ENTRE EL ESTADO Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES: SOBRE

LA RECREACIN DE LO PBLICO EN FUNCIN DE LA

PLANIFICACIN TERRITORIAL
Omar Tobo
Centro de Estudios Geogrficos Universidad Nacional de San Martn
Omar.tobio@gmail.com

Entre el Estado y los movimientos sociales: sobre la recreacin de lo

pblico en funcin de la planificacin territorial (Resumen)
El proceso de desmantelamiento de las instituciones del desarrollismo junto al
de restriccin de la ciudadana social dio lugar a un mayor protagonismo de la
sociedad civil desde fines de la dcada del setenta en Argentina. La
participacin civil se expres por distintos canales, siendo uno de ellos el de
los movimientos sociales, en especial una vez reabierto el ciclo constitucional.
El objeto de este trabajo se centra en analizar cmo se recrea lo pblico entre
las instancias institucionales y las demandas de los movimientos sociales en
este contexto. El objetivo de dicho anlisis se orienta hacia proponer caminos
posibles para una planificacin territorial participativa. La pregunta central
orientadora de la argumentacin consiste en cmo poder pensar el paso de
formas de accin tpicas de una democracia territorial y directa hacia una
instancia participativa que pueda ser inscripta en el Estado entendido ste
como una comunidad de derechos.
Palabras clave: Estado, movimiento social, planificacin territorial
participativa, piqueteros.
Between the State and social movements: About public policies reestablishment depending on territorial planning (Abstract)
The dismantling process of the institutions arisen from the developmentalism,
together with the restriction of social citizenship, has attributed higher
prominence to the civil society since the end of the seventies, in Argentina.
Civil participation has been expressed through different means, being one of
them that of social movements; particularly, once the constitutional cycle has
been resumed. This work focuses on analyzing how public policies may be reestablished among the institutional instances and the demands of the social
movements in this context. The aim of such analysis is intended to the
proposal of possible ways of action leading to a participatory territorial
planning. The main question which directs the argument consists of how to
turn from the typical action mechanisms of a territorial and direct democracy

to a participatory instance which shall be registered in the State, understanding

the latter as a community of rights.
Key Words: State, social movement, participatory territorial planning,
piqueteros.
El conjunto de cambios en la matriz social de la Argentina tras la cancelacin
del modelo de sustitutivo de importaciones a mediados de los aos setenta dio
lugar a la emergencia de una tensin entre dos polos. Por un lado una
legalidad estatal fuertemente debilitada tras los procesos de reformas
emprendidos y por el otro el surgimiento de un alto nmero de demandas de
distinto tipo y objetivos, las cuales, sobre fines de la dcada de 1990 y toda la
de 2000, fueron motorizadas por distintas organizaciones sociales que
progresivamente ocuparon espacios dejados vacantes por la debilidad estatal.
Por lo tanto, en estos dos polos en tensin se reconocen dos aspectos
fundamentales: debilidad institucional, en el primer caso, y multiplicacin de
las demandas, fragmentacin de los sentidos y una creciente presencia de la
accin directa territorial para tornar visibles dichas demandas, en el segundo.
Al partir de la tensin sealada, objeto de este trabajo, se plantea como
objetivo el delinear una serie de preguntas y proponer caminos para pensar
posibles respuestas a las mismas en torno a los resultados de la lucha,
encuentros y disonancias de dichos polos en tensin en el momento actual en
tanto posibilidad de bosquejar un planteamiento de planificacin de carcter
participativo y fundado en el dilogo. Tres preguntas vinculadas a lo afirmado
son Cmo es posible pensar el paso de formas de democracia directa con
intervencin territorial a formas de carcter participativo en el Estado
entendiendo a ste ltimo como comunidad de derechos polticos y sociales
con legalidad y legitimidad- suficiente para realizar planificacin territorial?
Cmo aportar a la reconstruccin de derechos universales e igualitarios en
medio de esta multiplicidad de demandas en funcin de una planificacin
participativa? Cmo institucionalizar mejoras que respondan a expectativas
sectoriales y a problemticas que se han ido activando desde la apertura de
nuevo ciclo de protestas abierto en 1996 y 1997 y se activado luego de 2001 y
2002?
El trabajo se divide en tres partes. La primera est referida a los cambios que
experiment el Estado en la manera de concebir la planificacin territorial tras
el desmantelamiento de la institucionalidad del modelo desarrollista. La
segunda se centra en los cambios experimentados en la sociedad civil tras la
mutacin estatal y la tercera a las territorialidades emergentes en este
contexto, a sus fricciones y a sus entrelazamientos.

Si bien las reflexiones de este trabajo se orientan hacia pensar la planificacin

a nivel nacional, algunos insumos se toman de las conclusiones obtenidas en
la investigacin sobre movimientos socioterritoriales en el departamento de
General San Martn, Provincia de Salta, Repblica Argentina, cuya primer
fase fue concluida en 2005. Se han realizado observaciones y registros de
campo, se realizaron entrevistas a los dirigentes y se los ha acompaado en
distintas actividades dentro de sus barrios de pertenencia. Desde esta posicin
se ha reconstruido la representacin que tienen y el vnculo que guardan tanto
con el Estado en sus distintos niveles como con las redes clientelares y los
punteros barriales y polticos, analizando en todos los casos las dimensiones
territoriales asociadas a las prcticas de estos actores.

