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OECD Review Agriculture Colombia 2015 Spanish Summary PDF
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Colombia 2015
Evaluacin y Recomendaciones de Poltica
PRLOGO 3
Prlogo
La presente Revisin de la OCDE de las Polticas Agrcolas: Colombia 2015 forma parte
de una serie de revisiones sobre las polticas agrcolas hechas a diversos pases por el Comit
de Agricultura de la OCDE. El 29 de mayo de 2013, el Consejo de la OCDE decidi iniciar
conversaciones de adhesin con Colombia. El 19 de septiembre de 2013, el Consejo aprob
una hoja de ruta para la adhesin de Colombia a la Convencin de la OCDE
[C(2013)110/FINAL] (en adelante la Hoja de Ruta) que establece los trminos, condiciones
y el proceso de adhesin. La Hoja de Ruta establece que, para que el Consejo de la OCDE
pueda tomar una decisin informada, Colombia ser objeto de una serie de exmenes en
profundidad efectuados por los pertinentes comits tcnicos de la OCDE, entre los que se
incluye el Comit de Agricultura. Posteriormente se proporcionar al Consejo un dictamen
formal en el que se evaluar la disposicin y capacidad de Colombia para adoptar los
instrumentos legales de la OCDE y se valorarn las polticas y prcticas de Colombia
comparndolas con las mejores polticas y prcticas de la OCDE.
La presente Revisin se est utilizando como documento de antecedentes para el examen
de adhesin que actualmente est llevando a cabo el Comit de Agricultura de la OCDE, en el
marco del proceso de adhesin de Colombia a la OCDE. Con arreglo al prrafo 14 de la Hoja
de Ruta para la Adhesin de Colombia, el Comit de Agricultura acord desclasificar el
informe en su versin actual y publicarlo bajo la autoridad del Secretario General, con el
objetivo de que un pblico ms amplio conozca los asuntos que se plantean en el mismo. La
publicacin del presente documento y los anlisis y recomendaciones incluidos en l no
prejuzgan en modo alguno los resultados del examen de Colombia que actualmente est
realizando el Comit de Agricultura en el marco de su proceso de adhesin a la OCDE.
La presente Revisin analiza el contexto de las polticas y las principales tendencias del
sector agrcola de Colombia. Clasifica y mide el apoyo destinado al sector agrcola utilizando
la misma metodologa empleada por la OCDE para monitorear las polticas agrcolas en los
pases de la OCDE y tambin en un nmero cada vez mayor de economas que no son
miembros, tales como Brasil, China, Indonesia, Kazajistn, Rusia, Sudfrica y Ucrania. A
peticin de las autoridades colombianas, esta Revisin incluye un captulo especial sobre los
principales desafos a los que se enfrenta el sistema de innovacin agrcola, que se basa en el
marco desarrollado por la OCDE para analizar el papel del gobierno a la hora de potenciar la
innovacin en el sector agroalimentario. La presente Revisin sirve de precursor de la
continua interaccin establecida entre la OCDE y Colombia en materia de polticas agrcolas
mediante el monitoreo peridico de los avances conseguidos en este mbito.
El estudio ha sido efectuado por la Direccin de Comercio y Agricultura (TAD). Dalila
Cervantes-Godoy coordin el informe y fue una de las autoras junto con Silvia Sorescu y
Catherine Moreddu. Valiosa informacin de antecedentes fue proporcionada por Natalia
Mayorga (Colombia) para las Partes I y II y por Luis Alberto Zuleta y Lino
Jaramillo (Colombia) para la Parte III. Florence Bossard proporcion apoyo en cuestiones
estadsticas. Anita Lari prest asistencia en cuestiones administrativas y de secretariado.
Michael Thomas se ocup de los asuntos editoriales. Anita Lari y Michle Patterson se
encargaron de las cuestiones de publicacin. Carmel Cahill, Christian Daude, Jared
Greenville, Sebastian Nieto-Parra, Raffaelle Trapasso, Trudy Witbreuk y muchos otros
4 PRLOGO
compaeros de la Secretara de la OCDE y de delegaciones de pases miembros
proporcionaron comentarios de gran valor en los borradores anteriores del informe.
