TRATAMIENTO DEL USO DE TIERRAS SUPERFICIALES EN

LATINOAMRICA
Dr. Rodrigo Snchez Mejorada Velasco
Nota: Conferencia del Dr. Rodrigo Snchez Mejorada (Mxico) en el Primer
Congreso Internacional de Legislacin Minera (Octubre 2013) organizado por el
Instituto Nacional de Derecho de Minera, Petrleo y Energa.
Gracias al Instituto Nacional de Derecho de Minera y Petrleo por su amable invitacin a
este Congreso, que me ha dado la oportunidad de visitar Per por primera vez. Me da
especial gusto de estar en Lima por varias razones, algunas muy personales. Primero
porque Per y Mxico son en mi opinin, los pases con mayor similitud cultural en
Amrica Latina. Los dos compartes la conquista espaola de civilizaciones polticamente
dominantes en su regin y bien establecidas, los dos virreinatos ms importantes de la
Amrica espaola, y una economa impulsada por la minera durante varios siglos. Son
pases mestizos, mineros y, si puedo seguir con la letra m, casi mellizos. Segundo, porque
mi abuelo paterno, tambin abogado minero, recibi una condecoracin del gobierno
peruano cuando fue presidente de la Federacin Interamericana de Abogados en los aos
cuarenta, cuyo pergamino todava conservo con orgullo. Y finalmente, porque el bisabuelo
de mi esposa est enterrado en este bello pas, donde muri siendo el cnsul de Mxico all
por 1917 o 1918. En los prximos das me lanzar con ella a buscar su tumba.
Me ha llamado la atencin la gran cantidad de abogados mineros peruanos que asisten a
este Congreso. En Mxico un Instituto de Derecho Minero difcilmente juntara a una
docena de miembros, lo que se explica por la poca importancia relativa macroeconmica
que, dentro de un pas ahora primoldialmente industrial, petrolero y turstico, como hoy es
Mxico, tiene la actividad minera. Siendo el valor de la produccin minera mexicana
ligeramente ms bajo que el de la peruana, contribuye solamente con un 1.4% al producto
interno bruto y con un 0.4% a las exportaciones totales o bienes y servicios, que para darles
un idea de su magnitud son del doble de las del Brasil y equivalentes al producto bruto
interno total de Venezuela, gracias a los efectos favorables del Tratado de Libre Comercio
con los Estados Unidos de Amrica y Canad.
Mi tema es el Tratamiento del Uso de Tierras Superficiales en Latinoamrica, con nfasis
en Mxico. Advierto que cuando me estaba documentando para esta pltica consult, entre
otras fuentes, unos artculos magnficos sobre Chile y Bolivia, cuyos autores, Juan Luis
Ossa y Teddy Cuentas, estn aqu presentes. Ya que, como decimos en Mxico, no se le
puede dar un sermn a un sacerdote, espero que ellos y los dems abogados aqu presentes
corrijan las inexactitudes en que pueda incurrir en muy breves comentarios sobre sus
respectivos pases.
Con un sistema jurdico que, al igual que el resto de los pases latinoamericanos distingue la
propiedad d la superficie de la propiedad de los minerales, el concesionario minero en
Mxico necesita contar con el permiso del propietario o poseedor superficial para usar su
terreno.

Si el concesionario no puede llegar a un arreglo voluntario con el superficiario, la Ley

