La Guajira y El Comercio Delictivo 270612

La Guajira y el Comercio Delictivo:
Instituciones, Captura del Estado y

Cambio Institucional
Documento DIAN
Bogot, Junio de 2012
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
Documento DIAN, 2012
INTRODUCCIN
Durante los ltimos aos el contrabando se ha convertido en una de las actividades delictivas ms
lucrativas en Colombia y con menores riesgos para quienes la ejercen. La lnea que divide lo que
es comercio lcito e ilcito en muchos escenarios es bastante delgada, y mientras quienes actan al
margen de la legalidad utilizan todo tipo de prcticas y alianzas, el Estado se encuentra en una
situacin bastante precaria para combatirlos.
Adicionalmente, la sociedad y la justicia no le dan al contrabando el tratamiento que s
han recibido otros delitos como el narcotrfico, lo que abre un espacio para que ms personas y
organizaciones delictivas se vinculen a su prctica.
Mientras tanto, este sigue siendo un flagelo para las autoridades y un continuo desangre
para el presupuesto de la nacin. Las estimaciones de la magnitud de este negocio llegan a los
5.000 millones de dlares al ao, involucrando productos como licores, cigarrillo, calzado y
combustible, entre muchos otros, con serias implicaciones para las finanzas pblicas y, por ese
camino, para el presupuesto destinado a gasto social.
A manera de ejemplo, en whiskey se venden al ao 1.45 millones de cajas, de las cuales
las legales no llegan a 450.000. Anualmente slo se logra aprehender unas 8.000 cajas, lo que
corresponde a menos del 1% del problema. Esto representa para el fisco un costo anual de 180
millones de dlares en impuestos que deja de recibir el sector de la salud.
En cigarrillos, ingresan al pas ms de 150 millones de cajetillas de contrabando, de las
que slo se logra aprehender unos 5 millones. El total de impuestos perdidos es de ms de 80
millones de dlares que se podran destinar al deporte. Si le agregamos a esta situacin los temas
de combustible, textiles, vestuario, y perecederos, llegamos a los 1.5 billones de pesos que el
Estado deja de recibir anualmente.
De igual forma, la presencia de mercancas que entran al pas de forma ilegal incide
directamente en la competitividad y supervivencia de las empresas y sectores que aceptan jugar
bajo las reglas de la legalidad.
Pero el costo econmico del contrabando no termina ah. Buena parte de las operaciones
relacionadas con este negocio no requieren de altos niveles de capital humano, sino que se
limitan al descargue y transporte de mercancas, intimidacin y crimen. Lo anterior incide en los
incentivos de la poblacin vinculada a estas prcticas para adquirir una educacin de calidad y
poder acceder a empleos calificados. Esto, a su vez, afecta los procesos de transparencia y
rendimiento de cuentas, lo que incide en la calidad de las instituciones polticas de los


departamentos y municipios ms duramente golpeados por este fenmeno.
Ms all de los mbitos econmico y poltico, otro tema asociado que cobra importancia
en departamentos como el Cesar y La Guajira es el creciente nmero de vctimas fatales en
accidentes de persecucin a contrabandistas de combustible ante su negativa a acatar el llamado
de las autoridades: las famosas Caravanas de la Muerte. Asimismo, las grandes cantidades de
gasolina ubicadas al lado de la carretera en varios municipios de la regin, y sin ningn tipo de
medidas de seguridad, se han convertido, literalmente, en una bomba de tiempo que amenaza a
la comunidad. El pasado mes de febrero en el municipio de Cuestecitas, en La Guajira, se gener
un incendio de grandes proporciones tras el choque de dos vehculos contra un tanque de
gasolina al lado de la carretera, hiriendo a varias personas y poniendo en riesgo la vida de toda la
poblacin.1
Entender la lgica del narcotrfico y desmantelar las organizaciones que lo controlan es,
pues, a todas luces, una tarea con un enorme beneficio para la sociedad colombiana.
Sin embargo, dada la magnitud de este negocio y la complejidad de sus estructuras, los
esfuerzos que se han hecho para controlarlo siguen siendo insuficientes, y las estrategias
implementadas sugieren un conocimiento incompleto del mismo. As, lo golpes que se le dan al
contrabando permanentes detenciones de transportadores, as como aprehensiones e
incautaciones de mercanca- no alteran la estructura del negocio, ni, mucho menos, ponen en
riesgo su
sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Este documento toma el caso de La Guajira como un modelo de anlisis del contrabando
en el pas. El departamento de La Guajira ha sido tradicionalmente asociado a la prctica del
contrabando; los historiadores hacen referencias a esta prctica desde tiempos tempranos de la
Colonia. Sin embargo, a pesar de lo valioso de estos recuentos histricos, pareciera sugerirse que
al identificarse al contrabando como un fenmeno de carcter histrico y arraigado a la cultura de
la poblacin del departamento y zonas aledaas, no es mucho lo que el gobierno pueda hacer
para combatirlo.
No obstante, casos emblemticos como el de Santander Lopesierra, el hombre Marlboro,
reconocida figura del contrabando quien lleg al Senado de la Repblica en 1994 con cerca de
40.000 votos, obligan a estudiar el contrabando desde una ptica muy diferente. Un vocero de la
Asociacin Colombiana de Importadores de Licores (Acodil) afirm que Lopesierra entraba al pas

