OBJETIVOS

GENERAL:
Identificar y diferenciar claramente qu son los servidores pblicos y sus
diversas modalidades, como trabajador oficial y empleado pblico; as
como sus funciones y formas de vinculacin con la administracin.
ESPECFICOS:

Diferenciar

entre

trabajador

oficial

empleado

pblico.

Identificar las funciones de los empleados pblicos y los trabajadores

oficiales.
Conocer las formas de vinculacin de los empleados pblicos y
trabajadores oficiales, as como los requisitos para su permanencia y
retiro

de

las

diferentes

clases

de

servidores

pblicos.

Obtener el conocimiento del rgimen legal de los servidores pblicos.

Realizar un anlisis del marco legal de los empleados pblicos y
trabajadores

oficiales.

Analizar el enfoque constitucional a la luz de las Cartas Polticas de

1.886

1.991.

Analizar los pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado

y de la Corte Constitucional sobre los trabajadores oficiales y los
empleados

pblicos.

Determinar que es lo que favorece o desfavorece a un trabajador oficial

de un empleado pblico.
INTRODUCCIN
En el presente trabajo identificaremos claramente las diferencias entre
un servidor pblico y un empleado pblico, como sus formas de
vinculacin a la administracin, su permanencia y retiro de esta.
Se realizar un anlisis detallado de la doctrina, la jurisprudencia y la
ley, para poder obtener unas conclusiones claras sobre la favorabilidad o
desfavorabilidad

de

ser

un

servidor

pblico.

Haremos una breve resea histrica de la evolucin que han tenido los
servidores pblicos, con un anlisis constitucional, no solo en la Carta

Magna de 1.991 sino tambin un breve comentario de la concepcin que

se tena de los servidores pblicos en la Constitucin Poltica de 1.886.
Miraremos las diferentes entidades vinculadoras de los servidores
pblicos, y diferenciaremos como estn divididos de acuerdo a las
funciones desempeadas en cada una de ellas.
Las ramas del poder pblico traducen una manifestacin del poder y de
la actividad estatal, en desarrollo del principio de la separacin de los
poderes y de la necesaria especializacin en el cumplimiento de las
funciones pblicas, las cuales se concretan en el cumplimiento de las
funciones legislativa, ejecutiva y judicial, a travs de los diferentes
rganos que las integran; pero igualmente dicho poder y actividad se
sectorizan en otros rganos autnomos e independientes que han sido
instituidos para el cumplimiento de las dems funciones del Estado.
El conjunto de competencias atribuidas a dichos rganos constituyen la
variedad de funciones pblicas que deben ser desarrolladas por las
personas naturales vinculadas mediante una relacin de servicio, es
decir, los servidores pblicos, los cuales, como lo expresa el inciso 2 del
artculo 123 de la Constitucin, estn al servicio de la comunidad y
ejercern sus funciones en la forma prevista por la Constitucin, la ley y
el reglamento.
Para que el Estado pueda desempear a cabalidad las funciones que la
Constitucin y las leyes le encomiendan, necesita contratar personas que
ejecuten las labores adscritas a los distintos servicios que presta; para
poder realizar esto tiene que convertirse en empleador, y contratar
trabajadores de la misma manera como lo hacen los empresarios
particulares.
El primer problema que se plantea al estudiar el tema de los servidores
pblicos en Colombia, sera su modo de regulacin, ya que, como al ser
el Estado una de las partes en la relacin laboral, podra decirse que
estas relaciones se regulan por el derecho administrativo, pero tambin
se puede hablar que como es una relacin laboral, se debera ceir al
rgimen laboral comn.

Tradicionalmente ha predominado la idea segn la cual los funcionarios

pblicos deben estar sometidos a reglamentaciones especiales en
relacin con su situacin de empleados, esta situacin fue confirmada
por las normas reguladoras del ambiente laboral de los empleados
particulares, en ese sentido encontramos por ejemplo la ley 10 de 1.934
que define por primera vez el contrato de trabajo, y excluye a las
personas

que

prestan

sus

servicios

al

Estado.

En el ao 1.944 con el decreto extraordinario 2350 de esa anualidad se

comenz a establecer una divisin de las personas que trabajan para el
Estado, con base en la idea bsica del derecho administrativo segn la
cual el Estado acta en forma sui generis, en algunas ocasiones
procede en forma similar a los particulares, de acuerdo con esto se
estableci que la mayora de los empleados de la administracin estaban
gobernados por una situacin de derecho pblico, pero otros se
sometan

al

rgimen

de

los

particulares.

Luego con la ley 6 de 1.945 y en su decreto reglamentario 2127 de ese

mismo ao en su artculo 4 determin lo siguiente las relaciones
entre

los

empleados

pblicos

la

administracin

nacional,

departamental, o municipal no constituyen contratos de trabajo y se

rigen por las leyes especiales. A menos que se trate de la construccin o
sostenimiento de las obras pblicas, o empresas industriales, agrcolas o
ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones
idnticas de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas
por

estos

en

la

misma

forma.

