Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN EL
DERECHO AMBIENTAL
Francisco Javier Sanz Larruga
Sumario:
INTRODUCCIN. I. LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA COMO PRINCIPIO
EMERGENTE EN LA PROTECCIN AMBIENTAL. l. Presupuestos conceptuales. A. Elorigen y evolucin del concepto de responsabilidad compartida. La participacin. B. La nocin
de "patrimonio comn de la humanidad" y el principio de solidaridad. 2, El principio de resposabilidad compartida en la poltica comunitaria del medio amb/ente. A. Su[ormulacin en
el Quinto Programa de Accin Ambiental de la Unin Europea. B. Las revisiones del Quinto
programa y los avances en la implantacin de la responsabilidad compartida. II. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD y SU APLICACIN AL DERECHO AMBIENTAL. l. El principio de subsidiariedad y el ordenamiento Comunitario. 2. Subsidiariedad y poltica comunitaria del medio ambiente. A. El Derecho Primario: la[ormulacin de la subsidiariedad en los
Tratados constitutivos. B. El Derecho derivado: la aplicacin de la subsidiariedad. C. La suhsidiariedad en el 5 Programa de Accin Amhiental de la Unin Europea. 3. Algunas repercusiones del principio de suhsidiariedad sobre el ordenamiento ambiental espaol. A.
Reflexin preliminar. B. Subsidiariedad y competencias de las Comunidades Autnomas. C.
Subsidiar/edad y competencias de la Administracin'Local. II!. REFLEXIN CONCLUSIVA.
INTRODUCCIN
J;)esde la publicacin en 1977 del Derecho Ambiental Espaiol' del Profesor
MARTIN MATEO, hasta nuestros dias, los estudios jurdicos sobre el ambiente han
experimentado un vertiginoso e imparable crecimient0 2 Desde las ms diversas perspectivas jurdicas el medio ambiente ha sido objeto de un exhaustivo tratamiento cientfic0 3, lo cual ha abierto el camino para la abundante produccin normativa y la posterior tarea jurisprudencial, e, incluso, para su nacimiento como disciplina jurdica4 .
I Publicado por cl Instituto de Estudios de la Administracin Local.
2 Buena muestra de esta verdadera eclosin doctrinal producida en los ltimos aos en el campo del
Derecho Ambiental es el apndice bibliogrfico recogido en el libro: Derecho del medio ambiente y
Administracin Local, Dir. .T. ESTEVE PARDO, Cvitas-Diputaci de Barcelona, Madrid 1996, pp. 811-889
3 Esta diversidad de enfoques se correspondc perfectamente con la interdisciplinariedad, que es una nota
caracterstica de los estudios ambientales, y que se proyecta tambin sobre la ciencia jurdica. Aunque ha sido
el Derecho Administrativo la disciplina que primeramente y mayor atencin ha prestado al medio ambiente
(principalmente por los intereses colectivos implicados en la proteccin ambiental), hoy en da los estudios jurdicos sobre la materia son abundantes en las disciplinas del Derecho Internacional Pblico, el Derecho
Constitucional, cl Derecho Financiero y Tributario, la Filosofa del Derecho, el Derecho Penal, etc (sobre esta
realizada, cfr. MARTN MATEO, Tratado de Derecho Ambiental, I, Ed. Trivium, Madrid 1992, pp. 143-243).
4 Cfr. las Directrices generales de dicha Licenciatura de Ciencias Ambientales, aprobada por RD
208311994, de 20 de octubre (BOE na 285, de 29 de noviembre).
559
560
l.
1.
Presupuestos conceptuales.
A.
