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LEGISLATURAS REACTIVAS Y
PRESIDENTES PROACTIVOS
EN AMERICA LATINA*
GARY W. COX**y SCOTT MORGENSTERN***
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Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA
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LATINA
EN AMERICA
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del 70 %de los miembrosde la camara bajay un 10-15 %se presenta para ocupar una
banca de senador) les preocuparantambienlos resultadosde las medidas propuestas
por el gobierno (sin despreciar los beneficios electorales de la politicade favores menudos). Estapreocupacionpuede tenerunamotivacionelectoralista;dado que las elecciones
giran en torno de una combinaci6n de las caracteristicas de los candidatos con los
resultados de las medidas de gobierno, los legisladores interesados en ser reelegidos
tenderan a querer involucrarseen el proceso decisorio de las politicas publicas7.
Otra variable que influye en que una legislatura sea parroquialo este mas
interesada en las politicas pOblicases la ideologia partidaria.Los partidosde ideologia
fuerte seran menos venales que una heterogenea coalici6n de politicos en busca de
fama,podery fortuna.Tambi6nen este caso los partidoschilenospresentancaracteristicas
distintivas.Enel centro-izquierda,los dos presidentes chilenos posterioresa la dictadura'
de Pinochetgozaron del apoyo de una coalici6nformadaprecisamentesobre la base de
la fuerte oposicion a este. Por otro lado, la derecha chilena esta muy asociada con
Pinochet y su regimen. Uno de los dos principales partidos derechistas, la UDI, es
intensamente ideologico. Muchos de sus legisladores fueron intendentes durante el
regimende Pinochet,y algunos fueroniniciadosen la politicade la mano de un dirigente
furiosamenteanticomunista,como fue Jaime Guzman.Es raroque miembrosde la UDI
cedan en sus posiciones respecto de algunacuestion de gobiernodecisiva a cambio de
que se construya otro puente en su distrito.
En contraste con ello, en la Argentinay Brasillos presidentes no cuentan con el
apoyo ni enfrentan la oposicion de partidos organicos con esa fuerza ideolo6gica.En
ninguno de estos paises hay un partidoo grupo de partidos que haya ganado sus
credenciales esgrimiendo el estandarte antiautoritario,y en Brasil el Onico partido
clasista significativoes el Partidode los Trabajadores,que en la actualidadsolo tiene el
11 %de las bancas legislativas8.EnlaArgentina,los peronistastenianraices ideologicas
derivadas de su historiapopulista,pero Menemacabo con ese legado.
La oscilacion fundamental
La oscilacion fundamentalde la politicalatinoamericanaes el uso cambiante que
hace el presidente de sus facultades constitucionaleso de otraindole como respuesta
a los cambios en el apoyo previsto de la legislatura. En America Latina, el poder
ejecutivo tiene por lo comOnmas capacidad de decision unilateralque los presidentes
norteamericanoso primerosministroseuropeos, si bien ocupa una posici6n intermedia
en lo tocante a su injerenciaen el proceso legislativo.Esta especifica combinaci6n de
capacidades institucionales,a lo largo de dos dimensiones separadas, produce una
clara oscilacion en la estrategiade la presidencia,frenteal tipo de legislaturaa la que se
confronta,entre el recursoa sus poderes unilaterales
y el recursoa sus poderes integrativos.
El uso cambiante de los poderes unilaterales
Una de las maneras en que los presidentes cambian su estrategia se vinculacon
sus poderes de decision unilateral.Por "poderes de decision unilateral"entendemos
7 GaryW. Cox y MathewD. MCCUBBINS:
LegislativeLeviathan:PartyGovernmentin the House, Berkeley,
Universityof CaliforniaPress, 1993.
8 Existenotrosvariospartidosizquierdistaspequefios,ningunode los cuales alcanzaa reunirel 10 %de las
bancas legislativas.