El Cdigo Laboral en sus artculos 3 y 491 establece que sus

disposiciones son aplicables a las relaciones de derecho individual de
carcter particular, y a las de derecho colectivo tanto oficiales como
particulares; el artculo 4 del mismo Cdigo manifiesta que las relaciones
de

derecho individual de trabajo

entre

la

administracin

y sus

trabajadores se rigen por los estatutos especiales que posteriormente

se

dicten.

Por esta razn los trabajadores particulares quedaron sometidos tanto

sus relaciones de trabajo individuales como colectivas al cdigo
sustantivo

del

trabajo;

por

el

lado

de

los

empleados

de

la

administracin, la regla general era que estaban sometidos a una

situacin de derecho pblico, segn los estatutos que para ellos

existieran o se dictaran posteriormente; y mirando la parte de los
empleados del Estado que trabajaban en obras pblicas o empresas
estatales similares a las de los particulares quedaron regulados en sus
relaciones colectivas por el Cdigo Laboral, pero en sus relaciones de
derecho laboral individual quedaron regidos por la ley 6 de 1.945, el
decreto 2127 del mismo ao y las dems normas reglamentarias de esa
ley, pero puede decirse que estas normas son en un ochenta o noventa
por ciento las mismas del cdigo, por lo que puede comentarse que el
rgimen

de

estos

trabajadores

es

el

mismo

de

los

empleados

particulares.
Las personas que prestan servicio al Estado reciben el nombre genrico
de empleados oficiales, estos se dividen en dos categoras denominados
empleados pblicos y trabajadores oficiales de acuerdo con la relacin
jurdica

que

los

vincula

con

la

administracin.

Se denominan empleados pblicos los funcionarios que se vinculan a la

administracin

mediante

una

relacin

legal

reglamentaria,

trabajadores oficiales quienes lo hacen mediante una relacin de

carcter contractual, como lo hacen los trabajadores del sector privado.
En cuanto a los empleados de la administracin distintos a aquellos que
trabajan en obras pblicas y en empresas estatales similares a las de los
particulares, para ellos se han expedido estatutos especiales, los cuales
se

fundamentan

modernamente

en

la

llamada

CARRERA

ADMINISTRATIVA, que segn la define el artculo 180 del decreto

1950 de 1.973 es un sistema de administracin de personal que tiene
por objeto mejorar la eficiencia de la administracin y ofrecer a todos los
colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al servicio
pblico, la estabilidad de sus empleados y la posibilidad de ascender,
entonces se puede decir que la carrera administrativa se traduce en el
estatuto que reglamenta los derechos y deberes de los funcionarios.
Posteriormente con el plebiscito del 1 de diciembre de 1.957, se
consagraron con categora constitucional los principios bsicos de la
carrera administrativa, como los referentes a que todo nombramiento y
remocin de los empleados debe hacerse de acuerdo con la ley, que los
ascensos deben fundamentarse en el mrito y la antigedad, que es

prohibido a los funcionarios participar en poltica y que la filiacin poltica

de las personas no debe ser factor determinante del nombramiento,
destitucin o promocin.
ANLISIS A LA LUZ DE LAS CONSTITUCIONES DE 1.886 Y 1.991
Bajo la vigencia de la Constitucin del 86 la clasificacin de los
servidores pblicos era de origen legal. Igualmente, dicha clasificacin
corresponde actualmente al legislador, con sujecin a los parmetros
sealados en diferentes textos constitucionales.
La nocin de servidor pblico que la Constitucin de 1.991 emplea en
diferentes normas, artculos 6, 122, 123, 124, 126, 127 y 129, sugiere
la idea de la asignacin y cumplimiento de funciones estatales por
una persona natural, a travs de un vnculo jurdico que implica o no
subordinacin laboral.
Segn los trminos del artculo 123, son servidores pblicos los
miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios.
El artculo 125 a su turno establece en lo pertinente: Los empleos en
los rganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptan los de
eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de
trabajadores oficiales y los dems que determine la ley.
As pues, dentro del gnero servidor pblico, se comprenden segn la
Constitucin diferentes especies como son: los miembros de las
corporaciones pblicas, los empleados pblicos y los trabajadores
oficiales.
En cuanto al origen o fuente de la clasificacin de los servidores pblicos
se puede concluir que lo es, en principio la Constitucin, pero no existe
obstculo alguno para que el legislador establezca, con arreglo a las
atribuciones que le confiere el artculo 150-23, nuevas denominaciones
para caracterizar grupos o clases diferentes.

Con el anterior criterio se manej por el legislador en el pasado, bajo la

vigencia de la Constitucin del 86, la materia atinente a la clasificacin
de los empleados oficiales, al distinguir entre empleados pblicos y
trabajadores oficiales, artculo 5o. decreto 3135 de 1968, y al crear en el
Instituto de los Seguros Sociales la categora de trabajadores de la
seguridad

social.