1
El Tiempo (2012b).

200.000 pacas de cigarrillo Marlboro y unas 400.000 cajas de whisky al ao de forma ilegal, con
lo cual se prendan las alarmas tras su llegada al Congreso. 2 Aos despus, Lopesierra fue
capturado por la Polica Nacional con apoyo de la DEA3 y posteriormente extraditado a Estados
Unidos por lavado de activos y narcotrfico.4
Este tipo de situaciones sealan estrechos vnculos entre las actividades del contrabando,
el narcotrfico y la poltica, sobre los cuales es necesario profundizar. El modelo de anlisis que se
propone en este documento, y para el cual se utiliza como ejemplo el caso de La Guajira, tiene tal
propsito. Parte de la informacin que aqu aparece surge de reuniones realizadas durante los
meses de marzo y abril de 2012 con personajes con incidencia en la vida poltica, econmica y
social del departamento -Congresistas, Gobernadores, Fuerzas Armadas, sector privado, etc.-, as
como de una visita al departamento.
El resto del documento consta de cuatro secciones. En la siguiente seccin se explora la
problemtica del contrabando en La Guajira, las aproximaciones convencionales al tema y
algunas transformaciones recientes que es necesario incluir en el anlisis. La siguiente seccin
propone un modelo ms amplio que incorpora las dinmicas polticas locales para la
comprensin del fenmeno del contrabando. Seguido a esto se caracterizan los hallazgos de las
secciones anteriores como un tema de instituciones formales e informales, y se exploran posibles
escenarios de cambio institucional que se adapten al contexto de La Guajira; en la ltima seccin
se presentan las conclusiones y recomendaciones.
CONTRABANDO EN LA GUAJIRA Y APROXIMACIONES

CONVENCIONALES A SU PROBLEMTICA
Como se mencion en la introduccin, los historiadores asocian el fenmeno del contrabando a
prcticas presentes en lo que hoy es el departamento de La Guajira desde una temprana etapa de
La Colonia. As, por ejemplo, dan registro de intercambios comerciales entre la poblacin Wayuu
con ingleses y holandeses durante el siglo XVII, en los cuales se transaban perlas por armas y
artculos de consumo como los licores (Meisel 2007). Igualmente, se menciona la participacin
indirecta de los guajiros en el negocio del palo de tinte al cual se vinculaban contrabandistas y

2
3
4
Revista Semana (1994).

El Tiempo (2002).
El Tiempo (2003).