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CUADRO 1
Estrategias
Rechazo
Adoptar medidas
Presidente
unilaterales
imperial,
Negociacion
legislativas
Demanda de
retribucion
Aceptaci6n
legislatura
recalcitrante
Negociar
Presidente
coalicional,
legislatura
negociadora
Retribuir
Presidente
nacional,
legislatura
parroquial
o venal
Dictaminar
Presidente
dominante,
legislatura
subordinada
Y PRESIDENTES
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LATINA
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Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Estados Unidos
Francia*
Peru
Uruguay
Venezuela
Apoyo promedio
al presidente
(N?de perfodos)
50,64
49,60
69,10
42,35
72,33
32,10
50,66
55,5
41,37
56,90
53,71
(15)
(14)
(15)
(14)
(15)
(16)
(27)
(8)
(7)
(7)
(13)
Desvio estindar
del apoyo al
presidente
8,56
21,43
17,40
11,87
16,95
16,18
9,92
10,31
16,71
14,74
23,18
Apoyo mfnimo
al presidente en la
camara baja
35,9
22,3
33,0
15,6
49,2
01,4
36,3
38,0
17,7
41,4
12,6
(Illia)
(Siles Zuazo)
(Collor)
(Frei)
(Barco)
Hurtado)
(Reagan)
(Mitterrand)
(Fujimori)
(Sanguinetti)
(Caldera)
Apoyo maximo
al presidente en la
camara baja
71,1
85,9
92,7
58,7
99,4
52,0
67,8
74,0
60,3
80,3
95,7
(Frondizi)
(Paz Estensoro)
(Quadros)
(Frei)
(Betancur)
(Arosemena)
(Johnson)
(Pompidou)
(Belaunde)
(Bordaberry)
(P%rez)
Fuentes:DEHEZA,
1997;StatisticalAbstractof the US, 1997;HistoricalStatistics.
16 Grace Ivana DEHEZA:
Gobiernosde coalici6nen el sistema presidencial:Am6ricadel Sur, Florencia,
EuropeanUniversityInstitute,1997.
17Porejemplo,el 99 %obtenidoporBelisarioBetancuren Colombiaimplicaque los dos partidosprincipales
le dieroncierto apoyo, pero deja de lado la faltade disciplinapartidariay la intensa rivalidadentre los partidos
el 41 %de apoyoa JulioMariaSanguinettien Uruguay
(Betancurtriunf6con s6oloel 47 %de los votos).Analogamente,
es una cifra sobreestimada,ya que con frecuenciaciertos sectores de su propiopartidole restaronapoyo. Sin
embargo,las cifrasde Deheza corroborannuestrahip6tesisde los poderes cambiantes,ya que esta autoradivide
los mandatospresidencialesen periodosy muestrac6mo fue cambiandoel apoyo a un mismopresidente.
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Teniendo en cuenta el cuadro 1, se aprecia que la variacionde los paises latinoamericanos en las distintas columnas del cuadro 2 es mayor.Asi, hay mas casos de
presidentes potencialmentedominantes(con legislaturasparticularmente
subordinadas)
y de presidentes potencialmente imperiales (con legislaturas particularmenterecalcitrantes). Que estas potencialidades se vuelvan reales dependera tanto de la solidez
de los niveles nominales de apoyo de que da cuenta Deheza como de las facultades
institucionalesde la presidencia en cada pais.
Integracion del ejecutivo al proceso legislativo
En los sistemas parlamentarios,el poder ejecutivo se halla profundamente
involucradoen el proceso internode la legislatura.En estos sistemas, lo tipicoes que se
admitala posibilidadde ocuparen formasimultaneaun ministerioy una banca legislativa;
y aun en los casos en que eso no sucede, los ministrossuelen presentarsepersonalmente
en la legislatura, participaren sus debates y responder a las preguntas de sus
miembros. Tambien es caracteristicoque los ministrosesten dotados de una mayor
capacidad parafijarla agenda de la legislatura.Enel ReinoUnido,por ejemplo, solo los
ministrospueden proponer aumentos de impuestos, y el gabinete domina la agenda
legislativamerced a procedimientostales como el votode confianzay el plazo establecido
para el debate de los proyectos.
En su conjunto,estos dos factores (la participaci6ndel ejecutivoen los procesos
legislativos y su poder para dictar la agenda legislativa)indican lo que Ilamaremosel
"grado de integracion del ejecutivo al proceso legislativo".Los examinaremos por
separado, comparando lo que sucede en Estados Unidos con el caso tipico latinoamericano.
Elpresidente de Estados Unidosno puede designar en su gabinete a un integrante
del congreso, salvo que este decida renunciara su banca, pues la constitucion(articulo
I, seccion 6) prohibe la ocupacion simultaneade estos cargos. Si bien los ministrosdel
gabinete norteamericanosuelen prestartestimonioen las audiencias convocadas por el
congreso, la costumbre es que no participenen los debates18. Estas limitacionesimpiden que los miembrosdel ejecutivose involucrenpersonalmenteen el proceso legislativo
y le dificultenal presidente recurrira los nombramientosen el gabinete para fortalecerel
apoyo de la legislatura,como se hace habitualmenteen los sistemas parlamentarios.