El Estado: modelos de desarrollo en pugna y mutaciones en la

planificacin territorial
Las reformas estructurales entre 1976 y 2001
Desde mediados de los aos setenta, la poltica econmica de la Argentina
transit por dos nuevos andariveles de profundas consecuencias en la matriz
social: la reduccin del papel del Estado en la redistribucin de la renta hacia
sectores de menores recursos y de empresas medianas y pequeas, junto a un
proceso de redefinicin de la relacin entre la economa nacional y el mercado
de bienes y capitales internacional, apuntando a una mayor integracin entre
ambos. En el paso del modelo de desarrollo hacia adentro -con un fuerte papel
explcito del Estado como regulador- hacia uno orientado hacia a apertura
externa -en el cual el mercado es el principal distribuidor de recursos- no se
continu con la elaboracin e implementacin de instrumentos de
planificacin econmica y territorial surgidos en el contexto de la posguerra.
Luego de la reinstauracin del rgimen constitucional en 1983 las tendencias
perfiladas en la dictadura militar continuaron su curso: desindustrializacin,
creciente proceso de endeudamiento externo y polticas de subsidios a grandes
grupos econmicos (Aspiazu, Khavisse, Basualdo, 1986) a lo cual debe
sumarse como una de las caractersticas de la Presidencia de Ral Alfonsn las
permanentes inestabilidades polticas y econmicas en la puja por los recursos
entre los grandes grupos locales y la banca acreedora internacional, de
creciente y decisorio peso en el escenario de poder vigente en ese entonces
(Basualdo, 2006). Estas pujas derivaron en la crisis econmica de carcter
hiperinflacionario de 1989, transformada poco despus en una crisis
institucional, con la cual se produjo la renuncia del Presidente de la Repblica.
En la dcada de 1990, tras la implementacin del programa de reforma del
Estado para la estabilizacin de la economa por medio del llamado Plan de
Convertibilidad (durante la primer Presidencia de Carlos Menem) se llev
adelante la instauracin explcita de un programa de desregulacin econmica,

ajuste fiscal y privatizacin de la produccin y distribucin de hidrocarburos y

de los servicios pblicos (Arceo, Basualdo, 2002) Se consolidan, de esta
manera, con una amplia aceptacin de la sociedad -y en un marco
democrtico- las bases de las transformaciones iniciadas en la dictadura
militar y resistidas slo de manera parcial y retrica a partir de 1983. Este
conjunto de elementos profundiz el proceso de reprimarizacin de la
economa argentina con dependencia del mercado extranjero, iniciado tras la
clausura del proceso sustitutivo de importaciones.
La apertura econmica deriv en una mayor vulnerabilidad del pas ante los
cambios del mercado mundial que, con sus claroscuros, los distintos
proyectos polticos del desarrollismo y los de inspiracin cepalina haban
intentado morigerar-, lo cual se manifest en la exacerbacin de problemas no
resueltos satisfactoriamente con anterioridad: la alteracin de precios
relativos, el estrangulamiento financiero, la brecha en el sector externo y el
dficit fiscal (Damill, Fanelli; 1994), problemas que eran vistos no slo como
producto de desacertadas polticas econmicas de la era desarrollista sino
tambin como resultado de un supuesto carcter perverso de cualquier tipo de
Estado con pretensiones redistributivas. En efecto, el trnsito de un modelo a
otro remite, de manera fundamental, a decisiones de orden polticoinstitucional que fueron decisorias para emprender el desmantelamiento de las
perspectivas e instrumentos de planificacin territorial. En tal sentido, el
conjunto de enfrentamientos, disputas y batallas para llevar adelante este
proceso de desensamblado requiri de la movilizacin de apoyos sociales lo
suficientemente fuertes como para lograr neutralizar a quienes se opusiesen a
las mismas.
Por otra parte, la antigua planificacin de cuo desarrollista con su plyade de
tcnicos y equipos inter y pluridisciplinares no escapaban a la mirada
tecnocrtica, de racionalidad nica -en tanto concebir al progreso como
asociado al crecimiento econmico y ste a su vez a la industrializacin- sin
tener en cuenta las particularidades y especificidades culturales de los sectores
sociales que no podan subirse al tren de dicho progreso (Federico Sabat,
Robert; 1989). Poco poda importarle, por lo tanto, a gran parte de dichas
franjas populares la existencia o no de esta matriz estatalista y su reemplazo
por una neoliberal, al menos en los primeros aos de vigencia de la misma.
A partir de estos aos, por lo tanto, cae en desuso cualquier instrumento de
planificacin territorial de escala nacional o regional. Los mismos quedaron
restringidos a su implementacin flexible a escala local. En efecto, se dej de
lado la formulacin de objetivos precisos a cumplir en un perodo de tiempo
determinado el cual, antiguamente tenda a oscilar entre los tres y los cinco
aos, como suceda, por ejemplo, con el Sistema Nacional de Planeamiento y
Accin para el Desarrollo de 1966, el Plan Nacional de Desarrollo y

Seguridad de 1971 o el Plan Trienal para la Reconstruccin y Liberacin

Nacional de 1974.
A raz de este largo proceso de desmantelamiento estatal en algunas reas
locales urbanas (como Crdoba, Baha Blanca o Rosario) empez a transitarse
la experiencia de la planificacin estratgica orientada al llamado desarrollo
local a partir de establecer impulso, dilogo y acercamiento entre los distintos
actores con miras a ganar competitividad frente a otras ciudades y/o reas
locales, tanto para recibir capitales como para colocar produccin en
mercados externos a la nacin.
Tal como se advierte en el trabajo de campo en nuestra referencia, las
propuestas de desarrollo local se tornaron vagas e imprecisas, no pudindose
hacer mucho ms all de declamar sobre la necesidad de la intervencin
ciudadana y la importancia del dilogo entre las partes. Por otra parte, estos
intentos fracasaban ya sea por la apata de algunos sectores sociales o por la
capacidad de presin e imposicin de sus intereses por parte de otros.
La crisis de 2001 y 2002
El conjunto de factores entre los que se cuenta el rgido sistema cambiario de
la convertibilidad, junto a la apertura al ingreso de bienes y capitales
extranjeros con la consecuente dependencia del mercado externo- la inmensa
capacidad de apropiacin del excedente por parte de las empresas ms
concentradas, la inexistencia de un perfil productivo sostenible a mediano
plazo y la entrega de los activos pblicos con la consiguiente prdida de
control sobre reas estratgicas de la nacin, dieron como resultado el
derrumbe de la Convertibilidad en el ltimo trimestre de 2001 y, de manera
inmediata, un descalabro de dimensiones gigantescas sobre el sistema poltico.
El conjunto de contradicciones de todo tipo (econmicas, sociales, polticas)
no resueltas coagularon en la enorme crisis de 2001 y 2002. Los
reacomodamientos en el campo poltico y en las instituciones incluyeron la
visibilizacin de la multiplicacin de un amplio espectro de formas de
participacin directa en el territorio por parte de la sociedad civil.
En efecto, en medio de la grave crisis institucional de 2001 y 2002, y a raz de
sta, se produce una masiva movilizacin de capas populares y medias en
bsqueda de reconstitucin de lazos de cooperacin profundamente
erosionados en los ltimos veinticinco aos. Un abanico amplio de
experiencias poltico-culturales apuntaban a encontrar novedosas formas de
intervencin: asambleas barriales, fabricas recuperadas, redes de trueque,
colectivos de informacin alternativa, entre otras expresiones otorgaron
posibilidad de ampliacin y presencia a movimientos sociales preexistentes a
la crisis, como el de trabajadores desocupados o piqueteros, que caracterizaron
al ciclo de protestas abierto en 1996/7 en las economas regionales

