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EL ACTO ADMINISTRATIVO
(SEPARATA NO.1)
ELABORADO POR:
LIC. CARLOS MARIO SERRANO ROMERO
REA DE DERECHO SOCIAL
PROGRAMA DE EDUCACIN CONTINUA REA DE DERECHO SOCIAL MDULO: LOS SERVICIOS PBLICOS Y LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
(Material editado por la ECJ para fines educativos: Sobre la Ley de Propiedad Intelectual = Art. 44 inciso c); Art. 47)
Universidad: UCA
Materia: Derecho Administrativo
Clase nmero: 8
Tema: Actividad Administrativa
Subtema: Actos Administrativos.
Manuel Mara Dez: Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, (Argentina, Editorial Plus Ultra, 1980), Pg. 182.
Idem.
3 Miguel S. Marienhoff.: Op. Cit. Pg.
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Para este autor as como para el primero que se mencion, como se expuso desde un inicio, es
el efecto jurdico de los mismos actos sobre la esfera jurdica el particular lo que caracteriza un
acto como administrativo, a este respecto, la sentencia de las once horas quince minutos del da
veintisis de junio de mil novecientos noventa y dos, dispuso refirindose al principio que rige la
impugnacin de la actividad administrativa: TODO ACTO DE LA ADMINISTRACIN QUE NO
PRODUZCA EFECTOS JURDICOS DIRECTOS E INMEDIATOS, NO ES DIRECTAMENTE IMPUGNABLE EN
CUANTO A SU VALIDEZ. La nocin de acto administrativo, debe entonces recoger ese principio y
restringirse a aquellos actos que produzcan efectos en forma directa e inmediata; en esta lgica,
siempre en el contexto de la misma sentencia- que coincide exactamente con la posicin de los
autores en estudio-, quedaran excluidos del concepto de acto administrativo, todos los actos
preparatorios, informes, dictmenes, proyectos en general cualquier acto que por s mismo no sea
suficiente, para dar lugar a un efecto jurdico inmediato en relacin al particular, perdiendo
entonces su carcter de impugnable.
De manera contraria a la anterior postura, se encuentra doctrinariamente una posicin ms
amplia, en la cual todas aquellas actuaciones de la Administracin nominadas como actos de
efectos internos y externos, actos administrativos y de la administracin, los que afectan directa o
indirectamente la esfera jurdica de los particulares, como los que agotan sus efectos dentro de la
Administracin, son considerados verdaderos actos administrativos y por tanto de acuerdo al Art.
2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, renen el requisito bsico para ser
jurdicamente revisables.
Esta postura sostenida por autores como Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn
Fernndez, as como tambin, Jos Antonio Garca Trevijano Fos, ampla la posible esfera
cognoscitiva del contencioso administrativo y por tanto en alguna forma el espectro de
conocimiento de las actuaciones administrativas susceptibles de revisin judicial.