La Constitucin de 1.886 en su artculo 115-5 atribuye al presidente de

la Repblica, como suprema autoridad administrativa, el derecho de
nombrar las personas que deban desempear cualquier empleo
nacional

cuya

provisin

no

corresponde

otros

funcionarios

corporaciones.
En todo caso, aade la misma disposicin, el presidente tiene facultad de
nombrar y remover libremente sus agentes; el artculo 56 de la
Constitucin de 1.886 deja la determinacin de las leyes los casos
particulares de incompatibilidad de funciones, los de responsabilidad de
funcionarios y modo de hacerla efectiva, las calidades y antecedentes
necesarios para el desempeo de ciertos empleos, en los casos no
previstos

por

la

constitucin.

Respecto a la remuneracin, la constitucin de 1.886 en su artculo 58

prohbe que un empleado pblico reciba ms de una asignacin del
tesoro pblico o de empresas o instituciones en que tenga parte principal
el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes,
entendindose por tesoro pblico el de la nacin, los departamentos y
municipios.
Adems, la constitucin de 1.886 en su artculo 59 exige la prestacin
del juramento de sostener y defender la constitucin y de cumplir con
los deberes que incumben al empleado lo que se efecta por medio de la
posesin.
Los empleados polticos y administrativos dependen del presidente de la
repblica en asuntos de la administracin pblica de la nacin, pero en
los dems ramos ejercen sus funciones con independencia; tambin son
independientes del gobierno en el ejercicio de sus funciones los
empleados del orden judicial, notarios, registradores y consejeros
municipales, pero estn sujetos a las providencias administrativas en
cuanto

no

pugnen

con

dicha

independencia.

El constituyente sigui conservando la diferencia establecida por la

jurisprudencia y la doctrina anterior a 1991, entre los servidores del
Estado. Por ejemplo, en los artculos 123 y 125, la Carta da un trato
distinto a los trabajadores y a los empleados pblicos. En efecto, en la
primera de las disposiciones, claramente estipula que dentro del
concepto genrico de servidores pblicos estarn comprendidos los
empleados

trabajadores

del

Estado

de

descentralizadas

sus

entidades

territorialmente.

Pero de la Constitucin no pueden extraerse los elementos conceptuales

que permitan diferenciar definitivamente esas figuras, especialmente
porque la misma Carta autoriza al legislador para que sea l quien
determine cul es el rgimen aplicable a cada una de las distintas clases
de servidores. De hecho, aunque el propio texto constitucional brinda
algunos criterios bsicos para su desarrollo, como sucede por ejemplo en
el artculo 125 de la constitucin del 91, en donde los trabajadores
oficiales estn excluidos del sistema de carrera administrativa, debe
entenderse que los restantes elementos conceptuales pueden ser
configurados por el legislador.
Por esta razn, resulta vlido afirmar que es la ley el lugar idneo en
donde el concepto se llena de contenido y donde puede determinarse el
rgimen aplicable a cada uno de ellos. En este sentido, a travs de la
legislacin podrn regularse distintamente los aspectos salariales,
prestacionales, disciplinarios y laborales en general, para cada una de
esas

figuras.

Obviamente

la

discrecionalidad

del

legislador

para

diferenciar a los empleados y trabajadores del Estado no es absoluta,

especialmente porque en su ejercicio no puede desconocer los limites
que impone la Constitucin y los derechos fundamentales de las
personas. La legislacin sobre la materia en ningn caso podra ir en
contrava de los principios mnimos fundamentales del trabajador, como
la igualdad de oportunidades, la remuneracin vital, la estabilidad, la
favorabilidad y la primaca de la realidad sobre las formalidades.
En conclusin, los trabajadores y los empleados del Estado estn
subjetivamente en situaciones distintas, y corresponde al legislador
definir, racional y proporcionalmente, cundo un servidor pblico est
cobijado por una u otra regulacin. Aparentemente, bastaran las

anteriores consideraciones para proferir una decisin al respecto.

QUINES

SON

SERVIDORES

PBLICOS?

De acuerdo con lo prescrito en el artculo 123 de la Constitucin Poltica,

el concepto de servidor pblico, es un fenmeno genrico que engloba
varias

especies.

Miembros de las Corporaciones Pblicas: Senadores y Representantes a

la Cmara, los Diputados, Concejales y miembros de las juntas
Administradoras

Locales.

Empleados: Prestan sus servicios al Estado, se les ha denominado

empleados
Empleados

pblicos
Pblicos:

Persona

trabajadores

natural

que

ejerce

oficiales.
las

funciones

correspondientes a un empleo pblico, su vnculo se realiza a travs de

un

acto

administrativo

unilateral

de

nombramiento.

Trabajador Oficial: Tienen este carcter quienes prestan sus servicios en

actividades de construccin y sostenimiento de obras pblicas y su
vinculacin

laboral

se

realiza

mediante

un

contrato

de

trabajo.

Igualmente lo son quienes laboran en las empresas industriales y

comerciales
Adems

se

Los

del
consideran

servidores

miembros

Estado.

pblicos

de

la

para efectos

penales:

fuerza

pblica.

Los particulares que ejerzan funciones pblicas en forma permanente o

transitiva.
Los funcionarios empleados y contratistas del Banco de la Repblica.
Los integrantes de la Comisin Nacional Ciudadana para la Lucha
Contra

la

Corrupcin.

