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Conflictibilidad Social y Gobernabilidad PDF
Conflictibilidad Social y Gobernabilidad PDF
gobernabilidad en el per
VCTOR CABALLERO MARTN
Diseo: SalinaSnchez
Diagramacin: Pablo Gallardo Mustaf.
Reproduccin: Plural Editores
Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
www.plural.bo
Indice
El escenario de la
conflictividad social en el periodo
2006-2011
2
4
Recomendaciones de polticas
sobre conflictos sociales
Fuentes consultadas
4
12
17
21
24
26
28
32
34
El escenario de la
conflictividad social en el
periodo 2006-2011
La circunstancia poltica actual, con la eleccin presidencial en segunda
vuelta de Ollanta Humala, de Gana Per, para el periodo 2011-2016,
tiene cierto parecido con lo acontecido en la eleccin de Alan Garca,
en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral haba concluido con
el triunfo, tambin en segunda vuelta, de Alan Garca Prez y el Partido
Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unin por el
Per. El xito de Garca, entre otras razones, se debi al respaldo que le
dieron varios lderes polticos y, sobre todo, grupos empresariales que,
temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta Humala y, ms an, de
la creciente demanda popular de los movimientos sociales y regionales,
consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan
Garca representaba el cambio responsable, a pesar de que no olvidaban
el desastroso primer Gobierno aprista entre 1985 y 1990.
Ollanta Humala, por el contrario, expresaba y canalizaba, en cierta
forma el descontento social, particularmente de las provincias del
interior, cuya radicalidad en sus manifestaciones haba provocado paros
y movilizaciones en protesta contra las privatizaciones de las empresas
pblicas, y en oposicin a las concesiones mineras y petroleras que
afectaban sus territorios y recursos hdricos. A esta situacin, se sumaban
las reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores
presupuestos. Dado el radicalismo con el que los movimientos sociales
expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por
incremento de salarios, o en oposicin a la poltica de promocin de las
inversiones privadas, se los calific de movimientos antisistema, con el
claro propsito de ponerlos fuera del marco poltico institucional.
La eleccin de Alan Garca como Presidente de la Repblica para el periodo
2006-2011 fue interpretada, por los que respaldaron su candidatura,
como el triunfo de la moderacin frente a la radicalidad, la defensa del
modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del sistema contra los
antisistema. Por otro lado, debido a la manera en que se haba configurado
el mapa electoral, tambin fue interpretada como el triunfo de Lima sobre
las dems regiones.
Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se impona era continuar
con el modelo econmico, dentro de lo cual corresponda, frente a las
posibles reacciones de los opositores, aplicar el principio de autoridad
ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de los pobladores.
En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema,
era lgico que los ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las
seguridades del caso ante las amenazas de acciones de protesta, a las que
Per: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco aos del Gobierno
anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de
los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, segn el
reporte del mes de julio de 2011 de la Defensora del Pueblo (ver grfico 1).
350
300
250
200
Conflictos Activos
150
Conflictos Latentes
100
Total Conflictos
50
sep-11
may-11
ene-11
sep-10
may-10
ene-10
sep-09
may-09
ene-09
sep-08
may-08
ene-08
sep-07
may-07
ene-07
sep-06
may-06
ene-06
VIOLENCIA SOCIAL
VIOLENCIA SUBVERSIVA
POLICAS
POLICAS
CIVILES
TOTAL CIVILES
MILITARES
TOTAL
TOTAL
GENERAL
MILITARES
2006
16
17
43
48
65
2007
27
28
27
12
39
67
2008
27
35
31
29
60
95
2009
39
27
66
18
26
44
110
2010
34
35
22
13
35
70
2011 (*)
10
10
17
TOTAL
153
191
146
87
233
424
38
Yoannis
Pretenderis,
acerca
de la banalidad de la violencia.
TOBHMA, martes, 8 de diciembre de 2009. Consulta: < http://
w w w. tov i m a . gr / o p i n i o n s /
article/?aid=303657>.
Resumen en espaol en Euro/
Topics. Consulta:<http://www.eurotopics.net/es/home/autorenindex/autor_pretenderis_i/>
La dinmica actual de
los conflictos sociales
en el per
La intensidad de la conflictividad social en el Per ha construido nuevos
escenarios que resulta fundamental analizar para proponer polticas
adecuadas a su tratamiento. Por otro lado, es vital entender tambin cules
son los procesos sociales que han dinamizado los conflictos en la sociedad
y han llevado al pas a esta crtica situacin, que puede afectar, sin duda, la
gobernabilidad democrtica.
Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes
en los conflictos sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la
existencia de los siguientes procesos en la sociedad peruana:
12
Decreto
Supremo
n.
001-2010-MINAM, del 21 de enero
de 2010.
13
14
El proceso de participacin ciudadana est normado por Resolucin Ministerial n. 304- 2008MEM/DM
10
15
11
16
12
17
18
13
19
14
15
20
21
22
16
17
18
23
Regiones
Nmero
Amazonas
Cusco
Junn
Loreto
11
Madre de Dios
San Martn
Ucayali
Total
20
23
Si bien algunos de los casos venan desde la dcada de 1960 (caso del Ro
Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la dcada
de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilizacin de las poblaciones
indgenas amaznicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus
tierras ante la presencia o intencin de empresas petroleras y de gas por
explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los
decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abran la posibilidad de
que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.
El temor, como hemos dicho, tena tambin bases reales. Desde finales de
la dcada de 1990, el despliegue inusitado de colonos, tcnicos, equipos
y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron
despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En
algunos lugares, como la cordillera del Cndor, ya se haban asentado
grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a
ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ros. En otros sitios,
comenzaron a llegar funcionarios y tcnicos de empresas petroleras que
recientemente haban adquirido las concesiones de lotes para explorar y
buscar petrleo y gas en el subsuelo.
24
19
20
Nmero de Superficie
contratos
Hectreas
Contratos de operacin
781 307
Contratos de exploracin
27
18 535 513
5 633 920
2 725 517
Convenio
de
hidrocarburos
no
convencionales
27 676 257
Fuente: PERUPETRO. Mapa del Per. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas
sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001
25
6. La viabilidad de la gestin de
la conflictividad social
1. La intencin del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseo de una
estrategia de prevencin de conflictos sociales para resolver, mediante el
dilogo y la negociacin, las demandas de la poblacin organizada. Para
tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros constituy primero una
Unidad de Prevencin de Conflictos Sociales, como instancia del Ejecutivo
para liderar la estrategia de prevencin y dilogo. Luego, constituy la
Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales, que integr
a los representantes de doce ministerios para disear la estrategia y
convertirse en la instancia que conducira el proceso de negociacin.
En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y accin
protagnica del presidente del Consejo de Ministros sirvi para que desde
la PCM se condujeran las negociaciones. Esta entidad gan as liderazgo
y protagonismo. Se firmaron actas de compromiso, se negoci con la
participacin de las organizaciones y los gremios empresariales, durante
el proceso que dur hasta julio de 2009, aun cuando en la prctica culmin
trgicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir
de entonces, se impuso otra orientacin en la gestin de los conflictos
sociales: la PCM dej de ser la instancia protagnica y se determin que
los casos de confrontacin social sean atendidos especficamente por
los ministerios involucrados en la atencin de las demandas. Para ello, se
promulg el Decreto Supremo n. 056-2009-PCM, que ampli la cantidad
de ministerios que integran la Comisin y decidi la conformacin de
oficinas de prevencin de conflictos en cada ministerio.
La mencionada norma, si bien deriv el tratamiento de los conflictos
a cada sector en cuestin, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la
prevencin, puesto que la mayor parte de estos enfrentamientos requeran
de soluciones polticas que solo se podran concretar con la participacin
de la Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los
saldos trgicos luego de un periodo de intensas confrontaciones, lo que
se requiere no es solo la mejora del instrumento de gestin de conflictos
sociales, sino el acuerdo poltico de los movimientos u organizaciones
partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno
nacional y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre polticas
fundamentales.
Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:
La promocin de las inversiones en las industrias extractivas como
actividad estratgica para la generacin de ingresos al Estado.
La definicin de los mecanismos para los procesos de consultas
ciudadanas en los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de
los proyectos de exploracin minera y petrolera.
26
27
7. Perspectivas de la conflictividad
social en el corto y mediano plazo
CASO 1: Conflicto amaznico, caso de Bagua y el tema de las
concesiones petroleras
TEMAS DE CONFLICTOS
Los acuerdos de las mesas de
trabajo del grupo amaznico no
han sido firmados por AIDESEP.