Dicha sentencia ha sido adoptada actualmente por la Sala de lo Contencioso, y esto se refleja
en la sentencia interlocutoria emitida por este Tribunal, a las catorce horas del da veintitrs de
enero de mil novecientos noventa y cinco, en el cual se resuelve una solicitud de inadmisibilidad,
basada en que la autoridad demandada consideraba el acto impugnado, como un simple acto de
la administracin en otras palabras una
MERA DECLARACIN INTERNA O INTERORGNICA DE LA ADMINISTRACIN, QUE NO GOZA DEL
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD, NI ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNACIN NI ES RECURRIBLE Y QUE NO
CONSTITUYE ADEMS UNA DELCARACIN FINAL DE LA ADMINISTRACIN, sealando finalmente que
LOS SIMPLES ACTOS DE LA ADMINISTRACIN NO SON IMPUGNABLES JUDICIALMENTE; tal peticin
fue desestimada por la Sala con el siguiente argumento , EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
AL QUE HACEN REFERENCIA LOS AUTORES CITADOS POR LA PARTE ACTORA EN SUS ESCRITOS ES
RESTRINGIDO, YA QUE DEJA POR FUERA UNA SERIE DE DECLARACIONES DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA, QUE SON VERDADEROS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Es as como en la actualidad el concepto de acto administrativo manejado por la Sala, su
transcripcin:
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actos de trmite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo, que ponga
trmino a la va administrativa o haga imposible su continuacin5
En este sentido lo expres la Sala de lo Contencioso Administrativo a travs del ejercicio de su
funcin, recogiendo en sentencia pronunciada, a las ocho horas treinta minutos del da veinticinco de
febrero de mil novecientos noventa y dos que, EN PRINCIPIO, PUES, LA FACULTAD DE FISCALIZACIN
RESERVADA A ESTE TRIBUNAL, COMPRENDE NICAMNETE AQUELLOS ACTOS DE CARCTER
DEFINITIVO, QUE NO SON SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIN EN LA VA ADMINISTRATIVA Y POR
TANTO, SE ENCUENTRA REFRIDA A DECISIONES QUE HAN CAUSADO ESTADO En esta misma lgica se
plantea tambin en la referida sentencia, EXCEPCIONALMENTE ES ADMISIBLE EL EJERCICIO DE LA
ACCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, PARA ADVERSAR ACTOS QUE LA LITERATURA JURDICA
ADMINISTRATIVA CATALOGA COMO ACTOS DE TRMITE ASIMILABLES A DEFINITIVOS, POR CUANTO
AUNQUE NO RESUELVEN EL FONDO DEL ASUNTO, PONEN FIN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
O HACEN IMPOSIBLE SU CONTINUACI.
Esta posicin ha sido tambin superada, ya que al adoptarse la postura de Garca de Enterra a que
se ha hecho alusin, se incluyen como actos administrativos inclusive aquellos que no sean por s
mismos creadores o modificadores de situaciones jurdicas es decir, que carezcan de efectos
imperativos o decisorios slo que con la particularidad de no ser recurribles por separado, debiendo
impugnar la resolucin final que los subsume. Debe sealarse que existe la posibilidad de impugnar
un acto administrativo que no sea definitivo, cuando afecte la situacin jurdica del administrado en
forma tal, que exista inters en su eliminacin del mundo jurdico.
b) Caracteres del acto administrativo.
Una vez establecido el concepto de acto administrativo, se considera necesario, plantear los
elementos que lo forman, la importancia de hacerlo radica principalmente en conocer los elementos
que rodean el nacimiento y perfeccionamiento de un acto administrativo ya que se considera que el
administrado, no podra impugnar efectivamente una resolucin, aunque supiera que es impugnable,
si no conoce los argumentos en los que se podra basar sus alegatos.
Los vicios o irregularidades ms comunes se dan en la formacin de los actos, sin dejar por fuera la
posibilidad de que estas irregularidades se dieran ya en su ejecucin.
Se debe establecer desde un inicio, que en la literatura jurdico administrativa, no existe un
acuerdo doctrinal sobre los elementos del acto administrativo, inclusive tampoco en la terminologa
utilizada para referirse a los mismos supuestos; a pesar de esto muchos de ellos coinciden en
contenido, en ciertos puntos y son los que se presentan a continuacin: elementos subjetivos (sujeto
y competencia), elementos objetivos (supuesto de hecho, fin, causa, contenido), y elementos
formales (forma de manifestacin, procedimiento y motivacin). Se quiere recalcar que la intencin
que gua esta exposicin es mostrar la relevancia que los vicios en cada uno de estos elementos,
tienen respecto a la validez del acto administrativo.
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Elementos Subjetivos
-Sujeto.
Como lo establece Marienhoff El acto administrativo requiere como primer elemento la
existencia de un sujeto legalmente hbil para emitirlo6. De acuerdo a la legislacin salvadorea, el
sujeto emisor del acto administrativo nica y exclusivamente puede ser la Administracin Pblica, en
el sentido que es la nica en cuyo ejercicio produce actos administrativos entendiendo por
Administracin Pblica todos los entes que de conformidad al artculo 2 de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa la conforman-.
