SALVADOR DE MADARIAGA, DIPLOMTICO

EN GINEBRA (1931-1936). LA PELCULA

DE LA POLTICA EXTERIOR DE LA 11 REPBLICA
Francisco Quintana Na\arro
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Salvador de Madariaga Rojo (La Corua, 1886 - Locarno. 1978).

aparte de constituir en s mismo un excelente objeto de estudio biogrfico. tambin reune la condicin de ser sujeto idneo para realizar una
aproximacin directa a la poltica exterior de la II Repblica, cual hilo
conductor de una trama de accin intensa plagada de actores releyantes
y situaciones crticas.
En efecto, Madariaga fue cabeza visible de la diplomacia espaola
entre mayo de 1931 y julio de 1936 sin apenas interrupciones temporales significativas. Esta continuidad contrasta abiertamente con los 16
gobiernos y 10 ministros de Estado que tUYO la Repblica durante el
mismo perodo. Ms all del dato cuantitatiyo. asombra que ~ladariaga
asumiera papeles tan variados como los de consejero. estratega. negociador y portavoz en las principales cuestiones europeas en las que se
involucr la Repblica, e incluso llegara a adquirir protagonismo en relevantes asuntos de poltica mundial que se yentilaron en la Sociedad
de Naciones. Fue tanto, en suma. su peso especfico en el conflictiyo
escenario diplomtico de los aos treinta que en ocasiones ha llegado a
H/ltoria Contempornea 15, 1996. lU7-12.J

108

Francisco Quintana Navarro

decirse -el propio !\1adariaga lo dej entrever as [12, 13]- que la actuacin internacional de la II Repblica empez y acab en l, algo que
ha venido a reforzar el viejo tpico de que el rgimen careci de poltica exterior [4, 7, 21], como si el protagonismo personal estuviera reido con la accin colectiva. Lo estuvo?

El diseo del guin

Las expectativas de cambio alentadas por la proclamacin de la Repblica tambin llegaron al mbito de la diplomacia. Aunque no hubo
una formulacin de estrategias ni una planificacin de tareas, sino mucha improvisacin al filo de las urgencias, el Gobierno Provisional se
propuso desde el principio dar un nuevo rumbo a la poltica internacional espaola, rumbo marcado por la orientacin pacifista que poco tiempo despus qued recogida en la Constitucin de 1931 [25: pp. 15-37].
Para los principales mentores de la renovacin, la meta a alcanzar en el
exterior estaba en consonancia con la voluntad de modernizacin interior, pues se trataba de conseguir la plena integracin de Espaa en la
sociedad internacional de su tiempo, y particularmente en Europa, que
era -de acuerdo con el conocido diagnstico orteguiano- la solucin
al problema espaol [8, 14].
El cambio deseado para la accin diplomtica, al igual que para el
resto de la accin de gobierno, no tena carcter revolucionario. Los republicanos espaoles, conscientes de los factores invariables que pesaban en la orientacin internacional del Estado por encima de las mudanzas de rgimen, no queran -ni podan- practicar el derribo
sistemtico de todo lo anterior, y fueron especialmente cautos con la
tradicional neutralidad espaola, que en todo caso plantearon reformular en su sentido positivo o activo con el fin de hacerla valer con eficacia. No obstante, en el anlisis crtico del pasado predominaban el convencimiento de que Espaa haba navegado a la deriva en el concierto
de las naciones; la consideracin del apartamiento hispano de los asuntos europeos como prueba inequvoca del abandono de las obligaciones
contraidas, as como la valoracin negativa de la poltica utilitarista y
grandilocuente desarrollada por la dictadura de Primo de Rivera. Y fueron estas apreciaciones las que condujeron a esbozar nuevos planteamientos para la diplomacia espaola o, al menos, a percibir los errores
en que haba incurrido la Monarqua y que la Repblica deba evitar en
su actuacin. En feliz expresin de Azaa, no se trataba de renunciar a
la roca viva, a la forma de ser de Espaa en sus relaciones internacio-

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936), La '"

109

nales. es decir, a la neutralidad: sino de desprenderse de la clscara SIIperfi'cial. del modo de estar en poltica internacional, esto es. del aislacionismo y el abstencionismo frente a los problemas y requerimientos
del mundo [2, 11, 15, 24]. El mensaje era, por tanto. esencialmente reformista: ni continuidad ni ruptura. sino reformas, sobre todo en actitudes y comportamientos, al objeto de recobrar el protagonismo perdido
en la escena internacional e insertar a Espaa en Europa.
]\;0 haba muchas opciones en cuanto al protagonismo que la Repblica poda ejercer en los asuntos europeos y mundiales. El sentido de
pertenencia a un determinado orden internacional impona a Espaa la
obligacin de contribuir a su sostenimiento en funcin del rango que
ocupaba en l, que ciertamente no era el de una gran potencia con capacidad de imponer decisiones, sino el de una pequea potencia dispuesta a ayudar a adoptarlas. En virtud de ello. la Repblica deba actuar
como una leal mantenedora del sistema de segurid3d colecti\ a \igente.
utilizando en esa defensa todas las Jiter;w morales que ;,tesoraba. pero
t3mbin tomando en consideracin l3s limitadas fiter;as /l/ateriales de
que dispona. A partir de esta asuncin de responsabilid3des. el siguiente
paso consisti en precisar de qu forma Espaa poda desempear su papel en la poltica internacional. La respuesta a esta cuestin tampoco
plante muchas dudas a los reformistas espaoles en su formulacin iniciaL 3unque luego se prestara a diversos matices en su ejecucin: la Repblica tena que trabajar activamente por la paz en el marco de la Sociedad de Naciones, que era la plataforma donde poda participar. con \OZ ~
voto, en la resolucin de los problemas y conflictos europeos.
Para justificar tal opcin, con bastante frecuenci;, se esgrimieron
razones de ndole moral, asociadas al noble ideal de paz de los pueblos
libres, a los principios democrticos que inspiraban la institucin ginebrina o a su consideracin de eIIsa\'O de repblica l/l/India l. e incluso se
adujeron motivos de prestigio, basados en el ele\ado impacto publicitario que la tribuna de Ginebra tena para el nuevo rgimen ['1: '1O-IO-lj.
Pero todo ello no vino sino a aadir argumentos ftiles a una eleccin
que responda, bsicamente. a criterios de inters nociOl/llI. Dado que
Espaa no senta amenazadas sus fronteras territoriales. carec3 de 3mbiciones expansionistas, contab3 con un3 opinin pblica hostil a la
involucracin en alianzas o empresas milit3res y. sobre todo. necesitaba consolidar su nuevo rgimen poltico. su primer inters est3ba centr3do en la conservacin de la paz europea. condicin necesaria. por
otra parte, para acometer la urgente t3rea de reconstruccin interior
que 3guardaba a la Repblica. Adems. desechada la opcin del alineamiento internacional, el Pacto de la Sociedad de '\'aciones. an con sus

