El marco institucional del desarrollo estabilizador

Ericka Judith Arias Guzmn

Felipe Cruz Daz1
Mildred Ylatl Espndola Torres

Introduccin

l modelo de desarrollo estabilizador se sustent en el principio bsico de que

el crecimiento econmico slo es posible en un ambiente de estabilidad de
precios (Ortiz-Mena, 2000; Izquierdo, 1995). Durante el periodo 1958-1970,
ambos objetivos se cumplieron, registrndose una tasa media de crecimiento anual
del ingreso real de 6.8%, con una inflacin promedio de slo 2.5% anual. Esta estrategia de poltica se caracteriz por una activa participacin del Estado en la economa
y una firme regulacin del sistema financiero. El gasto pblico, orientado a construir
la infraestructura requerida para la inversin privada, se financi en 90% con recursos internos provenientes de ingresos tributarios crecientes por la misma dinmica
del ingreso, y una poltica monetaria encaminada a promover el ahorro financiero y
su canalizacin a sectores prioritarios.
El contraste de estos logros con el lento crecimiento econmico, la desintermediacin bancaria y la vulnerabilidad financiera del sector pblico que se observan hoy en
da, nos llevan a estudiar las caractersticas del marco institucional interno y externo
que hicieron posible el exitoso desempeo de la economa mexicana en ese periodo.
Nuestro trabajo est estructurado en tres partes. En la primera se exponen los
elementos distintivos de la estrategia del desarrollo estabilizador. En la segunda se
describe la manera en que se instrumentaron las polticas monetaria y fiscal, y sus re1

Profesores de la FES-Acatln.

137

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

sultados ms relevantes. En la tercera parte se analiza la funcionalidad del sistema

monetario internacional de Bretton Woods para el cumplimiento de los objetivos
del desarrollo estabilizador y los efectos perniciosos que trajo consigo su colapso a
principios de los aos de la dcada de 1970 y su posterior reforma, que elimin el
ancla del oro e institucionaliz los tipos de cambio flexibles. Finalmente se resumen las conclusiones del trabajo.

La estrategia del desarrollo estabilizador

Desde la dcada de los aos cuarenta se conform en Mxico un marco institucional
con el objetivo de promover el crecimiento y desarrollo econmicos, mediante la
canalizacin de recursos hacia el sector industrial para apoyar la sustitucin de importaciones y la construccin de infraestructura (Green, 1981). A partir de 1958, esta
estrategia tom la forma de un programa de corto plazo, con tipo de cambio anclado,
para lograr el mximo crecimiento posible con estabilidad de precios.
El modelo de desarrollo estabilizador, como se denomin a esta estrategia, se
sustent en una economa de mercado con un intervencionismo estratgico del Estado, que tendra entre sus funciones incentivar el desarrollo econmico, regular el comercio exterior, estabilizar el mercado interno de bienes y servicios bsicos, invertir
en sectores prioritarios, y promover el bienestar social, atendiendo a las necesidades
de educacin, salud, vivienda, etctera.
As pues, el desarrollo estabilizador represent el periodo de madurez en la evolucin del modelo de sustitucin de importaciones. Durante su vigencia, de 1958 a
1970, la exportacin de productos primarios y el endeudamiento pblico externo
constituyeron las fuentes primarias de divisas que permitieron financiar las importaciones requeridas para la industrializacin.
El mercado interno se desarroll aislado de la competencia exterior, gracias a una
poltica proteccionista que de esa manera alentaba la acumulacin interna de capital.
A consecuencia de ello, los sectores ms dinmicos de la produccin interna, aquellos que incorporaban mayores adelantos tecnolgicos, adquirieron una estructura
oligoplica que a la postre frenaba su innovacin y su competitividad en el exterior
(Ortiz, 2006, Garrido, 2002).
El Estado fue un actor determinante en el funcionamiento de este sistema econmico, ya que no slo asegur la provisin de los servicios pblicos bsicos y proporcion la infraestructura requerida para la urbanizacin y la modernizacin de la
agricultura, sino que gener la demanda que impuls el crecimiento econmico, al
mismo tiempo produjo insumos baratos por medio de las empresas pblicas.
138