Enalgunos paises latinoamericanos(p. ej., en Perude acuerdo con la constitucion
de 1933), nada prohibe que se ocupen en forma simultanea cargos ministerialesy
legislativos. En otros casos, estA permitidoque un legislador nombrado ministrodeje
temporariamentesu banca en manos de un "suplente",pudiendo volver a ocuparla en
cualquier momento. En Brasil,cuando va a haber una votacion importanteen la legislatura,los ministrosrenunciande modo temporarioa sus cargos, retomansus bancas
18 Incluso el Cnico funcionario
del poder ejecutivo con facultades constitucionales para participar en los
asuntos legislativos -el vicepresidente, que es ex officio presidente del Senado- ve limitada su capacidad de
participaci6n. En efecto, segOn lo establece la constituci6n, el vicepresidente s6olopuede votar en caso de empate,
y a ello se debe en parte que rara vez haga acto de presencia en la camara; aun cuando se presente, una antigua
costumbre del Senado le exige mantenerse fisicamente separado en el estrado. En cierta ocasion el vicepresidente
Spiro Agnew viol6 sin quererlo esta norma y el Senado expres6 su malestar por esta transgresi6n a la separaci6n de
los poderes emitiendo una resoluci6n que ponia expresamente de relieve esta restricci6n de movimientos para el
funcionario.
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legislativas, votan, luego dejan sus bancas y retomansu cargo en el ejecutivo. Si los
suplentes les son fieles, de hecho los ministrosbrasilehos pueden ser considerados
integrantesde la legislatura.Un sistema similarde suplentes se aplica en Bolivia,Colombia, ElSalvador,Honduras,Paraguay,Uruguayy Venezuela19.Porultimo,los presidentes
latinoamericanospueden designar a veces en su gabinete a dirigentes reconocidos de
su partidoque, si bien no han sido elegidos para la legislatura,cuentan con el apoyo de
6sta. En la Argentina,por ejemplo, hay una costumbre muy marcada segun la cual,
cuando el servicio prestado por un dirigentepartidarioen la legislaturaIlega a su fin, se
"grad0a"y es promovidoa un cargo ministerial.Por ejemplo, los dos presidentes del
bloque peronista en la camara baja pasaron a ser ministroy viceministrodel Interior,
respectivamente,y a todas luces fueronempleados porel ejecutivoa raizde su habilidad
politicay de sus conexiones en el congreso. Algo semejante parece ocurriren Chile.De
esta manera, a diferenciade sus equivalentes norteamericanos,en America Latinalos
presidentes pueden utilizarcon frecuenciasus designaciones ministerialescon el finde
obtener apoyo legislativo,tal como sucede con los primerosministrosen Europa.
El presidente norteamericanono estA autorizadoa presentarproyectos de ley en
forma directa en ninguna de las dos camaras. Hasta el presupuesto que 61 propone
debe ser presentado por un miembrodel congreso. En cambio, la mayoria de los
presidentes latinoamericanostienen esa facultad,y algunos (en Brasil,Chile, Colombia
antes de 1991 y Uruguay)tienen facultades exclusivas de presentaci6n de leyes en
determinadas areas. Vemos que la capacidad de iniciativa de los presidentes
latinoamericanosse aproximamas a la que poseen, en el caso tipico, los primeros
ministros.
El presidente norteamericanono puede determinaren formadirecta las medidas
que ha de considerarel congreso, acelerarel tratamientode proyectos de ley pendientes
(que depende del calendariodel congreso), ni gravitarde otras maneras en la agenda
legislativa. En contraste con ello, los presidentes brasilenos, colombianos y peruanos
pueden enviaral congreso proyectos"urgentes"que tienenprecedencia sobre cualquier
otro asunto. En Chile, Ecuador,Paraguayy Uruguaylas facultades de los presidentes
para tomar medidas de urgencia son aun mayores: un proyecto presentado por el
presidente se convierteautomaticamenteen ley si el congreso no lo rechaza formalmente
dentro de un periodo determinado.El poder de los presidentes latinoamericanospara
fijarla agenda legislativa si bien palidece cuando se lo compara con el tipico de un
primerministro,quien puede recurriral voto de confianza y (a veces) a otras tecnicas
eficaces para tal fin, es, no obstante, sustancialmente mayor que el del presidente
norteamericano.
Dicho esto, agreguemos que en Estados Unidos la separacion de los poderes es
mucho mas cabal que en AmericaLatina.El presidente puede vetar una ley, pero no
puede impulsarproyectos de ley a traves de los procedimientosinternosdel congreso.
En el mejorde los casos, podr. dirigirsea la opini6npublica buscando su respaldo y
aplicar presiones externas20. Desde hace tiempo se reconoce que el congreso
estadounidense tiene una capacidad extraordinaria
para proponerleyes, pero lo que no
se conoce es el reverso de la medalla: la ausencia de facultades del ejecutivo para
19VerJonathanHARTLYN:
"Presidentialism
and ColombianPolitics",en JuanLINZ
(eds.):
y ArturoVALENZUELA
TheFailureof PresidentialDemocracy,Baltimore,
The JohnsHopkinsUniversityPress, 1994, pag. 301.
20SamuelKERNELL:
Leadership,Washington,DC,CQPress, 1986.