no

Francisco Quintana Navarro

imperfectos mecanismos de prevencin y coercin, proporcionaba una

aparente garanta de seguridad para un Estado dbil e indefenso como
Espaa, resolviendo as, de un modo barato y cmodo, el problema de
la indefensin militar, que era pavoroso a tenor de la situacin en que
se encontraban las fuerzas armadas [16, 17, 25: 93-96].
Visto desde esta perspectiva, el nuevo rumbo pacifista responda no
slo al abrazo sincero de abstractos principios ideolgicos sino tambin
al clculo egoista de concretas conveniencias polticas. Un rumbo nada
singular, por otra parte, pues era el mismo que orientaba la accin de los
Estados democrticos considerados pequeas potencias en la Europa de
entreguerras [3, 28, 34], los cuales podan ejercer de campeones de la
Sociedad -como analizaba Rappard- no tanto por su superior virtud
como por su inferior poder, de tal forma que estn en la completa internacionalidad con menos pecado que las grandes potencias, no porque
sean ms santos, sino porque son menos capaces de ser pecadores con
xito [26: 51]. Y conviene apuntar que, a la altura de 1931 y principios
de 1932, no poda calificarse de insensata la apuesta societaria de la Repblica. Como las argumentaciones parecan consistentes y las ilusiones
predominaban sobre las realidades, en el guin inicial no tuvieron mucha cabida las reflexiones sobre las precariedades del sistema. Cierto es
que el Pacto de la Sociedad garantizaba la defensa de los dbiles, pero
siempre que funcionaran eficazmente sus mecanismos para detener el
ataque de los poderosos, y, en cualquier caso, impona no pocas obligaciones que aparentemente entraban en flagrante contradiccin con toda
pretensin de neutralidad. Pero la extremada fragilidad de la seguridad
colectiva o la disyuntiva del compromiso con el mantenimiento de un
orden internacional inestable no eran cuestiones que hubieran salido claramente a la superficie por aquellas fechas, entre otras cosas porque los
pecados cometidos hasta entonces haban sido veniales y todava no haban hecho acto de presencia los pecadores mortales.
Puestas as las cosas, todos los caminos de la poltica exterior espaola condujeron a Ginebra. Con ello se prim el dominio de las relaciones multilaterales a travs del ejercicio de una diplomacia abierta que
apostaba por el arbitraje y la conciliacin. Y en ese terreno descoll sobremanera la figura de Madariaga.

El intrprete y la salida a escena

No en muchos, desde luego, los mimbres con que la Repblica
contaba para poner en marcha su poltica exterior. El cuerpo diplomti-

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936). La ...

111

ca espaol, dotado de pocos medios, poblado de apellidos ilustres, impregnado de viejos hbitos y afecto a la Monarqua, inspiraba una profunda desconfianza a los nuevos dirigentes republicanos, quienes se
vieron obligados a echar mano de lo poco que tenan a su alcance para
cubrir los principales puestos de responsabilidad: algunos tcnicos
cualificados con sentido de lealtad de Estado y, sobre todo. los intelectuales formados en el extranjero, que se convirtieron en el recurso
ms socorrido para emprender la fallida republicani::acin del aparato
diplomtico [9: 64-82, 25: 39-43]. Es en este marco de limitados recursos humanos, con independencia de las improvisaciones e incoherencias de los nombramientos efectuados, donde cobra pleno sentido
la eleccin de Salvador de Madariaga para desempear di versas misiones diplonlticas entre mayo de 1931 y julio de 1936: primero. como
embajador en Washington (1931 ): luego, como embajador en Pars
0932-1934), y casi siempre. salvo alguna interrupcin, ejerciendo de
facto como jefe de la delegacin espaola en la Sociedad de Naciones
aunque sin estatuto ni sueldo permanentes [27].
Por encima de las orientaciones polticas de los gobiernos y las preferencias personales de los ministros de Estado. el perfil humano e intelectual de Madariaga aporta las claves explicati\as de este raro ejercicio de continuidad al servicio de la diplomacia republicana. A la altura
de 1931, Madariaga era uno de los contados espaoles que haban hecho de la poltica internacional razn de su \'ida. por lo que en su nombramiento pes, no slo su condicin de liberal comprometido con la
Repblica, sino tambin su dominio de los idiomas (haba escrito ya en
tres lenguas), su amplio conocimiento del mundo (haba residido en Pars. Londres, Ginebra y Oxfordl y su aquilatada experiencia internacionalista (haba sido cronista de la guerra del 14. funcionario de la Sociedad de );aciones y publicista de la paz y el desarme l. Luego. con el paso
del tiempo. no debi costarle mucho a :vladariaga adaptarse a las cambiantes circunstancias de la poltica republicana e internacional. pues ya
haba conocido varios procesos de adaptacin en su agitada \ida: primero, en su condicin de estudiante. al pasar de colegial en La Corua a
bachiller en Madrid para acabar como uniwrsitario en Pars: ms tarde.
en su oficio de ingeniero, donde cambi las minas por el ferrocarril:
poco despus, en su misma praxis vocacionaL al abandonar el mundo de
la tcnica por el de las letras. y ya dentro de stas. pas de las crnicas
periodsticas al ensayo literario. el histrico y el poltico. y toda\a tu\"()
arrestos suficientes para cultivar la poesa y la nowla [l. 10.35].
Resumiendo: vicisitudes a raudales en su trayectoria vital. acusada
tendencia al enciclopedismo en su obra, elevadas dosis de sincretismo