Las personas que administran los recursos del artculo 338 de la

Constitucin poltica; como las contribuciones fiscales o parafiscales,
tarifas,

impuestos,

tasas,

valores

etc.

De la misma forma se aplicar para efectos la contratacin estatal ley

80

de

1.993.

Interventores.

Consultores.

Asesores.

Contratistas.

LAS

DIVERSAS

FORMAS

DE

VINCULACIN

CON

LA

ADMINISTRACIN
Tradicionalmente se han utilizado las expresiones funcionario o empleado
oficial para referirse a las personas que prestan sus servicios a las
entidades pblicas, pero sabemos que en la actualidad no existe un
rgimen unificado para todos los servidores estatales; en primer lugar
encontramos que los empleados en las diversas ramas del poder pblico
estn sometidos a normas diferentes, por ejemplo, existe un estatuto
para los empleados del Congreso, otro para los empleados o funcionarios
de la rama jurisdiccional que cobija tambin a los del ministerio pblico,
otro para los empleados de la rama administrativa y otro para los de la
Contralora

General

de

la

Repblica.

La duracin del vnculo del funcionario con la administracin tiene

tambin sus caractersticas segn se trate de un empleado pblico o un
trabajador oficial, en efecto a los empleados pblicos se les considera
funcionarios de carrera cuando han solicitado y obtenido su admisin en
la carrera administrativa, en cuanto que los trabajadores oficiales se
vinculan a la administracin por medio de un contrato de trabajo, y tanto
su permanencia como desvinculacin deben ceirse a las normas que
rigen la materia, es decir, las disposiciones del Cdigo Sustantivo de
Trabajo.
Para empezar entonces a dirimir el problema de la vinculacin vamos a
identificar quienes son los empleados pblicos, trabajadores oficiales, y
los de un grupo intermedio entre estas dos categoras que son los
llamados

trabajadores

de

la

seguridad

social.

EMPLEADOS PBLICOS: Segn lo determina el artculo 5 del decreto

3135 de 1.968, el artculo 2 del decreto 1848 de 1.969, el artculo 3 del
decreto 1950 de 1.973, el artculo 1 de la ley 909 de 2004, son
empleados

funcionarios

pblicos

las

siguientes

personas:

1. Las que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos

administrativos y superintendencias, por regla general, salvo las que
presten servicios en la construccin y mantenimiento de obras pblicas.
2. Las que prestan sus servicios en los establecimientos pblicos, salvo
las que lo presten en la construccin y mantenimiento de obras pblicas
y aquellas otras que desempeen actividades que los estatutos

determinen como susceptibles de ser desempeadas por trabajadores

oficiales; estas ltimas actividades solo pueden corresponder a empleos
de carcter puramente auxiliar y operativo, segn lo ordena el artculo
76

del

decreto

1042

de

1.978.

3. Las que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y

Comerciales

del

Estado

determinadas

en
en

actividades

de
los

direccin

confianza
estatutos.

4. Las que prestan sus servicios en las Sociedades de Economa Mixta

con capital pblico igual o superior al noventa por ciento, en actividades
de direccin o confianza determinadas en los estatutos, segn se
desprende del artculo 3 del decreto 3130 de 1.986 y de la interpretacin
jurisprudencial.
5. De acuerdo con los decretos 1975 y 2163 de 1.970, los registradores,
los notarios y sus empleados subalternos son igualmente empleados
pblicos.
Estos empleados se caracterizan por estar vinculados a la administracin
mediante una relacin legal y reglamentaria; esta vinculacin se
manifiesta en la prctica por el acto de nombramiento y posesin del
empleado, y quiere decir que el rgimen al cual quedan sometidos est
previamente determinado en la ley, de manera que no hay posibilidad
legal de discutir y acordar con la administracin las condiciones de
prestacin del servicio, ni al momento del nombramiento ni posterior a la
posesin, ya que ellos solo pueden presentar peticiones respetuosas a la
administracin.
Las controversias que se susciten entre los empleados pblicos y las
entidades empleadoras por la razn de la interpretacin de la naturaleza
de las normas que rigen su relacin con la administracin, deben
ventilarse ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, el
rgimen que se aplica por tanto a estos empleados es de derecho
pblico.
TRABAJADORES OFICIALES: De acuerdo con lo establecido por el
artculo 5 del decreto 3135 de 1.968, artculo 3 del decreto 1848 de
1.969 y el artculo 3 del decreto 1950 de 1.973 son trabajadores
oficiales

las

siguientes

personas:

1. Las que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos

administrativos
construccin

superintendencias

sostenimiento

en

labores
de

actividades

obras

de

pblicas.

2. Las que prestan sus servicios en establecimientos pblicos en

actividades de construccin y mantenimiento de obras pblicas y en
aquellas

otras

susceptibles

de

actividades
ser

que

los

desempeadas

estatutos
por

determinen

trabajadores

como

oficiales.

3. Las que prestan sus servicios en Empresas Industriales y Comerciales

del Estado, salvo las que desarrollan actividades de direccin o confianza
determinadas

en

los

estatutos.

