SECCIN BIMESTRAL

Juriscrtica
crtica de la jurisprudencia
Nmero 6

Bogot, 12 al 25 de mayo del ao 2003

Revocatoria e intangibilidad
del acto administrativo
Uno de los postulados fundamentales del derecho pblico, en aras de la certeza y la seguridad jurdica, es la intangibilidad del acto administrativo individual, que consolida situaciones jurdicas en cabeza de los particulares. Por virtud de
l, los actos no pueden ser revocados unilateralmente por la administracin luego de que han
creado dichas situaciones jurdicas, como tutela
del derecho adquirido, a menos de que medie el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho.
Este principio cardinal admite en la estructura
del Cdigo Contencioso Administrativo (CCA)
algunas excepciones, en razn de postulados de
orden pblico superiores, en cuya defensa se
empea el legislador. Ha sido este, precisamente, uno de los temas de mayor desencuentro entre la jurisprudencia y la doctrina en los ltimos
aos.
En efecto, cuando se plantea la posibilidad de
la revocatoria de un acto administrativo sin el
consentimiento del titular, las posiciones se dividen de manera polarizante entre quienes afirman, de una parte, que dicha revocatoria slo tiene cabida respecto de actos administrativos fictos, por virtud de la aplicacin del silencio administrativo positivo, cuando media cualquiera de
las causales de revocacin a que se refiere el artculo 69 del CCA y, de la otra, por parte de quienes adems de esta posibilidad consideran factible la revocatoria sin tal consentimiento cuando el acto haya ocurrido por medios ilegales,
a la luz del artculo 73 del CCA.
A lo largo del tiempo, el Consejo de Estado
ha sostenido posiciones totalmente contrarias a
este respecto. As, mientras en sentencia del 1
de septiembre de 1998, de su Sala Plena, interpret el artculo 73 del CCA en el sentido de
que dicha disposicin slo contempla la posibilidad de revocar los actos administrativos de carcter particular y concreto sin el consentimiento del particular cuando sean producto del silen-

cio administrativo positivo, en reciente fallo (Sala

Plena, sentencia del 16 de julio del 2002, consejera ponente Ana Margarita Olaya) dio alcance
a su jurisprudencia y concluy que tal como
qued redactada la norma del artculo 73 son
dos las circunstancias bajo las cuales procede la
revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicacin del
silencio administrativo, y otra, relativa a que el
acto hubiera ocurrido por medios ilegales.
Todo indica, como se concluye en el estudio
del doctor Jorge Enrique Ibez, que la historia
fidedigna del establecimiento de esta disposicin
sirve de sustento a la posibilidad, que ahora se
abre, de la revocatoria del acto administrativo viciado por un acto ilegal, sin el concurso de la voluntad del administrado. Una interpretacin sistemtica y finalstica del instituto de la revocatoria, adems, permite compartir el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Y la situacin que se examina en el ltimo fallo del Consejo de Estado es realmente ejemplarizante. Porque se trata del reconocimiento de
una pensin de jubilacin a un funcionario municipal, cuando el acto administrativo que as lo
dispuso se fund en una prueba sin sustento en
la realidad acerca del tiempo de servicio.
Al amparo de la nueva jurisprudencia habran
sido muchos los casos en que el Estado hubiera podido actuar con criterio de oportunidad
para evitar tantas prcticas y conductas preconcebidas para causar dao al patrimonio pblico,
en tratndose de prestaciones laborales, particularmente.
Sin embargo, ser necesario que, en ejercicio
de la nueva posicin interpretativa del mximo
tribunal de lo contencioso, en el futuro no se incurra en desviaciones ni arbitrariedades. En especial, ser indispensable conciliar la posibilidad de
la revocatoria del acto individual, habido por medios ilegales, con la presuncin de buena fe que

