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Guía Política Empleo RD
Guía Política Empleo RD
POLTICAS DE
EMPLEO
DE LA REPBLICA
DOMINICANA
POLTICAS DE
EMPLEO
DE LA REPBLICA
DOMINICANA
Direccin General
Maritza Hernndez
Ministra de Trabajo
Direccin
Bienvenido Castillo
Director General de Empleo
Deyanira Matrille
Directora del Observatorio del Mercado Laboral Dominicano
Consultor
Rolando Guzmn
Facilitador
Pengsien Sang Ben
Cuidado de edicin y correccin de estilo
Nathalie Jerez, Direccin de Comunicaciones
Diagramacin y diseo de portada
Julissa Ivor Medina, Direccin de Comunicaciones
Documento aprobado por la Comisin Nacional de Empleo
(CONAEMPLEO)
Impreso en Repblica Dominicana
ISBN: 978-9945-8841-5-9
Cita bibliogrfica
Ministerio de Trabajo. 2012.
Gua para las Polticas de Empleo
de la Repblica Dominicana.
TABLA DE CONTENIDO
PRINCIPALES SIGLAS
LISTA DE CUADROS
LISTA DE FIGURAS
PRESENTACIN / 9 /
PREMBULO / 10 /
1. EL MERCADO LABORAL / 13 /
1.1 SITUACIN DEL MERCADO LABORAL / 13 /
1.2 SITUACIN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / 26 /
2. CONTEXTO INSTITUCIONAL / 35 /
2.1 MARCO ESTRATGICO / 35 /
2.2 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL / 39 /
3. GUA PARA UNA POLTICA DE EMPLEO / 41 /
3.1 OBJETIVOS / 41 /
3.2 PRINCIPIOS / 42 /
3.3 GUA / 42 /
1. Difusin y movilizacin social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesin social / 42 /
2. Polticas Pblicas Integrales proempleo de calidad / 43 /
3. Coordinacin institucional para la generacin de empleos / 44 /
4. Uso de polticas pasivas y activas, con criterios de eficiencia y equidad / 45 /
5. Combate a la discriminacin de gnero en el mercado laboral / 46 /
6. Formacin de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitacin y
formacin profesional) / 48 /
7. Fomento del emprendimiento y de la actividad empresarial para la generacin
de empleos / 52 /
8. Regulacin efectiva del mercado laboral como garanta en el ejercicio de los
derechos del trabajo / 53 /
9. Reduccin de la informalidad legal / 57 /
10. Identificacin de mercados regionales y definicin de polticas regionales / 58 /
REFERENCIAS / 59 /
PRINCIPALES SIGLAS
AFP
CEI-RD
CESI
CEPAL
CONSSO
DIDA
END
ENFT
INFOTEP
MEPYD
MESCYT
MIC
MJ
MM
MT
NNA
OIT
ONE
PBS
PEA
PIB
SDSS
SENASA
SFS
SIPEN
SISALRIL
TSS
LISTA DE CUADROS
LISTA DE FIGURAS
Presentacin
Es de inmensa satisfaccin para nosotros hacer de conocimiento la presente aprobacin de la Comisin Nacional de Empleo, pues es de un contenido de alta calidad y gran utilidad como referencia para el diseo de
planes, programas y polticas orientadas a la creacin de empleos dignos.
Ha sido el fruto de un largo andar y de un intenso dilogo en el que las
partes han expuesto sus consideraciones con franqueza as como sus slidos razonamientos, pero tambin con la ms sana intencin de arribar al
consenso.
Es una prueba de que el dilogo social es un valioso e inestimable instrumento para el diseo, formulacin e implementacin de polticas pblicas
y los productos que de su aplicacin resultan son un abono insustituible
para el florecimiento de la democracia, el bienestar y la felicidad de todos
y todas.
Maritza Hernndez
Ministra de Trabajo
Prembulo
10
global. Sin embargo, no existen buenas razones para pensar que, en ausencia de polticas bien diseadas, el funcionamiento del mercado producir resultados socialmente
deseables en trminos de distribucin del ingreso y bienestar social; por el contrario, la
experiencia demuestra que el enlace entre el crecimiento econmico y el empleo puede
ser complejo, y es influenciado en muy diversas formas por el entorno legal, la estructura
productiva y las normas culturales, entre otros aspectos.
Es un hecho desafortunado, por tanto, que la discusin en torno al mbito laboral haya
sido usualmente marginal en el debate de las polticas econmicas dominicanas, sobre
todo en comparacin con las polticas fiscales, monetarias y cambiarias. Sin menoscabo
de la gran importancia de tales temas, se aprecia la necesidad de que la formulacin de
poltica abandone el supuesto implcito de que las condiciones del mercado de trabajo
son un simple reflejo de la situacin macroeconmica, y de que la poltica laboral ocupe
un lugar ms preminente en el espacio de la intervencin pblica.
Esto lleva a plantear un conjunto amplio de preguntas esenciales: Cmo repercuten
distintos esquemas de poltica econmica sobre la generacin de empleo? Cules son
las formas de intervencin para aminorar el impacto de choques econmicos adversos
sobre las condiciones laborales? Cules son los efectos colaterales de las distintas
intervenciones? Cul es el papel del Estado en la generacin de empleos de calidad?
Cul debera ser el papel de las entidades regulatorias del mercado? La respuesta a
estas interrogantes tiene una enorme importancia, y podra marcar la diferencia entre
una sociedad en sosiego y una sociedad en zozobra. En trminos numricos, un aumento de la tasa de desempleo de 13 a 14 por ciento parece ser inocuo; desde el punto
de vista humano, representa millares de jefes o jefas de hogar que pierden sus fuentes
de ingreso, y millares de jvenes que no encuentran la oportunidad de insertarse en la
actividad productiva.
El documento desarrolla una gua para la definicin del conjunto de grandes polticas que
podran orientar la intervencin pblica y las decisiones privadas en materia de mercado
de trabajo. La gua contenida en este documento parte del convencimiento de que la
economa dominicana debe encontrar un nuevo patrn de crecimiento en el que las distintas opciones deben evaluarse a la luz del impacto sobre las condiciones del mercado
laboral. Asimismo, se toma como verdad evidente que el mercado de trabajo representa
el principal eslabn que enlaza el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, de
modo que el xito de cualquier estrategia de desarrollo es proporcional a su capacidad de
generar empleos de calidad.
11
El documento se inicia con un diagnstico de las condiciones actuales del mercado laboral dominicano en materia de volumen y calidad del empleo, tendencias de las remuneraciones laborales e informalidad, entre otros aspectos. El diagnstico incluye la situacin
del sistema de seguridad social, en reconocimiento a su importancia como nexo entre las
polticas sociales y el mercado laboral. Posteriormente, se aborda el marco institucional
en el cual la propuesta se inserta, con nfasis en la conexin de la gua con la Estrategia
Nacional de Desarrollo. Tras esos elementos contextuales, se presenta una propuesta
para la orientacin de las polticas de empleo en la Repblica Dominicana.
12
1. El mercado laboral
1.1. SITUACIN DEL MERCADO LABORAL
Durante la presente dcada, la economa dominicana ha experimentado distintos momentos del ciclo econmico: el perodo 2000-2002 fue una etapa de crecimiento, que se
interrumpi con el advenimiento de una crisis en 2003; el trienio 2003-2005 represent un
segundo momento de carcter recesivo; el tercer momento se inici en 2006, cuando la
produccin agregada volvi a crecer a sus tasas habituales.