4. Las que prestan sus servicios en sociedades de Economa Mixta con

capital pblico superior al cincuenta por ciento y menor del noventa por
ciento del capital social, segn lo ha interpretado la jurisprudencia, lo
mismo que las que prestan sus servicios en Sociedades de Economa
Mixta con capital pblico igual o superior al noventa por ciento del
capital social en actividades diferentes a las de direccin y de confianza
determinadas

en

los

estatutos.

Esto deja ver que la ley ha escogido por regla general el criterio
orgnico, es decir, el que se refiere a la clase de organismo en que se
prestan los servicios para calificar la naturaleza del vnculo, para
establecer las excepciones a esa regla general, la ley ha acudido al
criterio de la naturaleza de la actividad o funcin desempeada.
La caracterstica principal de estos trabajadores oficiales, consiste en que
se encuentran vinculados a la administracin mediante un contrato de
trabajo, lo cual los ubica en una relacin de carcter contractual laboral
semejante a la de los trabajadores particulares; la consecuencia ms
importante de esta relacin contractual laboral consiste en que las
normas a ellos aplicables constituyen apenas un mnimo de garantas a
su favor, de modo que es posible discutir las condiciones laborales, tanto
al momento de celebrar el contrato como posteriormente por medio de
pliego de peticiones, los cuales pueden dar por resultado una convencin
colectiva, un pacto colectivo; debe tenerse en cuenta, sin embargo, que
si se trata de trabajadores de un servicio pblico no pueden hacer
huelga; el rgimen jurdico que se aplica a estos trabajadores oficiales es
en principio de derecho comn, y en consecuencia, los conflictos
laborales que surjan, son de competencia de los jueces laborales; sin

embargo, algunas normas de derecho pblico son aplicables a los

trabajadores oficiales, como es el caso de las normas de rgimen
prestacional contenidos en los decretos 3135 de 1.968 y 1848 de 1.969,
los cuales establecen que dichas normas se aplicarn a los trabajadores
oficiales como garantas mnimas, sin perjuicio de lo que se establezca
en

la

convenciones

colectivas.

Las controversias que se susciten entre los trabajadores oficiales y las

entidades empleadoras por motivo de la interpretacin de la naturaleza
de las normas que rigen su relacin con la administracin, se ventilan
ante

la

Jurisdiccin

Laboral.

FUNCIONARIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL: Como resultado de una

serie de conflictos de carcter laboral entre los empleados del Instituto
de los Seguros Sociales y la administracin, uno de cuyos puntos
centrales era la pretensin de los empleados de no ser considerados
como empleados pblicos, con el decreto 1651 de 1.977 el cual
reglamentaba la ley 12 de 1.977 se cre esta tercera clasificacin de
acuerdo con la siguiente idea bsica, son empleados pblicos solamente
el director general, el secretario general, los subdirectores y gerentes de
seccionales; y son trabajadores oficiales las personas que cumplen
funciones de menor categora, como aseo, jardinera, cocina, celadura,
etc., y todos los dems empleados del instituto son considerados como
funcionarios

de

la

seguridad

social.

La caracterstica principal de estos funcionarios, segn lo manifiesta la

misma norma citada, consiste en que ellos estn vinculados a la
administracin por una relacin legal y reglamentara, es decir, como los
empleados pblicos; pero esta situacin legal y reglamentara es de
naturaleza especial, en el sentido que les confiere el derecho a celebrar
convenciones colectivas con el Instituto, aunque solo para modificar las
asignaciones bsicas de sus cargos, lo cual se asemeja un poco a la de
los trabajadores oficiales.
RGIMEN

JURDICO

DE

LOS

EMPLEADOS

PBLICOS

Se habla que hay un estatuto de los empleados pblicos, que sera como
una

compilacin

de

los

decretos

2400

3074

de

1.968,

sus

reglamentarios 1950 de 1.973 y 583 de 1.984, el decreto 3135 de

1.968, su reglamentario 1848 de 1.969, el decreto 1045 de 1.978, la ley

13 de 1.984 y su decreto reglamentario 482 de 1.985, Ley 909 de 2.004

y su decreto reglamentario 1227 de 2.005; con fundamento en estas
leyes analizaremos el ingreso, la permanencia y el retiro del servicio.
INGRESO AL SERVICIO: Si el trabajador por ejemplo se vincula a la
administracin mediante una resolucin de nombramiento hecha por la
respectiva entidad, se considera empleado pblico; si por el contrario lo
hace mediante la suscripcin de un contrato de trabajo, se considera un
trabajador

oficial.

El empleado pblico se ingresa a la administracin mediante una relacin

legal y reglamentaria, el trabajador oficial en cambio lo hace por medio
de

un

contrato

de

trabajo.

El rgimen de ingreso al servicio oficial est determinado por una

subdivisin de los empleos y empleados pblicos segn la cual pueden
ser de varias clases: empleos y empleados de libre nombramiento y
remocin; y empleos y empleados de carrera administrativa, empleos de
perodo

fijo

como

los

de

eleccin

popular, empleos

temporales.