estatuye el artculo 83 de la Constitucin Poltica

en favor del ciudadano, la cual se presume.
Lo que impone el celoso deber de la administracin de establecer la revocatoria nicamente
en aquellos eventos en que exista prueba inequvoca del acto ilegal. Con el mismo rigor deber
obrar la jurisdiccin al momento de su control
jurisdiccional. Slo as ser posible desvirtuar la
presuncin de buena fe que obra en favor del ciudadano y que en modo alguno existe en beneficio del Estado, como lo promulg la Corte Constitucional en Sentencia C-672 del 2001.
Bienvenida, pues, la nueva jurisprudencia de la
Sala Plena del Consejo de Estado. Y al mismo
tiempo sean bienvenidas las salvaguardas de
nuestro Estado de derecho, para impedir que en
medio de un ambiente reinante de inseguridad
jurdica pueda propagarse la revocatoria unilateral del acto administrativo como una forma de
desconocimiento de los derechos que reconoce el Estado.
Por ello el Estado deber cuidar solcitamente
que en estos casos exista prueba inequvoca del
medio ilcito o fraudulento que vici el consentimiento de la administracin; que la carga de la
prueba no se desplace en contra del ciudadano
y que se ofrezcan todas las garantas del debido
proceso en situaciones de esta naturaleza, conforme lo ordena el artculo 74 del CCA.
Precisamente para enriquecer este debate
con la pluma de reconocidos tratadistas de la
materia, JURISCRTICA ha invitado a los profesores Libardo Rodrguez y Jorge Enrique Ibez, para que alimenten la doctrina sobre el particular. Su contribucin, que agradecemos en
nombre de todos nuestros lectores, habr de
constituir punto obligado en las discusiones que
la nueva jurisprudencia del Consejo de Estado
propone.

Juan Camilo Restrepo

Nstor Humberto Martnez

Es necesario llegar a una interpretacin

coherente y suficientemente aceptada
Libardo Rodrguez Rodrguez
Este comentarista es
abogado de la Universidad Nacional de Colombia y es doctor y especialista en derecho administrativo de la Universidad
Pars II (Francia).
Ha sido magistrado de
la Seccin Primera del
Consejo de Estado, consultor en derecho administrativo del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, viceministro de Justicia (e), secretario general del Ministerio de Justicia y profesor invitado de las universidades de Nantes (Francia), Autnoma de
Mxico y Latina de Mxico.
En la actualidad ejerce como abogado particular, es miembro de la lista de rbitros de la
Cmara de Comercio de Bogot y es conjuez
del Consejo de Estado.

Comentario preliminar
La sentencia que es objeto de anlisis fue proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como un asunto de importancia jurdica, teniendo en cuenta la interpretacin que anteriormente haba hecho la misma Sala Plena y las
interpretaciones dismiles que venan siendo planteadas por las diferentes secciones y por la Corte
Constitucional en relacin con el artculo 73 del
Cdigo Contencioso Administrativo (CCA).
Del texto de la citada norma se desprende
claramente que su inciso primero consagra, como regla general, el principio de la intangibilidad
de los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado
una situacin jurdica individual o reconocido un
derecho de la misma naturaleza, en el sentido de
que no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin o del derecho.

Sin embargo, el inciso segundo del mismo

artculo consagra un rgimen excepcional cuya
interpretacin es la que ha dado lugar a diferentes posiciones en la jurisprudencia y la doctrina.
En efecto, una primera posicin ha considerado
que en dicho inciso se consagra una sola excepcin, con dos posibilidades, consistente en que
pueden ser revocados sin el consentimiento del
titular de la situacin o del derecho, los actos
administrativos tcitos resultantes de la aplicacin del silencio administrativo positivo, en una
de dos circunstancias: a) cuando en relacin con
ellos se configuren las causales previstas en el artculo 69 del mismo estatuto, o b) si fuere evidente que el acto tcito de que se trate ocurri
por medios ilegales. En este sentido, pueden verse, entre otras, las siguientes providencias. Del
Consejo de Estado: Sala de Consulta y Servicio
Civil, concepto de 20 de febrero de 1986, Rad.
011; Seccin 3, 18 de febrero de 1988, Exp. 3888;
Seccin 1, 18 de julio de 1991, Exp. 1185; Seccin 1, 2 de mayo de 1996, Exp. 3751; Sala Plena, 1 de septiembre de 1998, Exp. S-405. De la

JURISCRTICA aspira a ser la ltima instancia, la instancia ciudadana y de la profesin jurdica, de las sentencias de las cortes
y de los fallos de los tribunales de arbitramento. En desarrollo de este propsito especialistas invitados analizarn, con rigor cientfico,
los errores, incoherencias y desviaciones que puedan contener esas decisiones inapelables.
Tito Livio Caldas, Presidente del Consejo Editorial