fuertemente afectadas por el Plan de Convertibilidad. En todos los casos se

exiga un regreso del Estado a sus funciones redistributivas y a plantear un
modelo de desarrollo desde bases diferentes (Svampa 2005, 2008).
Escenario a partir de 2003
A partir del ao 2003 se consolid el modelo de reprimarizacin de la
economa, el cual comenz asumir un carcter an ms extractivo
fundamentalmente por la expansin de la explotacin de recursos naturales no
renovables y el avance de la superficie dedicada al monocultivo. Por otra
parte, las polticas gubernamentales se orientaron a subsidiar a las empresas
privatizadas (afectadas por la devaluacin y el congelamiento de las tarifas)
fundamentalmente en previsin de los conflictos que pudiesen generar
amplias franjas de la poblacin movilizadas tras la gran crisis.
El nuevo esquema macroeconmico apunt, al menos discursivamente, al
pleno empelo, al desarrollo de la industria nacional, a la recomposicin del
mercado interno y a la emancipacin respecto de las instituciones financieras
del exterior. El renacimiento de la actividad manufacturera estuvo conducido
por un intenso proceso de creacin de empresas, ms que por los
conglomerados preexistentes y, por su parte, las importaciones sufrieron una
disminucin notoria. El saldo de la balanza comercial se torn superavitario y
facilit la acumulacin de reservas del banco central, mientras que a su vez
tambin se fue consolidando un supervit fiscal (Rapoport, 2005). El
sostenimiento del tipo de cambio alto dio lugar a una importante acumulacin
relativa de reservas posibilitando un reaseguro frente a bruscos cambios en el
escenario internacional, como el producido en 2008 y 2009 a partir de la crisis
de las hipotecas sub prime en Estados Unidos.
Cuatro aspectos consideramos importante destacar de este perodo. El primero
de ellos en relacin al crecimiento econmico: ste no se reflej en un
mejoramiento de las condiciones de vida de gran parte de la poblacin
desplazada por las polticas preexistentes a 2002, an cuando en la segunda
mitad de la dcada se registr una disminucin de los guarismos de indigencia
y pobreza prevalecientes en aquel ao. En segundo lugar, el crecimiento
econmico supuso una mayor exigencia sobre la infraestructura y el consumo
energtico: en ambos casos se evidencio la precariedad para su provisin. En
tercer lugar, el Estado Nacional en el nuevo esquema posee mayor capacidad
de apropiarse de recursos (lo cual le vale permanentes y fricciones con los
poderes provinciales). En cuarto lugar la fuerte y constante incorporacin de
un lenguaje productivista y la aparicin de terminologa neodesarrollista
termina remitiendo a un modelo de institucionalidad pre neoliberalismo,
aunque tratando de no reeditar la antinomia privado/estatal o
nacional/extranjero. Estas cuatro dimensiones (persistencia de la desigualdad;
necesidad de repensar la provisin de infraestructura y energa; nueva

capacidad econmica del Estado Nacional; reaparicin de terminologa de

inspiracin desarrollista) dan como resultado, a partir de 2004, el renaciente
inters por parte del Estado Nacional por los antiguamente denominados
desequilibrios regionales (SPTIP, 2008).
El diagnstico realizado desde los nuevos organismos de gestin estatal
nacional sealaba a partir de 2004 al desmantelamiento de las instituciones de
planificacin estatal como elemento central para entender y abordar la
inadecuada utilizacin de los recursos naturales, el desencadenamiento
conflictos ambientales y la profundizacin de la inequidad en la asignacin de
recursos pblicos para las diferentes regiones con la consecuente disminucin
de la calidad de vida general de la poblacin. En tal sentido, en contraste con
la dcada de 1990, la planificacin apuntara a entender el papel central de la
obra pblica pero bajo directrices estatales y no de mercado. Asimismo se
afirma se anuncia la intencin de recoger los lineamientos en la materia
producidos por las provincias y los municipios (SPTIP, 2008).