Para determinar cules son aquellos supuestos que deben concurrir en el sujeto emisor del
acto, Garca Enterra plantea como primer supuesto la competencia, estableciendo de manera
resumida que esta es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano 7 En nuestro sistema
legal la competencia deviene bsicamente de la Constitucin y las leyes secundarias, pudiendo
tambin atribuir competencia los nominados reglamentos AUTNOMOS, en su labor de organizacin,
ms desde ninguna perspectiva, la competencia puede tener como fuente un reglamento de
ejecucin.
Es pertinente hacer notar que en nuestra legislacin, existen reglamentos de ejecucin que
atribuyen competencia, situacin a todas luces contrara a la reserva material de ley propia de la
Constitucin.
Esta competencia puede encontrarse circunscrita, en varios sentidos, siendo los principales
criterios: la materia, el grado y el territorio.
La competencia por materia deviene en razn la especialidad del ente, al que se otorga el
conocimiento de determinados asuntos, es as, la que corresponde a un rgano administrativo en
atencin a la clase o tipo de funciones que debe cumplir, segn resulte de las normas orgnicas que lo
rijan. En este sentido cualquier entidad administrativa que realice una actividad que por su
especialidad corresponde a un organismo diferente, incurrira en un vicio de incompetencia. La
competencia en razn del grado, es la que corresponde a un rgano de la Administracin Pblica en
relacin al lugar que ocupa en el ordenamiento jurdico administrativo, es decir al punto que tiene en
sentido vertical, en cada una de las lneas de la organizacin, as, para el caso en un ministerio se
encuentra una diferente escala jerrquica, el Ministro, Vice-Ministro, y los Directores Generales,
donde cada uno en razn de su posicin realiza funciones distintas a los dems sin que pueda
interferir en el radio de actuaciones del otro, sino a travs de la figura de la transferencia en razn del
territorio es aquella que se refiere al mbito o extensin espacial dentro del cual el rgano
administrativo puede ejercer las potestades de que ha sido envestido por la Ley 8, esto se evidencia,
en la organizacin municipal, donde cada municipio despliega su actividad en una circunscripcin
territorial determinada, no pudiendo para el caso, pretender aplicar una tasa municipal ms all de
los lmites territoriales.
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En conclusin, para que una actuacin sea legalmente dictada, en primera instancia se debe
analizar si el rgano del cual surgi est de acuerdo a la Ley que lo rige, facultado para emitir dicho
acto (en razn de la materia, el lugar o el grado) y si lo ha hecho en la forma en la que sta lo
establece.
-Elementos objetivos.
En segundo momento debe analizarse si los denominados elementos objetivos del acto, se
encuentran en consonancia con la ley. Estos son, el supuesto de hecho, el fin, la causa y el objeto.
-Supuesto de hecho: la noema jurdica en general, se encuentra estructuralmente conformada,
por un supuesto de hecho y una consecuencia jurdica, esta estructura se repite en los actos
administrativos, como resultado de la aplicacin por parte de la Administracin de la normativa que
rige. En este sentido el acto administrativo no es ms que el ejercicio de una potestad, por lo cual
slo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicacin se
trata9.
El supuesto de hecho en el acto administrativo, en trminos concretos, se expresa, tanto en
aquellas situaciones materiales, objetivables fcilmente como son: requisitos de titulacin,
cumplimiento de la edad para jubilar un funcionario, la existencia de una vacante para dictar el acto
de nombramiento, etc. Como tambin otras situaciones de naturaleza apreciativa por parte de la
Administracin pero regladas por el marco jurdico, como: la urgencia, el peligro, idoneidad,
alteracin del orden pblico, etc.
El supuesto de hecho en cuanto proviene de la norma atributiva de la potestad, es siempre un
elemento reglado del acto y por tanto perfectamente revisable por el juez10, en este sentido, si la
norma atributiva de potestad, ha tipificado legalmente un presupuesto de hecho, si la aplicacin de la
norma, no corresponde al supuesto antes mencionado y preestablecido, la potestad conferida por la
Ley no ha sido utilizada correctamente, lo que supone un vicio legal ya desde su formacin.