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Corte Constitucional:T-584/92; T-347/94; T-355/
95; T-246/96; T-352/96; T-557/96.
De otra parte, una segunda posicin considera que el inciso comentado consagra dos excepciones diferentes: la primera, que pueden revocarse, sin el consentimiento del titular de la situacin o del derecho, los actos administrativos
tcitos resultantes de la aplicacin del silencio
administrativo positivo, si se presenta, respecto
de ellos, alguna de las causales previstas en el
mencionado artculo 69 del CCA; y la segunda,
que pueden revocarse, tambin sin el consentimiento de su titular, los actos, tanto expresos
como tcitos, si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales. Como aplicaciones de
esta interpretacin pueden verse, entre otras,
las siguientes providencias. Del Consejo de Estado: Seccin 2, 6 de mayo de 1992, Exp. 4260;
Seccin 2, 11 de abril de 1994, Exp. 4763; Seccin 2, 27 de julio de 1994, Exp. 5375; Seccin
3, 16 de febrero de 2001, Exp. 12907. De la
Corte Constitucional: T-230/93; T-315/96; T376/96; T-639/96; T-701/96;T-336/97; T-611/97;
T-436/98; T-720/98; C-672/01.
Frente a las dos interpretaciones identificadas, en la Sentencia del 16 de julio del 2002 se
adopta como nueva posicin de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo la segunda de
ellas, con fundamento en los argumentos contenidos en los extractos que se transcriben a continuacin y que sern objeto del respectivo anlisis, teniendo en cuenta, adems, que se expresaron cuatro salvamentos de voto, de los cuales
se transcriben los apartes correspondientes del
ms completo de ellos.

Cundo se puede revocar

un acto particular sin
consentimiento del afectado?
Dice el Consejo de Estado:
...es preciso sealar que, con algunos cambios, la comisin asesora del CCA, de manera
casi unnime estim que la revocacin de actos
administrativos de carcter particular y concreto, sin consentimiento del particular afectado,
slo era procedente en los casos derivados del
silencio administrativo positivo. No obstante, tal
recomendacin no qued plasmada en el texto
final que aprob el Presidente de la Repblica,
como se observa palmariamente de su simple
anlisis gramatical.
Ntese que en el inciso 2 de dicha norma,
el legislador emple una proposicin disyuntiva
y no copulativa para resaltar la ocurrencia de
dos casos distintos. No de otra manera podra
explicarse la puntuacin de su texto. Pero adems, como se observa en este mismo inciso 2
y en el 3, el legislador, dentro de una unidad semntica, utiliza la expresin actos administrativos, para referirse a todos los actos administrativos, sin distincin alguna.
Lo cierto entonces es que tal como qued
redactada la norma del artculo 73, son dos las
circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicacin del
silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.
Dice el salvamento
de voto de Alier Hernndez:
...el artculo 73 se refiere a dos aspectos
distintos: los incisos primero y tercero se refieren a los actos expresos; el segundo, a los actos
presuntos que son fruto del silencio administrativo positivo; por consiguiente, los actos expresos, a condicin de que hayan creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categora, slo son revocables si, luego de adelantar una actuacin administrativa de origen
oficioso (CCA, arts. 28 y 74), se obtiene el consentimiento expreso y escrito de su titular.