561
10 El subrayado es nuestro.
11 Citada por JAQUENOD DE ZSOGON en su monografa sobre El Derecho Ambiental y sus principios rectores (3" edicin, Dykinson, Madrid 1991). Esta autora recoge entre stos principios rectorcs dcl
Derecho Ambiental el dc "responsabilidades compartidas", entendiendo por tales las que se imponcn, en
forma conjunta, a las personas tlsicas y/o jurdicas, como consecuencia del ejercicio de actividades dafiosas
realizadas por ellas. Se hace referencia, por tanto, a la resposanbilidad en sentido tcnico, dirigida a asumir
las consecucncias de una lesin o puesta en peligro del ambientc, una responsabilidad quc no se agota en lo
individual sino que deviene en responsabilidad colectiva, mancomunada o solidaria (pp. 381-382). El subrayado es nuestro.
12 El subrayado cs nuestro.
13 La ARenda XXI basa su estrategia en el fortalecimicnto del papel de los que denomina "grupos principales", es decir: mujeres, nifios y jvenes, pueblos indigeneas, ONGs, autoridades locales, trabajadorcs y
sindicatos, comercio e industria, comunidad cientifca y tecnolgica, y los agricultores (cfr. Scccin Ilr).
562
B.
La idea de la corresponsabilidad -o responsabilidad compartida- llama necesariamente, por tanto, a la participacin de todos en la consecucin de los fines de proteccin ambiental l9 . Pero en la base de esta concepcin se encuentran otros principios y
constmcciones tericas, ntimamente relacionados. Me refiero, en concreto, a la nocin
de "patrimonio comn de la humanidad" y al principio de solidaridad.
La expresin "patrimonio comn de la humanidad"2constituye una feliz fonnulacin del inters universal por la proteccin del medio ambiente, a escala planetaria.
Los mas importantes problemas ambientales (cambio climtico, lluvia cida, reduccin
de la capa de ozono, degradacin de los mares, etc) tienen un alcance internacional ya,
en muchas ocasiones, la contaminacin es transfronteriza. La propia denominacin del
famoso Informe de Naciones Unidas de 1985 sobre el medio ambiente mundial, titulado "Nuestro futuro comn"21 -conocido tambin "Infonl1e Bmntland", incide en la
misma de idea comunidad de intereses.
14 K1SS, A.: "El derecho al medio ambiente de Estocolmo a Sofa", en Suplcmento "Humana 1ura" dc
los dcrechos humanos, 6 (1996), p. 156. Este autor subraya la tendencia que se manifiesta en diversos textos internacionales, en favor de la participacin ciudadana para la proteccin ambiental (cita los, antes referidos Principios 10, 20", 21 y 22 de la Declaracin de Rio, la Agenda XXI, y un importante nmero de
tratados internacionales, algunos de los cuales hacen especial especial hincapi en el papel dc las ONGs y
en la participacin del pblico en general).
15 HOFFMANN-RIEM, W.: "La reforma del derecho administrativo: Primeras experiencias: el ejemplo del derecho ambiental", Documentacin Administrativa 234 (1993).
16 Ibdem. p. 38.
17 Ibdem. p. 39.
18 "El futuro del derecho al ambiente", en Suplemento "Humana Iura" de los derechos humanos, 6
(1996), p. 59.
19 Cfr. en este sentido, destapando la "corresponsabilizacin como forma avanzada de participacin",
la monografa de NOGUEIRA LOPEZ, A.: Participacin cidad e lexislacin ambiental comunitaria, pp.
88-89.
20 Esta expresin se debe al embajador de Malta en Naciones Unidas, Arvid PARDO, a propsito del
rgimen que deba regular el fondo y el subsuelo de los ocanos. (Cfr. BLANC ALTEMIR, A.: El patrimonio comn de la humanidad, Bosch, Barcelona)
21 COMISIN MUNDIAL DEL MEDIO AMBIENTE Y DEL DESARROLLO, Nuestro Futuro
Comn, Alianza Editorial, Madrid 1992.
563
564
2.
A.
tambin dicho principio de solidaridad colectiva, al establecer en su arto 2,2 que: "Las Administraciones
competentes garantizarn que la gestin de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios
para las generaciones actuales, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones
de las generaciones futuras".