La Revisin se ha beneficiado en gran medida del apoyo prestado por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) de Colombia. Daro Jaramillo, Diana Jimnez y
Morelca Girardo fueron las principales personas de contacto en todos los aspectos del estudio.
Asimismo, el estudio se benefici de los significativos aportes realizados por el equipo de
expertos del MADR colombiano as como de sus entidades vinculadas (Elizabeth Arciniegas,
Carlos Pereira, Ivn Piraquive, Juan Lucas Restrepo, Alejandro Ruz, Mario Villamil), el
Departamento Nacional de Planeacin (Clara Duque y Diego Mora), as como el
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Andrs Clavijo y Mnica Madrid).
Los expertos de estas instituciones proporcionaron la mayor parte de los datos y de la
informacin esencial sobre el funcionamiento de los programas agrcolas de Colombia. El
estudio tambin se benefici de los aportes efectuados por el personal del MADR y sus
entidades vinculadas as como por los participantes en las consultas y reuniones preparatorias
celebradas en Bogot, entre los que se incluyen investigadores del mbito acadmico.
El estudio fue revisado en una mesa redonda por funcionarios colombianos en julio de
2014. Posteriormente, la delegacin colombiana encabezada por Sr. Hernn Romn Caldern,
Viceministro de Agricultura, particip en la revisin entre pares de las polticas agrcolas
colombianas efectuada por el Comit de Agricultura de la OCDE en su sesin nmero 163,
celebrada en diciembre de 2014. Queremos dar las gracias a Steve Neff (ERS-USDA, Estados
Unidos), Rodrigo Vega (MINAGRI, Chile), y Matthew Worrell (DFAT, Australia) por las
valiosos aportes que han realizado en el marco de dicha revisin entre pares. En el proceso de
elaboracin del informe han participado funcionarios colombianos desde las conversaciones
iniciales sobre el diseo del estudio hasta las revisiones entre pares y la revisin final si
bien el informe definitivo es responsabilidad exclusiva de la OCDE.
NDICE 5
ndice
Tabla
Tabla 1.1. Indicadores contextuales, 1990 y 2013 ...................................................................................... 10
Figuras
Figura 1.1. Principales indicadores macroeconmicos, 1990-2013 ............................................................ 10
Figura 1.2. Comercio agroalimentario, 1991-2013 ..................................................................................... 10
Recuadros
Recuadro 1.1. Colombia: Informacin contextual ...................................................................................... 10
Recuadro 1.2. Resumen de instrumentos de poltica agrcola aplicados en Colombia ............................... 17
6 RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo
RESUMEN EJECUTIVO 7
Redirigir los esfuerzos de las polticas en las inversiones estratgicas que actualmente
cuentan con apoyos insuficientes, como es el caso de bienes pblicos.
8 RESUMEN EJECUTIVO
Mejorar el marco institucional de la poltica agrcola
Fortalecer las fases de evaluacin y monitoreo del ciclo de polticas. Mejorar la base de
informacin disponible para la toma de decisiones de polticas.
Evaluar la eficacia del Sistema Andino de Franjas de Precios aplicado a los principales
productos agrcolas.
1990
2013*
56
34
1 110
30
4 305
21
378
47
1 110
42
12 695
30
16.7
26.0
37.6
7.6
6.1
16.9
11.4
10.6
2.4
62
38
45
7
..
n.a.
0.5
59
41
43
4
..
60
ND: No disponible.
* o ltimo ao disponible.
** relacin de la suma de exportaciones e importaciones al PIB.
Fuente: DANE (2014); MADR (2014); UN Comtrade (2014); WB WDI (2014).