El conflicto se mantendr activo
en torno a los siguientes puntos:
D.L. 1090: Ley Forestal y
de Fauna Silvestre. Si bien
hay consensos en la
propuesta presentada,
AIDESEP puede
desconocerla con el
argumento de exigir la
derogatoria del paquete de
decretos legislativos121.
La consulta a los pueblos
amaznicos. El Congreso
aprob una Ley que luego
el Ejecutivo observ. Est
pendiente de discusin en
el Legislativo la
modificacin o la
insistencia en la
propuesta. El Congreso
puede aprobar su Ley de
Consulta.
La oposicin a proyectos
de exploracin minera y
petrolera y su demanda de
titulacin de territorios de
pueblos amaznicos puede
ser un factor de
movilizacin en los
prximos meses.
La demanda de proteccin
de zonas de reservas
naturales puede generar
una presin nacional e
internacional a los
proyectos de inversin.
ZONAS CRTICAS
Provincia de Maynas, distrito
de Putumayo. Oposicin de
comunidad de pueblo indigena
Matss a exploracin en lotes
petroleros 135, 137, 142 y 152,
concesionados a Pacific Stratus
Energy Ltd. y Occidental Oil &
and Gas of Per.
Provincia de Alto Amazonas,
Morona, Loreto: comunidades y
federaciones de pueblos
originarios se oponen a
empresa Talismn Petrolera del
Per LLC (lote 64).
Madre de Dios, Tambopata.
Comunidades de pueblos
originarios se oponen al
proyecto petrolero de Hunt Oil
(lote 76).
Puno, Cusco y Madre de Dios:
oposicin al proyecto de la
central hidroelctrica de
Inambari
Provincias de Condorcanqui y
Bagua, en torno al tema de las
indemnizaciones y la libertad
de los pobladores indgenas
detenidos por los sucesos del 5
de junio de 2009.
PROBABLES IMPACTOS
Es poco probable que se reanude
nueva huelga amaznica, aunque es
posible que se activen paros o huelgas
localizadas. El impacto que pueden
tener tales acciones sern:
La paralizacin de actividades
econmicas en Bagua, Loreto,
Satipo y Madre de Dios.
Los proyectos de exploracin
minera y petrolera pueden
detenerse, caso de las empresas
Pluspetrol y Camisea.
El corte de suministro de
petrleo y gas puede afectar
seriamente las actividades
productivas y de transporte de
petrleo y gas en la selva norte
y en la zona de Cusco y
Ayacucho.
La participacin de frentes de
defensa y rondas campesinas
con experiencia en
enfrentamientos en bloqueos y
movilizaciones puede dar
mayor radicalidad y violencia a
las protestas de comunidades
de pueblos originarios.
Debido a la existencia de una
plataforma internacional muy
sensible a los temas
ambientales y de proteccin de
derechos de los pueblos
originarios, es posible que una
accin mal realizada pueda
generar el desgaste
internacional del nuevo
Gobierno.
21
28
proyectos
ZONAS CRTICAS
mineros Proyectos
mineros
PROBABLES IMPACTOS
riesgo: Los planes de inversin minera
en
Southern-Toquepala (Moquegua),
con
Ta
(Arequipa),
33
(Apurmac),
pueden
comunidades
de
Cotabambas
agricultores.
Cuestionamiento
Autoridad
Mara
la
Nacional
del
Empresa
Chinalco
(Junn)
Majaz (Piura).
proyectos
hidroelctricos,
generar
conflictos
procesos
sociales
en
de
las
el otorgamiento de derechos
de
agua:
conflicto
con
comunidades y poblaciones
rurales.
Proyectos
de
hidroelctricos
cuestionados:
Inambari-
Paquitzanango, Chaglla.
zonas
donde
se
estn
empleo
Cajamarca,
represa de Angostura.
pobladores
locales.
Conflictos por reubicacin
de
pobladores
debido
Minero
Santa
Ana-
centrales hidroelctricas.