La economa del pas fue nuevamente sometida a prueba durante el bienio 2009-2010,
tras la erupcin de la crisis financiera internacional. Cmo ha respondido el mercado
laboral dominicano a tal secuencia de embates? Cmo se han reflejado las condiciones
econmicas agregadas en los niveles de empleo y salarios? Cul es la sensibilidad del
mercado de trabajo ante choques adversos? Esas interrogantes se responden a continuacin1.
La oferta laboral. A lo largo de la presente dcada la Poblacin en Edad de Trabajar (PET)
del pas se ha expandido a un ritmo de 2.3 por ciento anual, y en trminos absolutos ha
crecido alrededor de 1.4 millones de personas entre 2000 y 2009. En promedio, alrededor
de 160,000 trabajadores y trabajadoras se han ido incorporando cada ao a la poblacin
en edad de trabajar. Alrededor de un cuarto de la PET tiene edades por debajo de 20 aos,
mientras alrededor de 12 por ciento se encuentra en edades por encima de los sesenta
aos. Alrededor de dos tercios de la poblacin en edad de trabajar tiene un nivel de escolaridad inferior a la escuela secundaria.
La informacin en esta seccin cubre generalmente el perodo 2000-2009. La intencin es centrar la atencin en las tendencias de
mediano plazo, ms que en el anlisis de la coyuntura de corto plazo.
13
1996
2000
2001
5,755,012 6,389,628 6,546,889
10-19
20-39
40-59
60 y ms
Total
29.6%
39.9%
20.0%
10.5%
100.0%
28.0%
39.7%
21.5%
10.8%
100.0%
27.6%
38.4%
22.2%
11.7%
100.0%
Hombres
Mujeres
Total
49.6%
50.4%
100.0%
49.0%
51.0%
100.0%
49.0%
51.0%
100.0%
Primario
Secundario
Universitario
Ninguno
Total
58.7%
20.5%
7.5%
13.3%
100.0%
56.4%
23.5%
10.3%
9.8%
100.0%
56.4%
23.5%
10.1%
10.0%
100.0%
31.7%
31.6%
7.0%
31.3%
18.3%
11.7%
100.0%
6.8%
31.3%
18.6%
11.6%
100.0%
Santo Domingo
y DN
Santiago
Resto Cibao
Sur
Este
Total
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
6,723,578 6,840,686 6,981,868 7,144,757 7.320,435 7,484,807 7,663,945
PET (%) por Tramos de Edad
27.7%
27.9%
28.1%
28.0%
28.0%
26.9%
27.2%
37.9%
38.0%
38.5%
38.0%
37.2%
37.7%
37.5%
22.4%
22.4%
22.5%
22.8%
22.8%
23.4%
23.6%
11.9%
11.7%
10.9%
11.2%
12.0%
11.9%
11.6%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Genero
49.5%
49.6%
49.7%
49.7%
49.5%
49.7%
49.5%
50.5%
50.4%
50.3%
50.3%
50.5%
50.3%
50.5%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Nivel Educativo
55.1%
55.1%
54.3%
53.7%
53.5%
51.1%
50.0%
23.7%
23.8%
25.0%
25.6%
26.0%
28.1%
27.9%
11.2%
12.0%
12.4%
12.3%
12.4%
12.9%
13.7%
10.0%
9.0%
8.4%
8.4%
8.1%
7.9%
8.3%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Regin
31.8%
31.4%
32.5%
32.3%
32.2%
32.1%
32.2%
7.0%
31.3%
18.4%
11.4%
100.0%
7.0%
31.7%
18.5%
11.4%
100.0%
7.3%
30.0%
20.2%
10.0%
100.0%
7.1%
29.9%
20.7%
10.0%
100.0%
7.3%
29.7%
20.7%
10.1%
100.0%
7.5%
30.0%
20.5%
10.0%
100.0%
10.9%
26.5%
18.2%
12.2%
100.0%
2009
7,840,119
26.3%
37.2%
24.6%
12.0%
100.0%
49.8%
50.2%
100.0%
49.7%
27.7%
14.5%
8.0%
100.0%
32.1%
11.0%
26.6%
18.2%
12.1%
100.0%
1996
2000
2001
2002
2003
2004
14
2005
2006
3,992,210 4,100,432
2007
2008
4,202,276 4,256,447
2009
4,201,485
10.5%
53.8%
29.2%
6.6%
100.0%
10.1%
52.8%
30.1%
7.0%
100.0%
9.5%
53.2%
30.7%
6.6%
100.0%
8.9%
53.4%
31.5%
6.2%
100.0%
7.7%
52.3%
33.1%
6.9%
100.0%
61.2%
38.8%
100.0%
60.6%
39.4%
100.0%
61.3%
38.7%
100.0%
60.5%
39.5%
100.0%
62.5%
37.5%
100.0%
44.9%
29.7%
18.0%
7.4%
100.0%
44.6%
30.2%
18.1%
7.2%
100.0%
42.5%
32.4%
18.3%
6.7%
100.0%
41.2%
31.1%
20.1%
7.6%
100.0%
41.2%
31.0%
20.8%
7.0%
100.0%
34.9%
7.0%
28.2%
19.8%
10.1%
100.0%
34.7%
7.3%
27.8%
20.4%
9.8%
100.0%
34.0%
7.4%
28.6%
20.3%
9.7%
100.0%
35.1%
10.4%
24.9%
18.1%
11.4%
100.0%
35.4%
9.9%
24.9%
18.1%
11.7%
100.0%
15
16
La poblacin dominicana con edades de 15 aos en adelante tiene una escolaridad promedio de 8.29 aos. Esto representa un aumento sostenido con respecto al nivel alcanzado en 2004, cuando la poblacin promediaba alrededor de 7.8 aos de escolaridad. Por
supuesto, los valores promedios ocultan diferencias notables entre las poblaciones de
distintas regiones geogrficas, zonas de residencia y niveles de ingresos del hogar.
Sin embargo, las evidencias sugieren que las mejoras en cobertura escolar y aos de escolaridad promedio no han ido acompaadas de mejoras significativas en la calidad de la
educacin, lo que debe constituir un punto de atencin en una estrategia de largo plazo
con miras al aumento de productividad y remuneraciones reales.
Situacin del empleo. La Tasa de Desocupacin (en sentido ampliado) aument muy
levemente en 2009, en comparacin con 2008, al pasar de 14.16 por ciento a 14.86 por
ciento . Esto significa que la cantidad de desocupados se expandi en alrededor de 28,000
personas. Ese aumento puso fin a un perodo de cuatro aos en el cual se haba observado un descenso de la proporcin de trabajadores desocupados, a partir del tope superior
alcanzado en 2004. 2
A lo largo del presente documento, las expresiones tasa de desocupacin y tasa de desempleo se refieren a la tasa de desocupacin ampliada, que es el concepto de desocupacin tradicionalmente reportado por el Banco Central de la Repblica Dominicana.
Su comportamiento es cualitativamente similar al de la tasa de desocupacin abierta, aunque a un nivel ms elevado. La diferencia
esencial entre las tasas ampliada y abierta se refiere al perodo de referencia durante el cual la persona debe haber estado
sin trabajo.
17
18
19
Empleo
Elasticidad arco
empleo-producto
1992-1995
4.98%
2.81%
0.5634
1996-1999
7.72%
5.81%
0.7526
2000-2006
5.18%
1.95%
0.376
Fuente: Elaborado por UAAES/SEEPYD a partir de informacin del Banco Central de la Repblica Dominicana.
Fuente: Elaborado con datos del Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2009-2010 (CEPAL).