EL MARCO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR

Un elemento fundamental del marco institucional en el que se apoy este modelo

de desarrollo fue la banca de inversin. A travs de la banca pblica se captaban recursos internos a mediano plazo y, junto con los crditos externos y las aportaciones del
gobierno federal, se canalizaban al financiamiento de la inversin productiva y la construccin de infraestructura. El financiamiento externo implic un apoyo adicional para
las empresas privadas, ya que la banca de desarrollo canaliz los recursos asumiendo el
riesgo cambiario al captar en dlares y prestar en pesos (Gmez, 2007).
Por su parte, la banca privada de inversin, representada por las sociedades financieras separadas operacionalmente, pero vinculadas de manera patrimonial a la
banca comercial privada, captaban recursos a mediano plazo, con los que financiaban
inversiones productivas de forma directa a travs del otorgamiento de crditos a mediano y largo plazos o, indirectamente, a travs de la adquisicin de ttulos emitidos
por las empresas (Levy, 2001).

Las polticas monetaria y fiscal en el desarrollo estabilizador

Bajo el modelo de desarrollo estabilizador, el financiamiento del dficit pblico dej
de apoyarse en la emisin primaria de dinero y el gobierno recurri cada vez ms a la
colocacin de valores en el sistema bancario, por medio de la regulacin del encaje
legal. La participacin del crdito directo del Banco de Mxico en la deuda pblica
interna disminuy, aumentando correlativamente la proporcin del financiamiento
otorgado por las instituciones privadas al gobierno (Lpez, 2007).
Es importante resaltar que, pese a la mayor participacin del gobierno en los recursos crediticios totales, el volumen de crdito concedido al sector privado creci a
una tasa mucho ms rpida en trminos reales durante el periodo de estabilidad, que
durante los aos de inestabilidad de precios que le precedieron. Esto fue posible debido al aumento en la demanda de obligaciones no monetarias por parte del pblico
ahorrador (Lpez, 2005).
El ancla cambiaria que fren la inflacin, junto con una poltica monetaria que
se preocup por mantener tasas de inters real positivas aunque moderadas sobre
los instrumentos de ahorro bancarios, incentiv la canalizacin institucional de los
ahorros. Con la estabilidad de precios no slo aument el rendimiento real de las
obligaciones financieras a plazo fijo, sino que adems las fluctuaciones de la tasa real
de inters fueron menos profundas (Levy, 2001).
Por otra parte, el banco central estableci mecanismos para dar liquidez al incipiente mercado de capitales, de manera que casi cualquier ttulo bancario, independientemente del plazo de su vencimiento, poda redimirse a la par en cualquier momento.
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Todo esto contribuy a que el ahorro financiero creciera de manera sostenida con
relacin al PIB durante los aos sesenta. El ndice de profundizacin financiera pas
de 14.5 en 1959, a 34.0 en 1970.
Cabe sealar, sin embargo, que la competencia con obligaciones virtualmente
sin riesgo y de alto rendimiento fue difcil de sostener para los emisores de deuda
directa, limitando as las fuentes de financiamiento de las empresas a las utilidades
retenidas y a los crditos bancarios; por tanto, las empresas tuvieron que depender, en
gran medida, de los crditos de bancos y financieras (Basave, 1996). De esta manera,
el desarrollo del sector bancario se convirti en prerrequisito para el crecimiento y
estabilidad del resto de la economa.
Aun cuando la existencia de una cantidad masiva de fondos lquidos representaba
una amenaza constante a la estabilidad del peso, la proporcin de pasivos bancarios
en moneda extranjera permaneci estable. Al respecto, el banco central mantuvo una
poltica activa para desalentar la especulacin de la banca privada, imponiendo encajes punitivos a la captacin en moneda extranjera de hasta 100 por ciento.
Por otra parte, la estabilidad de precios y la liquidez otorgada a los ttulos de renta
fija arraigaron el ahorro en el sistema financiero domstico, y estimularon un cambio
en la estructura de los pasivos bancarios, aumentando gradualmente la proporcin de
los no monetarios.
La poltica monetaria del desarrollo estabilizador utiliz una amplia gama de instrumentos. El principal de ellos fue el encaje legal, que obligaba a los bancos a constituir reservas en el banco central en proporcin variable de acuerdo al tipo de sus pasivos. Le segua en importancia la fijacin de tasas de inters sobre los instrumentos
de ahorro bancarios, y la remuneracin a los depsitos del encaje. A travs de estos
dos instrumentos, la autoridad monetaria regulaba la captacin y la canalizacin de
los recursos bancarios, de modo que la banca privada operara rentablemente, y al
mismo tiempo contribua al logro de los objetivos de la poltica econmica. La banca
de desarrollo completaba la trada, apoyando la asignacin selectiva del crdito a los
sectores prioritarios.
Los recursos del encaje legal que se depositaban en el Banco de Mxico, adems
de regular la liquidez y financiar parcialmente el gasto pblico, se utilizaban para
fomentar actividades prioritarias o estratgicas mediante los fondos de fomento. Los
bancos cubran parte del requisito de encaje legal, operando crditos a travs del
sistema de fideicomisos de fomento que el gobierno federal estableci en el Banco
de Mxico y en Nacional Financiera. Estos fideicomisos funcionaban como bancos
de segundo piso, que redescontaban a tasas preferenciales los prstamos que la banca
privada otorgaba a las actividades que se buscaba fomentar. Los principales fondos
de fomento fueron: Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI);
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EL MARCO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR

Fondo de Garanta y Apoyo a los Crditos para la Vivienda (FOGA); Fondo para el Fomento a las Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX); Fondo de Garanta
y Fomento a la Industria Mediana y Pequea (FOGAIN); Fideicomisos del Gobierno
Federal Instituidos en el Banco de Mxico en Relacin con la Agricultura (FIRA); y
Fondo de Promocin de Infraestructura Turstica (INFRATUR).
Una caracterstica fundamental de la poltica monetaria en este periodo fue el
uso de la persuasin para asegurar el cumplimiento de la regulacin. Dado que sta
era muy compleja, la autoridad monetaria tena mrgenes de discrecionalidad que
aprovechaba para negociar con la banca privada para obtener su cooperacin en el
cumplimiento de los objetivos de la poltica econmica. Al respecto, Tello (2007) y
Fitzgerald (1980) documentan que hubo un acuerdo entre las autoridades financieras
y los representantes del capital privado para financiar un moderado dficit fiscal,
siempre y cuando no se llevara a cabo una reforma fiscal.
Este compromiso, como se observa en la grfica 1, no fue obstculo para que el
gobierno emprendiera un ambicioso programa de inversin pblica, pues el estmulo
que sta ejerci en la inversin privada, y el efecto multiplicador de ambas sobre el
ingreso, incrementaron los ingresos tributarios y mantuvieron el dficit pblico dentro
de lmites razonables (en promedio, por debajo de 2% del PIB de 1958 a 1970).
La poltica fiscal estuvo encaminada a apoyar el proceso de industrializacin,
incrementando el ahorro corporativo y su inversin productiva. Con este objetivo,
se otorgaban exenciones de impuestos a actividades nuevas o estratgicas, y se manGrfica 1. Ingreso y gasto pblico (como porcentaje del PIB)

20
15
10
5

G as to

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la SHCP.