Colombia est dotada de abundantes recursos naturales que reflejan su potencial agrcola
Colombia es el quinto pas ms grande en extensin y el tercero de mayor poblacin de
Amrica Latina, con una superficie de 1,1 millones de km2 y una poblacin de 47 millones de
personas. Es el nico pas de Amrica del Sur que tiene salida directa al Ocano Atlntico y al
Pacfico, y cuenta con una gran riqueza en recursos naturales renovables y no renovables,
como el nquel, cobre, hierro, carbn, gas natural, petrleo, oro, plata, platino y esmeraldas,
as como una abundante flora y fauna. La diversidad del clima y la topografa permiten la
produccin de una amplia variedad de cultivos y productos forestales. Desde las escarpadas
colinas de la regin andina hasta las llanuras caribeas tropicales, la agricultura colombiana
refleja la diversidad de sus paisajes y climas. Los cultivos tambin se ven influenciados por
los distintos pisos trmicos. Colombia cuenta con abundantes tierras agrcolas (43,6 millones
de ha, que representan aproximadamente el 39,5% del total de la superficie de suelo) as como
recursos de agua dulce.
Las reformas realizadas hasta la fecha han contribuido a construir un marco
macroeconmico estable
A principios de la dcada de los 90, Colombia puso en marcha una poltica de
liberalizacin econmica que incluy la eliminacin de restricciones cuantitativas sobre
importaciones, supresin de licencias de importacin, reduccin de aranceles, reformas en el
mercado de divisas, desregulacin de la inversin extranjera, descentralizacin fiscal,
reformas financieras, tributarias y laborales, reforma del sistema pensional y del sector salud,
y privatizacin de empresas pblicas. Tras un periodo caracterizado por un importante
crecimiento econmico, en 1998-99 Colombia atraves una grave crisis econmica y
financiera. El PIB real cay un 4,2% en 1999, pero a partir de 2003 se volvi a la senda del
crecimiento econmico. En 2008, Colombia sufri el impacto de la crisis financiera
internacional, pero se recuper con rapidez gracias a una prudente gestin macroeconmica y
a la solidez del precio de las materias primas. Ayudado por la fortaleza del sector minero, y
gracias al aumento de las exportaciones de materias primas y la inversin por la subida del
precio de las materias primas, el crecimiento se recuper con rapidez. El sector de los
servicios, como transporte, servicios financieros y construccin, tambin han experimentado
un importante desarrollo. En contraste, manufactura y agricultura se han quedado rezagadas.
Los esfuerzos adoptados en Colombia para simplificar la regulacin han derivado en
mejoras significativas en la calidad del entorno empresarial y en una base ms slida para el
desarrollo del sector privado y una inversin extranjera ms diversificada. Las perspectivas de
crecimiento de Colombia a corto plazo siguen siendo slidas, con una previsin de
crecimiento promedio del 4,8% para 2014-18 (OCDE, 2015). Sin embargo, para poder
garantizar un crecimiento sostenible e inclusivo a mediano y largo plazo, las autoridades
colombianas afrontan tres principales desafos estructurales: impulsar la productividad en
todos los sectores ajustndose al boom de las materias primas y asegurndose de que ste no
retrase el desarrollo de otros sectores distintos a la minera , continuar con las reformas en el
mercado laboral y de productos, y abordar el alto nivel de desigualdad de ingresos existente
(OCDE, 2013a; OCDE, 2013b).
Desciende el peso del sector agrcola en el PIB, si bien sigue representando un aporte
importante al empleo
La contribucin de la agricultura en el PIB descendi del 16,5% en 1990 al 8,9% en 2000,
y sigui cayendo a un ritmo ms moderado durante la dcada siguiente, hasta situarse en el
5,2% en 2013. Asimismo, la contribucin del sector al empleo tambin experiment un
descenso, pasando del 26% en 1990 al 17,5% en 2013. Si se compara con la dcada de los 50,
cuando la agricultura representaba aproximadamente el 55% del empleo total, este descenso
ha sido considerable. El caf ha sido tradicionalmente el producto ms importante del sector
REVISIN DE LA OCDE DE LAS POLTICAS AGRCOLAS: COLOMBIA 2015 OECD 2015
Los aspectos del desarrollo agrcola y rural han formado parte de los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) desde la dcada de los 90. La orientacin estratgica proporcionada a la
poltica agrcola durante los ltimos 20 aos se centr en aumentar la produccin agrcola y su
competitividad, especialmente mediante el apoyo proporcionado a la agroindustria. La
poltica de desarrollo rural se ha orientado hacia la promocin de un acceso equitativo al
crdito y a la tierra, as como a la vivienda, saneamiento bsico, educacin y salud. Sin
embargo, las orientaciones proporcionadas por estos documentos estratgicos no se reflejaron
en los instrumentos de polticas implementados, que se centraron fundamentalmente en la
proteccin en frontera a las importaciones y en subsidios a los insumos variables. A principios
de la dcada pasada, la poltica agrcola se centr en desarrollar la competitividad de diversas
cadenas productivas, pero los instrumentos de poltica implementados siguieron sin poder
abordar adecuadamente los verdaderos desafos estructurales a los que se enfrenta el sector.