Los empleos y empleados de libre nombramiento y remocin Como su

nombre lo indica, son aquellos en relacin con los cuales la autoridad
competente para su nombramiento y remocin puede tomar esta
medidas

en

forma

discrecional;

no

debe

entenderse

que

dicha

discrecionalidad sea absoluta, pues est limitada por los requisitos

mnimos que la ley ha establecido para cada uno de los empleados; pero
lo

fundamental

es

que

la

entidad

denominadora puede

escoger

libremente entre quienes renen esos requisitos mnimos y podr

prescindir de sus servicios en el momento que lo considere conveniente
sin necesidad de motivar su decisin, la idea bsica es que tal calidad la
tienen los empleados de confianza, ya sea por tratarse de las principales
jerarquas directivas o por tratarse de los empleados ms allegados a los
directivos, de manera que todos los dems tienen, en principio, la
calidad de empleados y empleos de carrera, lo cual quiere decir que
gozan

de

las

garantas

previstas

por

las

normas

legales.

De acuerdo con esta clasificacin el ingreso al servicio pblico se realiza

de tres maneras: ordinario, en periodo de prueba y provisional; al acto
de nombramiento debe agregarse la posesin como requisito de ingreso
al

servicio.

El nombramiento ordinario es el que se utiliza para proveer un empleo

de libre nombramiento y remocin; el provisional es el que se utiliza
para proveer transitoriamente empleos de carrera, pero sin que se hayan
surtido las normas de seleccin que se exigen para esta clase de
empleos; el nombramiento por periodo de prueba es cuando se trata de
proveer un empleo de carrera, habiendo cumplido los requisitos de
seleccin

mediante

sistema

de

mrito.

Este sistema consiste bsicamente en que la seleccin debe hacerse

mediante

concurso,

con

el

fin

de

que

la

filiacin

poltica

consideraciones diferentes del mrito personal no sean tenidas en

cuenta, una vez se produzca el proceso de seleccin, el empleado queda
en un periodo de prueba, durante el cual est sometido a calificacin por
servicios, cuando el empleado termina el periodo de prueba con
calificacin satisfactoria se ordena la inscripcin del empleado en la
respectiva carrera administrativa, con lo cual es que realmente adquiere
la

calidad

de

empleado

de

carrera.

PERMANENCIA EN EL SERVICIO: Si bien es cierto que las normas

sobre carrera administrativa pretenden dotar a los empleados pblicos
de estabilidad en sus empleos, tambin lo es que estas normas solo
cobijan esta categora de trabajadores, en tanto que los trabajadores
oficiales gozan de las garantas establecidas en su favor por el Cdigo
Laboral, en lo referente a duracin del contrato, causales para darlo por
terminado, indemnizacin por despido injusto o el reintegro a la
actividad laboral, etc., circunstancias todas que establecen una gran
diferencia

entre

unos

otros.

Durante la prestacin del servicio todos los empleados tienen derecho a

que se satisfagan sus necesidades como un trabajador particular, es
decir, remuneracin puntual, vacaciones, primas, licencias, permisos,
prestaciones

sociales,

etc.,

adems

el

empleado

de

carrera

administrativa tiene el derecho a permanecer en el servicio siempre y

cuando cumpla con lealtad, eficiencia y honestidad los deberes a su
cargo;

lo

mismo

que

el

derecho

de

ascenso

por

mrito.

El derecho de permanecer en el servicio, se traduce en que los

empleados de carrera, contrariamente a los de libre nombramiento y
remocin, solo pueden ser desvinculados del servicio por causas

previamente definidas en la ley y observando los procedimientos que ella

establece; por otra lado, aparte de los derechos que los empleados
tienen, la permanencia en el servicio les acarrea una serie de deberes y
prohibiciones, cuyo incumplimiento les encauza sanciones disciplinarias
de carcter administrativo, adems de la responsabilidad civil o penal en
que

puedan

incurrir.

RETIRO DEL SERVICIO: Implica la cesacin definitiva en el ejercicio de

las funciones y se produce en los siguientes casos: por declaracin de
insubsistencia del nombramiento, por renuncia aceptada, por suspensin
del empleo, por jubilacin, por invalidez absoluta, por edad de retiro
forzoso,

por

destitucin,

por

revocatoria

del

nombramiento,

por

abandono del cargo y por muerte; vale la pena observar nuevamente

que el nombramiento de los empleados de libre nombramiento y
remocin puede ser declarado insubsistente en cualquier momento y sin
necesidad de motivar la decisin, en cambio el retiro de un empleado de
carrera solo puede producirse por causas legales y mediante el
cumplimiento de los requisitos y procedimientos que las normas
establezcan.
LA

CARRERA

ADMINISTRATIVA

La situacin del empleado pblico cambia a partir de la implantacin de

la carrera administrativa, esta consiste en sus lineamientos generales
as:
En la seleccin del personal en forma de libre competencia para las
personas que cumplan las condiciones del puesto de que se trate.
En la inamovilidad, sino existen motivos justificados para la remocin.