141

Ingres o

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

1958

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

tenan desgravadas, tambin, las ganancias de capital y los ingresos de inversiones

financieras. Asimismo, se establecieron barreras arancelarias y no arancelarias para
proteger a las industria local de la competencia externa y mantener el equilibrio de la
balanza comercial, a pesar del ancla cambiaria. La proporcin de las importaciones
que requeran permisos previos aument de 28% en la dcada de los cincuenta, a ms
de 60% en los sesenta (Lustig, 1992).
El Estado, a travs de las empresas pblicas, provea bienes y ofreca servicios a
precios subsidiados, procurando mantener bajos los costos de produccin industrial
al mismo tiempo que realizaba ambiciosos programas de inversin en infraestructura
para elevar la productividad de la inversin privada.
En la grfica 2 se puede apreciar la alta participacin que tuvieron la industria y
los servicios en el destino de la inversin pblica durante el periodo del desarrollo
estabilizador.
El conjunto de estmulos fiscales y financieros a la actividad industrial, durante el
periodo de desarrollo estabilizador, modific el patrn de crecimiento y convirti a
este sector en el motor de la economa nacional, como lo evidencia la grfica 3.
La produccin agrcola, que haba sido el elemento dinmico en los aos cuarenta
y cincuenta, fue perdiendo participacin en la actividad econmica, registrando en
1970 un crecimiento de slo 3.4%, apenas similar al incremento demogrfico.
El rezago del sector agropecuario, que antes de 1958 provey las divisas requeridas para el desarrollo industrial, y el proteccionismo que acompa a este ltimo,
Grfica 2. Destino de la inversin pblica federal
60
50
40
30
20
10

Agropecuario

Industria

Beneficio social

Admn. y defensa

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

1959

1957

Com. y transp.

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del INEGI, Estadsticas Histricas, Mxico, 1985.

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EL MARCO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR

Grfica 3. Crecimiento del PIB total y el PIB industrial

16
14
12
Indus trial
10
Total
8
6

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

1958

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del INEGI.

fueron debilitando la balanza de pagos del pas, lo que oblig al gobierno a recurrir
de manera creciente al endeudamiento externo.
Como se ver en el siguiente apartado, estas debilidades en la estrategia del desarrollo estabilizador fueron superables en tanto el sistema monetario y financiero
internacional funcion ordenadamente. Sin embargo, la ruptura de los acuerdos de
Bretton Woods, a principios de los aos setenta, y la desregulacin financiera que lo
antecedi, precipit tambin la crisis del modelo regulacionista mexicano.

El marco institucional del sector financiero internacional:

el sistema de Bretton Woods y su ruptura
El modelo de desarrollo estabilizador aprovech las ventajas que ofreca el marco
institucional de las relaciones financieras internacionales de la posguerra, en cuanto
a bajas tasas de inters externas, flujos internacionales de capital de magnitud moderada, financiamiento multilateral abundante y a largo plazo, y sistemas financieros
nacionales regulados.
El Sistema Bretton Woods fue creado en 1946 con el objetivo de imponer un
nuevo orden monetario internacional que promoviera un crecimiento sostenido de la
economa mundial. Su propsito fue limitar la movilidad de capital internacional e
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