30 Cfr. SOPAA, publicado en el DOCE n C 138, de 17 de mayo de 1993, p. 20.
31 DOCE n C 138, de 17 de mayo de 1993, p. 11.
32 Como seala ALONSO GARCA: "toda la poltica ambiental de la CEE debe reorientarse no hacia
la eleccin de un nivel competente con exclusin de otros, sino hacia un entrecruzamiento de instrumentos
y actores (sector privado, ciudadanos, corporaciones locales, regionales, nacionales y comunitarias) sin discusin de que la competencia pblica entre las ltimas es necesariamente concurrente" (cfr. El Derecho
Ambiental de la Comunidad Europea... , cit. p. 109).
565
33 Cfr. El cuadro 18 del 5pAA en el que se resumen diferentes ejemplos de responsabilidad compartida (DOCE n C 138, de 17 de mayo de 1993, p.79).
34 Adems de los instrumentos legislativos o normativos, se contemplan los de mercado - "dirigidos a
sensibilizar a los fabricantes y consumidores para que consuman los recursos naturales con responsabilidad
y eviten la contaminacin y los residuos"-, los instrumentos "horizontales de apoyo" (infom1acin, investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico, planificacin sectorial y territorial, educacin, formacin profesional, etc), y, por ltimo, los mecanismos de asistencia financiera (Fondos estructurales, LIFE, Fondo de
Cohesin, etc). (Cfr. DOCE n C 138, de]7 de mayo de ]993, p. 16).
35 NOGUElRA LPEZ, Participacin cidad..., cit, p. 90.
566
B.
En el "Informe de Aplicacin de la Comisin Europea sobre el 5 programa de poltica y actuacin en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible" -que abarca el periodo comprendido entre 1992 y el verano de 1995- se examinan y evalan los progresos realizados y en qu medida ha infludo dicho informe en el progreso hacia un desarrollo sostenible'x. Con carcter general, se recogen alglmas realizaciones que han perseguido el
enfoque de la responsabilidad compartida como, por ejemplo, los "grupos de dilogo" promovidos por la Comisin Europea, que han propiciado una mayor participacin entre las
Instituciones comunitarias, los Estados miembros y los grupos sociales 3". Igualmente, se
destaca la importancia de los mecanismos de integracin del medio ambiente en todas las
polticas y medidas que le afecten (el llamado "principio de integracin").
A lo largo del documento de revisin del 5 Programa de Accin, en especial, al
tratar de los sectores seleccionados (industria, energa, etc), se dedican epigrafes especficos sobre la aplicacin del principio de responsabilidad compartida. De entre todos
ellos, destaca, en el sector de la industria manufacturera -aparte del dilogo inciado
entre las Asociaciones industriales, grupos de interes , ONGs y la Comisin Europeala proliferacin de los "acuerdos o convenios voluntarios" (los voluntary approach) y
que responde a la "filosofa de colaboracin" propugada por el 5pAA 4(l.
36 DOCE n C 138, de 17 de mayo de 1993, p. 71.
37 El Programa concluye quc sus objctivos y tareas "no involucran mcramcnte a las Instituciones comunitarias; para que de resultado, va a requerir una cooperacin y un apoyo pleno por parte de todos los actores. La
Comunidad tan slo puede proporcionar el marco" (DOCE n" C 138, de 17 de mayo de 1993, p. 98).
38 Documento COM(95)624 final, fechado en Bruselas ellO de enero de 1996. Cfr. Tambin su publicacin: Hacia un desarrollo sostenible, Luxemburgo, OPOCE, 1997, texto, ste ltimo, que seguimos para
las citas siguientes.
