Una necesaria reglamentacin para una necesaria transparencia

A propsito del lobby como tcnica de participacin

Por Juan Pablo Falcn
El presente trabajo aborda la temtica del lobby o gestin de intereses
como tcnica de participacin en la toma de decisiones publicas. Partiendo de
la connotacin negativa que el trmino ha forjado durante mucho tiempo, se
efecta un anlisis de la reglamentacin extranjera referida a la materia,
especialmente la Norteamericana, como as tambin la de nuestro pas, tanto a
nivel nacional como local.
Finalmente, teniendo en cuenta los parmetros brindados por la
normativa confrontada y concluyendo que el fenmeno en cuestin se
constituye como un elemento de la faz discursiva del sistema democrtico, se
intenta generar nuevas ideas que sirvan de basamento para una futura
reglamentacin a efectos de dotar a la actividad de mayor transparencia.

I.- Introduccin
Los mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones
pblicas, responden a un principio bsico del sistema republicano de gobierno;
la publicidad.
Las diversas tcnicas a travs de las cuales puede encausarse dicha
participacin son variadas y cada una presenta, en la comparacin, mltiples
ventajas y deficiencias. El lobby o gestin de intereses se presenta como, tal
vez, una de las maneras menos exploradas a travs de los cuales se canaliza
la participacin de diferentes actores sociales que intentan estrechar la

distancia que los separa con los diversos sectores gubernamentales en donde
se gesta la toma de decisiones.
En este esquema de ideas, resulta imposible soslayar que la
participacin ciudadana presupone, para lograr su desarrollo ms pleno dentro
del sistema democrtico de gobierno, una serie de factores que actan como
denominador comn sobre todo el abanico de tcnicas de participacin. Es as
como al acceso a la informacin pblica se presenta como un elemento
medular e inescindible de la participacin ciudadana, por cuanto esta ltima, no
podra concebirse sin la existencia de la primera.
Teniendo en cuenta lo expuesto, en primer trmino nos abocaremos al
anlisis del lobby como tcnica de participacin, en que consiste, sus
implicancias, la visin que nos brinda del derecho comparado para luego,
analizar los diferentes aspectos que hacen cada vez mas necesaria que dicho
mtodo de participacin, cuente con una regulacin especifica que permita
dotarla de la mayor transparencia posible.

II.- De que hablamos?

La gestin de intereses, comnmente llamada lobby o cabildeo, es
una prctica a travs de la cual diversos representantes de intereses
particulares o colectivos argumentan en su favor ante diferentes rganos
polticos encargados de la toma de decisiones.
El origen del vocablo proviene de Gran Bretaa, aproximadamente tres
siglos atrs, cuando en la antesala de la Cmara de los Comunes, denominada
lobby, aguardaban los comerciantes o agricultores de entonces que queran
llevar sus demandas e influir de esta manera en los legisladores. 1
En nuestro pas, como en muchos lugares ms, este tipo de prcticas ha
forjado una connotacin negativa que, en la generalidad de los casos, la
vincula a una actividad ilegal. Hablar de un lobbista suele identificarse con
alguien que se mueve en las sombras, que presiona, que extorsiona, que
soborna.
Si bien en muchas ocasiones los grupos de presin llevan adelante su
cometido a travs de medios ilegales, eso no significa que la actividad
lobbistica lo sea, sino que mas bien todo lo contrario, se transforma en un
fenmeno social que requiere una regulacin para evitar que sirva de caldo de
cultivo para el fomento de prcticas espurias.
Para comenzar a desmitificar tal concepcin, se debe tener en cuenta
que la actividad en cuestin abarca un amplio espectro de posibilidades, que
no siempre se encuentran vinculados a la defensa de intereses econmicos
individuales, sino que en muchas ocasiones, se encarna en instituciones que