GoingPublic:NewStategiesofPresidential
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legislatura (salvo que lo sea mediante un juicio politico); por ende, no hay tanta
necesidad de cohesi6n en las votaciones en el recintoni de contarcon un fuertecontrol
de la agenda para sustentardicha cohesion. Ademas, el jefe de gobierno no es elegido
por la legislaturay su continuidaden el cargo no depende del 6xito electoral de sus
partidarios.Por lo tanto, estos ultimos necesitan darse su propia organizacion y sus
propios dirigentes. Respecto de la nocion de "nucleos del partido"que propone
Schlesinger-organizaciones destinadas a asegurar determinadoscargos-, la eleccion
separada del presidente da origen, como es logico, a dos nOcleos del partidoen el
gobierno:uno parael congreso y otroparael presidente.Enel caso del parlamentarismo,
en cambio, solo hay uno28. Por ultimo,en un sistema presidencialistapuro el poder
sobre la agenda lo tiene el congreso -y en especial los dirigentesde los partidosen el
representados, sobre todo los mayoritarios-,no el presidente ni sus ministros29.
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Conclusiones
En AmericaLatinalas relacionesentreel poder ejecutivoy el legislativohan
en
bienclarode vetobilateral,
adoptadolaformatipicade unjuegoconstitucionalmente
la mayoriade las leyes,
el cual el presidentehace el primermovimiento,
proponiendo
perosabe que la legislaturatendraluegola capacidadde reaccionara sus medidas.
son
Cabe ser)alar,en primerlugar,que si bien las legislaturaslatinoamericanas
fundamentalmente
reactivas,eso no significaque sean impotenteso irrelevantes.El
porlo tanto,
presidentedebe preverque cosas serano no aceptadasporla legislatura;
los legisladoresinfluyena travesde los cambiosque provocanen las reaccionesde los
presidentes.La legislaturas6lo deja de cumplirun papel significativocuando el
comoha sucedidohastahace poco en Mexico.En
presidentela dominapoliticamente,
prevenen forma
segundolugar,en la medidaen que los presidenteslatinoamericanos
permanentelas posiblesreaccioneslegislativas,su estrategiavariarasegun el tipode
legislaturacon que se confronten.Empero,en AmericaLatinael poderejecutivoesta
esto es, posee la
dotado de una combinacionsingularde poderes institucionales,
(comociertostiposde decretos)y para
capacidadparatomardecisionesunilaterales
integrarseal accionarlegislativo(v. gr., mediantemocionesde urgencia).Segun cual
o porinmiscuirse
sea la situacionpoliticageneral,puedeoptarporeludira la legislatura
Encualesquierade los dos casos, puede avanzarmuchomas
en sus procedimientos.
alia que los presidentesde EstadosUnidos,generandouna neta oscilacionen las
relacionesentreel poderejecutivoy el legislativoen la region.Entercerlugar,el poder
ejecutivode los paises de AmericaLatinaal combinarsu capacidadde iniciativacon
en sus relacionescon el
una serie bien diferenciadade facultadesinstitucionales,
un
intermedias
situaciones
entre,
por
legislativo,genera
lado,las previsiblesen Estados
Unidos,donde existe una separacionmAsrigurosade los poderes, y, por otro,las
fusionados.
existentesen Europa,dondelos poderesestanmas integralmente
Traduccionde LeandroWolfson
LATINA
Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
REACTIVAS
LEGISLATURAS
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RESUMEN
Si bien los presidentes de America Latina
suelen aparecer como dominando el proceso de
toma de decisiones publicas, en verdad, sus
estrategias politicas dependen mucho del apoyo
con el que cuenten en el Congreso. La bien
conocida regla de anticipar reacciones convierte
a instituciones basicamente reactivas como las
legislaturas latinoamericanas en entidades
influyentes. La modalidad habitual y propia de
situaciones de no crisis que adopta el proceso
decisorio en America Latina se corresponde con
SUMMARY
WhileLatinAmerican presidents often appear
to dominate the political process, their political
strategies are contingent on legislative support.
The venerable rule of anticipated reactions makes
even primarily reactive institutions like Latin
American legislatures influential. The ordinary,
noncrisis policymaking process in LatinAmerica
REGISTROBIBLIOGRAFICO
Scott
COX,GaryW., y MORGENSTERN,
ECONOMICO
"Legislaturasreactivas y presidentes proactivosen AmericaLatina".DESARROLLO
REVISTA
DE CIENCIAS
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 41, Ng163, octubre-diciembre2001 (pp. 373393).
Descriptores: <Ciencia politica><Poder ejecutivo><Poder legislativo><Tipologiasinstitucionales>
<Presidencialismo><Parlamentarismo>
<AmericaLatina>.