En cambio, los actos presuntos que surgen

del silencio administrativo positivo son revocables sin necesidad de dicho consentimiento, si
se configura una de las tres causales del artculo 69 del mismo cdigo o si fuere evidente que
el silencio (o el acto, que es lo mismo) ocurri
por medios ilegales....
...el inciso primero [del artculo 73], que
impide la revocacin de los actos particulares sin
el consentimiento expreso y escrito del afectado, se est refiriendo a los actos expresos; mientras que el inciso segundo, que exonera de tal
exigencia, se refiere nicamente a los actos que
surgen del silencio positivo; por qu, si no, la
parte final del inciso primero del artculo 74 dispone la iniciacin de las acciones disciplinarias y
penales, slo para la revocacin de los actos
presuntos? Por qu no hace lo mismo con la
revocatoria de los actos expresos? No se est
refiriendo a la causal de revocacin consistente
en que se haya logrado el acto por medios ilegales? y, si ello fuera as, por qu se excluye la revocatoria de los actos expresos?
La respuesta es una sola porque la disposicin (art. 73, inc. 2) se refiere a los actos presuntos positivos y slo a ellos.
Y, desde otro ngulo, por qu la posibilidad
de pedir la reparacin del dao cuando el beneficiario hubiese obrado de buena fe, se limita a
la revocatoria del acto presunto? Si la no necesidad del consentimiento se aplica de modo general como lo predica el fallo por qu no se
hizo una previsin igual para la revocatoria de
los actos expresos?
Sencillamente porque la disposicin comentada no se aplica a ellos y la ley parti de la premisa de que, en tratndose de un acto expreso,
de contenido particular, su revocatoria slo era
jurdicamente posible si la preceda el consentimiento expreso y escrito del afectado.
Por lo dicho, la expresin legal describe
perfectamente el fenmeno que trata de reglamentar; represe cmo el artculo 73 utiliza el
vocablo ocurri para referirse a un acto administrativo: o si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales; los actos expresos no
ocurren; se expiden; lo que s puede ocurrir es
que, frente a una peticin, la administracin
guarde silencio y que, al mismo, la ley le haya
otorgado significacin positiva.
Dice el comentarista:
Lo primero que vale la pena advertir es que
no es cierto, como lo expresa la sentencia, que
el problema radique simplemente en la forma
de redaccin de la norma controvertida pues,
como puede deducirse de las diferentes providencias, tanto del Consejo de Estado como de
la Corte Constitucional, y especialmente de la
comparacin de los prrafos transcritos de la
sentencia con los del salvamento de voto del
consejero Alier Hernndez, las dos interpretaciones tienen sus propios sustentos y, cada una,
su propia lgica gramatical. Inclusive, podra afirmarse que la interpretacin gramatical expresada en el salvamento de voto es ms coherente
y convincente que la planteada en la sentencia.
De otra parte, basta con hacer notar que el problema de interpretacin no se resuelve simplemente con la consideracin de que el legislador,
en el inciso segundo emple una proposicin
disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos, pues si al final
de dicho inciso se hubiera utilizado la proposicin y y no la proposicin o, podra interpretarse, desde el punto de vista gramatical, que los
actos resultantes del silencio administrativo podran ser revocados, sin el consentimiento del
titular, cuando se presentaren respecto de ellos,
no una de las condiciones sino las dos simultneamente, es decir, que se dieren las causales
previstas en el artculo 69 y, adems, que fuere
evidente que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales. En tales circunstancias, es claro que
el contenido y el sentido de la norma controvertida no se aclarara sino que, por el contrario,
aparecera una tercera interpretacin que contribuira a la confusin.

Bogot, 12 al 25 de mayo del ao 2003

Por lo mismo, tampoco es claro que la verdadera intencin del redactor de la norma, es
decir, de la comisin redactora, segn la cual,
como la misma sentencia lo reconoce, estim, de
manera casi unnime, que la citada revocacin
sin el consentimiento del titular slo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo, no haya quedado plasmada en el texto final, como se observa palmariamente de su
simple anlisis gramatical, pues dicha conclusin
palmaria no es cierta frente a las dos posibles
interpretaciones, ambas de carcter gramatical.
Por el contrario, podra afirmarse que los antecedentes de la norma, que constituyen precisamente la fuente del mtodo lgico-subjetivo de
interpretacin de la ley, llevara a confirmar la
interpretacin planteada en el salvamento de
voto y no la de la sentencia.
En consecuencia, ante las dificultades y limitaciones de las interpretaciones gramatical y lgico-subjetiva, debe acudirse a un anlisis ms de
fondo, de carcter sistemtico, que integre la
norma en cuestin con los principios constitucionales concordantes. En efecto, si de lo que se
trata, como se desprende del comentario preliminar, es de definir si el inciso segundo del artculo 73 del CCA consagra una sola o dos excepciones al principio general de la intangibilidad
de los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado
una situacin jurdica individual o reconocido un
derecho de la misma naturaleza, ello se traduce,
finalmente, en que debe adoptarse una posicin
sobre si el acto respecto del cual fuere evidente que ocurri por medios ilegales puede ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin o del derecho, solamente si se trata de un acto administrativo tcito resultante del silencio administrativo positivo, o si dicha posibilidad es aplicable tanto en
ese caso como cuando se trate de un acto administrativo expreso.
Al respecto, me parece que en las circunstancias actuales de nuestra normativa y de nuestra
jurisprudencia, es ms lgico y razonable llegar
a la adopcin de la segunda interpretacin, no
por la va gramatical y exegtica predominante
en la sentencia y en el salvamento de voto comentados, sino a la luz de un anlisis integrado
y sistemtico de las normas legales sobre la materia con los principios constitucionales aplicables al caso, de acuerdo con las siguientes reflexiones:
Si bien el principio de la intangibilidad de los
actos administrativos de carcter particular y
concreto que hayan creado o modificado una situacin jurdica individual o reconocido un derecho de la misma naturaleza, encuentra su sustento no solo en el primer inciso del artculo 73
del CCA sino en las normas constitucionales
que garantizan los derechos adquiridos (art. 58
de la Constitucin) y la presuncin de la buena
fe (art. 83 de la Carta), as como en general en
la doctrina de derecho comparado, choca con el
espritu y la lgica de nuestra Constitucin y de
los principios generales del derecho, que el citado principio pueda llegar hasta proteger presuntos derechos adquiridos cuando fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales,
especialmente frente al condicionamiento de la
garanta de aquellos derechos a que su adquisicin haya sido con arreglo a las leyes civiles
(art. 58, citado) o, como dice la doctrina, con
justo ttulo, y frente al principio de la prevalencia del inters general sobre el particular (arts.
1 y 58 de la misma Carta).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que es
necesario equilibrar o conciliar principios o valores que en su aplicacin pueden entrar en conflicto pero que gozan, todos ellos, de reconocimiento y proteccin constitucional, como es el
caso de los derechos adquiridos, la presuncin
de la buena fe y de legalidad de los actos administrativos, y la seguridad jurdica, de una parte,
frente a la necesidad del justo ttulo en su adquisicin, de otra; del inters general, de un lado,
frente al inters particular, de otro. Al respecto,
considero que, en relacin con el tema discuti-