La sociedad civil: de los derechos a la ayuda y la redefinicin de lo

pblico
A partir de la dictadura instaurada en 1976 se restringieron fuertemente los
derechos polticos y sociales de los ciudadanos y quedaron bastante
menguados los civiles -tomando como punto de referencia de la clsica
conceptualizacin sobre la triple dimensin de los derechos ciudadanos
elaborada por Marshall (2005)-. Una vez reabierto el ciclo democrtico en
1983 se recuperaron los derechos polticos y civiles, pero los sociales no se
ampliaron o no se incrementaron en similar medida. Incluso, sobre fines de la
dcada de 1990, a pesar de quince aos de gobiernos constitucionales, la
ciudadana social fue absolutamente desplazada para amplias capas de la
poblacin de la Argentina: desapareci as el reconocimiento de esa dimensin
de los derechos y se instal la concepcin o ideologa- de la ayuda para
quienes no pudiesen resolver la reproduccin de su vida (Lo Vuolo, 2001). Se
legitim, se naturaliz y se consolid, as, la existencia de amplios
contingentes de asistidos en pleno funcionamiento de la legalidad
constitucional. Recin a partir de 2003 comienzan algunos intentos de
reincorporar miradas universalistas en funcin de la recomposicin de la
trama de los derechos de ciudadana social, como sucede con la asignacin
universal por hijo implementada a partir de 2009.
A lo largo de todo el perodo aqu considerado de manera paralela al Estado -y
en ciertas circunstancias de manera ms o menos articulada con l-, se
multiplicacin las acciones de la sociedad civil, bsicamente por dos caminos:
las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y los movimientos sociales.
En ambos casos se toma la agenda de lo pblico para llevar adelante sus

objetivos de manera diversa, con arreglos institucionales diferentes y con

metodologas diversas.
Las ONGs como paliativo
En el contexto de los aos noventa los organismos internacionales de crdito
promovieron la implementacin de las llamadas polticas sociales focalizadas
las cuales apuntaban a paliar la ausencia de las polticas universalistas
provistas por el Estado en la etapa sustitutiva de importaciones.
Asimismo, en trminos generales, como ya se seal, el Estado era visto como
ineficiente y las empresas privadas no estaban interesadas en atender las
necesidades de los ciudadanos ms desfavorecidos en la posibilidad de ejercer
concretamente sus derechos sociales. As comienzan a consolidarse las ONGs
las cuales progresivamente fueron obteniendo un marcado protagonismo
frente al Estado y tambin ante al sector privado. De hecho, fueron -y sonconvocadas a participar en deliberaciones sobre polticas pblicas. Estas
organizaciones, en su mayora, aunque no en todos los casos- atienden la
emergencia social pero por si mismas no pudieron ni pueden revertir el
proceso de pauperizacin y desigualdad creciente que hizo eclosin en 2001 y
2002.
Las ONGs, ubicadas como parte del tercer sector entre medio de las
empresas y el Estado, apelan a la participacin y concebir la existencia de un
espacio de todos apelando a la idea en torno a que en una parte importante
de la sociedad existen actores que buscan recrear lo pblico sin nimo de
lucro. Tampoco se asegura- se forma parte del Estado, el cual es visto como
burocratizado y siempre amenazado por la sombra de la corrupcin. Esta
emergencia de lo pblico, tiene como centro la gestin de la vida en dos
dimensiones: una positiva y una negativa. La primera de ellas, la positiva,
construye legitimidad a partir de su capacidad de concretar objetivos en el
marco de solidaridades asociadas a ideales (igualdad de gnero, defensa de los
derechos humanos, lucha por la dignidad de las distintas etnias u orientaciones
sexuales) yendo ms all, incluso, de los Estados que no pueden dar solucin
satisfactoria a dicho tipo de demandas a raz de las complejidad de las lgicas
de la gobernabilidad. La segunda, de carcter negativo, est asociada a la
retirada del Estado de sus funciones de proteccin y a la necesidad de hacerse
cargo de lo que ste no hace (surgen as organizaciones de defensa del medio
ambiente o de lucha contra la pobreza). En el rea de referencia de este trabajo
existe una incidencia de las organizaciones de carcter negativo, las cuales
efectan un trabajo de reparacin, a modo de paliativo, sobre las condiciones
de pobreza.
Uno de los problemas cruciales de las organizaciones no gubernamentales
consiste en quedar, en muchos casos, atrapadas en las complejidades de la

bsqueda de financiamiento lo cual puede sesgar fuertemente, e incluso

neutralizar, sus orientaciones ideolgicas iniciales (Sorj, 2005).
Como ya se seal, las ONGs de la dimensin negativa pueden paliar la
pobreza y no necesariamente politizan el tema sobre el que estn trabajando.
La grave situacin sociopoltica y socioeconmica de fines de la dcada de
1990 y la explosin de 2001 y 2002 dio lugar a que desde la extrema
necesidad tambin surgiesen otras formas de recreacin de lo pblico que
exceden largamente las concepciones sobre el tema de muchas (aunque no de
todas) las ONGs: expresin cabal de esto es la emergencia de los movimientos
de trabajadores desocupados o las asambleas barriales las cuales a travs de
sus mtodos de intervencin directa confrontan con el Estado y desafan a las
formas de representacin poltica que las ONGs tienden a avalar. Como seala
Gonzlez Bombal (2003), entre las ONGs y los movimientos sociales hay
desconocimiento y distancia: desde una enorme dificultad en reconocer al otro
como alguien distinto pero con quien se puede dialogar hasta la fuerte
dificultad para construir campos de accin conjunta.
Nuevos movimientos sociales, protesta social y territorializacin de la
accin
Como se ha sealado reiteradamente, la dinmica de los cambios a partir de
los setenta produjo un deterioro de los ingresos y de las condiciones de vida
en el mundo popular, el cual present una serie de etapas en sus mutaciones
acompaando los ritmos de cambio de las otras dimensiones de lo social ya
aqu bosquejadas.
A partir de 1976 los ms afectados por las grandes transformaciones fueron
los trabajadores menos calificados de de la clase trabajadora formalmente
constituida (Beccaria, 2002). Estos trabajadores antiguamente sindicalizados
comenzaron a dedicarse a actividades informales, pero tras la apertura
democrtica de 1983 se constituyeron en un actor clave de accin colectiva a
partir de la toma de tierras en la lucha por la vivienda y la provisin de
servicios bsicos. El fenmeno que se expresa en este momento es de la
reinscripcin en un colectivo de carcter territorial, tras la des-inscripcin de
uno de carcter sindical. As el barrio, el territorio, se constituye en el objeto
de demandas, pero ms an: se instituye como espacio natural de la accin y
organizacin social (Merklen, 1991, 2005).
En el comienzo de la dcada de los noventa, tras el proceso hiperinflacionario
y con el Plan de Convertibilidad instalado plenamente, se generan despidos
masivos de trabajadores del mbito del Estado (ya sea tanto por el programa
de privatizaciones como las reestructuraciones realizadas en la ribta del
Estado). En esta segunda etapa se pueden observar nuevas formas de accin
colectiva, especialmente las motorizadas por los empleados estatales siendo el