En

la

jubilacin
En

despus
el

de

determinados

derecho

aos
de

de

servicio.
ascenso.

En deberes especiales como fidelidad, acatamiento a los superiores,

discrecin,

etc.

La ley 165 de 1.938 por la cual se crea la carrera administrativa, y la Ley

443 de 1.998 determinan las condiciones legales de los servidores
pblicos; la carrera administrativa comprende todos los empleados
pblicos
presten

nacionales,

departamentales

servicio

municipales,

administrativo

siempre

que

permanente.

Se fijan unas condiciones mnimas que deben llenarse para ser admitido

en determinado puesto administrativo, y se pueden declarar nulos los

nombramientos que no correspondan a dichas condiciones. La ley
establece los derechos que corresponden a los funcionarios admitidos
para

entrar

la

carrera

administrativa,

estos

derechos

son

irrenunciables, el goce de estos beneficios no comienza antes de la

inscripcin

en

el

escalafn

administrativo.

El derecho de inamovilidad del funcionario de carrera administrativa no

es absoluto, pero si es principio general que solo puede ser invalidado en
el caso de que el empleado cometa una falta a sus deberes legales, y
adems el despido exige un procedimiento especial en el que el
empleado

debe

ser

odo.

La ley garantiza al funcionario de carrera en caso que se halle vacante

un cargo de mejores condiciones dentro de la jerarqua especial del
ramo, participar en el concurso para optar a ocupar el cargo vacante,
segn sus mritos y competencia.
ENTIDADES

EMPLEADORAS

Ya hemos mencionado varias veces la entidades o dependencias del

estado del orden nacional a las que estn vinculadas las dos categoras
de servidores pblicos, y ahora vamos a analizar cada una de ellas en
sus

aspectos

mas

generales:

a) Los ministerios: Son los rganos de expresin de la poltica del

gobierno, sus funciones son por tanto de direccin y de coordinacin de
toda la actividad pblica nacional. Los ministros en su calidad de jefes
superiores de la administracin y como agentes del gobierno, pueden
ejercer bajo su propia responsabilidad determinadas funciones de las
que le corresponden al presidente de la repblica, segn disposicin de
este. Desde el punto de vista laboral, las personas que trabajan en
cualquiera de ellos son empleados pblicos, excepto quienes laboran en
la construccin y sostenimiento de las obras pblicas, y de quienes,
fuera de estas, se vinculen a ellas por contrato de trabajo y que la ley
define

como

trabajadores

oficiales.

b) Departamentos Administrativos: Son organismos que dentro del

complejo

general

de

la

administracin

desempean

funciones

esencialmente administrativas y tcnicas, dependen por ese solo hecho

del presidente de la repblica, y sus jefes son responsables por

infracciones a la Constitucin y las leyes, o por mal desempeo del cargo

ante la Corte Suprema de Justicia, sus funcionarios son empleados
pblicos.
c) Superintendencias: Son organismos que dentro del marco de la
autonoma que les otorga la ley, realizan funciones que corresponden al
presidente de la repblica como suprema autoridad administrativa; les
compete en consecuencia, al inspeccin y vigilancia de las entidades
puestas bajo su respectiva rbita de actividad, a fin de que las funciones
que ellas desarrollan se ajusten en todo a la ley y a las normas que se
rigen; las personas que laboran en las superintendencias se consideran
empleados

pblicos

conforme

lo

comentado.

d) Establecimientos Pblicos: Organismos creados por la ley o

autorizados por ella, que tienen por encargo realizar determinada
actividad que generalmente implica la prestacin de un servicio pblico,
tienen en consecuencia personera jurdica, autonoma administrativa y
patrimonio

propio;

de

estas

caractersticas

se

deriva

para

el

establecimiento la facultad de celebrar actos o contratos, adquirir

derechos y contraer obligaciones, lo mismo que comparecer en un juicio
como demandante o como demandado, por medio de mandatarios
judiciales; la norma general consiste en que estos trabajadores se
clasifican dentro de la categora de los empleados pblicos, con
excepcin de los que laboran en la construccin o mantenimiento de las
obras pblicas y de quienes se vinculan a ellas por contrato de trabajo,
considerados por la ley como trabajadores oficiales. Ej. Inderena.
e) Empresas Industriales y Comerciales del Estado: Entidades
creadas por la ley o autorizados por ella, que desarrollan actividades
industriales y comerciales, conforme a las normas del derecho privado;
tambin

tienen

personera

jurdica,

autonoma

administrativa

patrimonio propio; a pesar de que sus actividades estn regidas por las
normas del derecho privado, se hallan vinculadas a la administracin
pblica, y sujetas por tanto, a su orientacin, coordinacin y control; las
personas que prestan servicios a tales empresas son calificados como
trabajadores oficiales, vinculadas a ellas mediante contrato de trabajo,
claro que deben excluirse las personas que desempean cargos de
direccin o de confianza dentro de ellas, a quienes la ley los considera

como empleados pblicos; los litigios que resulten entre los trabajadores
y

esta

empresas

deben

surtirse

ante

la

Jurisdiccin

Laboral.