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N 6 mayo del ao 2003

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do, la conciliacin o equilibrio entre los diferentes valores jurdicos en juego, deben buscarse en
la precisin del sentido y significado de los medios ilegales que pueden dar lugar a la ocurrencia o expedicin del acto, como se har con
ocasin del anlisis de los extractos siguientes.

Acto ilcito y acto ilegal

Dice el Consejo de Estado:
Sobre este punto de la revocacin de los
actos administrativos, es relevante sealar que el
acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artculo 73 del CCA,
es al acto ilcito, en el cual la expresin de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia,
por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artculo 69 del CCA,
que habindose formado sin vicios en la manifestacin de voluntad de la administracin, pugna
contra la Constitucin o la ley.
La formacin del acto administrativo por
medios ilcitos no puede obligar al Estado, por
ello, la revocacin se entiende referida a esa voluntad, pues ningn acto de una persona natural
o jurdica ni del Estado, por supuesto, que haya
ocurrido de manera ilcita podra considerarse
como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qu, en este caso, el acto
administrativo de carcter particular puede ser
revocado sin consentimiento del particular.
Dice el salvamento
de voto de Alier Hernndez:
En mi sentir, lo ilcito es lo ilegal, al menos
visto desde un punto de vista jurdico que, creo,
es el que aqu interesa.
Por lo tanto, cuando el numeral 1 del artculo 69 del CCA est imponiendo, a los funcionarios pblicos, el deber de revocar los actos
administrativos en los casos en que ... sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o
a la ley, se est refiriendo a los actos abiertamente ilegales a que alude la sentencia, o, lo que
es lo mismo, a los actos ilcitos.
Y, sin embargo, es en relacin con ellos o
tambin a ellos que el artculo 73 exige el consentimiento expreso y escrito del afectado cuando de revocar actos de contenido particular
generadores de derechos o de situaciones jurdicas individuales se trata.
La tesis expuesta en el fallo dara lugar a preguntarse qu pasa, entonces, con los actos legales que se obtienen por medios ilegales; Son
ilcitos y, por lo tanto, revocables, por el mandato del artculo 73?
Dice el comentarista:
En relacin con los extractos anteriores, la