estallido popular de Santiago del Estero de 1993, una de las ms cabales

expresiones de la movilizacin de los trabajadores amenazados por posibles
despidos en un marco de evidente inequidad social (Dargoltz, Gerez, Cao,
2006).
Por ltimo, sobre la segunda mitad de la dcada de 1990 se produce la
consolidacin de la expulsin de los mercados de trabajo en las economas del
interior de la Argentina. A tal punto llegaba el nivel de deterioro que las
actividades informales de estas reas eran absolutamente inviables desde el
punto de vista econmico. Informantes clave en la zona del norte de Salta
reconvertidos a nuevas actividades econmicas sealaban: tenemos un
montn de remises en el pueblo pero ni un solo pasajero para llevar. En esta
tercer fase se continua produciendo la desinscripcin de los colectivos sociales
de proteccin (el trabajo y el gremio): surgen as los primeros movimientos de
trabajadores desocupados o piqueteros -en 1996/7- quienes realizan su
accionar en las zonas perifricas de la Argentina a las cuales la oleada
neoliberal lleg ms tarde, pero fue mucho ms devastadora (Svampa,
Pereyra, 2003). La accin de corte de ruta es una accin territorial y las
negociaciones se realizan ya no en torno al cumplimiento de un convenio
colectivo en un sindicato, en una oficina o en la fbrica misma- sino a partir
de negociar el despeje de la ruta a cambio de acceder a ciertas demandas
asociadas a los derechos sociales perdidos (Delamata, 2007).
En sntesis, los sectores populares se ven en la necesidad de asumir cada vez
en mayor medida la responsabilidad sobre la produccin y reproduccin de
sus condiciones de vida, como consecuencia de lo cual los frentes de conflicto
tanto como los intentos de resolucin y de institucionalizacin tienden a
territorializarse, cobrando a partir de este momento nuevos sentidos el espacio
barrial, las rutas, puentes, calles y la trama de organizaciones sociales y
dispositivos estatales que operan en esos segmentos de la superficie terrestre.
La multiplicacin de formas de accin colectiva centradas en la protesta en
ocasiones pudieron mantenerse en el tiempo consolidando otras actividades de
tipo cooperativo (Schuster, Pereyra, 2001; Giarraca, Gras, 2001; Schuster,
2005; Massetti, 2009; Gmez y Massetti, 2009). Incluso algunas de ellas se
caracterizaron por su beligerancia (Auyero, 2002), lo que supone en todos los
casos una centralidad del territorio, pero ms an, de diferentes
territorialidades yuxtapuestas, en pugna o en tensin.

Territorialidades en tensin
Llegados a este punto haremos un parntesis para introducir una precisin
conceptual: entenderemos aqu al territorio como un segmento geogrfico
delimitado por un poder con capacidad concreta de efectivizarse a travs del
ejercicio de su la territorialidad (Sack, 1986). Una de las usinas generadoras
de territorio que estamos considerando aqu ente muchas otras existentes- es

el Estado y entenderemos que el poder estatal en sus distintas instancias

(nacional, provincial y municipal) establece un marco. Ese marco, ese
territorio, ese sector de la superficie terrestre concreto en el que se manifiesta
el control espacial va a su vez condensando un clima, un mundo, en el cual
los individuos pueden o no identificarse y pueden ser interpelados. El devenir
social es productor de territorio y, a la vez, ser regulado, canalizado o
permeado por el ste. No obstante, dentro del territorio as definido para los
objetivos de este trabajo, se desarrollan otros ejercicios del poder
institucionalizados o no otras usinas de territorialidad- los cuales cobrarn
mayor o menor relevancia de acuerdo a la densidad que poseen los Estados de
efectivizar su poder, -densidad que en la Argentina no es totalmente
homognea, ni llega con la misma intensidad a todos los segmentos de su
territorio (ODonnell, 1993)-. Las territorialidades ejercidas por otros actores
no estatales interactan siempre con la territorialidad estatal y se inscriben en
los territorios por ella generados, dando en cada momento histrico y en cada
segmento de la superficie terrestre un carcter especfico a las dinmicas
sociales, a las geografas sociales (Herin, 1992, 2006). Estas territorialidades
no estatales tambin estn acompaadas de modos de gestionar la vida, de
establecer leyes no necesariamente escritas-, de prescribir sanciones a
quienes no las respeten, de generar smbolos, de construir legitimidades y
proponer, incluso, formas de habitar los lugares constituidos por esa dinmica
social (Porto Gonalves, 2001) o de pensarlos como espacios resistenciales
que dan pautas posibles para volver a entender lo pblico como un espacio de
reconocimiento del otro (Albet, Clua, Daz Corts, 2006).
Como ya se seal dentro del territorio de la Argentina tras la crisis de 2001 y
2002 nos encontramos con una fuerte debilidad del Estado por hacer valer su
soberana en toda su extensin: esto se evidencia, por ejemplo, en la
incapacidad garantizar para todos los ciudadanos la (ya de por s restringida
por las polticas neoliberales) dimensin social de los derechos. Esta
debilidad, que remite a instancias polticas, ha sido crecientemente atendida
por el accionar paliativo de las ONGs y tambin por los movimientos sociales,
de carcter territorial, o socioterritorial como los denomina Fernandes (2006),
los que confrontan con el poder vigente.
Nos detendremos, por lo tanto, en dos tipos de ejercicio de la territorialidad
que estn en tensin. En el primer caso se ver cmo el Estado convoca a la
participacin, qu relacin guarda con las empresas privadas y cmo se perfila
su concepcin de lo territorial. Luego se observar, en el segundo caso, cmo
se produce el ejercicio territorial de los movimientos socioterritoriales, ms
especficamente de trabajadores desocupados, tambin denominado
piquetero.
Por ltimo, ingresaremos al anlisis de un tercer tipo de territorialidad: el de
las redes clientelares. Estas redes, caracterizadas por la mezcla de lo pblico