39 El documento de revisin recoge los principios enunciados, en 1995, por el Foro General consultivo de la Comunidad en materia de medio ambiente. De ellos interesa reproducir los relativos a la responsabilidad compartida:
"9. Las decisiones que afecten al desarrollo sostenible con una responsabilidad compartida. Deben
hacerse pblicas y basarse en una participacin con conocimiento de causa de las partes afectadas
e interesadas. Se ha de formentar un sentido individual de la resposanbilidad y la participacin entre
todos los sectores de la sociedad. Esto exige un conocimiento pblico, un libre flujo de informacin
y oportunidades justas y equitativas re revisin y modificacin.
10. Adems de las medidas normativas oportunas, debe emplearse una combinacin de instmmentos de mercado, incluidos los incentivos fiscales y econmicos y un enfoque flexible que permitan
aprovechar la energa y el capital privado para fomentar el desarrollo sostenible. Se ha de impulsar
la contribucin que puedan haceer voluntariamente los individuos y la sociedad en su conjunto".
(Documento de revisin: Hacia un desarrollo sostenible, cit. p. 133).
40 Sobre este tema cfr. el Documento COM(96) 561 final, fechado en Bruselas el 27 de noviembre de
1996, que contiene la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a los
"Acuerdos sobre medio ambiente".
567
568
11.
1.
569
2.
A.
570
49 ALONSO GARCA, E.: El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, Vol. I: El marco constitucional de la Poltica Comunitaria del Medio Ambiente. Aplicacin de la legislacin ambiental comunitaria, Fundacin Universidad-Empresa-Civitas, Madrid 1993, p. 46. No obstante lo anterior, aadc quc "es
jurdcamcnte incorrecto pretendcr la ajuridicidad total del principio"; en virtud del cual, "no cs descartable
la anulacin de una medida comunitaria que vace de contenido una medida medioambiental nacional, aunque el vaciado debe ser total y no parcial". Y en la nota 47 afirma: " ... la CEE puede "vaciar (sustituyendo
positivamente o prohibicndo actuar) determinadas polticas ambientales nacionales de forma parecida a
como juega el poder de preemption en medio ambiente en Norteamrica".
50 Aspectos jurdicos actuales de la proteccin del medio ambiente en la Comunidad Europea, y en
especial, la contribucin de su Tribunal de Justicia, Universidad de Granada, Granada 1991, p. 46. Se
refera, en particular, a las diticultades que se derivaban acerca de la accin exterior de la Comunidad en
materias que, como la ambiental, eran competencias compartidas entre aquella y los Estados miembros, y
en cuanto a la distribucin de responsabilidades.
51 Ibidem. p. 109.
571
572
573
B.
574
C.
576
3.
A.
Tal como est fonnulado ello de subsidiariedad en el TVE, ste se haya circunscrito a dos nicas instancias: la Comunidad y los Estados miembros, sin que pretenda una completa redefinicin competencial en todos los niveles de poder, particularmente sobre los Estados que se estructuran internamente de modo descentralizado. El
vigente art. 3 B del TCE no limita ni cuestiona el esquema de distribucin interna de los
Estados miembros. Hasta ahora, esta distribucin competencial ha permanecido ajena
al Derecho Comunitario.
Ahora bien, no puede olvidarse que el debate que ha precedido a la consagracin
del principio de subsidiariedad se ha centrado en las relaciones entre la Comunidad y
64 Documento COM(95) 624 final, fechado en Bruselas ellO de enero de 1996.
577
B.
578
C.
69 En este sentido, 10 bsico como propio de la competencia estatal cumple "una funcin de ordenacin mediante mnimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades
Autnomas eon competencias en la materia esablezcan niveles de proteccin ms altos" (FJ 9").
579
70 En estc scntido es la opinin de BARNS, quien dcstaca la nccesidad de que las Entidades Locales
pucdan disponer de una eficaz proteccin del principio de subsidiaricdad, porque su esfera competcncial no
descansa precisamcntc en una delimitacin de comptencias rgidas y exclusivas, cuya defensa, por dems,
apenas resulta justiciablc en nuestro ordenamiento".( La Comunidad Europea, la instancia regional y la
organizacin administrativa de los Estados miembros, cit. p. 589).