primera precisin que debe hacerse, en mi opinin, es que la ocurrencia por medios ilegales
no puede corresponder simplemente a la ilegalidad del acto, por la sencilla razn de que, si as
fuera, los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado una situacin jurdica individual o reconocido un derecho de igual categora podran ser
revocados sin el consentimiento de su titular
por una causal menos estricta que la prevista
para la generalidad de los actos en el numeral 1o
del artculo 69 del CCA, lo cual dejara sin sentido alguno la proteccin especial que quiere
otorgar el principio de intangibilidad consagrado en el inciso primero del artculo 73 del mismo estatuto, e implicara que no habra intangibilidad en ningn caso. Por lo mismo, sobrara la
llamada accin de lesividad prevista en nuestro
ordenamiento jurdico, a semejanza de otros
como el espaol, como instrumento para que la
misma administracin pueda demandar sus propios actos, cuando considere que fueron expedidos bajo la existencia de una causal cualquiera de ilegalidad, a fin de que el juez se pronuncie sobre la misma, pues ante dicha consideracin bastara con que la administracin procediera directamente a la revocacin del acto.
De otra parte, considero que tampoco puede tratarse de la ilegalidad manifiesta a que se
refiere la primera causal de revocacin consagrada en el artculo 69 del CCA, pues, si as fuera,
ello querra decir que todos los actos estaran
sometidos al mismo rgimen de revocacin, en
cuanto podran ser revocados cuando la administracin considere que sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley, de tal
manera que, tambin en este caso, sobrara la
proteccin especial que quiere otorgar el principio de intangibilidad consagrado en el inciso
primero del artculo 73 del Cdigo Contencioso Administrativo.
No puede tratarse, entonces, de un simple
problema de interpretacin sobre la legalidad o
ilegalidad del acto, no solo por lo expresado anteriormente sino porque, adems, el artculo 73
no se refiere a la ilegalidad del acto sino a los
medios ilegales que dieron lugar a la ocurrencia del mismo, los cuales, si bien implican una ilegalidad del acto as producido, no pueden corresponder simple y llanamente a una de las causales
tpicas y tradicionales de ilegalidad. Por lo mismo, me parece que tiene razn la Sala Plena en
este aspecto al aclarar que no se trata del acto
inconstitucional o ilegal de que trata el artculo
69 del CCA, aunque incurre en una diferenciacin no muy clara y sin mayor sustento, al pretender resolver el tema con los trminos de
acto ilcito y acto ilegal.
Tampoco puede tratarse, necesariamente, de
la configuracin de un delito, pues ello hara nugatoria la posibilidad de revocacin directa e

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inmediata del acto por parte de la misma administracin, en la medida en que sera necesario
esperar el pronunciamiento final y ejecutoriado
del juez penal competente para calificar como
delictiva la conducta del responsable del medio
ilegal utilizado.
En tales circunstancias, y teniendo en cuenta las precisiones anteriores y especialmente el
hecho de que los medios ilegales estn referidos a la produccin o formacin del acto, vale
decir, a la expresin de la voluntad de la administracin, me parece que s constituye un avance en la solucin del problema el esbozo que hace la Sala Plena de aplicar en este tema los conceptos del derecho comn sobre los vicios de
la voluntad, cuando la expresin de esta ltima
se produce bajo la afectacin del error, la fuerza o el dolo (C.C., arts. 1508 y ss.). No obstante,
dado lo escueto del planteamiento y las limitaciones de espacio de este comentario, la jurisprudencia y la doctrina debern continuar sus
esfuerzos tendientes a lograr una posicin unificada sobre el tema, especialmente para garantizar el equilibrio de los principios y valores
constitucionales mencionados.
En conclusin, teniendo en cuenta las mltiples y dismiles interpretaciones de nuestra jurisprudencia sobre el tema planteado, se hace necesario, para la seguridad jurdica, continuar los
esfuerzos que permitan llegar a una interpretacin coherente y suficientemente aceptada, que
lleve a una aplicacin razonable y uniforme del
controvertido artculo 73 del CCA. Si ello no es
posible en el mediano plazo, dadas las dificultades reconocidas de nuestra jurisprudencia para
unificar sus criterios dentro del marco de nuestro ordenamiento jurdico actual, mantendr vigencia la propuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, planteada ya
hace algn tiempo, en el sentido de que el legislador proceda a modificar el texto de la norma
citada, a fin de permitir claramente la revocatoria
de actos creadores de situaciones jurdicas personales o derechos de la misma naturaleza, en
condiciones que garanticen dichos derechos y
un debido proceso, y disminuir as la inestabilidad jurisprudencial (C.E., S. Consulta y Servicio
Civil, Conc. feb. 20/86, Rad. 011, C. P. Humberto
Mora Osejo).
Todo lo anterior, claro est, sin perjuicio de
las normas legales que puedan existir en relacin
con materias especficas, como es el caso de la
reciente Ley 797 del 2003, en cuyo artculo 19
se consagra la revocatoria directa de los actos
administrativos de reconocimiento y pago de
prestaciones econmicas de la seguridad social,
sin el consentimiento del beneficiario, cuando,
previa verificacin de oficio, se compruebe el incumplimiento de los requisitos exigidos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentacin falsa.

Ha imperado la voluntad del legislador

Jorge Enrique Ibez Najar
Director de las especializaciones en Derecho Constitucional
y en Derecho Administrativo de la Universidad Javeriana
y profesor de las universidades Los Andes y Rosario.