Exigencia de la consulta
que
tiene
graves
encabeza
este
el
oposicin
riesgo
permisos de exploracin o
autoridades
de ampliacin.
elegidas
de
debilitar
las
legtimamente
y
generar
mayor
29
30
ZONAS CRTICAS
Puno: conflicto abierto entre el
Consejo Regional y el presidente
de dicha regin por el tema
minero. Es probable que el tema
de la renuncia del presidente se
convierta en el catalizador de
otros descontentos locales.
Cajamarca: la oposicin a los
proyectos mineros es encabezada
por el Gobierno regional. El punto
crtico del conflicto es la decisin
de las autoridades de la regin
para emitir una ordenanza de
aprobacin del ordenamiento
territorial que paraliza los
procesos de concesiones mineras y
proyectos de exploracin.
Huancavelica: conflicto al interior
de la regin que tiene en el tema
de la construccin de
universidades el motivo de la
polarizacin interna.
Cusco: el Gobierno regional
encabeza confrontacin contra
proyectos hidroelctricos (Chaglla
e Inambari). Se ha movilizado
contra el proyecto Majes Siguas II.
Las zonas de conflictos
interregionales que pueden
activarse en este periodo son
Ayacucho-Ica, ArequipaMoquegua, Tacna-Moquegua,
Puno-Moquegua y PiuraLambayeque (por la disputa de las
aguas del ro Huancabamba y los
proyectos de Olmos y del Alto
Piura).
PROBABLES IMPACTOS
No obstante, es probable que este
tema sea una bandera de agitacin
y movilizacin de los frentes de
defensa y movimientos sociales.
Es probable tambin que los
conflictos internos de las regiones
terminen por generar un clima de
violencia que afectar las
actividades econmicas: turismo y
servicios pblicos.
La presin meditica y de los
parlamentarios regionales, puede
centrar su actuacin en el MEF
para exigir transferencia de
recursos.
La reduccin de los ingresos por
canon, sobrecanon y regalas
mineras puede ser un tema de
movilizacin de los municipios
contra el Gobierno regional, lo
cual generara un clima de
ingobernabilidad en las regiones.
ZONAS CRTICAS
FENDUP, docentes universitarios
con ms de cuatro meses en huelga.
SUTEP, maestros de las regiones
que se oponen a las pruebas y
oposicin a la Carrera Pblica
Magisterial.
SUNAT, MINSA y trabajadores de
otros sectores por nombramientos y
derechos laborales.
CGTP, Federacin Minera y de
Construccin Civil y frentes de
defensa por incremento de
remuneraciones, sindicalizacin y
jubilacin.
PROBABLES IMPACTOS
Federaciones y sindicatos de los
servidores pblicos tienen anuncios
de paros nacionales con la
siguiente plataforma: la
derogatoria de las normas que
regulan el servicio civil122, la
conformacin del Consejo Nacional
de los Trabajadores de la
Administracin Pblica, el
nombramiento de trabajadores y el
incremento de sueldos, salarios y
pensiones de jubilacin.
El 2011, los gremios y federaciones
de los servidores pblicos han
realizado huelgas y paros de
carcter nacional. Han manifestado
capacidad de articular acciones
nacionales, aunque sectoriales.
No hay un clculo econmico de los
costos al Estado de las
paralizaciones de los servidores
pblicos. Solo se mide el impacto
en los servicios de turismo,
transporte y los daos a la
propiedad.
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31
Fuentes consultadas:
- Reportes mensuales de conflictividad. Defensora del Pueblo. Periodo:
enero 2006-abril 2011. Lima 2011
- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n. 001-2010-MINAM;
Decreto Supremo n. 056-2009-PCM; Resolucin Ministerial n. 304- 2008MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/
- Garca Prez, Alan, El sndrome del perro del hortelano. El Comercio,
2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-1028/el_sindrome_del_perro_del_hort.html
- Per 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/
noticia/399485/obras-lima-manos-mafias
- Pretenderis, Yoannis, Acerca de la banalidad de la violencia. TOBHMA,
martes, 8 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/
opinions/article/?aid=303657
- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Per. Comunicado
del 14 de enero de 2009. Lima.
- Agencia Nacional de Hidrocarburos, PERUPETRO. Mapa del Per. Lotes de
contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Disponible
en
http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/
InformacionRelevante/MapaLotes/Mapa%20de%20Lotes
- Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes. Disponible en http://www.cdi.gob.mx/transparencia/
convenio169_oit.pdf
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