1
BASTERRA, Marcela, La reglamentacin del `lobby en Argentina. Anlisis del
Decreto N 1172/2003 La Ley 6/09/2004.

velan por intereses de la comunidad, constituidas por miembros afiliados, que

contribuyen con una cuota de dinero que puede no ser igual para todos-. De
este modo sostienen econmicamente a la organizacin a fin que puedan
cumplir con sus cometidos.
Estados Unidos, se transforma en un necesario parmetro de
comparacin a la hora de hablar de lobby, pues all no solo adquiri un
particular desarrollo la actividad en s, sino que tambin lo hizo su regulacin y
el rgimen de publicidad que se instrument a su alrededor.
En dicho pas, existen numerosas organizaciones dedicadas al lobby.
As podemos mencionar, a ttulo de ejemplo, The National Audubon Society
que se dedicada a la proteccin de la naturaleza, American Civil Liberties
Union que se encarga de la defensa de los Derechos Civiles, Public Citizen,
quien se ocupa de efectuar lobbies frente al gobierno y a las corporaciones en
defensa de los derechos de los ciudadanos. Dentro de esta ltima, funciona
Congress Watch que bsicamente se encarga se realizar contactos con
legisladores que son decisivos en poder torcer la decisiones de un bloque
mayoritario. Para llevar adelante su funcin, concretan hearings que son
audiencias en las comisiones del Parlamento encargadas del estudio de los
temas.2
Al principio, la regulacin de este tipo de actividad no result ser una
tarea sencilla, pues desde sus inicios result cuestionada con fundamentos
constitucionales. 3
En 1946 se regul por primera vez a nivel nacional, pero la ley result
obsoleta al no cubrir el cabildeo ante el Poder Ejecutivo, ni el de los grupos a
nivel popular, o el cabildeo ante el personal del Congreso. En 1995, con la
sancin de la Regulation Lobbying Act se ampli la definicin de las personas
y organizaciones que debe inscribirse como promotores de causas o lobistas;
esta comenz a funcionar de acuerdo a sus objetivos fundacionales. La ley
establece las obligaciones con las que deber cumplir tanto los lobbistas; como
sus comitentes; entre otras, la declaracin juradas del origen de los fondos
recaudados, montos, cual va a ser su destino, finalidad o inversin, objeto de la
gestin de intereses realizada, etc. De esta manera, en los Estados Unidos

2 BMER, Martn y Graciela Tapia de Cibrin, Un fundamento para la regulacin de los

`lobbies, La Ley 1993-A, 162.
3 En el precedente USA vs. Harris (347, US 612, 98 L Ed. 989, 74 S.Ct. 808) la Corte
Suprema de Justicia de Estados Unidos consider constitucionales las disposiciones que
regulan el lobby expresando que el congreso tenia derecho de enterarse de los grupos de
presin; otras decisiones han defendido con la misma fuerza los derechos consagrados en la
Primera Enmienda Constitucional. En este ltimo sentido, en el precedente Bukley vs. Baleo
(424 U.S.1 - 1976) el tribunal expreso que Por largo tiempo hemos presenciado intrusiones
significativas a los derechos garantizados en la Primera Enmienda, de manera tal que las
impuestas por la divulgacin no pueden ser justificadas por una mera demostracin de
legtimos intereses del gobierno

pas a ser una actividad oscura vinculada a intereses espurios, a una actividad
lcita regulada legislativamente. 4

III.- Una visin sobre la reglamentacin actual

La realidad Latinoamericana en general y la de nuestro pas y la de la
Ciudad de Buenos Aires en particular, nos demuestra que la reglamentacin de
la actividad de lobby no ocupa ningn lugar prioritario en la agenda legislativa.
De los pases que integran la Red por la Transparencia Legislativa
adems del nuestro; Chile, Colombia, Mxico y Per, solo este ltimo sancion
la ley N 28.024 que administra la gestin de intereses.
En el caso mexicano no existe una normativa especfica sobre la
cuestin, sino que slo se menciona brevemente el tema en el reglamento
interno tanto del Senado como de la Cmara de Diputados. En el caso
Colombiano tampoco existe una normativa al respecto, y se lo menciona
brevemente en el Estatuto Anticorrupcin sancionado recientemente, pero sin
demasiada precisin. Tambin en Colombia existe una resolucin interna de la
Cmara de Representantes, que incorpora un registro pblico de lobistas,
aunque el mismo es bastante difuso. 5
En nuestro pas, el Decreto 1173/03 se transforma en la nica
reglamentacin que regula la actividad de cabildeo, razn por la cual resulta el
principal y nico parmetro de confronte a nivel nacional.
El anexo III de la mencionada norma regula la publicidad de la Gestin
de Intereses cobrando, ante la ausencia de una ley nacional que regule la
actividad, una singular importancia. La norma en cuestin establece la
obligacin de los funcionarios de registrar pblicamente las audiencias que
mantienen con ciudadanos en materia de gestin de intereses, es decir, cuyo
objeto consiste en influir en el ejercicio de sus funciones y/o decisiones. Bajo
esta norma se encuentran obligados ms de 700 funcionarios, desde el
presidente de la Repblica hasta aquellos que detentan un cargo de director
nacional o equivalente, a registrar sus audiencias en un sitio nico en Internet,
que permite buscar la audiencia por dependencia, por sujeto obligado, por
solicitante o por representado.
Segn la Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento
de la Democracia, autoridad asignada para aplicar el decreto, la medida est
dirigida a transparentar, articular, controlar y fundamentalmente hacer conocer
los encuentros que mantienen los funcionarios pblicos con personas que