Este abogado y especialista en derecho constitucional de la Pontificia

Universidad Javeriana ha
dictado ctedra en derecho constitucional, administrativo y econmico en
las universidades Javeriana, Andes, Rosario, Santo
Toms, Libre, Militar Nueva Granada y Central.
Fue asesor externo de
los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho (hoy fusionados), conjuez de la Corte
Constitucional, asesor jurdico de la Gerencia
General del Banco de la Repblica, director (e)
del Departamento Jurdico de esa corporacin
y consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros cargos.
Desde el ao 2001, es director general de
posgrados de la Facultad de Ciencias Jurdicas de
la Pontificia Universidad Javeriana. Igualmente, es
director de la Especializacin en Derecho Constitucional y de la Especializacin en Derecho Administrativo, en esa institucin.

El artculo 73 del Cdigo Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 1 de 1984,

de manera categrica determin, como regla
general, que cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situacin jurdica de
carcter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categora, no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular, pero, seal que, habr lugar a
la revocacin de esos actos, cuando resulten de
la aplicacin del silencio administrativo positivo,
si se dan las causales previstas en el artculo 69,
o si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.
La controversia se centra en la excepcin a
la regla que contempla la norma. Hay quienes
defienden la tesis conforme a la cual la norma se
refiere a un solo evento: cuando se est en presencia de un acto ficto o presunto resultante del
silencio administrativo siempre que se den las
causales previstas en el artculo 69 del Cdigo o
que el acto ficto haya ocurrido por medios ilegales. Empero, hay quienes defienden la tesis
conforme a la cual la norma se refiere a dos
eventos totalmente distintos a saber: a) Cuando
el acto administrativo que haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categora sea un acto ficto o presunto resultan-

te del silencio administrativo, siempre que se den

las causales de revocatoria previstas en el artculo 69, o b) Si fuere evidente que el acto administrativo que haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categora ocurri por medios ilegales.
La decisin del legislador extraordinario se
enmarca en la segunda tesis, tal y como consta
en los trabajos tanto de la Comisin Asesora del
Gobierno para la expedicin del Cdigo Contencioso Administrativo creada por la Ley 58 de
1982, como en los de la Comisin Especial que
el mismo Gobierno conform para la redaccin
del citado Cdigo a finales del ao de 1983, segn puede verse en los antecedentes que me
permit recoger en la obra que sobre el particular public el Banco de la Repblica en 1985. En
efecto, en un principio se plante la posibilidad
prevista en el artculo 64 de la cuarta versin del
proyecto de Cdigo elaborada el 1 de agosto de
1983(1), que luego de revisada pas a convertirse en el artculo 55 de la quinta versin revisada entre el 19 de septiembre y el 14 de octubre
de 1983(2) y conforme a la cual:
Adems, en caso de ilegalidad manifiesta, la administracin podr en cualquier tiempo suspender provisionalmente los efectos del acto, demandando simultneamente su nulidad y el restablecimiento del derecho ante la jurisdiccin con-

Juriscrtica

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tencioso administrativa. En tal juicio la persona
afectada podr pedir directamente indemnizacin
por los perjuicios resultantes si la nulidad no se
declara. La jurisdiccin contencioso administrativa
deber decidir, de oficio o a solicitud de parte, al
admitir la demanda, si ratifica o revoca la suspensin provisional. Tambin habr lugar a la revocacin directa de estos actos cuando sean presuntos y resulten de aplicar el principio del silencio
administrativo positivo, en los siguientes casos: a)
si la peticin que les dio origen tena oposicin
manifiesta con la Constitucin, la ley o el reglamento; b) Si fueren contrarios al inters pblico
social, o si atentan contra l; c) Si causan agravio
injustificado a alguna persona; d) Si fuera evidente que se usaron medios anormales para demorar la decisin o su notificacin.
La versin final del artculo 73 tiene su antecedente ms prximo en la propuesta que hizo
al Gobierno Nacional la Oficina Jurdica del entonces Departamento Administrativo de la Aeronutica Civil, la cual seal: Creemos conveniente adoptar una posicin legal frente al caso
de decisiones que resultan ser ilegales y no obstante crean o modifican una situacin jurdica individual. Proponemos por lo menos que en los
casos en que la situacin jurdica sea ilegal porque se compruebe que el particular indujo en
error a la administracin, bien por no aportarle
las pruebas debidas o hacerlo en forma deficiente, proceda la revocatoria aun sin su consentimiento y en cualquier tiempo...(3). As mismo, en
la propuesta que hizo la entonces Direccin General de Impuestos Nacionales, que seal la necesidad de revocar de oficio los actos administrativos cuando se dieran las circunstancias anteriores(4).
Empero, como a veces suele ocurrir, por
muchos aos la interpretacin judicial hecha por
el Consejo de Estado, primero en las secciones
y luego en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cambi la voluntad del legislador y
seal que se estaba en presencia de la primera
de las hiptesis arriba descrita (vanse en tal sentido, la Sent. jul. 18/91, Exp. 1185, C. P. Ernesto
Rafael Ariza y el Auto mayo 2/96, Exp. 3751, C. P.
Juan Alberto Polo Figueroa).