20
En el mbito geogrfico, las regiones del pas muestran tres tipos de tendencia a lo largo
de la presente dcada: por un lado, la regin de Santo Domingo y las provincias del Sur
se caracterizan por tasas de desocupacin relativamente altas; el municipio de Santiago
muestra tasas de desocupacin bajas con respecto a las dems regiones, pero durante
el perodo 2002-2007 estuvo alta con respecto al nivel exhibido en los primeros aos de
la dcada; el resto del Cibao y el Este han tenido tasas decrecientes desde 2004 y, por
ltimo, la regin Sur ha mostrado tasas altas pero levemente decrecientes a lo largo de
los ltimos aos. El mensaje principal de estas cifras es que la dinmica laboral no es
homognea entre las distintas regiones, de modo que las estrategias para el aumento del
empleo debern incorporar una dimensin geogrfica.
En trminos demogrficos, las mayores tasas de desocupacin se encuentran en los trabajadores y trabajadoras ms jvenes, en las mujeres y en aquellos que solo han alcanzado un nivel de educacin media. Por supuesto, en el caso de las personas desocupadas
con edades entre 10 y 19 aos, se encuentra una buena parte de nios y nias que han
desertado de la escuela y no logran incorporarse al mercado laboral. En ese caso, los
datos revelan en realidad un doble problema: por un lado, el hecho de que una elevada
proporcin de nios y nias se encuentra en el mercado laboral, cuando debera estar
dedicada a la escuela; en segundo lugar, el hecho de que una buena parte de tales nios
y nias, al incorporarse al mercado laboral, no encuentra empleo (Guzmn y Cruz, 2010).
1996
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Tramos de Edad
10-19
39.1%
24.9%
27.9%
29.9%
32.9%
38.6%
33.1%
28.0%
30.3%
27.6%
31.8%
20-39
17.1%
15.6%
18.1%
19.5%
19.6%
19.9%
21.0%
19.8%
18.6%
17.0%
17.8%
40-59
8.4%
9.0%
10.0%
8.5%
9.4%
11.6%
10.1%
9.3%
8.6%
7.8%
8.6%
60 y ms
6.0%
4.0%
3.8%
2.9%
4.3%
5.0%
3.5%
2.1%
2.7%
2.1%
3.4%
Total
16.7%
13.9%
15.6%
16.1%
16.7%
18.4%
17.9%
16.2%
15.6%
14.2%
14.9%
Hombres
10.9%
7.9%
9.4%
9.5%
10.6%
10.5%
11.0%
9.2%
9.3%
8.5%
9.9%
Mujeres
28.1%
23.8%
26.0%
26.6%
26.6%
30.7%
28.8%
27.0%
25.4%
22.8%
23.2%
Primario
15.9%
12.8%
14.8%
15.2%
15.8%
17.5%
16.8%
14.0%
12.8%
12.1%
13.2%
Secundario
22.0%
17.6%
19.1%
20.2%
20.6%
23.3%
22.3%
21.7%
21.4%
18.5%
19.4%
Universitario
12.6%
12.2%
14.3%
13.8%
15.0%
15.5%
16.4%
14.7%
13.9%
13.5%
13.6%
Ninguno
13.9%
11.3%
11.9%
11.7%
10.4%
12.4%
10.9%
10.7%
9.5%
9.2%
8.0%
17.2%
Por Gnero
Por Regiones
Santo Domingo y DN
15.3%
18.0%
18.6%
19.4%
19.2%
17.8%
22.8%
15.5%
14.2%
Santiago
8.6%
8.1%
10.1%
12.6%
12.2%
11.8%
13.7%
12.6%
11.9%
8.8%
Resto Cibao
12.7%
13.7%
15.6%
13.3%
15.4%
16.7%
13.8%
13.1%
13.6%
12.8%
Sur
16.7%
17.4%
15.8%
19.9%
19.9%
19.8%
18.1%
17.1%
17.0%
17.8%
Este
12.2%
11.1%
14.0%
12.6%
11.3%
17.7%
16.4%
15.3%
12.0%
12.9%
21
Los datos muestran que, entre los desocupados de 10 a 19 aos, alrededor de 82 por
ciento corresponde a trabadores entrantes, y que ese porcentaje se reduce a medida que
se avanza en edad. Se observa tambin que 88 por ciento de los desocupados jvenes
declaran no haber tenido ningn empleo anterior. Esto permite inferir que la dificultad de
conseguir un primer empleo es realmente apremiante entre los ms jvenes.
Remuneraciones salariales. Los salarios reales haban estado estancados entre 2005 y
2008, tras recuperarse de una fuerte cada entre 2000 y 2004. Para 2009, los datos en la
Encuesta de Fuerza de Trabajo sugieren que la remuneracin real promedio se elev levemente con respecto al ao 2008, y se situ en un nivel semejante al que haba tenido en
1993. La evolucin de los salarios reales presenta variaciones para los distintos grupos
de trabajadores y trabajadoras. Es particularmente notable que, a lo largo de la dcada,
la mayor depreciacin de remuneraciones en trminos reales ha tenido lugar para los trabajadores y trabajadoras de nivel de escolaridad universitaria, cuyas remuneraciones por
hora en 2009 se encuentran en menos de la mitad del valor real que tenan en el ao 2000.
De ese modo, la evolucin de los salarios por hora ha tendido a una relativa igualacin,
que se ha generado por una tendencia hacia abajo del estrato superior, ms que por un
aumento del estrato inferior.
Al inicio de la dcada, la remuneracin media por hora de una persona con escolaridad
universitaria era equivalente a 4.5 veces la remuneracin media; para 2009, esa relacin
haba cado a 1.8 veces. Sin embargo, no se observa una tendencia clara hacia la igualacin de las remuneraciones reales de hombres y mujeres. Por el contrario, en 2009, la remuneracin por hora promedio de los hombres se encontraba alrededor de 16 por ciento
por encima de la remuneracin media de las mujeres.
22
Figura 8. Relacin entre las remuneraciones por hora de los hombres las remuneraciones por hora de las mujeres, 2000-2009
Se estima que en 2009, las personas con salarios por debajo del salario mnimo representaban alrededor de 27 por ciento de la poblacin ocupada. La fraccin por debajo del salario mnimo equivale a alrededor de 36 por ciento entre las mujeres, y es casi 50 por ciento
para los trabajadores agropecuarios; asimismo, 1 de cada 3 ocupados en la regin sur
tiene ingresos inferiores o iguales al salario mnimo legal. En su mayor parte, los trabajadores con ingresos inferiores al salario mnimo operan en condiciones de informalidad.
23
Es evidente que ese segmento de la mano de obra es especialmente afectado por la inmigracin de mano de obra extranjera de bajo nivel de calificacin que torna la oferta de
trabajo muy elstica en un nivel de salario cercano al salario mnimo legal y, por consiguiente, dificulta que los aumentos de productividad se transfieran a las remuneraciones
reales4. Una solucin del problema de los bajos salarios est ntimamente conectada con
la disminucin de la informalidad y la regulacin efectiva de la inmigracin ilegal.
Calidad del empleo. Una primera medida de la calidad del empleo es dada por el grado
de formalidad laboral. En tal sentido, el porcentaje de personas ocupadas en condiciones
de informalidad ha permanecido relativamente constante a lo largo del ltimo decenio,
variando alrededor de un nivel promedio de 54 por ciento. En gran parte, la incidencia
de informalidad refleja la existencia de una gran proporcin de unidades productivas de
pequeo tamao. En valores absolutos, la poblacin de trabajadores y trabajadoras informales est formada por alrededor de 1,911,000 personas. Como se mostrar posteriormente, esta condicin tiene graves implicaciones para la sostenibilidad del sistema de
seguridad social.