El marco institucional para la poltica agrcola tiene importantes debilidades
El primer punto concluido de las negociaciones de paz entabladas entre el gobierno y las
FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) que se iniciaron en 2013 fue un
compromiso al desarrollo agrcola y rural. El acuerdo alcanzado en mayo de 2013 incluye
cuestiones como el acceso a la tierra y el uso de los recursos del suelo, programas de
adaptacin de tierras e infraestructuras rurales, el desarrollo social, incentivos para potenciar
el desarrollo agrcola y la seguridad alimentaria. Durante el periodo 2010-14, el gobierno
tambin implement un marco jurdico y operativo para restituir las tierras a los desplazados
dentro del pas. El gobierno actual, que inici su mandato en agosto de 2014, fij sus
objetivos de crecimiento en el sector agrcola en el contexto del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-18, remitido al Congreso por el Presidente durante el primer semestre de
2015 para su aprobacin.
El marco institucional para disear e implementar polticas agrcolas es complejo, ya que
existe una duplicidad entre las responsabilidades de las instituciones adems de una limitada
coordinacin. Existen diferentes entidades vinculadas al MADR y a otros ministerios que
tienen responsabilidades y funciones con respecto a polticas ms amplias de desarrollo del
sector agrcola, como es el caso de los bienes pblicos rurales; sin embargo, las
responsabilidades y funciones no siempre estn bien definidas entre las instituciones, lo cual
provoca una fragmentacin en la financiacin que se ve aumentada por la deficiente
coordinacin que existe. La capacidad y el alcance de las entidades que estn asociadas y
vinculadas al MADR parece ser limitada, y la coordinacin institucionales a nivel de
departamentos y municipios son dbiles.
El sector crece, pero la baja productividad menoscaba su competitividad debido
fundamentalmente a las deficientes infraestructuras y a las dbiles cadenas de suministro
Entre 1990 y 2012, la produccin agrcola total aument un 40%, al tiempo que la
produccin pecuaria se increment en un 88% mientras que la produccin de cultivos
aumentaba tan slo un 11%. Tras experimentar un fuerte crecimiento anual entre los aos
2006 y 2008, el fenmeno atmosfrico de La Nia intensific en 2010-11 la estacin de
lluvias colombiana (ola invernal) y afect gravemente al sector agrcola. Como resultado de
ello, en 2010 el sector sufri la mayor contraccin de las ltimas dos dcadas, con una cada
del -4,5%. En 2011 repunt el crecimiento y desde el ao 1990 el crecimiento anual en el
volumen de la produccin agrcola se ha situado en promedio en el 1,6%. No obstante, en
comparacin, el promedio registrado por Per se sita en el 5,1% y el de Brasil en el 4,1%
(MADR, 2014; DANE, 2014; Banco Mundial, WDI, 2014).