con lo privado tensionan al extremo los presupuestos sociolgicos y

antropolgicos de los tcnicos de la planificacin territorial. En efecto, las
redes se instalaron en la brecha entre el Estado y la sociedad civil, y desafan
la lgica del Estado, la de los sectores de la sociedad civil no alcanzados por
dichas redes y la de una parte de los reconstructores de lo pblico: las ONGs.
Pero tambin las redes se han visto en gran parte de la dcada del 2000
atenazadas territorialmente por la extensin de la otra emergencia de la
sociedad civil que reconstruye lo pblico, la de los movimientos
socioterritoriales en nuestro caso la de los piqueteros- que han tomado
algunas de las banderas de derechos sociales universales restringidos en el
auge del Estado neoliberal y pusieron en acto (territorialmente, en la ruta) la
discusin sobre los mecanismos de generacin de pobreza y marginalidad.
Territorialidades I: la del Estado como lo pblico facilitador de sinergias
empresariales
La intensa reestructuracin del estado-nacin a partir de los aos setenta
implic una derivacin hacia los niveles locales la asuncin de
responsabilidades en materia social. Por otra parte, los poderes locales,
carentes de experiencia y de aparatos tcnicos para enfrentar los nuevos
problemas derivados de los cambios de los aos ochenta y noventa, no
pudieron afrontar con solvencia los problemas tcnicos planteados. Por este
motivo la enorme precariedad tcnica -y de dotacin de recursos humanos- en
los municipios los dej con una escasa capacidad de negociacin tcnico
econmica en instancias estatales superiores y como tambin con escasa
capacidad frente a las grandes empresas trasnacionales de la zona y de
resolucin de los conflictos sociales hacia abajo, en sus territorios concretos.
Dentro de los territorios locales la flexibilizacin del capital, de las
tecnologas y del sistema laboral estar, por supuesto, regida por los objetivos
microeconmicos empresariales de carcter fundamentalmente cortoplacistas
orientados al incremento de ganancias en un escenario de competencia global
para la produccin. No obstante, la demanda por parte de las empresas de
infraestructuras y equipamientos y del conjunto de elementos no tangibles
como las normativas sociales y organizaciones sociales, son elementos de
largo plazo y, en general, a cargo del sector pblico. As gana espacio y
legitimidad la visin del Estado local como facilitador o de generador de
condiciones para la sinergia de los distintos actores para definir el perfil
socioeconmico en el territorio. Esto supondra, por lo tanto, mantener una
actitud equidistante entre el modelo neoliberal y el keynesiano en tanto intento
de ampliacin del margen de la capacidad productiva del territorio
diagnosticando las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas para
mejorar la capacidad de captar inversiones. Las localidades empiezan a
competir entre s por su atractividad y pero esto no resolvi el problema
central del desempleo y la pobreza.

Llegados al ao 2010, nos encontramos con que los principales problemas de

pobreza, produccin de marginalidad, inestabilidad laboral o desocupacin no
fueron resueltos en este marco.
Territorialidades II: los movimientos sociales y la resignificacin de lo
pblico en las calles y rutas
Las principales organizaciones de trabajadores desocupados de nuestra
referencia emprica en el rea norte de Salta, retoman el discurso en torno a
los derechos sociales, lo cual significa que realizan una inscripcin de la
solicitud de un tipo de ciudadana, la social, a la que le otorgan un peso
fundamental, sin por eso proponer la obliteracin de la dimensin civil y
poltica de misma. Esto evidenciable en otras experiencias piqueteras de la
Argentina (Delamata, Armesto, 2005) expresa el conflicto en torno al trabajo,
el cual, luego se va ampliando hacia las demandas en torno al consumo
colectivo. En todos los casos el discurso est orientado hacia cuatro frentes
fundamentales: las empresas, el estado municipal, el Estado provincial y el
Estado nacional.
Si bien los movimientos de trabajadores desocupados presentan una fuerte
impronta territorial local a travs del accionar en rutas, calles y barrios, los
mismos tambin articulan alianzas con grupos extralocales o directamente
forman parte de estructuras partidarias mayores, reforzando el carcter
crecientemente no-local de su elaboracin discursiva aunque su trabajo
cotidiano se produzca en el barrio.
Si la exigencia del derecho al trabajo para todos los ciudadanos supone una
interpelacin al poder local eso implica que dicho discurso llega a
desocupados que no forman parte de los crculos cercanos del poder del
movimiento quienes, en muchos casos, harn un uso instrumental de dicho
movimiento. Como seala Julieta Quirs (2006) en su trabajo de campo en el
Gran Buenos Aires no es lo mismo decir soy piquetero que estoy con los
piqueteros o voy a la marcha de los piqueteros. As, an cuando no se
asuma la identidad piquetera, el hecho de movilizarse con ese otro con el que
no necesariamente se requiere estar identificado, instala la desocupacin en un
campo poltico de carcter universalista: es un desocupado con derecho a estar
con los piqueteros o ir a la marcha, no por su identificacin sino por su
condicin objetiva dentro de la estructura social, la de desocupado merecedor
por derecho propio de satisfaccin de su necesidad por parte del Estado.
Como seala Woods (1998) a partir de un trabajo realizado en el Conurbano
Bonaerense, el nmero de gente en una marcha es una variable central en la
disputa simblica en tanto las tareas realizadas en el ncleo duro del territorio
pueden expandir el espacio simblico de la disputa.