J aime Aristy Escuder, Impacto de la migracin haitiana sobre el mercado laboral y las finanzas pblicas de la Repblica Dominicana (diciembre, 2008) en Movimientos migratorios desde y hacia la Repblica Dominicana, MEPYD, 2011, sostiene: La existencia
de una abundante mano de obra haitiana no calicada incrementa la desigualdad de ingresos en el pas, pues reduce el salario del
trabajador dominicano no calicado y tiende a elevar el retorno del capital y del ingreso de la mano de obra ms calicada. Los
resultados presentados en esta seccin revelan que en el sector construccin deteriora el salario promedio de la mano de obra
dominicana y se incrementa el retorno del capital invertido. Si se toma en consideracin que la cada del salario promedio se debe
preponderantemente al descenso del salario de los trabajadores dominicanos menos calicados, se puede concluir que la inmigracin haitiana produce un aumento de la desigualdad en la Repblica Dominicana.
Por su lado, Frank Bez Evertsz et al, en Inmigrantes Haitianos y Mercado Laboral Estudio Sobre los Trabajadores de la Construccin y de la Produccin del Guineo en la Repblica Dominicana, OMLAD, Ministerio de Trabajo, 2011, encontraron que existe
homogenizacin de salarios entre obreros dominicanos y haitianos en aquellas tareas agrcolas del cultivo del guineo (corte, carga,
enfunde y afines) que no requiere calificacin. Algo parecido ocurre en la construccin en las labores de base (no calificados y
ayudantes).
24
25
2001
2002
2003
51,897
56,482
42,809
53,248
2004
2005
2006
2007
2008
49,467
77,854
52,453
56,495
40,727
68,065
11,982
16,576
65,366
39,780
12,545
4,634
10,371
12,799
13,203
14,919
Resto Norte
61,077
45,804
64,363
49,714
62,285
73,103
Sur
54,111
32,156
27,735
28,609
19,646
44,502
35,980
64,554
37,632
Este
33,990
28,319
19,760
14,496
48,160
25,825
20,795
28,218
19,891
128,245
107,878
104,597
100,642
132,377
156,777
113,061
151,119
101,685
84,309
58,155
58,398
54,146
57,459
79,426
64,232
71,440
44,634
1,066
1,362
2,043
4,078
2,925
4,056
9,573
Segun Sexo
Hombre
Mujer
162,579
127,542
122,363
117,941
133,951
160,463
132,560
170,153
118,867
51,041
39,853
42,675
40,925
58,810
75,740
44,733
56,462
37,025
4,381
3,952
3,323
3,367
Grupos de Edad
De 6 a 9
De 10 a 13
53,147
30,091
23,456
32,408
31,237
44,794
35,890
36,344
19,481
De 14 a 18
160,473
137,304
141,582
126,458
161,524
186,706
137,451
186,948
133,044
Total
213,620
167,395
165,038
158,866
192,761
236,203
177,293
226,615
155,892
Fuente: ENFT.
26
Contributivo
subsidiado
Subsidiado
Salud
Pensiones
Riesgos Laborales
Fuente: Elaborado por los autores.
El sistema de pensiones cubre a los trabajadores y trabajadoras en relacin de dependencia, mediante el rgimen contributivo. Con el inicio de ese rgimen, se logr la rpida
afiliacin de alrededor de 896,000 trabajadores y trabajadoras, y a lo largo del tiempo,
el nmero de afiliados ha ido subiendo hasta situarse en alrededor de 2,193,000 a fines
de 2009. El nmero de cotizantes ha aumentado desde 576,869 a fines de 2003, hasta
1,118,293 a fines de 2009. La poblacin cotizante representa actualmente alrededor de 51
por ciento del total de afiliados5.
Por tanto, tras el inicio del nuevo sistema, la tendencia de la cobertura es positiva, pero
los indicadores se encuentran todava muy bajos en trminos absolutos: a fines de 2009,
slo la mitad de las personas en la PEA se encontraba registrada en el sistema previsional, y slo alrededor de 26 por ciento de la PEA estaba aportando recursos al sistema. De
hecho, el nivel de cobertura en Repblica Dominicana continua siendo no slo significativamente inferior a los niveles observados en otros pases de la regin6, sino tambin
inferior a lo esperable para un pas con los niveles de ingreso per cpita y pobreza observados en el pas.
L os afiliados son aquellos que estn en una AFP, pero esto puede incluir a personas que actualmente estn desocupados o en
condiciones de informalidad. Por tanto, esto combina actuales cotizantes con desocupados, informales e inactivos que alguna vez
fueron incorporados al sistema.
Como referencia, Gill et al., 2005, reportan que la relacin cotizantes/PEA en los pases de Amrica Latina vara entre 10 por ciento
y 60 por ciento, con un promedio cercano a 40 por ciento.
27
2005
2006
2007
2008
1,429,521
1,588,621
1,797,027
1,983,720
2,193,890
626,615
808,496
913,203
929,743
1,118,293
Afiliados/PEA
35.8%
38.7%
42.8%
46.6%
52.0%
Cotizantes/Ocupados
19.1%
23.5%
25.7%
25.4%
31.1%
Cotizantes/PEA
15.7%
19.7%
21.7%
21.8%
26.5%
Pensionados o
Jubilados/Poblacin
con 65 aos o ms
12.2%
12.1%
10.2%
11.0%
Afiliados
Cotizantes
28
42%
30%
33%
95%
80%
90%
Las tasas de cobertura de pensiones no son homogneas entre los distintos grupos demogrficos. Las mayores tasas de afiliacin se encuentran en la zona metropolitana (Distrito Nacional y provincia de Santo Domingo), mientras otras regiones del pas distan
significativamente del patrn de la regin lder. En materia de sexo, las mayores tasas
de afiliacin se encuentran en la poblacin femenina. En la estratificacin por edades,
se encuentra que, como previsible, las menores tasas de afiliacin estn en los grupos
extremos; es decir, en los menores de 20 aos y mayores de 60.
El inicio del actual sistema de seguridad social coincidi con una etapa inflacionaria, por
lo que las tasas de retorno de las inversiones resultaron elevadas en trminos nominales
pero negativas en trminos reales entre 2003 y 2004; con el retorno de mayor estabilidad
en los precios, el retorno nominal ha tendido a caer, mientras el retorno real se ha elevado hasta hacerse positivo a partir de 2007. El retorno acumulado fue negativo hasta 2009,
cuando por primera vez se logr superar la cada asociada con el proceso inflacionario de
2003.
29
Las estimaciones disponibles indican que, a menos que se produzcan cambios en las
condiciones actuales, las posibilidades de una pensin significativa son escasas. Esto
refleja, por un lado, las caractersticas del sistema (como, por ejemplo, el porcentaje del
salario que es capitalizable), pero sobre todo, refleja las caractersticas del mercado laboral dominicano, en el que predomina un alto nivel de informalidad, baja productividad y
bajos salarios. Los resultados tambin reflejan el efecto de la rentabilidad de las inversiones, que depende a su vez de la forma en que los recursos sean invertidos. En suma, sin
mejoras notables en todos esos factores, no puede esperarse que el sistema previsional
garantice un retiro financieramente estable para los trabajadores sin que ello implique
un alto costo fiscal.