La productividad laboral en el sector agrcola ha ido aumentando desde el ao 1990, pero
el ritmo de crecimiento ha descendido considerablemente desde mediados de la pasada
dcada. Otros pases de la regin, como Brasil, Chile o Per, han registrado unos incrementos
REVISIN DE LA OCDE DE LAS POLTICAS AGRCOLAS: COLOMBIA 2015 OECD 2015
Las transferencias presupuestales son otro de los componentes del apoyo proporcionado a
los productores en Colombia. Estas transferencias han sido relativamente reducidas en
comparacin con los niveles del MPS y ms o menos constantes, representando un promedio
de tan slo el 10% del PSE entre 1992 y 2013. Sin embargo, en los ltimos tres aos, estas
transferencias se han incrementado con fuerza, alcanzando el 19% del PSE en el perodo
2011-13. En el espectro de los instrumentos de poltica han predominado los pagos en funcin
del uso de insumos variables, pero en 2013 se realizaron grandes transferencias en funcin de
la produccin a los productores de caf. Este incremento puede explicarse por las protestas
llevadas a cabo por los productores en el ao 2013.
En las ltimas dos dcadas se han desatendido los servicios generales necesarios para el
sector agrcola. reas crticas como la infraestructura para la produccin y comercializacin
agrcola, los conocimientos agrcolas y su transferencia, y la reestructuracin de explotaciones
agrcolas han recibido un apoyo escaso o inexistente. Este limitado apoyo se ha centrado
fundamentalmente en el desarrollo y mantenimiento de infraestructuras dentro del Estimado
de Apoyo a los Servicios Generales (GSSE por sus siglas en ingls), representando el 66% del
gasto total en GSSE. Otros componentes importantes de los desembolsos efectuados en
concepto de GSSE son los sistemas de innovacin y conocimientos agrcolas, con un 28%, y
los servicios de inspeccin y control, que representan el 6%. Para el periodo 2012-13,
comienza a observarse el inicio de una posible tendencia positiva, a medida que aumentan los
desembolsos dirigidos a programas de infraestructura.
El Estimado de Apoyo Total al sector agrcola es elevado en relacin con el conjunto de la
economa
El nivel del Estimado de Apoyo Total (TSE, por sus siglas en ingls) proporcionado al
sector agrcola en el perodo 2011-13, fue del 1,8% del PIB, ms del doble del promedio de la
OCDE, que se sita en el 0,8%. La cifra registrada por Colombia es inferior a la de China
(2,3%) o Indonesia (3,4%), pero mucho mayor que la de Mxico o Brasil (0,7% y 0,5%
respectivamente) y comparable a la de Corea (1,9%).
Recomendaciones de poltica
Uno de los principales objetivos del actual Gobierno de Colombia es impulsar el sector
agrcola y transformarlo en un "motor" del crecimiento econmico y de la reduccin de la
pobreza. El pas est dotado de buenos recursos acuferos y de tierras, pero necesita adoptar
una serie de acuciantes reformas estructurales para acelerar las mejoras de la productividad y
de la competitividad, y para facilitar la explotacin de las oportunidades de exportacin
proporcionadas a travs de los tratados de libre comercio de Colombia. El objetivo de
Colombia de impulsar su sector agrcola est adems estrechamente relacionado con la
reforma del sistema de tenencia de la tierra y las reparaciones a las vctimas de los conflictos
en las zonas rurales.
El aumento de la productividad es un requisito previo para lograr una competitividad e
integracin sostenidas en los mercados agroalimentarios internacionales y por tanto es
fundamental para el desarrollo agrcola. Las reformas de poltica propuestas a continuacin
para que sean consideradas por el gobierno estn dirigidas a apoyar el aumento de la
productividad, competitividad y sostenibilidad del sector agrcola. Las reformas propuestas no
constituyen una lista completa y se derivan del anlisis llevado a cabo en el marco del
presente Examen. Por tanto, debe interpretarse como un punto de partida para que el gobierno
las tome en consideracin, las ajuste y las desarrolle en mayor profundidad.
La mejora de los derechos sobre la tierra y la utilizacin del suelo deberan contribuir al
crecimiento a largo plazo del sector agrcola
Es necesario implantar en Colombia una poltica inclusiva de acceso a la tierra, a pesar de
la complejidad poltica existente, para poder estabilizar el pas y promover el desarrollo rural.