112

Francisco Quintana Navarro

en su pensamiento, peculiar combinacin de deduccin e intuicin en

su talento y extraordinaria facilidad para el cultivo de la palabra, escrita o hablada, y el don de gentes. Tales fueron los componentes esenciales de una personalidad cuyo destacado protagonismo en la poltica exterior espaola se bas en un maridaje de utilidades compartidas, pues
Madariaga fue tan til para la buena imagen de la diplomacia republicana como lo fue la Repblica para el prestigio personal de Madariaga.
El intrprete principal de la poltica exterior republicana adquiri
pronto fama de ser la conciencia de la Sociedad de Naciones. El debut
de la Repblica en la Asamblea coincidi con el estallido de la crisis de
Manchuria y, acto seguido, la presencia espaola en el Consejo proporcion a Madariaga una ocasin propicia para brillar con luz propia,
ampliamente favorecido por la ineptitud de Lerroux como ministro de
Estado y el desinters del gobierno por el asunto de los chinos. Fue tal
su protagonismo en esta fase inicial de la actuacin republicana en Ginebra que, de hecho, entre septiembre de 1931 y enero de 1932 Madariaga desempe funciones que se asemejaban ms a las de un canciller
que a las de un delegado. La prensa filosociataria de Ginebra jale su
lenguaje revolucionario y refrescante en el Consejo. Prodigando crticas nada disimuladas a las grandes potencias por su falta de liderazgo
moral en la escena internacional y erigindose en portavoz de la causa
de los dbiles, Madariaga se gan a pulso el sobrenombre de Don Quijote de la Manchuria; conect con otras delegaciones que tambin vean
amenazados los principios del Pacto, y hasta lleg a insinuar a Simon,
Secretario del Foreign Office, el concurso de la Armada espaola para
colaborar con la Royal Navy en el caso improbable de que Londres se
decidiera a contener por la va de la accin colectiva la agresin japonesa a China [12: 284-304,25: 58-71]. Sin duda, esta poltica de societarismo a ultranza se nutri del idealismo propio de un rgimen que
acababa de nacer, as como de las ilusiones de paz que todava quedaban en Europa procedentes de los felices veinte, pero slo pudo sostenerse mientras duraron tales impulsos.
La apertura de la Conferencia del Desarme en febrero de 1932
constituy el ltimo episodio de la era de las ilusiones. Madariaga conservaba todava su acentuado protagonismo, siendo el mximo inspirador del programa republicano en materia de reduccin y limitacin de
armamentos. Espaa deseaba entonces una poltica audaz, de mximos,
que redujera los efectivos y medios militares a los lmites estrictamente
necesarios para el mantenimiento del orden nacional, el cumplimiento
de las obligaciones internacionales y el servicio a la Sociedad de Naciones; pero se conformaba con una poltica prudente, de mnimos, que

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936), La .. ,

113

suprimiera las armas agresivas, garantizara la publicidad de todo el entramado armamentista y permitiera someter los armamentos nacionales
a un rgimen jurdico internacional sobre la base de la limitacin presupuestaria y la regulacin de la fabricacin, comercio y almacenamiento de materiales de guerra [17. 23, 25: 91-105]. Pero 10 que cay
bajo mnimos fue la propia idea del desarme, secuestrada entre posiciones irreconciliables, y mientras la Conferencia entraba en va muerta el
Consejo fracasaba en sus intentos de hacer respetar el orden internacional en el Lejano Oriente.

Las complicaciones de la trama

Los primeros reveses ginebrinos obligaron a la diplomacia espaola
a caminar ms apegada al difcil terreno que pisaba. Para empezar. a
partir de marzo de 1932 se moder el discurso de i::quierda internacional, cuando lafirmeza de Madariaga se vio frenada por la prudencia de
Madrid. Se trataba, en realidad. de un antagonismo por una simple
cuestin de matiz, respecto al mayor o menor protagonismo que la Repblica deba asumir en el ya envenenado conflicto de Manchuria.
cuando no de un pulso entre intrpretes que aspiraban a representar sus
papeles con brillo, at1orando en el preciso momento que Zulueta. a la
sazn ministro de Estado, comenz a asumir la direccin efecti \'a de la
poltica exterior y comparti con Madariaga la funcin de porta\oz espaol en el foro ginebrino. La controversia de modos y egos no pas a
mayores y al final se impuso la sntesis: firmeza en los principios y
prudencia en los actos, adems de mayor coordinacin en la accin diplomtica en Ginebra, en donde dej de tener tanto peso la decisin tomada de motu proprio para articularse mejor el aporte de sugerencias y
la recepcin de instrucciones [25: 71-77]. En cualquier caso. fue el curso de los acontecimientos -todos ellos adversos- el que impuso el
ritmo de la poltica a seguir y hasta la forma de explicitarse, de tal forma que el primero result ms acompasado y la segunda mejor amparada en actuaciones colectivas.
A medida que empeoraba la situacin internacional y la Sociedad
de Naciones mostraba sntomas de incapacidad, empez a tomar cuerpo
la preocupacin por el estado de salud de la seguridad colectiva, sobre
todo entre aquellos que ms dependan de ella. Bast el fiasco de los
intentos de arbitraje en Manchuria y el empantanamiento de los debates
sobre desarme para que las pequeas potencias se percataran de sus impotencias y decidieran aunar esfuerzos en defensa del Pacto. As. tras