En lo que respecta al sistema de salud, la Ley de Seguridad Social estableci un seguro
con pretensin de universalidad y de carcter obligatorio, mediante el cual se vislumbra
un Plan Bsico de Salud (PBS) con atenciones curativas y preventivas individuales en
los tres niveles de atencin y un valor per cpita promedio. La intencin es fortalecer
el primer nivel de atencin hasta lograr que tenga capacidad para resolver cerca del 80
por ciento de la demanda y los motivos de consulta (SESPAS 2008, citado por MEPYD,
2009). La puesta en operacin del Sistema Familiar de Salud difiere segn regmenes de
afiliacin. En el caso del rgimen subsidiado, el SFS se ha ido implementando de manera
escalonada, desde noviembre de 2002, cuando se inici en la Regin de Salud IV.
30
Para fines de 2009, el nmero de afiliados al seguro de salud era de 3.5 millones: 1.4 millones en el rgimen subsidiado y el resto, cerca de 2.1 millones, en el rgimen contributivo.
En el caso de ese ltimo rgimen, alrededor de 70 por ciento de las personas afiliadas tiene edades inferiores a 40 aos y 52 por ciento son mujeres; casi la mitad reside en el Distrito Nacional o la provincia de Santo Domingo. En el rgimen subsidiado, la proporcin
de mujeres es mayor (56 por ciento) y la mayor parte reside en las regiones Norte y Sur. En
el caso del rgimen contributivo, el PBS comenz a operar a partir de septiembre de 2007.
Figura 11. Evolucin de afiliados al seguro de salud, 2004-2009
31
Contributivo
Subsidiado
2005
Total
5.5%
5.5%
2007
15.6%
11.4%
27.0%
2008
17.6%
12.7%
30.3%
2009
21.4%
14.5%
35.9%
La baja tasa de cobertura del rgimen contributivo refleja el hecho de que, en la poblacin
no pobre, una alta proporcin de personas no se encuentra laboralmente activa a pesar
de tener la edad para trabajar; entre los que estn laboralmente activos, muchos no estn
registrados en el sistema; y, por ltimo, entre los que estn registrados, la cantidad de
dependientes es anormalmente baja.
En el caso del rgimen subsidiado, la cobertura refleja la influencia de tres factores: a) la
tasa de dependencia entre los titulares del sistema; b) el porcentaje de hogares que han
sido incorporados al sistema subsidiado; y c) la estructura demogrfica de los hogares
pobres, que determina cuntas personas hay en condiciones de pobreza por cada jefe de
hogar pobre. Las estimaciones indican que el factor crtico parece ser la tasa de dependencia que, como en el caso del rgimen contributivo, es anormalmente baja. En suma,
el aumento significativo de cobertura en esta poblacin objetivo requiere aumentos notables en la tasa de dependencia.
Si se lograse incorporar a todos los hogares pobres, y la tasa de dependencia aumentase
hasta 1.4, entonces la tasa de cobertura podra llegar a 55 por ciento de esa poblacin, a
partir del nivel actual (43.9 por ciento). Por supuesto, aumentos en la poblacin con acceso subsidiado al sistema tambin remite a la necesidad de pensar en los costos fiscales
que esto representa.
32
Dependientes
Total
Tasa de
dependencia
2004
51,863
13,154
65,017
0.25
2005
146,578
119,953
266,531
0.82
2006
254,831
258,585
513,416
1.01
2007
473,647
608,289
1,081,936
1.28
2008
489,938
734,678
1,224,616
1.50
2009
617,444
793,708
1,411,152
1.29
33
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Empresas
10,421
21,037
25,011
34,458
42,324
43,920
Trabajadores
837,050
1,014,331
1,070,014
1,193,690
1,199,335
1,227,725
Las tasas de cobertura tienen variaciones notables entre distintos grupos demogrficos.
Por ejemplo, aunque las mujeres slo representan alrededor de 42 por ciento del total de
afiliados al seguro de riesgos laborales, la tasa de cobertura entre ellas es mayor que entre
los hombres. Las estimaciones indican que, de cada 100 mujeres ocupadas, alrededor de 43
se encontraban protegidas; entre los hombres ocupados, el porcentaje de proteccin es de
29 por ciento. Diferencias importantes tambin se observan segn grupos de edad, donde
las personas trabajadoras menores de 20 por ciento tienen menor porcentaje de afiliacin.
34
2. Contexto Institucional
2.1. MARCO ESTRATGICO
Las polticas sectoriales deben enmarcarse en los lineamientos estratgicos generales
adoptados por el pas. En particular, esta gua para una poltica nacional de empleo adopta como punto de partida la Ley 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), la
cual contiene las siguientes premisas:
i. La poblacin dominicana merece, aspira y est dispuesta a trabajar por una vida digna;
ii. E
l logro de ese objetivo requiere un mecanismo de coordinacin, que identifique los
puntos esenciales en los cuales se comparte una visin comn;
iii. E
l liderazgo pblico, privado y social del pas ha alcanzado el grado de madurez necesario para concertar los acuerdos que permitan alcanzar objetivos de largo plazo, al
margen de las pugnas inmediatas; y,
iv. L
a ciudadana dominicana tiene la voluntad para exigir el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y penalizar, mediante instrumentos democrticos, las desviaciones no
justificadas.
La END parte del reconocimiento de que el mercado es el mecanismo idneo para incentivar la productividad y el esfuerzo individual, pero que por s slo no puede generar un
proceso de crecimiento socialmente sostenible. Por tanto, la labor del mercado deber
ser combinada con un papel eficaz del Estado como nivelador de oportunidades entre
todos los ciudadanos y ciudadanas, como una forma de combinar la eficiencia con la
equidad.
35
36
37
38
Primer eje estratgico: Un Estado social y democrtico de derecho, con instituciones que actan con tica, transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que
garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacfica y el desarrollo
nacional y local.
39
40
3.1. OBJETIVOS
En trminos generales, la poltica nacional de empleos contribuir a la generacin de un
nuevo esquema de desarrollo para Repblica Dominicana, velar para que el proceso de
crecimiento sea acompaado de mejoras sostenibles y significativas en las condiciones
de vida de todos los trabajadores y trabajadoras del pas.
Especficamente, el objetivo de la poltica nacional de empleos ser:
41
3.2. PRINCIPIOS
La poltica de empleos dominicana se sustenta en los siguientes principios.
i) P
roductividad. Las polticas procurarn el aumento de la productividad de los trabajadores y trabajadoras.
ii) Equidad. Las polticas procurarn el acceso equitativo al mercado, especialmente de
los grupos que tradicionalmente han tenido menos posibilidades de insercin laboral.
iii) Igualdad de empleabilidad. Las polticas procurarn la eliminacin en las brechas de
acceso entre trabajadores y trabajadoras.
iv) P
roteccin social. Las polticas debern procurar el fortalecimiento del sistema de
proteccin social de los trabajadores, tanto durante el empleo, como en los momentos eventuales de desocupacin.
v) S
eguridad y salud. Las polticas procurarn el fortalecimiento de un sistema de seguridad y salud ocupacional.
vi) D
ilogo. La implementacin de las polticas se basar en el dilogo entre los actores
(empleadores, trabajadores y gobierno), como forma de generacin de consensos sociales.
3.3. GUA
Se recomienda que el diseo y puesta en marcha de polticas pblicas para la generacin
de empleos quede dentro del marco de la gua que se presenta a continuacin.