imponer una tasa de cambio fija de las monedas nacionales. Los constructores de este
nuevo orden monetario afirmaron que el capital especulativo fue el principal elemento
desestabilizador del periodo posterior a la Primera Guerra Mundial, y una de las principales causas que origin la gran depresin de 1929 (Levy, 2001). En este sentido, se
busc crear suficientes medios de pago internacionales para promover un comercio
ms acelerado entre las naciones y evitar distorsiones por falta de liquidez proveniente de la industria del oro o por polticas nacionales de los pases.
Este sistema deba contrarrestar las tendencias deflacionarias de la economa
mundial y evitar que los pases tuvieran ventajas competitivas por movimientos en el
tipo de cambio; para ello se establecieron tipos de cambio fijos, pero ajustables, y se
garantiz la suficiente liquidez para financiar los dficit comerciales provenientes de
la reconstruccin de los pases europeos y Japn. Las tres caractersticas principales
de este sistema fueron: 1) la fijacin de tasas de cambio; 2) la creacin de instituciones monetarias mundiales que pudieran conceder crditos a los pases que los
necesitaran para cubrir dficits de comercio; y 3) la posibilidad de establecer lmites
a la movilidad del capital.
Los acuerdos definieron las tasas de cambio entre las monedas (con un pequeo
margen de fluctuacin), aunque permitan ajustes dentro de ciertos lmites, luego de
la consulta y autorizacin del Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta institucin
poda intervenir para apoyar a los pases en dificultades con crditos otorgados en
ciertas monedas, juzgadas tan buenas como el oro, pero no deba proporcionar este
recurso para financiar fugas de capitales, ya que el acuerdo autorizaba a los pases
a imponer controles al movimiento de capital a corto plazo en tales circunstancias
(Chapoy, 2001).
La estructura de cambios fija tuvo como objetivo que cada pas expandiera su
crdito interno hasta el punto en que pudiera satisfacer la convertibilidad de su moneda.
Los bancos centrales podan actuar de manera directa sobre la oferta de la moneda,
modificando la cantidad de sta en circulacin o de forma indirecta, regulando las
actividades de creacin monetaria de los bancos comerciales (Lpez, 2003). Mientras el nuevo sistema monetario elevaba a un papel central la moneda privada de los
bancos, tambin contrabalanceaba la naturaleza fundamentalmente inestable de la
creacin monetaria motivada por la ganancia de los bancos comerciales mediante un
conjunto complejo de regulaciones.
Se aceptaba que la oferta de liquidez mundial se apoyara en la capacidad de Estados Unidos de proveer crdito al exterior, respaldado por sus reservas de oro, y estara
marginalmente regulada por el FMI. Sin embargo, el sistema financiero internacional
no se apeg a estos planteamientos. Los bancos de Estados Unidos se convirtieron en
la principal fuente de liquidez mundial, y aunque su gobierno garantizaba la libre
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EL MARCO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR

convertibilidad del dlar en oro, la desproporcin entre las tenencias de activos financieros denominados en dlares y las reservas en oro del pas provocaron desconfianza
en la moneda y una especulacin creciente que culmin con la inconvertibilidad
del dlar en oro, el establecimiento de facto de tipos de cambio flotantes entre las
principales monedas de reserva, a principios de los aos setenta, y posteriormente, la
reforma a los acuerdos de Bretton Woods (Manrique, 1979).
La desmonetizacin del oro y el establecimiento de tipos de cambio flexibles
acordados en la reforma, aceleraron el crecimiento de los medios de pago internacionales por encima de las necesidades del comercio, engrosando los flujos de capital
especulativo y fomentando la liberalizacin financiera competitiva entre los pases,
lo que contribuy a la globalizacin del sistema financiero mundial. A partir de 1971,
las tasas de inters se convirtieron en el principal instrumento de estabilizacin del
sector externo de las economas, lo que llev a un aumento generalizado en su nivel
y en su volatilidad.
En Mxico, los cambios descritos en el marco institucional del sector financiero
externo, caracterizados por la flexibilizacin de los tipos de cambio, el aumento en
el nivel y en la volatilidad de las tasas de inters, y la desregulacin financiera internacional, pusieron obstculos insuperables al modelo de desarrollo estabilizador.
El aumento en los precios internacionales de los productos bsicos a principios de
los aos setenta, y los choques petroleros que siguieron, agravaron la especulacin
financiera a nivel mundial, alentada por el crecimiento incontrolado de la liquidez
internacional.
El gobierno mexicano mostr lentitud para adecuar su estrategia al nuevo entorno
mundial y continu con ambiciosos programas de inversin pblica, manteniendo el
ancla cambiaria, precisamente cuando los principales pases desarrollados flexibilizaban sus tipos de cambio y aplicaban polticas econmicas recesivas para estabilizar
sus balanzas de pagos y abatir la inflacin.
Al contagiarse el pas de la inflacin externa y mantenerse semi-fijas las tasas de
inters internas, el rendimiento real de los instrumentos de ahorro bancarios se contrajo, ocasionando una sensible cada en la captacin de recursos, lo que limitaba el
financiamiento al sector pblico por la va del encaje legal.
Adicionalmente, la banca privada mexicana obtuvo autorizacin del gobierno
para fondearse en el exterior, lo que termin por institucionalizar la fuga de capitales
(Quijano, 1981), elevando rpidamente los requerimientos financieros del Estado,
que se cubrieron con mayor endeudamiento externo.
As, a lo largo de los aos setenta, los gobiernos de Mxico fueron creando las
condiciones que condujeron a la crisis deudora de 1982, que llev a un cambio drstico en la estrategia de desarrollo nacional. sta, en lo sucesivo, estara basada en la
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