Fin o finalidad del acto administrativo. Este elemento se considera junto a la causa como
esencial en la idea que permite el sometimiento al principio de legalidad de los actos de la
Administracin Pblica, esto implica que junto a la fiscalizacin externa del acto administrativo se
vena a crear as la posibilidad de una fiscalizacin de lo ms ntimo del acto: los mviles que
precedieron la actuacin de los administradores11
El fin o finalidad del acto administrativo para autores como Garrido Falla, es fcilmente
identificable, a travs de una simple pregunta: el para qu del acto. En trminos concisos, el fin del
acto administrativo lo constituye el inters del pblico.
Al configurar la potestad del legislador de manera expresa o presumida se preocupa por
asignar un fin especfico El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir
Ibdem. Pg. 537.
Eduardo Garca de Enterra: Op. Cit. Tomo I, Pg. 537.
11 Fernando Garrido Falla: Tratado de Derecho Administrativo. (Espaa, Editorial Tecnos, 192) Pg. 130.
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necesariamente a ese fin tpico, o incurrir en vicio legal si se aparta de l, o pretende servir a una
finalidad distinta, aun cuando se trate de una finalidad pblica12
As cada acto administrativo, tiene como en el caso de la imposicin de una multa por la
autoridad policial, una finalidad, que es en este caso especfico la seguridad pblica. En tal sentido la
imposicin de dicha multa, con un fin distinto al planteado, como podra ser, la recoleccin de fondos
para el financiamiento de actividades de los petos de polica, viciara legalmente el acto.
Doctrinariamente cuando un acto sobrepasa o se aleja del fin al que se ha hecho referencia, se incurre
en lo que el Art. 3 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, denomina desviacin de
poder, la cual ser estudiada ms adelante.
La causa: Este es un elemento esencial del acto administrativo y como lo establece Marienhoff 13, si
falta la causa jurdica, el acto administrativo estar viciado. Surge entonces uno de los principales
problemas no slo del Derecho Administrativo sino en general de la teora del Derecho y es el
establecimiento del ser de la causa, a la que no se entrar por no concordar con los objetivos de la
investigacin. A pesar de lo anterior se puede plantear que la causa del acto administrativo es Esa
adecuacin o congruencia efectiva de los fines propios de la potestad que se ejercita 14
La causa responde a la pregunta: el porqu del acto administrativo. Es necesario puntualizar,
que debe distinguirse entre la causa real que es la determinada directamente por la ley- y el motivo,
que es la intensin del funcionario al dictar el acto; en este sentido, no debe darse una suplantacin
de la causa por el motivo.
Contenido (objeto). Se partir de establecer que contenido del acto administrativo es lo
mismo que el objeto de ste, por lo que ambos trminos son sinnimos o equivalentes, ste consiste
en la resolucin o medida concreta que mediante el acto adopta la autoridad, siendo ello lo que
diferencia un acto de otro acto15 en otras palabras lo que por dicho acto se dispone: el
nombramiento de un funcionario, la imposicin de una multa, etc. Este contenido debe reunir los
caracteres, certeza, licitud y posibilidad fsica.
Slo restara el anlisis de los elementos denominados formales del acto administrativo y son:
forma del acto, forma de manifestacin, el procedimiento y la motivacin del acto.
Forma del acto.
Algunos tratadistas al referirse a la forma del acto, nicamente aprecian (de manera
restringida) la forma que ste debe poseer. Esto es como quedarnos en aquellos elementos propios
del acto como instrumento jurdico, un encabezamiento, fecha etc., en cambio existen otros autores
que no slo comprenden lo anterior sino todo el conjunto de formalidades o requisitos que deben
seguirse, observarse o respetarse, para concluir en la emisin del acto. Las formas en el Derecho
Administrativo desempean en definitiva ms que toda una funcin de plena garanta, en este
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sentido es como el procedimiento es necesario para la emanacin de un acto y por tanto se introduce
un concepto de forma del acto.
De lo anterior de deduce que el procedimiento no se limita a articular entre s todas esas
finalidades e intervenciones diversas; asegura tambin ente todas ellas, un orden determinado en el
cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolucin final 16.