114

Francisco Quintana Navarro

constatar que compartan un rgimen de democracia parlamentaria en

el interior y los postulados del pacifismo societario en el exterior, las
delegaciones de Blgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Espaa, Holanda, Noruega, Suecia y Suiza pusieron en prctica un mecanismo de
consultas para coordinar su actuacin en Ginebra: el Grupo de los
Ocho, por el que apost Madariaga con el refrendo de Madrid. Pese a
las renovadas ilusiones que el Straight Eight despert, sus logros fueron raquticos, limitndose a restaurar el honor de la Asamblea durante la tramitacin de la disputa chino-japonesa y a servir de amigables componedores de acuerdos sin contenido, como la resolucin de
julio de 1932 que cerr la primera fase de la Conferencia del Desarme
[25: 105-123]. Faltos de capacidad para imponer criterios y de voluntad para ir ms all de la diplomacia retrica, los dbiles de Europa obtuvieron resultados descorazonadores en relacin con los esfuerzos
desplegados.
Marchitas las iniciales ilusiones pacifistas, en el verano y otoo del
32 cundi un cierto desconcierto en la diplomacia republicana. A la
vista de la inconsistencia del sistema que deba garantizar la seguridad
colectiva, caba explorar las posibilidades de una alianza, con Francia por ejemplo, por aquello de ser repblica hermana? [20]. ste fue,
segn Madariaga, el propsito por l deseado al concertar la visita que
efectu Herriot a Madrid en octubre de ese ao aunque luego quedara
frustrado por la actitud espantadiza de Azaa, una versin -hay que
precisar- construida a toro pasado y cuando ya algunos republicanos
haban lamentado la inexistencia de ese pacto por su eventual utilidad
para comprometer la ayuda francesa frente a la intervencin fascista en
la Guerra Civil, como si en otras guerras hubieran resultado eficaces
las alianzas previas [12: 362-373, 13: 395-396]. En realidad, la Repblica nunca lleg a plantearse abiertamente el dilema entre neutralidad
y alineamiento; es ms, segn todas las fuentes disponibles, la alianza
con Francia qued descartada de antemano, no ya slo por falta de consentimiento espaol, sino tambin porque Pars nunca la pretendi, ni
Londres, Roma y Berln la hubieran consentido sin reaccin, como de
hecho ocurri ante el simple rumor. La visita de Herriot, no obstante,
dio un renovado impulso a la colaboracin hispano-francesa en los
asuntos europeos, de tal forma que al reanudarse la Conferencia del
Desarme en febrero de 1933 Espaa defendi en Ginebra el plan constructif propuesto por Francia contando para ello con un excelente camouflage de no alineamiento internacional: el Grupo de los Ocho, que
evolucion hacia una mayor comprensin de las ansiedades de Pars
tras la subida de Hitler al poder [20, 25: 127-150,30].

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936). La ...

115

La poltica dominada por el peso del factor Pars dur poco tiempo.
El apoyo al reforzamiento de la seguridad por la va de la asistencia
mutua result intil al fracasar el plan francs de desarme, impracticable al asumir los britnicos la iniciativa diplomtica en Ginebra y hasta
peligroso al volverse irreductibles los planteamientos alemanes. La diplomacia espaola se percat rpidamente del cambio de decorado de
la escena europea, por lo que Madariaga se mostr ms cauteloso en
sus alocuciones pblicas en Ginebra y el gobierno comenz a cuidar
ms sus relaciones bilaterales a varias bandas. sntomas inequ\ocos de
que la Repblica dejaba atrs el idealismo propio de la poca de las ilusiones para incorporarse activamente al pragmatismo de los tiempos de
crisis [20, 22, 32, 36].
Con el teln de fondo del impacto provocado por la destruccin de
la democracia en Alemania, la seal que dio la voz de alarma fue el
anuncio del Pacto de los Cuatro propuesto por Mussolini. Ante los intentos de resucitar un directorio de grandes potencias que rigiera los
destinos de Europa, Madrid se sum de inmediato a la tormenta diplomtica que se desencaden en las capitales europeas, tomando buena
nota de las fisuras que se haban abierto entre Francia y sus aliados. A
ello se sum la iniciativa britnica sobre desarme. el plan MacDonald.
que desplaz el centro de gravedad de la poltica internacional -y
tambin el liderazgo demoliberal- de Pars a Londres. Desde entonces. y con la referencia genrica de llegar a una entente democrtica
que hiciera frente a la amenaza nazi. la Repblica bascul entre la
comprensin de las exigencias de seguridad de los franceses y los deseos
de llegar a un paralelismo ms estrecho con los britnicos, adems de
procurar la distensin en sus relaciones con Roma. Bajo estas coordenadas, en el verano de 1933. ya con Fernando de los Ros como ministro de Estado. Madrid intent retomar la idea de un pacro mediterrneo de seguridad regional. a la par que la delegacin espaola en la
Sociedad de i\aciones se desmarcaba progresivamente de las actitudes
filofrancesas que checos y belgas mantenan en el Grupo de los Ocho
[25: 130-174). De todas formas, el acontecimiento decisi\o que acab
por completar el reajuste de la poltica exterior espaola fue la decisin
alemana de retirarse de Ginebra.

El vuelco de situaciones
La retirada de Alemania de la Conferencia del Desarme y la Sociedad de Naciones en octubre de 1933 inaugur la poca de virajes hacia

116

Francisco Quintana Navarro

la guerra. La inquietud por el incremento de la tensin internacional, y

particularmente por el recrudecimiento de la confrontacin franco-alemana, se apoder de todas las cancilleras europeas, y Madrid no permaneci impasible ante los acontecimientos. Los nuevos rectores del ministerio de Estado, liberados del control republicano-socialista y sin tanta fe
en el pacifismo societario, advirtieron slo peligros en toda apariencia de
inclinacin hacia alguna de las partes en litigio, por lo que reaccionaron
de inmediato con el objetivo -nada disimulado- de eludir cualquier involucracin en un eventual conflicto. As, en un proceso que dur hasta
marzo de 1934, la diplomacia republicana consigui dar un giro de tuerca a la poltica de prudencia en Ginebra y apost de forma decidida por
recuperar el viejo legado neutralista y situarse en el trmino medio de la
confrontacin europea. El riesgo de tormenta, en fin, impuso la conveniencia de ponerse a cubierto bajo el paraguas de la neutralidad.
Aunque el giro vena anuncindose desde la primavera del 33, cabe
apuntar que la derechizacin de la Repblica, con su poltica de rectificacin, contribuy a reforzar la orientacin neutralista de la poltica exterior espaola, al igual que tambin influy la mayor autonoma de que
gozaron los tcnicos escal(jfonistas y el menor peso desempeado por los
intelectuales outsiders en puestos decisorios del aparato diplomtico.
Madariaga, salvo cuando fue ministro cinco semanas, continu siendo
llamado para presidir delegaciones, y tambin continuaron las declaraciones pblicas de reafirmacin de fe en el Pacto, pero la rectificacin
del nuevo rumbo result bien perceptible. De la identificacin con las
propuestas de Francia, que dej de ser repblica hermana, se pas a apoyar las tesis de Gran Bretaa; de la entente democrtica, aparentemente
combativa frente a la amenaza nazi, a la preferencia por el apaciguamiento y la bsqueda del equilibrio, y de la militancia demoliberal en el
Grupo de los Ocho al compromiso exclusivo de poltica exterior con los
ex-neutrales de la Gran Guerra. De resultas de ello naci el Grupo de los
Seis o, mscomunmente, Grupo de los Neutrales, formado por los socios
del Straight Eight excepto Checoslovaquia y Blgica, aliados confesos
de Francia y, por tanto, obstculos para guardar la equidistancia necesaria que permitiera mediar entre Pars y Berln con las miradas puestas en
Londres [25: 185-200]. Un giro apreciable, pues, pero nada exclusivo de
la diplomacia espaola, sino general a todos los ex-neutrales europeos,
incluidos los gobiernos socialistas escandinavos, que optaron por un regreso a la neutralidad en previsin del riesgo de guerra [3, 18, 19,28].
Con tales planteamientos, de abril a noviembre de 1934 la Repblica
coparticip en los intentos de mediacin para salvar la Conferencia del
Desarme. Las tentaciones abstencionistas de la diplomacia espaola rea-