4 BASTERRA, Marcela, La reglamentacin del `lobby Ob Cit.

5 Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa. Gestin de Intereses en los pases de
la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa (http://www.transparencialegislativa.org/)

representan un inters determinado y, como tal, permitir un control efectivo

de la gestin pblica. 6
A nivel local, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no cuenta con
ninguna disposicin que regule la actividad de lobby. Sin embargo nos
encontramos con el interesante ejemplo que nos brinda el Municipio de Morn
en donde, segn un revelamiento realizado por el Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) a nivel
subnacional, resulta ser el u
nico distrito que cuenta con un acercamiento formal
a la regulacio
n del lobby a trave
s del registro de audiencias de gestio
n de
intereses.
En el marco del programa Discrecionalidad Cero, se sancionaron dos
normas, una en el Poder Ejecutivo (Decreto 1.307/04) y otra en el Legislativo
(Decreto contenido en el Expediente 58.518/04), que crearon sendos registros
de audiencias por gestio
n de intereses.
En lo concerniente a la informacin provista en materia de gestin de
intereses a la autoridad de aplicacin, esta ltima hace un seguimiento
constante de los respectivos reglamentos. Tanto en el Ejecutivo municipal como
en el Consejo se verifica que el contenido que llega de las agendas desde los
despachos de los sujetos obligados se ajuste a la definicin de gestin de
intereses contempladas en las normas.
En lo concerniente a la publicidad de las audiencias, las paginas web del
Poder Ejecutivo y del Consejo Deliberante contemplan espacios especficos
para consignar toda la informacin relativas a las audiencias.
Resulta interesante marcar algunas diferencias con la normativa
nacional y la local. As por ejemplo el Decreto emanado del Consejo
Deliberante, dispone la cancelacin de la reunin de gestin de intereses ante
la negativa del solicitante de publicarla.7
IV.- Una necesaria reglamentacin para una necesaria transparencia
Las reglamentaciones comentadas pecan por insuficiente por diferentes
motivos a saber (I) circunscribe su mbito de aplicacin a la audiencia como
nica modalidad de gestin de intereses (II) El Decreto Nacional solo se aplica
al Poder Ejecutivo Nacional, dejando afuera al Congreso y al Poder Judicial (III)
solo regula un aspecto del lobby; su publicidad, no se adentra a regular la
actividad en si. (IV) En la rbita nacional, la informacin que debe quedar
asentada en el acta se circunscribe a unos pocos datos que en modo alguno
permiten dotar al mtodo de una transparencia suficiente. 8

6 ARAUJO, Maria Fernanda y Eugenia Braguinsky El lobby y la gestin de intereses a travs

de tres ejes analticos, Buenos Aires, Centro de Implementacin de Polticas Publicas para la
Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), rea de Fortalecimiento de las Instituciones, Julio de 2009.
7 ARAUJO, Maria Fernanda y Tatiana Salem. Apuntes para la regulacin de gestin de
intereses a nivel subnacional. El caso de Morn, Buenos Aires, Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad y el crecimiento (CIPPEC), Programa de Justicia y
Transparencia, Area de Fortalecimiento de las Instituciones, Julio de 2010.
8 Segn se desprende del Anexo IV del Decreto 1172/2003, el formulario de registro de
audiencia de gestin de intereses exige que se consigne la fecha de solicitud de la audiencia,