71 "Admistracin nica: desccntralizacin y eficacia", en El fitturo del Estado Autonmico, cit, pp.
147-148.
72 FEDERACIN ESPAOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS: La Administracin ms cercana. Propuesta de resolucin de la Asamblea General extraordinaria, celebrada en La Corua los dias 5 y 6
de noviembre de 1993.
73 Ibdem. p. 22. La cuestin que aqu se debate es la referente a las nmciones de tutela -reconocidas
por el RAMINP- por organismos supramunicipales (la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos, sustituida en muchas Comunidades Autnomas por un organismo autonmico equivalentc), sobrc la actividad muncipal en la materia que cstudiamos. Se trata de infonnes preceptivos y, en el caso de las licencias, vinculantes (cfr. arto 7 del RAMINP) que pueden llegar a la sustitucin efectiva de la voluntad municipal, y ponen
en tela de juicio su constitucionalidad respecto de la garanta institucional de la autonoma local.
74 El Acuerdo para 10l,'Tar el llamado "pacto local" est en estos momentos ncgocindosc.
580
IIJ.
REFLEXIN CONCLUSIVA.
La estrategia de la Unin Europea sobre el medio ambiente hasta el siglo XXI contenida en su 5 Programa de Accin-, se construye sobre la clave de bveda de la
responsabilidad compartida o la corresponsabilidad. Una responsabilidad que tiene, en
primer lugar, una faceta internacional de cooperacin con terceros pases y las organizaciones internaciones (cfr. art. 130 R 4 del TCE): En la Declaracin de Dublin, el
Consejo Europeo insiti en la responsabilidad particular de la Comunidad y de sus
Estados miembros a la hora de fomentar y participar en la actuacin internacional para
combatir los problemas ambientales de alcance mundial'''.
Pero tambin una responsabilidad en el seno de la Unin Europea, en la que hace
descansar parte importante del xito de la poltica ambiental. La responsabilidad compartida no es otra cosa que la intervencin y participacin de todos los sujetos -pblicos y privados- en la conformacin y aplicacin de la poltica y el derecho ambiental;
desde la propia Comunidad Europea hasta cualquier ciudadano en particular, pasando
por los Estados miembros, las entidades subestatales, las empresas y los grupos sociales, son todos ellos decisivos e importantes protagonistas de la tarea en favor de la mejora y proteccin del medio ambiente.
A la vital participacin de todos los agentes implicados se une otra de las claves:
la ampliacin de la gama de instrumentos de proteccin ambiental. Ya no basta con la
aprobacin de reglamentaciones que aseguran un nivel elevado de proteccin y sus tradicionales tcnicas de contro!. Sin perjuicio de stas, la responsabilidad habr de articularse, cada vez ms, mediante la equitativa aplicacin del principio "quien contamina, paga", operativo a travs de las diversas frmulas de mercado, financieras y fiscales. En modo alguno ello deber acarrear una "desregulacin" del derecho ambiental
que ponga en peligro las conquistas alcanzadas, sino ms bien la bsqueda de la adhesin por parte de los destinatarios y protagonistas de la actividad econmica y social.
75 El documento de revisin del 5pAA destaca, como logros en la consecucin de los fines de la poltica ambiental comunitaria, la aplicacin de la Agenda XXI en las administraciones locales de algunos
Estados miembros.
76 En dicha Declaracin se afinna "la Comunidad debe utilizar ms eficazmente su posicin de autoridad moral, econmica y poltica para impulsar los esfuerzos internacionales destinados a resolver los problemas mundiales y para fomentar un desarrollo sostenible y el respeto del pattrimonio comn global" (recogido en el DOCE na C 138, de 17 de mayo de 1993, p. 83).
581
582