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra I 193] -1936) La .

117

parecieron por momentos, pero la propia dinmica en que se involucr el

Grupo de los Neutrales forz la defensa de iniciativas tendentes a alcanzar
un acuerdo improbable: el que pretenda armonizar los intereses del desarme limitado de los ingleses, la igualdad de derechos de los alemanes y
las garantas de seguridad de los franceses. En sus afanes conciliadores.
las pequeas potencias tuvieron que renunciar a sus deseos de desarme en
los trminos previstos en el Pacto. reconocer un cierto grado de rearme y
proponer un acuerdo basado en el mnimo realizable, pero una \ez m"
los esfuerzos resultaron baldos. Lo mismo sucedi con el ltimo intento
de mediacin que realizaron los neutrales bajo los auspicios de Londres:
la demarche conjunta ante Berln con el objetivo de hacer regresar a Alemania al redil de Ginebra [25: 200-233J. A la postre. los nuc\o.., desengaos slo sirvieron para retraer an ms a Espaa y su.., afine.., de la escena
europea: al sentirse atrapados entre posturas irreconcibiables. los dbiles
prefirieron no inmiscuirse demasiado en las ri\alidades de los poderosos.
El repliegue hacia la neutralidad se intensific en 1935. Para ponerse a tono con las tendencias del momento. los neutrales europeos reconocieron el hecho consumado del rearme generalizado y ..,e di..,pusieron
a aprobar presupuestos para programas de defensa nacional. al igual
que lo hacan alemanes y franceses. britnicos e italianos, como si unas
fragatas o unos caones de ms les preservara de agresiones externas.
En Ginebra. Madariaga y el resto de delegados neutrales se opusieron a
la adopcin de sanciones contra Alemania cuando Hitler promulg la
ley del Ejrcito alemn que converta en papel mojado el tratado de
Versalles. aduciendo que ellos no eran responsables directo.., del germen de todos los males; al mismo tiempo. soportaron con rabia mansa
la afrenta de tener que plegarse a los criterios impuestos por el Frente
de Stresa (Gran Bretaa, Francia e Italia) al margen de la.., deliberaciones del Consejo [12: 460-463. 25: 233-2-+5J. A esas alturas ya no era
decepcin ni indignacin, sino autnticos temores lo que ..,e senta en
Madrid, lo mismo que en el resto de las capitales neutrale..,. slo que
Espaa se enfrentaba, adems. a mltiples complicacione.., internas. A
partir de abril de 1935, el gobierno radical-cedista reforz sus precarias
defensas costeras, intensific el repliegue tctico en la escena europea
y anunci neutralidad a marchafllurtillo [9: 231-238J.

El clmax

Pronto se comprob, sin embargo. que el ejercicio de una estricta

neutralidad no era del todo posible. Aunque tericamente careca de

118

Francisco Quintana Navarro

sentido permanecer neutral en un sistema de supuesta seguridad colectiva, en la prctica se consenta esta paradoja -como tantas otras- a
modo de actitud esttica de los dbiles frente al riesgo de confrontacin europea, pero nunca como parapeto efectivo para eludir las obligaciones contraidas si su cumplimiento era requerido por los poderosos [18, 19]. As se demostr en el momento crucial del conflicto de
Abisinia, cuando la decisin britnica de utilizar la Sociedad de Naciones para contener las aspiraciones italianas en frica puso al descubierto las contradicciones en que se debata la poltica exterior espaola.
Ante el deterioro de una situacin que amenazaba guerra, no ya en Europa central, sino en el Mediterrneo, donde tantos intereses se tenan,
permanecera la Repblica neutral, o cumplira las exigencias del Pacto hasta sus ltimas consecuencias?
La diplomacia republicana capt el envenenado envite y procur
eludirlo con actitudes poco comprometidas durante el desarrollo del
conflicto [25: 251-311]. Al principio no haba tenido mayores dificultades para conseguirlo; mientras la disputa italo-etope permaneci a la
sombra de los Acuerdos de Roma y del rearme alemn, Madariaga se
limit a pedir paciencia a los etopes en el Consejo, al tiempo que el
gobierno espaol reactivaba su preocupacin por el Mediterrneo con
el objetivo de rehacer su debilitada imagen pblica. Tampoco estuvo
muy expuesta la posicin espaola en la fase preparatoria de la guerra;
como se opt por la bsqueda de una salida negociada al conflicto, Madrid pudo tomarse un leve respiro al amparo de la poltica dual hacia
Mussolini, limitndose a intervenir en los estriles debates de los comits ginebrinos mientras franceses y britnicos negociaban con los italianos eventuales compensaciones territoriales. Pero el asunto se puso al
rojo vivo durante el verano de 1935, cuando fracas la solucin razonable y la guerra se hizo inminente, quedando planteada la crisis como un
enfrentamiento abierto entre Italia y la Sociedad de Naciones. Fue en
ese momento, al acercarse la hora de tomar decisiones, cuando salieron
a relucir las precariedades de la poltica exterior espaola, de tal forma
que la disparidad de criterios sacudi al propio gobierno, que adopt la
ambigedad en el exterior e impuso la censura de prensa en el interior a
fin de no comprometer su actitud neutral en el conflicto [29].
El dilema neutralidad versus societarismo se resolvi finalmente
como era de esperar, secundando la poltica britnica en Ginebra, dado
que Espaa no poda sustraerse al cumplimiento de sus deberes internacionales, aunque mostrando sntomas inequvocos de disgusto por tener
que hacerlo en contra de Italia. Cost lo suyo, sin embargo, salir de las
dudas iniciales, pues el Foreign Office hubo de emplearse a fondo,

Sal\ador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936). La ...