Como primera consideracin, resulta importante destacar que la

actividad de lobby o cabildeo en modo alguno se circunscribe a la audiencia,
sino que muy por el contrario, los mtodos han avanzado y hoy en dia las vas
a travs de los cuales se puede canalizar esta forma de participacin son
mltiples; campaas publicitarias, comunicaciones escritas dirigidas a los
encargados de la toma de las decisiones , invitaciones a eventos, etc.
Resulta menester tener en cuenta que, ante la gran cantidad de
modalidades que puede adquirir el lobby, la Ciudad de Buenos Aires debe
innovar en la creacin de un registro de lobbistas que permita transparentar su
actuacin.9 En tal sentido, debe ser el mismo Estado Local, como autoridad
administrativa, quien otorgue las autorizaciones para formar parte del registro y,
consecuentemente de la actividad.
En este orden de ideas, tambin corresponde destacar que resulta un
imperativo incorporar al Poder Legislativo en el ambito de aplicacin de la ley
reguladora, pues es all en donde, por esencia de nuestro sistema republicano,
se toman las mayoras de las decisiones.
Tampoco debe perderse de vista que el Poder Judicial resulta un terreno
frtil para este tipo de practicas. As por ejemplo, a travs de la actuacin de los
Amigos del Tribunal o Amicus Curiae, quienes resultan terceros con cierta
vinculacin o competencia con los derechos que se vinculan en el pleito. De
esta manera se transforma en un nuevo canal de participacin que encauza
intereses de diversa ndole en el marco de un proceso judicial. 10
Finalmente, y como se destac en los prrafos precedentes, la
informacin solicitada queda circunscripta a unos pocos datos de la audiencia
celebrada dejando afuera informacin y, en consecuencia, atentando contra la
transparencia que debe imperar dentro de este tipo de practicas. En este
sentido, seria deseable que, se innove en una reglamentacin que exija a los
lobbistas dar cuenta de los fondos recaudados, actividad desplegada sobre los
tomadores de decisiones u objeto de la gestin de intereses realizada.

los datos del solicitante, el inters invocado, los datos del representado, la fecha, hora, lugar y
objeto de la audiencia, los participantes y una sntesis del acto.
9 Segn estadsticas oficiales, 50 aos despus de promulgarse la Ley de Registro de
Lobbistas Extranjeros, mas de 1000 personas de registraron oficialmente en el
Departamento de Justicia para obtener el derecho a realizar actividades en nombre de un
agente extranjero. Siguiente en este esquemas de ideas, en 1986 haba 9.122 lobbistas
registrados. En 1987 se consider que la suma que las partes interesadas invirtieron en la
actividad lobbistica, fue de mil millones de dolares. Estadsticas mas recientes indican que
solo en Washington DC hay 23.000 lobbistas registrados.
10 En 2004, la Corte Suprema de Justicia dict la Acordada 28/2004 en donde autorizaron la
actuacin de Amigos del Tribunal reglamentando su participacin en el marco del proceso.
En la Ciudad de Buenos Aires, solo se encuentra prevista en la ley 402, que regula su
intervencin en la accin declarativa de inconstitucionalidad entablada ante el Tribunal
Superior de Justicia.

V.- Conclusiones
El lobby o gestin de intereses, es un fenmeno social imposible de
obviar y la transparencia, constituye un elemento medular de cualquier sistema
de gobierno democrtico y republicano.
La imagen negativa que durante mucho tiempo supo forjar este tipo de
actividad debe comenzar a desmitificarse. Las palabras de Carlos Nino nos
ensean a adoptar a la faz discursiva de la democracia como un elemento para
valorarla. De esta manera se entiende a esta discusin democrtico como un
sucedneo del discurso de la moral definido este como el que va dirigido a
lograr una convergencia en acciones y actitudes por parte de los individuos, a
travs de una aceptacin libre de principios para guiar sus acciones y sus
actitudes frente a acciones de otros.11
La Gestin de intereses es uno de los tantos fenmenos que se
presentan dentro de la faz discursiva del sistema democrtico, y la
transparencia a travs de su regulacin, constituye el elemento que debe
imperar en l pues resulta fundamental para consolidarla como una va para
canalizar intereses y reclamos.
Recorrer el camino de la transparencia es una obligacin de la cual
nadie puede desentenderse. El lobby es una realidad , depender de nosotros
permitir que pueda continuar desarrollndose bajo el imperio de la legalidad y
la publicidad alejndose de la oscuridad que durante tanto tiempo la sign.

11 NINO, Carlos Etica y Derechos Humanos Buenos Aires, Editorial Astrea, 1992.