1. Difusin y movilizacin social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesin social.
La generacin de empleos es una tarea compleja, que debe incluir el compromiso de todo
el tejido social. En consecuencia, una lnea de poltica necesaria consiste en generar la
movilizacin social en torno al problema. El objetivo de esta poltica es crear un dilo-
42
43
Es necesario que las polticas pblicas sean parte de un sistema integrado de polticas y
dejen de ser iniciativas aisladas.
Esto requiere, por un lado, que las polticas macroeconmicas sean diseadas con el inters de reducir el impacto de la volatilidad agregada sobre la calidad del empleo; y, por
otro lado, que las polticas de empleo tomen en cuenta las restricciones macroeconmicas necesarias para la preservacin de la estabilidad y sostenibilidad de largo plazo.
Se requiere una perspectiva sistmica (no aislada o fragmentada), a fin de generar empleo
digno y una oferta laboral adecuada. La efectiva articulacin con las polticas econmicas
y con las dems polticas sociales y de desarrollo sostenible en los diversos niveles de
actuacin (macro, meso y micro) es el requerimiento a satisfacer.
Debe procurarse la atenuacin del impacto de los ciclos econmicos; evitar que se desestimule la inversin y traiga como consecuencia el incremento del desempleo en su
fase recesiva, o que en la fase de auge, cuando el crecimiento se acelera, se produzca un
sobrecalentamiento de la economa, provocando inflacin y prdida de capacidad de consumo de las familias. Estas variaciones del ciclo econmico se reflejan en el empleo: las
empresas pierden su capital humano en los momentos de declive, los trabajadores caen
en el desempleo por largos perodos y sus ingresos merman, as tambin sus condiciones
de empleabilidad.
Las actividades en el marco de esta primera gua deben procurar un cambio de visin sobre el lugar de las polticas laborales en el espacio de las polticas pblicas. Es necesario
superar la presuncin de que las condiciones del mercado de trabajo son un simple reflejo de la dinmica macroeconmica, y colocar las polticas laborales en el lugar preeminente que le corresponde. Un aspecto de especial relevancia es fortalecer tcnicamente
las instancias que actualmente tienen a su cargo el diseo de polticas laborales (tales
como Comisin Nacional de Empleo). Tal fortalecimiento debe incluir el desarrollo de
mecanismos institucionalizados de monitoreo y evaluacin de las acciones pblicas en
materia laboral.
3. Coordinacin institucional para la generacin de empleos.
La experiencia nacional e internacional ha generado un amplio consenso sobre la importancia del marco institucional en el que se desarrolla el diseo y la implementacin de
polticas pblicas. En el caso dominicano, la duplicacin de funciones o la falta de apro-
44
45
empleo pueden clasificarse como polticas pasivas y activas. Las polticas pasivas son
aquellas que reaccionan de forma generalmente automtica, ofreciendo ingresos paliativos durante perodos de desempleo o de bsqueda de trabajo; entre ellas se encuentran
el seguro contra el desempleo y las prestaciones por desempleo.
Las polticas activas se definen como las medidas que ofrecen medios de integracin
al mercado laboral para trabajadores desocupados, y formas de mejora de ingresos para
personas con empleo; entre ellas se encuentran los programas de capacitacin, intermediacin, empleos en obras pblicas o comunitarias, fomento para la creacin de empresas y subsidios a las firmas por concepto de contratacin de trabajadores de grupos
especficos.
El diseo de estas polticas de empleo debe asumir el criterio de la flexibilidad, es decir, la
capacidad de activar (o desmontar) y de adaptar al contexto nacional-territorial las polticas de empleo, tomando en consideracin las caractersticas de los mercados de trabajo,
territoriales y sectoriales, y la fase en que se encuentra el ciclo econmico.
5. Combate a la discriminacin de gnero en el mercado laboral.
Las mujeres tienen mayores tasas de desocupacin y menores salarios que los hombres,
an tras ajustar estas tasas por nivel educativo. En consecuencia, la proporcin de mujeres por debajo del salario mnimo es significativamente mayor que el porcentaje de trabajadores y trabajadoras en esa condicin. Esos resultados reflejan condiciones culturales
que deben ser enfrentadas mediante polticas especficas, y ello justifica una poltica de
atencin al gnero como parte importante de una poltica general de empleo.
Las polticas de empleo sobre este aspecto deben enmarcarse en un amplio conjunto
de iniciativas que apuntan a superar la discriminacin de gnero en el mercado laboral.
Entre ellas se destacan, por ejemplo, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos;
el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin
Sobre la Eliminacin de Todas Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) en
1979; la IV Conferencia sobre la Mujer y la Plataforma de Accin de Beijing (1995); los
Convenios No. 100 sobre la Igualdad de Remuneracin entre la mano de obra masculina y
la mano de obra femenina por un trabajo de igual y el No. 111 sobre la no discriminacin
en el empleo y la ocupacin de la Organizacin internacional del Trabajo y el Consenso
de Quito, logrado en la Dcima Conferencia Regional sobre la Mujer en Amrica Latina y
el Caribe de 2007.
46
Adicionalmente a los Convenios de la OIT, el Consejo de Administracin de este organismo ha establecido una serie de lineamientos para hacer efectiva la inclusin del enfoque
de gnero en el mundo del trabajo. En tal sentido, insta a los Estados a fortalecer las disposiciones institucionales sobre este tema, introducir mecanismos de responsabilidad y
vigilancia, destinar los recursos necesarios para incluir la perspectiva de gnero, mejorar
las competencias del personal sobre este tema y equiparar la participacin de hombres y
mujeres en el personal de la organizacin. En el mbito regional, el Consenso de Quito,
logrado en la Dcima Conferencia Regional sobre la Mujer en Amrica Latina y el Caribe
de 2007, plantea el inters de los gobiernos signatarios de garantizar la eliminacin de
todas las condiciones laborales discriminatorias, precarias e ilegales y alentar la participacin de las mujeres en sectores de trabajos creativos, innovadores y que superen la
segregacin laboral sexista.
En el caso dominicano, el Ministerio de Trabajo tiene entre sus objetivos promover la
igualdad y equidad de gnero en el trabajo decente. Para lograr estos objetivos se cre en
2004 el Departamento de Gnero y Desarrollo, con el propsito de incorporar en las polticas, planes, programas y acciones del MT la perspectiva de gnero. Para tal fin, este departamento tiene la funcin de asesorar, facilitar y promover en la institucin la generacin de
condiciones de equidad entre hombres y mujeres en el mundo laboral. Con la creacin del
Departamento de Gnero y Desarrollo tambin se da cumplimiento al Decreto No. 474-01,
mediante el cual se instruye la creacin, en cada Ministerio, de una Oficina de Equidad
de Gnero y Desarrollo. Actualmente el MT cuenta con tres mecanismos institucionales
relacionado de manera directa con propiciar la equidad de gnero: Despacho del Vice ministerio responsable de la conduccin poltico tcnica del Departamento, la Comisin Institucional de Gnero, como espacio de coordinacin intra-institucional y el Departamento
de Equidad de Gnero y Desarrollo, con la responsabilidad tcnico operativa.
Ya en 2008, para fortalecer el accionar en materia de gnero, se elabor el Plan Estratgico Institucional de Gnero, impulsado por el MT, como herramienta para direccionar su
quehacer de 2009 al 2013 y fortalecer sus esfuerzos para hacer transversal el enfoque de
gnero en su accionar, siguiendo los criterios de transversalidad, responsabilidad institucional, inclusin coherente del enfoque de gnero en todas las reas sustantivas. La
intencin es desarrollar una visin estratgica para la inclusin del gnero en los aspectos sustantivos, maximizar la eficacia y la calidad de los servicios, y la equidad de gnero como valor institucional, de manera que las orientaciones del quehacer institucional
promuevan el respeto, la solidaridad y la corresponsabilidad de hombres y mujeres para
lograr la igualdad de oportunidades.