liberalizacin del mercado financiero interno, la apertura comercial, y la contencin

de la inversin pblica directa.
Los resultados obtenidos con ella, de 1982 a la fecha, no son alentadores, particularmente en trminos del crecimiento y la fortaleza de las finanzas pblicas. El nuevo
modelo de desarrollo ha ignorado dos importantes lecciones del desarrollo estabilizador. La primera de ellas es la relacin directa que se da entre el gasto de inversin en
infraestructura, el crecimiento de la inversin privada y el ingreso real; y la segunda
es la respuesta ms que proporcional de la captacin tributaria al crecimiento de la
inversin y el ingreso.
Consecuentemente, la anulacin de la poltica fiscal contra-cclica, caracterstica del periodo de desarrollo estabilizador, no ha llevado a un saneamiento de las
finanzas pblicas. Por el contrario, la liberacin del mercado financiero interno y el
desmantelamiento del rgimen de control monetario directo, han comprometido al
gobierno a emitir deuda interna sin contrapartida de gasto, slo para lograr las metas
de estabilidad monetaria del banco central.

Conclusiones
El modelo de desarrollo estabilizador logr mantener el equilibrio interno y externo
de la economa mediante el anclaje del tipo de cambio, una poltica comercial proteccionista, una poltica monetaria de estmulo al desarrollo financiero, y una poltica
fiscal contra-cclica.
Durante su vigencia, pudo apreciarse que la restriccin financiera interna al gasto
pblico es poco importante cuando el sistema impositivo es elstico y el gasto se
dirige a la inversin, pues el efecto multiplicador de sta sobre el ingreso mejora la
captacin tributaria, impidiendo el deterioro del balance fiscal.
En el entorno institucional actual es impensable recurrir a una poltica proteccionista para estabilizar la balanza comercial; sin embargo, la estabilidad de precios
contina dependiendo del ancla cambiaria. Bajo estas condiciones, la contencin
del crecimiento econmico se ha constituido como la variable de ajuste del sector
externo de la economa, en gran medida apoyada en una poltica fiscal restrictiva. Por
tal motivo, no resulta extrao que el gasto pblico en inversin haya sido el rubro
ms afectado por esta estrategia de estabilizacin, pues ste fue el motor del crecimiento de la economa nacional en el periodo del desarrollo estabilizador.
Sin ignorar las deficiencias que tuvo el modelo de desarrollo estabilizador, particularmente por el prolongado e injustificado proteccionismo a la actividad industrial, y la insuficiente atencin dada al desarrollo rural, es preciso reconocer que su
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EL MARCO INSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR

inviabilidad al finalizar la dcada de los setenta no se debi tanto a los problemas

estructurales internos como al cambio drstico que hubo en el marco institucional de
las relaciones financieras internacionales. La inercia con que el gobierno mexicano
mantuvo sus polticas econmicas internas, ante la crisis del dlar en 1971, los choques petroleros y la reforma al sistema monetario internacional de Bretton Woods,
ms que un agotamiento de la estrategia de sustitucin de importaciones, explican el
colapso de la economa mexicana en los aos ochenta.

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