119

ejerciendo presin diplomtica directa y poniendo a prueba su dispositi\O de propaganda en Madrid, al objeto de impedir que la diplomacia
espaola se adentrara por la senda de la estricta neutralidad, que era la
solucin preconizada por el sector pro-italiano del gobierno. La Repblica. en consecuencia, vot las sanciones contra Italia, aunque con el
significativo silencio de Madariaga en la Asamblea, que esta vez evit
todo atisbo de firmeza en la defensa de los principios del Pacto.
ena vez salvada lq cara ante Londres, los esfuerzos de ~ladrid se
encaminaron a no desagradar a Roma. ante quien se dej claro que el
voto espaol en su contra era una mera obligacin de compromiso. Por
ello la delegacin espaola en Ginebra. durante la fase de aplicacin
de las sanciones, apoy las frmulas de conciliacin que aplazaban la
adopcin de medidas severas y coadyuv a frenar los mpetus de las
delegaciones ms radicalizadas, como sucedi a propsito del Plan
Hoare-Laval despus de un amago de protesta a cargo de Madariaga.
Espaa, por ltimo, termin por aceptar la poltica de pax briTllnnica
con ciertas reservas, como la de dar la callada por respuesta cuando los
britnicos pusieron sobre la mesa la cuestin del apoyo mutuo en el
Mediterrneo en caso de que la aplicacin de sanciones condujera a
una guerra generalizada. As, entre el forzado cumplimiento de la obligacin societaria y la calculada ambigedad neutralista. mediante la
contemporizacin, resolvi la poltica exterior espaola sus contradicciones internas. Mussolini agradeci los gestos republicanos de mano
tendida y qued satisfecho de que Madariaga, en el conflicto de Abisinia, no hubiera actuado como en sus tiempos de Don QUijote de la
Manchuria [20,22,31].
De hecho Madariaga se haba acoplado perfectamente a su nueva
misin apaciaguadora. Tanto. que el Consejo de la Sociedad de :\aciones le confi importantes misiones de arbitraje durante el desarrollo del
conflicto. Sin duda, se trataba de un papel que le \ena como anillo al
dedo al delegado espaol, cuyas dotes de mediador y espritu conciliador eran unnimemente reconocidas. No en \ano era ~ladariaga un
maestro en el arte de encontrar la tercera \'a. la solucin tpicamente ginebrina para contentar a unos y otros dejando insatisfechos a muchos. Pero, junto a sus cualidades personales, en su nombramiento para
presidir comits tambin influyeron otros mritos nada desdeables
vinculados al pas que representaba. como los esfuerzos de neutralidad
espaola que daban una cierta garanta de imparcialidad a Roma: la debilidad de un gobierno que, preso de sus disensiones internas, ofreca
una sensacin de maleabilidad a los ojos de Londres y Pars, que aspiraban a jugar la baza de la presin diplomtica sobre Madrid para inc1i-

120

Francisco Quintana Navarro

nar la balanza en una u otra direccin, y, adems, la conveniencia de

disponer de una figura de reconocido prestigio filosocietario y delegado de una pequea potencia al frente de las negociaciones con Mussolini, con lo que Ginebra daba imagen de supuesta firmeza de convicciones morales ante la alarmada opinin pblica internacional. Y, pese a
las reservas iniciales del gobierno, el papel mediador de Madariaga
tambin le vino bien a la Repblica, pues ayud a dar apariencia de utilidad a la actuacin espaola.

El desenlace
Contra lo que pudiera pensarse en primera instancia, la llegada del
Frente Popular al gobierno no implic ruptura de planteamientos en la
poltica exterior espaola. La rectificacin de la rect(ficacin se limit a
observar una mayor disposicin a comprender las tesis de Pars y Londres en sus respectivas confrontaciones con Berln y Roma, pero sin
menoscabo de la orientacin neutralista a la que la Repblica se haba
acomodado. De esta forma, la neutralidad espaola dej de ser estricta
para convertirse en benvola, en consonancia con la asuncin del compromiso moral de solidaridad democrtica, aunque a partir de la aceptacin de las nuevas realidades y sin comprometer las relaciones con Italia
y Alemania. No obstante, para evitar defecciones internas en el seno de
la coalicin gubernamental, imper una doble poltica: mientras en la
accin diplomtica se observaron los postulados de la real politik, con
la mesura y el desapasionamiento como normas de obligado cumplimiento; en el discurso oficial, por otra parte, prevalecieron las invocaciones de fidelidad al Pacto de la Sociedad de Naciones, cuyo cumplimiento
-se record hasta la saciedad- era mandato constitucional [9, 16,24].
Esta doble actitud qued explicitada tanto en la crisis renana como
en el levantamiento de sanciones a Italia. Ante la violacin del tratado
de Locarno por Alemania, el comportamiento del gobierno Azaa no se
diferenci del mantenido por el de Lerroux un ao antes, cuando Hitler
infringi las clusulas militares del tratado de Versalles: repudiar moralmente y condenar jurdicamente la decisin unilateral de Berln,
pero oponindose a la adopcin de represalias. En el conflicto de Abisinia sucedi algo parecido; el presidente Azaa, el ministro Barcia y el
delegado Madariaga trabajaron activamente por la liquidacin de la incmoda poltica sancionista contra Italia, aunque sin descubrir pblicamente las cartas para no desencadenar renuncios antifascistas, de tal
suerte que la solucin final pudo presentarse como un hecho consuma-

Sahador de Madariaga, diplomtico en Ginebra 1.1931-19361. Lt ..