f) Sociedades de Economa Mixta: Entidades organizadas bajo al

forma de sociedades comerciales, creadas o autorizadas por la ley con
aporte de capital pblico y capital privado; en las sociedades en las
cuales la participacin del estado en el capital es inferior al cincuenta por
ciento, sus trabajadores sern de carcter particular; cuando el aporte
del estado es superior al cincuenta por ciento del capital social los
empleados son considerados como trabajadores oficiales, por hallarse en
una empresa en la que tiene parte principal el estado; y en las
sociedades en las cuales el estado tenga un aporte igual o superior al
noventa por ciento del capital social, estas sociedades se someten al
rgimen previsto para las empresas industriales y comerciales del estado
y

sus

empleados

son

trabajadores

oficiales

excepcionalmente

empleados pblicos quienes desempean labores de direccin y de

confianza.
Ante lo expuesto vemos que la regulacin que la ley hace en las
relaciones laborales del Estado con las personas que ejercen sus
funciones, tiene diferentes matices, de acuerdo al modo de incorporacin
al aparato estatal por cuanto puede desempear diferentes funciones
dentro del objeto de su actividad laboral, catalogndolo como empleado
pblico o trabajador oficial, tambin respecto de la calidad de la entidad
vinculante, es decir, entidades que estn vinculadas a las diferentes
ramas estatales como la judicial, ejecutiva y legislativa, as como las
empresas que tienen un aporte del Estado al capital social de la empresa
como las Sociedades de Economa Mixta.
CONCLUSIONES
Encontramos que la figura de la administracin cambia de forma al dejar
de ser un ente de simple regulacin de las normas que rigen a los
ciudadanos, y pasa a tomar parte de una relacin laboral, y empieza a
tener un contacto ms directo con los gobernados en una forma de
hacer valer ms la democracia y no seguir siendo un Estado que mira al
pueblo desde arriba, para convertirse en un regulador directo de la
economa

del

pas,

interviniendo

en

la

creacin

de

empleos.

De acuerdo a todo lo expuesto a lo largo del trabajo, podemos concluir

que la importancia de las distinciones en cuanto a los empleados

pblicos y los trabajadores oficiales, radica esencialmente en las formas
de vinculacin que tienen y las funciones que desarrollan en cada una de
las

entidades

que

hacen

parte

de

la

administracin.

Ante esto vemos que es ms favorable ser un trabajador oficial frente a

un empleado pblico de libre nombramiento y remocin, ya que, los
trabajadores oficiales tienen ms estabilidad laboral, porque estos se
vinculan mediante un contrato de trabajo; aunque la remuneracin de
un empleado pblico de libre nombramiento es notablemente mayor, su
estabilidad en el empleo est supeditada a la voluntad de la entidad
empleadora, ya que estos se rigen bajo unas normas especiales.
No podemos olvidar que frente a estas dos clasificaciones los empleados
de carrera administrativa gozan de una mayor estabilidad, no obstante
que el ingreso al servicio pblico sea ms difcil en cuanto se tiene que
concursar y cumplir ciertas condiciones y mritos, pero esto significa que
las funciones sean desempeadas por personas plenamente idneas y
capaces para desenvolverse en el servicio pblico y brindar una buena
asistencia a la comunidad como representantes de la administracin;
una desventaja frente a los empleados de libre nombramiento y
remocin, que generalmente se desempean en cargos directivos y de
confianza, sera la remuneracin, que a la vez es una ventaja frente a
los

trabajadores

oficiales.

Hablando de los empleados pblicos por eleccin, como lo son el

presidente, congresistas, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales;
ellos estn supeditados a la popularidad que tengan, a la filiacin poltica
y a la trayectoria que hayan tenido, por eso nos parece que la
estabilidad de estos empleados sea muy inconsistente, porque su
funcin solo se cumple en un perodo determinado y tiene que ser
elegidos de nuevo por la voluntad del pueblo, aunque lo bueno de esto,
es que al no ser electos nuevamente resultaran castigados por una mala
funcin

desempeada.

Tambin se puede concluir que la gran cantidad de normas que se

refieren al tema no son creadas por capricho del legislador, sino que
tienen su fundamento en la gran variedad de relaciones que tiene la
administracin con respecto a sus empleados y que necesitan una

reglamentacin

particular

para

cada

caso.

Respecto a los funcionarios de la seguridad social, que la ley y la

doctrina han clasificado en un tercer grupo de servidores pblicos;
vemos claramente que es una divisin muy superflua, porque en el
trasfondo del asunto, los empleados de direccin y confianza siguen
siendo empleados pblicos, y los que estn dedicados al sostenimiento y
mantenimiento se toman como trabajadores oficiales; aunque esto ha
desenvuelto

grandes

conflictos

entre

dichos

empleados

la

administracin por las diferentes connotaciones que trae ser empleado

pblico o trabajador oficial, como la estabilidad en los empleos.
BIBLIOGRAFA
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Dcto

1227/05,

decreto

ley

1333/86,

Autor: Miguel Arturo Buenda Pinto

ley

443

de

1.998.