47
Ser necesario desarrollar acciones dirigidas a conciliar vida laboral, familiar y personal
para acelerar el proceso de incorporacin de la mujer al trabajo. Las mujeres, de forma
mayoritaria, todava tienen la responsabilidad de prestar cuidado y atencin a hijos, personas mayores o personas con algn tipo de discapacidad. Esto representa una sobrecarga de tareas para las mujeres. Desde el punto de vista del inters pblico, se deben considerar la implementacin de polticas tendentes a que hombres y mujeres puedan asumir
de manera compartida la gestin del hogar y el cuidado de las personas dependientes con
su participacin en el plano laboral.
6. Formacin de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitacin y
formacin profesional).
La poltica de empleo debe procurar mejoras continuas en las remuneraciones de las trabajadoras y trabajadores, y los aumentos en las remuneraciones deben corresponderse,
en el largo plazo, con aumentos en la productividad. Esto demanda una poltica especialmente orientada a la formacin de habilidades productivas, lo que implica trabajar en la
calidad general del sistema educativo. Las polticas de capacitacin son especialmente
importantes; sin embargo, el mercado de capacitacin est sometido a un amplio conjunto de externalidades y restricciones de informacin, por lo que la accin estatal en el
mismo resulta indispensable. Por ejemplo, en muchos segmentos empresariales se presenta un conflicto entre las necesidades de capacitacin y las necesidades de tiempo de
produccin, de modo que sus inversiones en capacitacin podran estar muy por debajo
del nivel socialmente deseable.
La intervencin estatal debe contribuir a la identificacin de tales situaciones y a su superacin. En igual sentido, la labor estatal est llamada a contornear los problemas de
informacin que dificultan el acercamiento entre ofertantes y demandantes de mano de
obra, mediante acciones de intermediacin laboral. Varias lneas de accin han sido desarrolladas en ese sentido, pero an queda un largo camino por recorrer para llegar a un
esquema de formacin que se articule de forma idnea con las necesidades del sector
productivo y de los trabajadores y trabajadoras. El Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP) tiene un papel protagnico en aumentar las competencias de
trabajadores y trabajadoras acorde con los requerimientos del mercado y potenciar su insercin en el mercado laboral. El INFOTEP como organismo rector del Sistema Nacional
de Formacin para el Trabajo Productivo, tiene las funciones de capacitar la mano de obra
que requiere el sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formacin
profesional a nivel nacional.
48
La Ley No. 116-80 (Art. 24) establece que el INFOTEP, como institucin sin fines de lucro, debe financiarse mediante aportes obligatorios procedentes del 1 por ciento de los
salarios pagados mensualmente por las empresas con fines lucrativos, del 0.5 por ciento
deducible de las utilidades anuales que los trabajadores reciben de sus empleadores, por
los ingresos provenientes del pago por cursos ofrecidos o servicios prestados, ingresos
por concepto de multas o recargos autorizados por el artculo 27 de la Ley No. 116-80,
y por la asignacin del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nacin. La institucin da cuenta que hasta el momento, las fuentes bsicas de financiamiento de las
actividades del INFOTEP han sido histricamente las dos primeras; mientras que las asignaciones del gobierno central no han sido suficientes ni oportunas para cumplir con las
responsabilidades asignadas7.
El INFOTEP debe fortalecer la gestin de formacin tcnico profesional mediante un proceso articulado de mejoramiento de los programas formativos, de la preparacin de los
docentes, de la operacin de los Centros Operativos del Sistema (COS), principalmente
aquellos ubicados en sectores o barrios con alta vulnerabilidad, y de los centros tecnolgicos de las gerencias regionales, as como de la administracin de los recursos financieros dispuestos para el Sistema Nacional de Formacin Tcnico Profesional.
Una evaluacin reciente sobre Polticas Nacionales de Educacin para Repblica Dominicana (OECD, 2008) concluy que el sistema formal de nivel medio en Repblica Dominicana no prepara a los estudiantes ni para la educacin superior ni para el mercado
laboral, en relacin con los niveles de conocimientos y destrezas ms altos que se necesitan para obtener un empleo y seguir una carrera que permita a dichos estudiantes una
remuneracin digna8. Adems, en este sistema apenas se inserta menos del 10 por ciento
del total de la matrcula del nivel medio, debido a la combinacin de varios factores como
son: la baja valoracin (de padres, estudiantes y empresariado) a este tipo de educacin,
en relacin con aquellos que conducen a un ttulo de educacin superior, a excepcin de
los politcnicos; sus programas formativos estn desactualizados, no responden a las
necesidades cambiantes del mercado laboral y los recursos disponibles en los centros no
les permite aprender nuevas tecnologas; existen escasas oportunidades para combinar la
experiencia de trabajo con el aprendizaje en el aula, entre otros factores.
La OCDE valor de manera positiva al sistema no formal de formacin para el empleo instrumentado a travs del INFOTEP, resaltando la solidez del mismo aunque tiene escasos
7
8
INFOTEP, 2008.
OCDE, 2008.
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vnculos con el sistema formal. Si bien se identifica como fortaleza de este sistema de capacitacin el nivel de desarrollo de su estructura basada en las competencias (contempla
conocimientos y las habilidades necesarias para los diversos oficios), y de contar con sus
propias certificaciones para las personas usuarias de estos servicios, al finalizar su capacitacin, no existe un mecanismo que permita convalidar la capacitacin no formal dentro
del sistema de educacin formal, y a la vez coordinar para garantizar la articulacin, el
control y la supervisin necesaria.
Es oportuno resaltar que el direccionamiento del accionar del INFOTEP, al igual que en
las dems entidades que forman la fuerza de trabajo para el desarrollo de actividades
productivas, debe apuntar al cumplimiento de la Recomendacin 195 sobre el Desarrollo
de los Recursos Humanos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), adoptada
por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2004. En esta conferencia, la OIT
recomienda a los pases la formulacin y aplicacin de polticas de educacin, formacin
y aprendizaje permanente, que contribuyan a mejorar la empleabilidad, la productividad,
la innovacin, y las oportunidades de obtencin de un trabajo decente en condiciones de
libertad, equidad y dignidad de las personas.
Esta Conferencia tambin indica que la formacin de los recursos debe dirigirse a fortalecer el desarrollo de las competencias, a partir de identificar permanentemente junto a
otros sectores sociales, las capacidades que necesitan las personas, las empresas, la economa y la sociedad en su conjunto.
Por otro lado, llama la atencin para aplicar medidas concretas que estimulen las inversiones y la participacin en la formacin, a promover el aprendizaje y la formacin en el lugar
de trabajo; a estimular empleadores pblicos y privados a adoptar buenas prcticas para el
desarrollo de los recursos humanos; a desarrollar acciones para garantizar la igualdad de
oportunidades formativas para las mujeres, grupos especficos, sectores econmicos y personas con necesidades especiales, y promover polticas de apoyo que permitan a las personas hacer compatibles los intereses laborales, familiares y de aprendizaje permanente.