Minera establece que , cito, que la concesin da derecho a obtener la expropiacin,
ocupacin temporal o constitucin de servidumbre de los terrenos indispensables para
llevar a cabo las obras y trabajos de exploracin, explotacin y beneficio, as como para el
depsito de jales, escorias y graseros. (Jales es una palabra mexicana, de origen nhualt,
sinnima de relaves).
En cuanto a la expropiacin (y a la ocupacin temporal, que de hecho equivale a una
expropiacin transitoria), que constitucionalmente slo se puede dar por causa de inters
pblico, la Ley Minera establece que la minera es de utilidad pblica, por lo que la
procedencia de la expropiacin u ocupacin temporal solamente depende de que se
demuestre que los terrenos deseados son indispensables para la actividad, en cuanto a su
localizacin y extensin. La calificacin de la minera como de inters pblico es comn
para todos los pases centroamericanos, con excepcin de El Salvador, y para la mayora de
sudamericanos, como Argentina, Bolivia, y Ecuador, mas no para Chile.
A este respecto ha surgido una controversia jurdica en Mxico, ya que, con motivo de la
negociacin del antes del mencionado Tratado de Libre Comercio, y como una exigencia de
los Estados Unidos y Canad para proteger a sus inversionistas, fue reformada la Ley de
Expropiacin para exigir que la expropiacin u ocupacin temporal a nivel federal se
realicen por acto del Presidente de la Repblica. Dado que la Ley Minera permite que la
ocupacin temporal la resuelva la Secretara de Estado encargada de la minera, y conforme
al principio jurdico de que la ley posterior derogada a la anterior y la especial deroga a la
general, surge la duda respecto a cual disposicin resulta aplicable, si la de la Ley Minera,
que es especial en cuanto a la materia minera anterior, o la de la Ley de Expropiacin, que
es especial en cuanto a la materia de expropiacin y posterior. La conclusin doctrinal ha
sido que dado que la Ley Minera trata en especial la expropiacin minera, mientras que la
Ley de Expropiacin se refiere a la expropiacin en general, debe prevalecer la Ley Minera,
lo que representa una ventaja para los mineros por la gran demora que conlleva elevar una
resolucin a la consideracin del Presidente.
He mencionado que la ocupacin temporal es equivalente a una expropiacin transitoria, y
que a travs de la misma se priva al superficiario de la posesin sobre su predio mientras
dure la exploracin, explotacin o beneficios mineros. Podra tambin asimilarse a un
arrendamiento forzoso. Esta figura parece ser particular de Mxico, ya que la mayora de
las legislaciones centroamericanas y sudamericanas se refieren exclusivamente a la
servidumbre, como en Chile y Ecuador, o a la servidumbre y a la venta forzosa para fines
de explotacin, como en Argentina, y a la servidumbre y a la expropiacin, como en
Bolivia. Hago notar que las afectaciones previstas en la legislacin mexicana se aplican
tanto a la exploracin como a la explotacin y beneficio, pero en la practica rara vez se
utilizan para la exploracin, y la naturaleza definitiva de la expropiacin no lo hace idnea
para actividades de exploracin.
Parece haber una diferencia de fondo entre el concepto de servidumbre que utilizan las
legislaciones mineras sudamericanas y el de la Ley Minera mexicana. Si bien la
servidumbre parece ser la forma tpica sudamericana de adquirir derechos al uso del
terreno, en la mayora de los casos este derecho es excluyente del derecho del superficiario

al uso de su propio terreno. Es decir, cuando el minero usa un terreno para un tajo abierto, o
para edificios e instalaciones, resulta imposible al dueo del terreno seguirlo utilizando.
Este derecho que excluye al superficiario del uso de su terreno se adquiere en Mxico a
travs de la expropiacin u ocupacin temporal mas no a travs de la servidumbre, que no
priva al dueo del uso de su terreno, sino que simplemente le impone la obligacin de
respetar ciertas cargas a su terreno, como seran el derecho de paso o de acueducto, tpicos
del derecho civil.
La Ley Minera mexicana tiene una disposicin muy favorable, que, en adicin a considerar
a la minera de inters pblico, como ya se dijo, establece que la exploracin, explotacin y
beneficio de los minerales sern preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del
terreno. Ante esto, en Mxico en teora no cabe la discusin respecto a cul de las distintas
actividades que compiten por un terreno, como podra ser la agrcola, ganadera, turstica o
industrial, es ms importante. Sin embargo, la disposicin no es tan contundente como
parece, ya que la Ley Forestal, posterior a la Minera, contiene una disposicin similar
referida a los bosques, sin que se haya derogado la Ley Minera que estamos comentando.
Da ala impresin que el legislador insert esta preeminencia de la materia forestal sin
realmente haber hecho un estudio comparativo entre ambas actividades. Esta mala tcnica
legislativa nos lleva a que cuando venga una nueva ley minera, que seguramente repetir la
disposicin que da preferencia ala minera, la minera volver a pasar del segundo al
primer lugar y los bosques sern desbancados de su lugar de privilegio. O tal vez venga una
Ley de Aguas que declare que el uso del suelo para presas es preferente, que desbanque a
los bosques y a las minas. La estipulacin mencionada tambin se ve debilitada por las
disposiciones ambientales relativas a reservas de la biosfera o ecolgicas, que llegan a
prohibir la actividad minera dentro de ciertas reas.
El procedimiento mexicano para decretar una expropiacin, ocupacin temporal o
servidumbre conlleve a conceder el derecho de audiencia superficial afectada, el que se
demuestra la necesidad tcnica de la afectacin a travs de una visita de inspeccin que
realiza la autoridad y la fijacin de la indemnizacin para el superficiario con base en un
evalo que realice la comisin de evalos de bienes nacionales. La indemnizacin no
depende de factor alguno distinto al valor de los bienes afectados, a diferencia de Brasil,
como por ejemplo, en donde el superficiarios lleva una participacin durante la explotacin
en la regala pagadera por el concesionario.
La visita de inspeccin a que me acabo de referir no resulta necesaria cuando la superficie
por afectar va ocupacin temporal o servidumbre est comprendida totalmente dentro del
permetro del lote minero y se acredite la conformidad dl superficiario con la afectacin.
Esto es una particularidad de la legislacin mexicana respecto de la mayora de las de
centro y sudamericanas, y a primera vista parece absurdo. Qu necesidad hay de acudir al
poder coercitivo del Estado para lograr lo que la voluntad de las partes ya logr? Para
responder a lo anterior es necesario explicar brevemente el sistema de tenencia de la tierra
agraria en Mxico.
Junto con la propiedad particular de los terreno s rurales existen cerca de la mitad del
territorio nacional la propiedad colectiva de las tierras por parte de ncleos de poblacin
llamados ejidos y comunidades agrarias (a quien me referir solamente como ejidos),