Colombia se enfrenta, por un lado, al desafo de la elevada concentracin en la propiedad del
suelo agrcola y, por otro lado, a la infrautilizacin de la tierra arable. Los esfuerzos
realizados en el pasado en el mbito de la reforma del acceso a la tierra han tenido un impacto
escaso o inexistente en la prctica en la distribucin de la tierra y en su uso. Recientemente,
las negociaciones de paz entabladas con las FARC han conseguido que la reforma al acceso a
la tierra por pequeos agricultores se convierta en una prioridad de la agenda poltica, y que se
hayan aumentado las partidas presupuestales en apoyo de la prioridad del gobierno de crear
un acceso ms equitativo al suelo rural. En 2011, el gobierno aprob la Ley de Vctimas y
Restitucin de Tierras, una legislacin que regula la redistribucin y titulacin de tierras. El
gobierno tambin est tratando de abordar la infrautilizacin de las tierras para impulsar el
crecimiento en el sector agrcola.
Acelerar el registro de los derechos sobre la tierra. Dado que ms del 40% de la
propiedad de las tierras sigue siendo informal, ser importante acelerar el proceso de
formalizacin, al tiempo que se refuerce la proteccin de los derechos existentes sobre
la tierra. De este modo se crearn incentivos para realizar un mejor uso del suelo rural
con arreglo a su idoneidad y sostenibilidad, y se atraer la inversin privada.
Ajustar la secuencia de las operaciones del mercado del suelo rural entre el proceso
de registro y el catastro. En la actualidad, cualquier comprador puede registrar una
parcela de terreno sin validar su extensin o sus caractersticas geogrficas en el
catastro, dado que este proceso se realiza una vez efectuado el registro. Esto genera un
elevado riesgo de posibles conflictos sobre la tierra y debilita la capacidad del gobierno
para garantizar de forma adecuada los derechos de los compradores de las tierras.
Reforzar y mejorar el sistema de tributacin del suelo agrcola. Estas medidas podran
complementarse con una evaluacin del sistema actual de valoracin del suelo rural y
de los procedimientos para la adquisicin y transferencia de tierras. Eliminar las
distorsiones del sistema actual de impuestos y transferencias y adoptar un enfoque ms
progresivo con respecto a la tributacin del suelo rural debera fomentar un uso ms
productivo de la tierra reduciendo as la acumulacin especulativa de tierras.
Llevar a cabo evaluaciones sobre el uso adecuado de la tierra. Los planes de uso del
suelo, que ya son exigidos por todos los gobiernos locales, proporcionan una base
sobre la cual se deben desarrollar esfuerzos posteriores en este sentido. Estos planes
deben profundizar la informacin proporcionada por los resultados del Censo Agrcola
de 2014, que ser una herramienta fundamental para establecer una adecuada
correspondencia entre la estructura de explotaciones agrcolas existente y sus
caractersticas en funcin de las regiones, materias primas producidas y activos.
Proporcionar servicios de apoyo adecuados a los planes de restitucin de tierras a fin
de facilitar el acceso al suelo a los agricultores y, en especial, a los pequeos
productores. Estos servicios podran incluir el acceso a instrumentos financieros, un
aumento del grado de aplicacin de los contratos, y asistencia especfica para los ms
desfavorecidos de las zonas rurales. Asimismo, el ptimo funcionamiento de los
mercados de alquiler puede constituir una alternativa viable para conseguir acceso a las
tierras necesarias.
Revisar con frecuencia los planes estratgicos, teniendo en cuenta los resultados de las
evaluaciones. La calidad, cobertura e idoneidad de los resultados de las evaluaciones
deben mejorarse. Se dispone de mecanismos de evaluacin, pero las evaluaciones se
efectan principalmente en base a los resultados de las investigaciones, por lo que la
calidad se ve limitada por las deficiencias de la informacin especfica del sector
agrcola (falta de informacin o informacin no consolidada) y se concede una escasa
importancia al anlisis de los efectos provocados. Por tanto, el resultado de las
evaluaciones no es suficiente para proporcionar la informacin adecuada a los
responsables de la adopcin de polticas.
Deben abordarse los problemas a los que se enfrentan los pequeos agricultores
incluida la prestacin de asistencia tcnica a travs de un marco integral.
26 REFERENCIAS
Referencias
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