En conclusin el procedimiento se deduce como el cauce necesario para la produccin de
actos administrativos, elevndose as una a condicin de validez. En este sentido todo acto
administrativo debe ser producto de un procedimiento que garantice el respeto del principio de
legalidad referido a la Administracin contenido en el Art. 86 inc. Final de la Constitucin de la
Repblica, as todo acto debe contar con un procedimiento preexistente, donde la falta de uno de sus
pasos involucre la posibilidad de impugnarlo.
-Forma de manifestacin: como lo establece Enterra, refirindose a las formas de
manifestacin, del acto administrativo, ste como toda declaracin de un estado psicolgico que ha
de superar su fase de gestacin o de propsitos internos, necesita una forma externa de
manifestacin, para acceder al mundo del Derecho17 esto implica que los estados y situaciones que
se expusieron como acto administrativo, juicio, declaracin, etc. Necesitan manifestarse a su
receptor.
Generalmente la forma de manifestacin del acto es puesta por la Ley, pero en el mbito
salvadoreo aunque dicha forma de manifestacin no se encuentra determinada por la actual
legislacin de manera general y expresa, la mayora de actos se expresan por escrito, sin que ello,
impida que por su naturaleza ciertos actos sean verbales, o manifestados a travs de signos
predeterminados como la luz de alto de las autoridades policiales- ello como plantea en la
exposicin de motivos del proyecto de la ley de procedimientos administrativos, podra obedecer ya
sea a razones de agilidad o de urgencia.
Enterra, plantea refirindose a los ltimos dos supuestos, que no hay que confundir la forma
escrita del acto con la forma escrita de constancia18 a lo cual el proyecto antes mencionado responde
en aras de la seguridad jurdica del administrado, que de las decisiones que no se expresen por
escrito, debe entregarse al administrado constancia de su contenido, dado que sta ser un medio
probatorio del acto dictado en el supuesto que ste lo impugne finalmente:
-La motivacin del acto administrativo. consiste en la exposicin de los motivos que indujeron a la
Administracin Pblica a la emisin del acto 19, sta en trminos prcticos podra ser entendida como
los considerandos del acto o la justificacin del mismo Manuel Mara Dez caracteriza por motivacin
la expresin de las razones que han llevado al rgano administrativo a dictar el acto, como tambin a
la expresin de los antecedentes del hecho y del derecho que lo proceden y justifican 20 Respecto a la
necesariedad de este elemento se manejan dos tesis opuestas, las cuales propugnan ya sea porque
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todos los actos sean motivados o ms bien que slo aquellos que gravan al particular necesitan serlo,
sin que se haya llegado a consenso del punto.
Sobre este aspecto los redactores del presente trabajo se inclinan porque todos los actos
administrativos independientemente de sus efectos sobre el administrado deben ser motivados.
La obligatoriedad de la motivacin de un acto es fcilmente justificable en los actos de
gravamen, ya que por afectar o restringir la esfera jurdica del administrado debe expresarse los
fundamentos de hecho y Derecho de la decisin as como las consecuencias jurdicas que ste
acarrea, incluyendo obligatoriamente los recursos, que el administrado tiene de encontrarse en
desacuerdo con la resolucin.
Ahora bien, la motivacin de los actos favorables obedecera a la idea de corroborar que en el
acto concurran los elementos objetivos, as como tambin la finalidad de evitar las arbitrariedades y
proporcionar al administrado.
c) Clases de actos administrativos.
Existen tantos conceptos de acto administrativo como clasificaciones del mismo, esto permite
hacer dos apreciaciones al respecto:
- La primera radica en el hecho que cada autor elabora en base a sus propios criterios objetivos
su catlogo clasificatorio de los actos, de esta manera surgen tantos criterios de clasificacin como
obras de Derecho administrativo.
- Y segundo, que dichas clasificaciones no se encuentran en todos los casos constituidas sobre
bases radicalmente distintas que permitan diferenciarlas unas de otras de manera absoluta.