121

do, ajeno a la propia voluntad de Espaa. En uno y otro caso. la poltica de Madrid se caracteriz por \'i\'ir da a da, sin hacer preYisiones ni
tomar iniciativas, y cuando no quedaba ms remedio que adoptar po,,turas definidas, se procur que stas no se notaran, ni en Espaila ni en
el extranjero [25: 315-345, 31: 151-156]. El gobierno del Frente Popular, en suma, intent capear el temporal europeo que se le ech encima
como malamente poda, evitando toda complicacin aadida a las muchas que ya tena en el interior del pas.
Si la actuacin exterior de la Repblica haba evolucionado del idealismo al pragmatismo y del compromiso con el societarismo a la huida
hacia la neutralidad, similar evolucin se pudo obsenar en el comportamiento poltico de Madariaga. A partir de 193.+ no hubo pulso alguno
entre partidarios de lafirmeza y la prudencia en el seno de la diplomacia espaola, ni discursos ginebrinos en pro del Pacto. todo el Pacto y
nada ms que el Pacto cuyos ecos fueran recibidos con recelo en Madrid, al igual que tampoco hubo ocasin para reproches mutuo" por las
quijotadas de unos o las espantadas de otros. Esta ausencia de disensin interna se debi, no slo a un mayor control ministerial sobre la
actuacin de la delegacin espailola. sino tambin a un cambio de conducta del propio Madariaga, prototipo de intelectual poltico ligado al
utopismo liberal de los ailos veinte que. al contacto con la crtica experiencia de los aos treinta, va transformando su pensamiento y templando su prctica poltica al filo de las sucesi \as decepciones de la seguridad colectiva [5, 6, 37]. De la utopa a la realidad. de la primaca
de la moral a la hegemona de la poltica. de las posiciones de i;.quierda internacional a la comprensin de actitudes consenadora", de la
apelacin a la fuerza Qe la opinin pblica imernacional a la inexorabilidad de la razn de Estado, de la confianza en el liderazgo francs a la
preferencia por el arbitraje britnico y de la condena de todo lo que significara abandono de los principios societarios a la aceptacin de lo"
hechos consumados: tal fue. grosso modo. la trayectoria. tan personal
como colectiva. seguida por Madariaga y la diplomacia republicana en
Ginebra. No era de extrailar, pues. que nuestro protagonista pasara de
ser conciencia de la Sociedad de \faciones a abanderado de la reforma
del Pacto. episodio con el que se cerr su protagonismo en la poltica
exterior espaola en vsperas del golpe de Estado del 18 de julio,
Ocurri, finalmente, que la Sociedad de :'\aciones tuvo que asumir
las consecuencias de su derrota y abri un perodo de con "U Ita" para estudiar la eventual reforma del Pacto. En ese contexto. los delegados del
Grupo de los Seis discutieron la necesidad de limitar la aplicacin del
artculo 16 del Pacto (el de las sanciones) hasta tanto el resto de los ar-

122

Francisco Quintana Navarro

tculos no fueran aplicados, encargndose a Madariaga la redaccin de

una propuesta en tal sentido. El planteamiento de los neutrales europeo~
era consecuente con la poltica que venan desplegando desde 1933 y, en
el fondo, no tena otra pretensin que la de asegurar de una vez por todas su neutralidad [3, 18, 19,28,34]. En Madrid, sin embargo, al hacerse pblico el contendio de la nota de Madariaga, cundi el desconcierto
y la prensa socialista emprendi una intensa campaa en su contra. En
medio de un proceso de descomposicin del poder poltico, el problema
de fondo, que remita al conflicto entre la inquebrantable adhesin al
Pacto y la conveniencia de preservar la neutralidad, qued oscurecido
por los aspectos formales y, sobre todo, por la confrontacin ideolgica,
dado que sali a relucir la profunda brecha que se haba abierto entre
Madariaga y algunos sectores de la izquierda, no tanto a causa de la poltica exterior, sino de la interna, en la que el delegado espaol haba terciado en defensa de la va intermedia: la del centrismo [33]. La introduccin de tales componentes en la polmica desatada a cuenta del
Memorndum Madariga hizo que el gobierno pudiera mantenerse a cubierto, aun cuando fuera el inspirador de la iniciativa, e incluso acabara
aceptando el contenido del documento al firmar la declaracin del 1 de
julio de 1936, primer jaln de lo que luego sera el Grupo de Oslo,
cuando la Repblica -ya en plena guerra civil- no entenda las neutralidades. A Madariaga, en cambio, no le qued ms alternativa que renunciar a seguir representando a Espaa en Ginebra [25: 345-364].
La pelcula de la poltica exterior de la II Repblica concluy, pues,
con un desenlace triste pero coherente con el desarrollo de la trama. Entre el protagonismo personal y la accin colectiva, Madariaga haba
conducido la diplomacia espaola en Ginebra en condiciones harto precarias, tanto por la presencia de voluntades contradictorias en la accin
exterior del Estado como por su situacin personal en el contexto de la
poltica republicana. Su habilidad para convertir lo embarazoso n simple y trocar la ltima decepcin en nueva esperanza, as su capacidad
para amoldarse a situaciones cambiantes y cohabitar con familias dispares, permitieron mantener tal situacin de precariedad hasta que fue posible, hasta el verano del 36. Pero entonces, en un ambiente de crispacin, tanto en Europa como en Espaa, ni siquiera Madariaga poda
situarse en medio de la bipolaridad sin ser alcanzado por el cruce de
fuegos. Adems, a esas alturas su presencia en Ginebra careca de fundamento. Al desmoronarse el sistema de seguridad colectiva que amparaba la Sociedad de Naciones, ya no exista Pacto alguno que se pudiera
defender, y al agotarse el Pacto, la poltica de conciliacin y las terceras
vas, tambin se haba agotado la misin diplomtica de Madariaga.

Salvador de Madariaga, diplomtico en Ginebra (1931-1936). La ...