Por otro lado, en el ao 2001 el MT comenz a ejecutar en el pas el Programa de Juventud
y Empleo, con el apoyo tcnico y financiero del BID y del Banco Mundial. En su primera
fase, el programa se plante como propsito capacitar a jvenes pobres para incrementar
las posibilidades de conseguir un empleo y generar ingresos. En ese sentido, este Programa se propuso cumplir con los siguientes objetivos:
50
a) A
umentar las posibilidades de empleo de la poblacin de menores ingresos, mediante
cursos y orientacin laboral.
b) Aportar mano de obra joven calificada al sector empresarial en oficios operacionales
y/ o tcnicos bsicos y auxiliares.
c) Incrementar el desarrollo de currculos que sean pertinentes al sector productivo.
d) Fortalecer la relacin sector empresarial y los Centros Operativos del Sistema de INFOTEP (COS), de manera que stos ltimos incrementaran la calidad del servicio que
ofrecen.
e) Posibilitar que jvenes de bajos ingresos puedan alcanzar una formacin ocupacional
y tener una experiencia laboral que les incremente las posibilidades de insercin laboral.
Por supuesto, en adicin al mbito de la capacitacin laboral, la poltica de formacin de
recursos humanos debe abarcar la mejora del sistema educativo formal. En general, la
formacin de la fuerza de trabajo en el pas se desarrolla a travs de tres modalidades de
educacin- formacin para el trabajo: educacin tecnolgica, regulada por el Ministerio
de Educacin Superior Ciencia y Tecnologa (MESCYT)9; educacin tcnico-profesional,
regida por el Ministerio de Educacin (ME)10; y la Formacin tcnico-profesional, reglamentada por el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP). La comunicacin entre estos tres estamentos es un aspecto de importancia como parte de las
tareas de coordinacin institucional. En particular, es una necesidad perentoria que los
esfuerzos de formacin educativa y capacitacin laboral acten de forma coordinada, con
miras al aprovechamiento de complementariedades.
Se valora que se haga la adaptacin a la realidad dominicana de la Clasificacin Internacional Uniforme de Ocupaciones como herramienta destinada a organizar los empleos en
grupos definidos en funcin de las tareas que comporta cada empleo. Esta herramienta
contribuir a mejorar los servicios de contratacin de trabajadores a travs de los servicios de intermediacin, a la gestin de migraciones laborales, as como en el desarrollo
de los programas de formacin y orientacin profesionales.
Esta modalidad est normada por la Ley No. 139-01 tiene como propsito la creacin del Sistema Nacional de Educacin Superior,
Ciencia y Tecnologa. En esta normativa se establecen las normas para su funcionamiento, los mecanismos para asegurar la calidad y pertinencia de los servicios que presten las instituciones que lo conforman el sistema de educacin superior y sentar las
bases jurdicas para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. Abarca los estudios realizados de la educacin media o secundaria, dirigido a obtener un ttulo de nivel tcnico superior, de grado o de post grado.
10
En la Ley General de Educacin, Ley No. 66-97 se prevn tres tipos de acciones de formacin para el trabajo, a nivel del segundo
ciclo de nivel medio y en la educacin de personas adultas. Estas son: la modalidad tcnico profesional, a travs de la cual las
personas egresadas obtienen el ttulo de bachiller tcnico; las que corresponden a la capacitacin profesional, ofrecida como complemento a la formacin general de personas adultas, y se otorga un certificado de tcnico bsico; y las que corresponden a la educacin laboral, ofertada de manera separada por instituciones pblicas autnomas o privadas, que certifica como tcnico bsico.
9
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de un nuevo negocio. Una vez que el emprendimiento ha rebasado esas etapas iniciales
abandona la incubadora para establecerse en otro espacio fsico. Estas incubadoras sirven para aumentar la densidad del tejido empresarial en una determinada rea geogrfica
y abriendo nuevas plazas de empleo productivo.
8. Regulacin efectiva del mercado laboral como garanta en el ejercicio de los
derechos del trabajo.
Es generalmente reconocido que el mercado laboral se caracteriza por problemas de informacin incompleta de los agentes econmicos que intervienen en el mismo: por un lado,
el empresario desconoce el desempeo real del trabajador, mientras que este desconoce
el conjunto de condiciones laborales en la empresa (CEPAL, 2008). A la vez, el poder de
negociacin entre el trabajador individual y la empresa es desigual, dada la necesidad de
la mayora de los trabajadores y trabajadoras de mantener un flujo continuo de ingresos.
Todo eso afecta la eficiencia en las negociaciones entre las partes, dificulta la movilidad
laboral y limita la inversin en capacitacin, entre otros efectos deplorables. Es por ello la
intervencin del Estado es indispensable si se desea alcanza resultados eficientes desde
la perspectiva social.
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atencin en reforzar sus funciones normativas, que incluye la revisin de las normativas
que requieran algn tipo de adaptacin o precisin; proceder a una revisin exhaustiva
del Reglamento 522-06 sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y de la Resolucin 04-2007
para la definicin de un plan de accin; implementar la normativa para conformacin y
funcionamiento de los Comits de Salud y seguridad en las empresas y en la definicin e
implementacin de los programas de mejora; realizar un diagnstico que servir de base
para definir un plan de trabajo acorde con los recursos disponibles y las posibilidades de
cooperacin; y reactivar y fortalecer las funciones del CONSSO.
55
nes Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), a
travs del Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC).
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un agente al servicio de sus afiliados, sino como actor del crecimiento de las empresas y
del desarrollo del pas; e) Avanzar en el fortalecimiento interno del sindicalismo a fin de
consolidar tanto su representatividad como su capacidad de gestin. Ello supone favorecer las relaciones democrticas dentro de las organizaciones sindicales, reforzar la transparencia de su gestin y la rendicin de cuentas de sus directivos, conocer la realidad
concreta de sus bases, promover la rotacin de cargos, renovar las estructuras y contar
con instancias de resolucin de conflictos internos (CEPAL, 2009). En gran medida, estos
lineamientos tambin son vlidos, con los ajustes obvios, para una contribucin socialmente deseable de las organizaciones empresariales.
9. Reduccin de la informalidad legal
La generacin de empleos de calidad requiere un amplio esfuerzo de reduccin de la
informalidad laboral, pues, sin mejoras en ese aspecto, es imposible esquemas eficaces
de proteccin para los trabajadores y trabajadoras. En particular, los elevados niveles de
informalidad son incompatibles con la sostenibilidad del sistema de seguridad social. La
naturaleza de la informalidad es compleja y multidimensional, por lo que resulta difcil
hasta arribar a una definicin precisa.
El concepto general de informalidad se refiere a actividades o trabajadores que no forman parte de los sistemas tributarios o de seguridad social, y que no estn sometidos a
regulaciones laborales usuales para las actividades formales. Generalmente, se considera que la economa informal incluye tres grupos de actividades: a) microempresas,
no legalmente registradas; b) trabajadores por cuenta propia, cuyas actividades no son
reguladas; y c) trabajadores que laboran en entidades formales, pero que no han sido
formalmente registrados. En otros casos, el concepto de informalidad se relaciona con
actividades de baja productividad o en condiciones precarias.
Las empresas y los trabajadores por cuenta propia deciden el grado de cumplimiento del
marco legal, dependiendo de la capacidad del Estado para hacer cumplir sus normativas
y de las ventajas que aquellos obtengan de informalidad. Desde esa perspectiva, la explicacin de la informalidad (entendida como incumplimiento legal) radica en gran parte en
la calidad del gobierno en un pas dado.
El objetivo de una poltica de empleo para Repblica Dominicana deber incidir en
esos aspectos y procurar que tanto en lo econmico como socialmente la formalidad
represente mayores ventajas que la informalidad. Esto implica identificar las formas
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58
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