Fue primero el juez de constitucional el que

luego de una adecuada lectura del artculo 73
del Cdigo seal que se estaba en presencia
de la segunda tesis que comprende dos situaciones o eventos distintos para que proceda la
revocatoria directa de los actos administrativos
sin el consentimiento expreso de su titular.
Ahora, de manera tambin difana, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con la
sentencia proferida el 16 de julio del 2002, con
ponencia de Ana Margarita Olaya Forero, corrigi o, si se quiere, precis, su interpretacin al
considerar que se est en presencia igualmente de la segunda alternativa, con lo cual, ahora
s, el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, ha hecho imperar la voluntad del legislador.
Pero independientemente de lo que se pueda decir acerca de la historia en la configuracin
de la norma o de la intencin del legislador extraordinario, importa atender a la finalidad de la
misma. Lo que se quiere es que no exista acto
administrativo manifiesta u ostensiblemente violatorio del orden jurdico, que no est conforme
con el inters pblico o social o atente contra
l, o que cause agravio injustificado a alguien, so
pena de que surja de inmediato la obligacin
para la administracin de revocarlo, pues no se
trata de una facultad o prerrogativa, sino de un
deber legal, para el funcionario que lo expidi o
para su inmediato superior, para lo cual, por regla general la administracin debe obtener el
consentimiento del particular cuando quiera que
l haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora. Aqu se parte del presupuesto que la administracin por
conducto del servidor pblico hubiera actuado
y se hubiera manifestado expresamente, en forma tal que la administracin se equivoc ella
misma sin que en dicha equivocacin haya tenido que ver el particular.
Empero, en tratndose del acto ficto o presunto, debe tenerse en cuenta que l es el resultado de la ley como consecuencia del silencio de la administracin. Por lo tanto, en su expedicin no existe voluntad expresada, resultan-

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Bogot, 12 al 25 de mayo del ao 2003

te de un proceso volitivo de la administracin,

sino que resulta de lo que el propio particular
dice, avalado por la ley. Por lo tanto, en caso de
que respecto de dicho acto se den las causales
previstas en la ley, debe procederse a su revocatoria sin necesidad de obtener el consentimiento del afectado.
Situacin distinta ocurre con el acto expedido
de manera expresa por la administracin, pero a
la cual esta llega con motivo de una maniobra fraudulenta, engaosa, dolosa o simplemente ilegal por
parte del administrado. En tal caso, se afecta el
proceso volitivo e intelectivo en la formacin y
expedicin del acto y, por lo mismo, la administracin no puede quedar atada al obtenido por medios ilegales. Represe en el acto expedido con
fundamento en medios de prueba falsos o ilegales. Aqu es necesario recordar que el delito no
genera derecho y por lo mismo, no se configura,
no se crea, una situacin jurdica de carcter particular y concreto que las autoridades ni los dems particulares tengan que respetar. En tal caso,
procede la revocatoria directa sin el consentimiento del particular, tal y como lo ha dicho ahora la Sala Plena del Consejo de Estado, sin perjuicio que el particular afectado con la decisin ejerza las acciones a que haya lugar.
1 Antecedentes del Cdigo Contencioso
Administrativo, T. I, pg, 371. Este texto se discuti en la
sesin del 14 de octubre de 1983 de la Comisin
Asesora (acta 23), en la que se sugiri suprimir la
facultad de suspender transitoriamente los efectos del
acto por parte de la administracin.
2 Ibdem, pg, 393.
3 Ibdem, T. II, pg. 1060
4 Ibdem, pg. 1072

Consejo de Estado
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
Sentencia: 8732 de julio 16 del 2002
Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero
Actor: Jos Miguel Acua Cogollo

Vea el texto completo de esta

sentencia en www.legis.com.co

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