.

La estrategia en cuanto a la administración de los trámites de apertura, registro, e inscripción de

actos y documentos debe considerar que éstos se constituyen en un control de legalidad de forma
que busca verificar los requisitos mínimos necesarios con el objeto de generar un grado inicial de
certeza jurídica, en ningún caso se configuran en un control de legalidad de fondo para ejercer
vigilancia sobre el objeto social en correspondencia con las normas especiales.

4.4 Supervisión de la Forma Solidaria

El objetivo en lo referente a la supervisión subjetiva del sector de la economía solidaria es definir

un modelo que precise el alcance de la intervención de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 58 de la Constitución Política de Colombia y se armonice con el principio de autonomía
de las organizaciones contemplado en la Ley 454 de 1998 y en los instrumentos internacionales
como las recomendaciones de la OIT y las declaraciones de la ACI.

Dicho modelo se enmarcará dentro de la propuesta de reforma estructural de la regulación y

control que pretende desarrollar el Gobierno Nacional y cuyo objetivo es racionalizar y
simplificar el sistema de regulación y control de las empresas con el fin de mejorar y agilizar los
servicios que se prestan a los empresarios y ciudadanos. Esta propuesta propenderá por la
consolidación de sinergias en las funciones a cargo de las superintendencias, la regionalización
del servicio y la optimización de la estructura institucional a través de la implementación de
sistemas centralizados de información y riesgos, liquidación de cobro activo y unificado; sistemas
armonizados de radicación, correspondencia y archivo; y red de utilización de oficinas y
seccionales.

4.5 Información y Estadísticas

El objetivo es consolidar una estrategia que conduzca al diseño y levantamiento de información

estadística, ya sea a través de nuevos instrumentos de medición o mediante la utilización de los
que se encuentran disponibles en el DANE. Así mismo, en conjunto con las superintendencias se
diseñará un sistema unificado de información y riesgos que permita fortalecer su actividad
aprovechando las economías de escala que pueden generar un sistema único de información.

30
4.6 Aspectos Empresariales de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado

El objetivo trazado respecto de las CTA’s consiste en:

1. Intensificar la coordinación de acciones con las autoridades del trabajo.

2. Continuar fortaleciendo la supervisión.
3. Desarrollar esquemas de certificación para las cooperativas que respetan la normatividad
nacional e internacional sobre trabajo asociado.
4. Mejorar los esquemas sancionatorios no sólo hacia las CTA’S infractoras sino también en
relación con las empresas usuarias beneficiadas con la intermediación laboral ilegal, a través
de:

La formulación de acciones conjuntas entre supervisores,

 La imposición de sanciones y gravámenes a las empresas que se

benefician con la intermediación, de modo que nuevos mecanismos hagan más oneroso el
suministro de personal por medio de CTA’s.

 La promoción de entes privados de defensa de derechos laborales y

solución de controversias, que implican; a) la reorganización de los procedimientos de
registro de actos y documentos para facilitar la reclamación de acreencias, b) la asunción
de una interpretación más amplia sobre el contenido del artículo 53 de la Constitución
Política en lo que atañe a derechos mínimos irrenunciables y mínimo vital para
trabajadores no subordinados, c) el establecimiento de presunciones legales para la
configuración de ‘contratos realidad’ cuando existe intermediación laboral mediante
CTA’s, d) el aprovechamiento de la infraestructura de consultorios jurídicos y centros de
conciliación, e) la fijación de niveles máximos de cargas económicas para los trabajadores
asociados, y f) la promoción de la denuncia de prácticas indebidas estimulando el acceso
al sistema de administración de justicia laboral bajo criterios de eficiencia y transparencia
y a través de incentivos a cargo de las empresas usuarias eventualmente sancionadas.

4.7 Desarrollo de la actividad financiera

El objetivo en el desarrollo de la actividad financiera está enfocado al fortalecimiento de los

esquemas de regulación y supervisión financiera y al fortalecimiento institucional de las
organizaciones que desarrollan actividad financiera considerando las siguientes estrategias:

1. Desarrollar esquemas de regulación y supervisión orientados a fortalecer la confianza de

los agentes económicos en la actividad financiera que realizan las cooperativas de ahorro y
crédito, los fondos de empleados y las mutuales a través de mecanismos de administración de
riesgos y de regulación prudencial particularmente en el establecimiento de reservas, fondos
sociales, servicios sociales, garantía de los aportes, gobierno corporativo, mayor exigencia
técnica a los administradores y elaboración de reportes de información más detallados sobre
el desarrollo de la actividad.

31
 2. Fortalecimiento institucional y económico de las organizaciones que deseen incursionar
en nuevas actividades, puesto que los requisitos para desarrollarlas se sustentan en la
protección de los recursos del público y no en la naturaleza asociativa o forma jurídica de los
intermediarios.

El desarrollo de estas acciones permitirá mejorar la percepción de seguridad y solidez, lo que

redundará en mejoras significativas en el accionar de estas organizaciones como vehículos
financieros, ampliando las posibilidades de acceso a mecanismos de apalancamiento financiero
como bancos de segundo piso y/o demás mecanismos que incentivan la colocación de crédito
como son los fondos de garantías.

4.8 Acceso a servicios de desarrollo empresarial, instrumentos de desarrollo rural, y otros

La estrategia considerada en este aparte consiste en continuar con la implementación de los

lineamientos y recomendaciones de política delimitados en los documentos Conpes que han
abordado esta problemática.

32
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