Se recrea, de este modo, cierto patrn existente en la era fordista consistente

en la delegacin de la negociacin en los expertos de la negociacin: as, en
las negociaciones que llevan adelante los trabajadores desocupados se hace
presente el universalismo asociado al la legislacin jurdica y tambin con
especial nfasis, la instauracin de mecanismos impersonales asentados,
precisamente, en la demanda de universalizacin y juridicidad a pesar del
fuerte peso (carismtico) de los lderes.
En el trabajo de campo en Salta se puede constatar que los movimientos de
trabajadores desocupados existen estructuras en las cuales el compromiso de
los participantes difiere segn la posicin que ocupan en la misma: primero
existe un ncleo central con dirigentes, que tiende a ser un ncleo duro
perdurable en el tiempo; luego un primer crculo en el cual se encuentran los
militantes y los cuadros intermedios con fuerte adhesin ideolgica, poltica
y/o programtica, cuya cercana al poder est dada, en gran medida, por la
cercana geogrfica y por ltimo se encuentran los ms alejados de este centro
de poder, pero tambin alejados geogrficamente. Esta situacin es
evidenciable en otros movimientos de otras localidades y como seala
Svampa (2008), el desafo de estos movimientos consiste en poder politizar a
esa periferia, a esos que dicen que estn con los piqueteros pero que no lo
son. Justamente ese desafo es crucial porque esos contingentes son aquellos
a los cuales el discurso del peronismo histrico los tena y tiene como centro
de sus preocupaciones y que en sus prcticas tiende a mantenerlos bajo la
lgica y rbita de las redes clientelares.
En sntesis, la territorialidad piquetera confronta con la estatal, pero recoge
elementos de la ciudadana social abandonados por dcadas. No constituye
organizaciones meramente paliativas como muchas (aunque no todas las)
ONGs, sino que pone en el centro la necesidad de politizar la situacin en la
que se encuentran.
As, el movimiento piquetero se enfrenta con un grave escollo: la necesidad de
incorporar a la lucha por la defensa de la ciudadana social a enormes
contingentes de individuos inmersos en el mundo de la territorialidad
clientelar.
Territorialidades III: las redes clientelares y las lealtades personales
mezclando lo pblico con lo privado
En contraposicin al desarrollo de una serie de vnculos impersonales que
implican una inscripcin en la juridicidad y en la perspectiva universalista
-tpica de lo pblico de acuerdo a la matriz estatalista en la que se inscribe y
que vimos es recuperada por el movimiento piquetero- se encuentra, en la vida
cotidiana de las personas en su en mbito privado-, el despliegue de una serie
de cdigos centrados no en el derecho sino en la moral. Bsicamente se trata

de ideas, nociones, representaciones, ancladas en el sentido comn cotidiano

de carcter naturalizador de las relaciones sociales y que remite tambin a
lealtades personales. Estos cdigos se despliegan en el mbito de privado, en
casa, en el hogar, a diferencia de los cdigos de lo pblico, cuyo discurrir se
realiza en las instituciones y en la calle. En el norte de Salta, como en gran
parte de la Argentina y de Amrica latina la mixtura entre las instancias
pblicas y privadas dan lugar al surgimiento de un espacio con prcticas
polticas muy especficas denominadas como clientelares (Auyero, 2000,
2001). Las mismas presentan efectos geogrficos, imprescindibles al momento
de concebir cualquier proceso de gestin territorial ms o menos planificado y,
adems participativo, que se pretenda implementar.
El espacio de las prcticas polticas de las relaciones clientelares, se
estructuran en torno a redes (clientelares) las cuales presentan tres actores
fundamentales: las organizaciones sociales y vecinales -los clientes-, los
punteros polticos -los patrones- y los mediadores entre ambos, los punteros
barriales. Los punteros barriales tienden a ser en general miembros de alguna
organizacin vecinal con un conocimiento territorial minucioso y preciso, lo
cual les otorga llegada a los problemas de la poblacin no atendido por las
polticas del Estado (justamente porque estas no son universales o no se
garantiza su universalidad). En efecto, los punteros barriales o territoriales,
reconocidos tambin por otras organizaciones, definen con mayor precisin la
carencia o eventualmente el conflicto-, fijndolo territorialmente (ac falta
el pavimento, all hay que tender la conexin de agua potable). As el
puntero barrial, territorial, mediador, conecta actores (los vecinos asociados o
no) con el mundo de la poltica (el puntero poltico) que de otra manera no se
encontraran (como tampoco se encontraran si existiesen polticas universales
sociales plenamente extendidas).
En efecto, las organizaciones vecinales mantienen un vnculo fundado en el
agradecimiento y la lealtad con el puntero barrial, que es quien conecta con el
puntero poltico el cual a su vez tiene acceso a los recursos del Estado
(fundamentalmente planes asistenciales, y capacidad de canalizar inversin en
infraestructura urbana) dado que su poder poltico le da posibilidades de
acceder a despachos estatales y negociar dichos recursos realizando
demostracin de fuerza a partir de la cantidad de punteros territoriales o
mediadores con los que cuenta bajo su rbita. El puntero barrial, territorial o
mediador, por su parte garantizara los votos de los clientes hacia arriba y la
llegada de los recursos del Estado hacia abajo. Los punteros polticos no
tienen necesariamente una referenciacin barrial o territorial, lo que supone
que los mismos pueden irse del municipio, del Departamento, e incluso
instalarse en la ciudad de Salta y desarrollar carrera poltica all en una
instancia estatal superior, como es la provincia. El mediador, por el contrario,
est anclado en el territorio y la movilidad poltica del puntero poltico lo
puede dejar con promesas incumplidas a los clientes, resintindose la

estructura afectiva y de lealtades preexistente. No obstante, dado que el

puntero territorial, el mediador, no se puede ir del barrio, se le torna perentorio
recomponer como pueda el vnculo con sus bases una vez que ste se
deterior.
De esta manera se constituye una estructura cuya argamasa es la mixtura de lo
pblico con lo privado, que vulnera cualquier principio de universalidad, y
que supone un tipo de conflicto especfico, el cual se resuelve privadamente
en los despachos de los funcionarios provinciales y tambin privadamente por
medio los mecanismos de agradecimiento de las bases vecinales. As la
estructura de dominacin social emergente se caracteriza por el particular tipo
de acceso que realizan los grupos dominantes a los sectores subalternos, en
donde lo emocional y la capacidad de acumulacin de fuerza territorial es lo
que define la orientacin de los recursos. Dicho en otras palabras: el cdigo de
la vida privada rige la gestin pblica, el cual es compartido con mayor o
menor nivel de conciencia o de aceptacin por todos los integrantes de las
redes.