A pesar de lo anterior vale advertir lo que Miguel S Marienhoff, expone citando a Sayagus
Laso las diversas clasificaciones no son excluyentes sino complementarias 21 en el sentido que
reunidos los diversos puntos de vista permiten una visin total de los caracteres del acto, es por ello
que las clasificaciones de acto administrativo no deben constituirse en simples cuestiones tericas,
dado que cada una de ellas hablando en trminos pragmticos, tiene sus propias consecuencias.
La clasificacin expuesta a continuacin no persigue la idea de reunir todas las clasificaciones,
ni tampoco ahondar en la certeza o no de los criterios escogidos por sus autores, sino que exponer los
tipos de actos, cuyo conocimiento sea til en la interposicin de la accin contenciosa. Sobre estos
presupuestos es como se expone una clasificacin del acto en:
- Actos de trmite y actos definitivos o finales;
- Actos favorables y actos de gravamen y;
- Acto reglado y acto discrecional.
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a)
Contra actos administrativos dictados en ejercicio de facultades discrecionales
incurriendo en deviacin de poder. Esta segn los trminos de la Ley consiste en el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
Tal disposicin no debe ser entendida en el sentido que, sea posible nicamente la impugnacin de
los actos discrecionales cuando incurran en desviacin de poder, sino que abarca o comprende la
posibilidad de realizar un control de los elementos reglados del acto discrecional.
Cuando la Ley atribuye a la Administracin un poder discrecional, ha tenido que configurar
claramente varios elementos de dicha potestad la discrecionalidad entendida como libertad de
apreciacin por la Administracin, slo puede referirse a algunos elementos nunca a todos los de la
potestad30, En este sentido en la sentencia pronunciada a las catorce horas del veintitrs de enero de
mil novecientos noventa y cinco, la Sala expuso: A ESTE TRIBUNAL CORRESPONDE EL CONTROL DE LA
LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SEAN ESTOS DE CARACTER REGLADO O DISCRECIONAL,
PUESTOS QUE ESTOS ULTIMOS, SIEMPRE TIENEN ALGUNOS ELEMENTOS REGLADOS, TALES COMO
EXISTENCIA, COMPETENCIA, FIN, EXTENSIN DE LA POTESTAD, ETC. Y POR TANTO, PUEDEN
IMPUGNARSE EN RELACIN A DICHOS ASPECTOS, ES DECIR POR RAZONES DE ILEGALIDAD. Se
evidencia as, que en las potestades discrecionales, el acto no puede impugnarse en base al mbito en
que la Administracin se mueve subjetivamente, sino en los elementos reglados.
El Art. 358 del Cdigo de Comercio seala que para que una sociedad constitutiva con arreglo
a leyes extranjeras pueda realizar actos de comercio en la Repblica, deber:. Los requisitos
anteriores debern satisfacerse ante a oficina que ejerza la vigilancia del Estado, la que dar cuenta a
la Secretara de Economa, la cual si lo estima conveniente, podr conceder la autorizacin para que
la sociedad, ejerza comercio en la Repblica. Siendo el supuesto que a determinada sociedad, se le
deniegue el permiso para ejercer el comercio en la Repblica, por la autoridad competente, dicha
sociedad podr impugnar tal acto, alegando que cumpla con los requisitos establecidos en la Ley,
pero no podr argumentar la ilegalidad de la estimacin realizada por la Administracin.
El silencio administrativo.
Habindose establecido que el acto administrativo, no slo constituye el objeto de la accin
contencioso administrativa, sino un presupuesto procesal para su iniciacin, podra ocurrir, que la
pasividad o indiferencia de la Administracin ante una peticin del administrado, mantuviera
inclume situaciones que podran ser ilegales, pues no existira un acto administrativo que impugnar.
Como respuesta a tal situacin, surge la figura del silencio administrativo negativo, o denegacin
presunta de una peticin.
En trminos generales, el silencio administrativo constituye la ausencia de una resolucin,
como seala Marienhoff habr silencio por parte de la Administracin Pblica cuando sta observe
una actitud meramente pasiva, de abstencin, de inercia, ambigua, respecto de una conducta que
requiere manifestacin o pronunciamiento.31
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