producto de la revolucin mexicana y su reforma agraria consagrada en la constitucin de

1917 y, como muchos de lo sagrado, durante dcadas intocables. Al resultar los ejidos una
forma extraordinariamente ineficiente de organizacin social y econmica, ha sido objeto
de extremo tutelaje y paternalismo estatal y poltico, y en correspondencia los ejidos han
sido apoyo permanente del partido poltico que ha gobernado a Mxico desde hace 70 aos.
Esta simbiosis, polticamente corrupta, ha provocado que los ejidos se conduzcan con
frecuencia al margen de la ley, por lo que regularmente desconocen acuerdos voluntarios
sin que el Poder Judicial se atreva a condenarlos, o , de hacerlo sin que el Poder Ejecutivo
se atreva de ejecutar la sentencia condenatoria. La naturaleza de las autoridades electas del
ejido tambin causa problemas, ya que es frecuente que una dirigencia posterior
desconozca los actos de una anterior, alegando violaciones formales en el proceso de
eleccin, o simplemente alegando que la compensacin econmica pagada al ejido con
motivo del acuerdo se qued en los bolsillos de los miembros de la directiva.
Es para tratar de reducir los riesgos anteriores que el reglamento de la ley de minera
permite que, adems del acuerdo voluntario entre las partes se d un acto administrativo del
poder ejecutivo que ordene la ocupacin temporal o servidumbre, ya que los ejidos sern
respetuosos de un acto de la autoridad que de un acto contractual.
Tratndose de la expropiacin se da tambin un fenmeno curioso. Para que los ejidatarios
puedan vender las tierras ejidales se requiere que primero cambien su rgimen al de
propiedad privada, que es un proceso novedoso largo y complicado. Entonces si se acuerda
con el minero la compraventa de las tierras ejidales, la forma expedita de llevarla es a
travs de una expropiacin amistosa, en la que se siguen todas las formalidades de una
expropiacin, aunque se cuenta con la formalidad del ejido afectado. Toda expropiacin de
ejidos, aunque inicialmente se tramita ante la autoridad minera, debe ser tramitada
subsecuentemente ante la secretaria de reforma agraria. Una expropiacin u ocupacin
temporal contenciosa de un ejido generalmente es polticamente inmanejable y por ende de
dudoso xito. Aun cuando se pudiera obtener, su ejecucin resultara todava ms difcil
La solucin al problema de los ejidos, por sus serias implicaciones socioeconmicas y por
polticas no puede ser inmediata. Los primeros pasos se dieron durante la administracin
del hoy vituperado presidentes salinas, que con valor poltico y acierto logro una reforma
constitucional que acabo con el reparto de las tierras y sent las bases para que los
miembros de los ejidos que as lo deseen se conviertan en pequeos propietarios de sus
tierras. Con cierto cinismo, puedo decir que en Mxico, no hay tierras erizas propiedad del
estado, todas fueron repartidas a los ejidatarios.
Para terminar simplemente debo agregar que procede la reversin de la expropiacin o la
insubsistencia de la ocupacin temporal o servidumbre si no se inicia el uso del terreno
dentro de un plazo de un ao de su afectacin o si se suspende el uso por igual termino, si
se le da un destino distinto o se incumpla el pago de la indemnizacin al superficiario.