Conclusiones
Tratando de bosquejar algunas respuestas posibles a las tres preguntas
planteadas en la Introduccin se podra afirmar que a travs del territorio,
creado desde la propia territorialidad del movimiento social, se politiza la
desocupacin y la pobreza, proyectndola sobre la universalidad,
reinstalndola en el marco de la legalidad y la impersonalidad, a la vez que
horadando las redes clientelares a travs de la pulseada entre territorialidades
realizada palmo a palmo en los territorios concretos. En tal sentido una
propuesta de planificacin territorial participativa debera apuntar a la
profundizar la democracia pero no de manera retrica sino a partir del
profundo conocimiento de las experiencias territoriales realmente existentes,
con intenso trabajo de campo y reflexin previa sobre el desmantelamiento
producido sobre los derechos sociales desde el comienzo de la ltima
dictadura militar. De esta manera sera posible promover el fortalecimiento de
la construccin de un derecho a ser sujeto y objeto de una planificacin. Esa
accin sera una hibridizacin de las distintas demandas, para luego poder
universalizarlas y hacerlas entrar en dialogo con lo establecido en la
Constitucin Nacional y as poder proponerlas en un plan de intervencin
territorial.
Una de las tareas cruciales es observar y ponderar cunto de lo producido por
las pulseadas territoriales puede ser recuperado por un proyecto poltico
progresista. Este necesariamente deber reconocer la especificidad territorial
de la Argentina para lograr una combinatoria de universalismo y participacin,
aprovechando, justamente el habitus as constituido y de esta manera proceder
progresivamente a desplazarse del mundo de las redes clientelares basadas en

la lealtad privada hacia un mundo de normas jurdicas impersonales y pblicas

para un cada vez mayor nmero de personas.
Por este motivo es fundamental tener en cuenta que en Salta y en gran parte de
la Argentina es el partido que gobern en la mayor parte del perodo abierto en
1983, el Justicialista, el que genera condiciones permanentes para que los
recursos del Estado sean canalizados a travs de las redes clientelares, pero
que tampoco es el nico partido que requiere de estas estrategias territoriales
para capturar lealtades, dado que lo aqu desarrollado se corresponde con una
cultura poltica profundamente arraigada.
Convendra considerar en un proyecto de planificacin territorial la existencia
de una estructura de poder frreamente instalada en la Argentina la cual no se
resuelve o se atempera con la aplicacin de planes externos que inviten slo a
la participacin (que pueden derivar en reunionismos retricos y estriles). En
tal sentido un plan de intervencin territorial, adems de abogar por
universalismo, para que no resulte retrico necesitar de especialistas que
salgan a la bsqueda de los hiatos, rupturas y grietas en la estructura de poder
expresada en el territorio local impregnado por la cultura clientelar. Esas
grietas son resistencias al poder, son formas de solidarizarse, materia prima
para la participacin en un espacio crecientemente pblico, o mejor dicho, que
se ir haciendo cada vez ms pblico y menos privado. Es de crucial
importancia tener en cuenta esta peculiaridad dado que desde una mirada
extremadamente instrumentalista o tecnocrtica, pueden verse las relaciones
clientelares como desvos, perversiones, o rasgos culturales de difcil
remocin casi naturales, a modo de un oxmoron- inherentes a los sectores
populares. Ms all de las dificultades y cierto agotamiento que muestra el
movimiento piquetero, su experiencia de resignificacin del espacio pblico
en los ltimos quince aos puede dar pistas e indicios ciertos de cmo se
puede, desde la misma sociedad civil, introducir cuas en las grietas de la
estructura clientelar e instalar un discurso en el cual la universalidad es el
objetivo a alcanzar no desde lo instrumental sino desde la politizacin. Esta
tarea no puede quedar acotada a las fuerzas de los movimientos sociales de
trabajadores desocupados, mientras el Estado (nacional) no convoque a
especialistas en gestin y planificacin territorial alejados de las ilusiones
tecnocrticas y de prejuicios culturalistas en relacin a los sectores
subordinados y que sea capaz de leer estas experiencias territoriales. Puede
argumentarse que los saberes tcnicos son importantes y muy tiles pero de
nada servirn si no se abandonan tres perspectivas muy difundidas entre
quienes los poseen. Primero, evitar las miradas miserabilistas sobre los pobres
(entendiendo que de ellos nada puede surgir); segundo, tener presente que los
sectores subalternos no siempre son objeto de manipulacin poltica; y,
tercero, que las formas de actuacin de las ONGs no necesariamente son el
paradigma normativo e incluso esttico a seguir por los sectores populares
que, como se observa habitualmente, en general son ms tendientes a la accin

territorial directa, desprolija, y a veces impredecible, lo cual no contradice el

germen universalista que pueden contener aunque esto no parezca as en una
primera y superficial mirada estimulada por el poder meditico-.
Por ltimo, sera interesante plantear como proyecto acadmico, a la vez que
poltico, la profundizacin del estudio sobre las debilidades de las redes
clientelares para contribuir a la reinstalacin en el espacio pblico -politizado,
legal, impersonal y alejado de tramposos (o perezosos) planteos de moralina
pre poltica- de miles de personas a travs de la construccin territorial que
consiste en permanentes pulseadas entre territorialidades.
Un proyecto poltico de reconstruccin de lo pblico desde lo no tecnocrtico
y lo universalista requiere paciencia, tiempo, astucia y optimismo de la
voluntad, aunque siempre manteniendo la atencin en la propia accin
alertados por el pesimismo de la inteligencia y la razn.

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