123

Bibliografa
1. ABELLA, R: Madariaga en la Sociedad de Naciones. Retratos, Salmdor de
J1adariaga, 1886-1986. La Corua. 1987. pp. 97-106.
-, ALT-\\IlRA, R: Les repercusions intemationales du changement de rgime
en Espagne, Esprit Internationale. V (octubre 1931), pp. 578-591.
3. B-\KER Fox, A.: The Small States in the International System, 1916-1969".
1nternational Journal, XXIV, 4 (otoo 1969), pp. 751-764.
4. BLEDSOE, O.B.: Spanish Foreign Policy. 1898-1936. en CORT-\D-\. J.W ..
ed.: Spain in the Twentieth CellTllrr World. Essays on Spanish Diploman.
1898-1978. Londres, 1980, pp. 3-40_
5. BOBILLO, F.J.: Madariaga, un liberal hertico, en Salvador de .HadarilH?a,
1886-1996, op. cit., pp. 41-50.
6. C.-\RR, E.H.: The Twenty Years' Crisis. 1919-1939. Londres, 1939.
7. C.-\RRERAS ARES, J.1.: El marco internacional de la Segunda Repblica, Arboro 426-427 (junio-julio 1981), pp. 37-50.
8. EGIDO LEN, M.A.: El pensamiento poltico internacional republicano
(1931-1936). Reflexiones a posteriori, Revista de Estudios Internacionales.
4 (octubre-diciembre 1986), pp. lL07-1131.
9. - : La concepcin de la poltica exterior espaiola durallTe la 2. a Repblica.
:Y1adrid. 1987.
10. FERNNDEZ SANTANDER, C.: Madariaga, ciudadano del mllndo. Madrid.
1991.
11. JOVER ZAMORA, J.M.: La percepcin espaola de los contlictos europeos:
notas histricas para su entendimiento. Rel'ista de OccidellTe. 57 (febrero
1986), pp. 5-42.
12. MADARIAGA, S. de: Memorias. Amanecer sin medioda, 1921-1936. Madrid,
1974.
13. - : Espaia. Ensayo (le historia contempornea. Madrid. 1979 ( 11 .. ed. j.
14. MORALES LEZCA','o, V.: Espaa y la Primera Guerra Mundial. La intelectualidad del 14 ante la guerra". Historia 16. VI, 63 (julio 1981 l. pp. 44-52.
15. - : El aislacionismo espaol y la opcin neutraliqa: 1918- 1945". Ideas
para la democracia, 1 (1984), pp. 251-261.
16. NEILA HERNNDEZ, J.L.: Espaa y el modelo de integracin de la Sociedad
de Naciones, Hispania, Ll3, 176 (1990), pp. 1373-1391.
17. - : Azaa y los fundamentos tericos de la reforma militar y la poltica de
defensa nacional de la 11 Repblica espaola. Cuadernos republicanos. 22
11995), pp. 35-65.
18. OGLEY. R: The Theory and Practice of Neutrality in the Twentieth Century.
Nueva York, 1970.
19. ORV-IC, N.: The Decline of l'.'eutrality, 1914-1941. Plymonth y Londres,
1971.
20. PEZ, F.: La significacin de Francia en el contexto internacional de la 1l
Repblica espaola (1931-1936). Madrid, 1990.

124

Francisco Quintana Navarro

21. PEREIRA CASTAARES, J.e. y NEILA HERNNDEZ, J.L.: La poltica exterior

durante la II Repblica: un debate y una respuesta, en VILAR, J.B., ed.: Las
relaciones internacionales en la Espaa contempornea, Murcia, 1989,
pp. 101-114.
22. PERTIERRA ROJAS, J.F.: Las relaciones hispano-britnicas durante la JI Repblica (1931-1936). Madrid, 1984.
23. QUINTANA NAVARRO, F.: Madariaga y el programa de desarme de la Segunda Repblica, en Salvador de Madariaga, 1886-1986, op. cit., pp. 51-55.
24. -: La poltica exterior espaola en la Europa de entreguerras: cuatro momentos, dos concepciones y una constante impotencia, en Portugal, Espaa
y Europa. Cien aos de desafo (1890-1990). Mrida, 1991, pp. 51-74.
25. -: Espaa en Europa, 1931-1936. Del compromiso por la paz a la huida de
la guerra. Madrid, 1993.
26. RAPPARD, W.E.: Small States in the League of Nations, Problems of
Peace, 9 (1934), pp. 14-53.
27. RIOSALIDO, 1.: El expediente diplomtico personal del embajador Don Salvador de Madariaga, en Salvador de Madariaga, 1886-1996, op. cit.,
pp. 89-96.
28. ROTHSTEIN, R.: Alliances and Small Powers. Nueva York y Londres, 1968.
29. SAZ CAMPOS, I.: Acerca de la poltica exterior de la 2." Repblica. La opinin pblica y los gobiernos espaoles ante la guerra de Etiopa, Italica, 16
(1982), pp. 265-282.
30. - : La poltica exterior de la Segunda Repblica en el primer bienio (19311933): una valoracin, Revista de Estudios Internacionales, VI, 4 (octubrediciembre 1985), pp. 843-858.
31. - : Mussolini contra la JI Repblica. Valencia, 1986.
32. TORRE GMEZ, H. de la: La relacin peninsular en la antecmara de la guerra civil de Espaa (1931-1936). Mrida, 1988.
33. TUSELL GMEZ, J.: Madariaga, poltico centrista al final de la Repblica,
en Salvador de Madariaga, 1886-1996, op. cit., pp. 67-73.
34. VANDENBOSCH, A.: Small States in Internationa1 Politics and Organization,
Journal of Politics, XXVI (mayo 1964), pp. 293-312.
35. VICTORIA GIL, O.: La vida y obra trilinge de Salvador de Madariaga. Madrid, 1989.
36. VIAS, A.: La Alemania nazi y el18 de julio. Madrid, 1977.
37. WILSON, P.: Introduction: The Twenty Years' Crisis and the Category of
"Idealism" in International Relations, en LONG, D. Y WILSON, P., ed.: Thinkers ofthe Twenty Years' Crisis. Oxford, 1995, pp. 1-24.