extranjeros, as como el florecimiento del contrabando tras el fracaso de la campaa militar
espaola hacia finales del siglo XVIII y comienzos del XIX (De La Pedraja 1981).
Esta situacin no presentara cambios cualitativos importantes incluso despus del inicio
del perodo Republicano. Sin embargo, a pesar de la actividad econmica generada por el
contrabando, y de ser una de las fuentes de empleo ms importantes en el departamento, esto no
se ha traducido en ventajas para la mayora de su poblacin: hoy en da La Guajira es el
departamento ms pobre de Colombia - 64.3% de su poblacin vive en condiciones de pobreza y
37.4% en condiciones de pobreza extrema; tambin es el departamento ms desigual del pas con
un coeficiente de Gini de 0.615.5
En este sentido, con el contrabando en La Guajira ocurre algo similar al papel del
desarrollo de la minera a partir de la explotacin de El Cerrejn: a pesar de la dinmica que estas
actividades imprimen sobre la economa, son insuficientes para eliminar las desigualdades
existentes en la sociedad en tanto sus encadenamientos con otros sectores productivos son
bastante escasos. Adicionalmente, en el caso del contrabando sus demandas se restringen a
bodegas para almacenamiento y personal de baja calificacin para el descargue y transporte de
mercancas, lo que no contribuye al fomento de la formacin de capital fsico ni humano
(Meisel2007).
Otro aspecto que complica la dinmica del contrabando en La Guajira es que su prctica
fue elevada a la categora de delito slo hasta el ao 2000. La ausencia de penalidad por tantos
aos permita el trfico de mercancas sin atencin a la Ley colombiana, al tiempo que tena un
efecto psicolgico importante sobre la poblacin del departamento: al no considerarse como un
crimen, el contrabando adoptaba cierto aire de legitimidad. Al ser aceptada, esta prctica se
integra al diario vivir de la poblacin, con lo cual adquiere el carcter de una institucin informal
(North 1990), tema que abordaremos ms adelante.
No obstante, la discusin pblica en torno a la lucha contra el contrabando en La Guajira
usualmente parte de tres paradigmas: dos de ellos relacionados con las explicaciones detrs del
fenmeno mismo, y un tercero que se refiere al mbito y alcance del contrabando. Esta seccin
busca analizar el alcance y limitaciones de cada uno de estos paradigmas como una forma de
determinar algunos elementos adicionales que deben ser incluidos en el estudio de la
problemtica del contrabando. Igualmente, se analizan algunas transformaciones recientes en el

5
Fuente: Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005
empalmada por MESEP y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 - 2010).

contexto del contrabando que obligan a reformular los esquemas mentales con los que se aborda
el fenmeno.
Contrabando como Fenmeno Cultural

El carcter histrico del contrabando lleva a muchos expertos y funcionarios pblicos de La
Guajira a centrar su atencin en temas culturales, y pasar por alto aspectos como las importantes
transformaciones socio-econmicas de las ltimas dcadas, al igual que el mbito ms amplio del
negocio.
Un ejemplo de esto es que la mayora de las personas con quienes hablamos en nuestras
reuniones exploratorias sobre la situacin del contrabando y otras prcticas ilegales en La Guajira
coinciden en recurrir a la explicacin cultural de este fenmeno: la costumbre, la tradicin
familiar y regional, e incluso el mismo folklore guajiro, estn ntimamente ligados a la prctica del
contrabando. Cualquier poltica estatal orientada a la lucha contra el contrabando pasa por
encima de estas prcticas tradicionales, con lo cual est condenada al fracaso, afirman varios de
ellos.
No obstante, si la cultura es efectivamente un factor determinante en la prctica del
contrabando en La Guajira, es importante identificar los aspectos culturales especficos que
acentan la complejidad de esta problemtica. A continuacin se identifican dos de ellos.
Un primer aspecto que se destaca de nuestra visita al departamento as como de las
entrevistas con miembros de la Polica Fiscal y Aduanera y funcionarios de las seccionales de
Riohacha y Maicao, es el poco respeto que la poblacin tiene por la autoridad; a manera de
ejemplo, a diferencia de otras regiones del pas donde una simple seal al conductor de un
vehculo por parte de un miembro de la fuerza pblica se traduce inmediatamente en que ste se
detenga, la situacin en La Guajira es bastante diferente. Vehculos cargados de contrabando
arroz, whiskey, cigarrillos o combustible, principalmente-, huyen de la polica a altas velocidades
y slo se detienen como resultado de accidentes, muchos de ellos de carcter mortal; las
Caravanas de la Muerte mencionadas en la introduccin. En otros casos la respuesta de los
contrabandistas es violenta, disparndole a los uniformados o incluso quemando con el mismo
combustible de contrabando a funcionarios de la DIAN o miembros de la Polica (Ver imgenes
en el Anexo 1).
Situaciones similares de desafo a la autoridad ocurren cada vez que se inicia algn tipo de
reforma por parte de la DIAN, como la ocurrida el pasado mes de abril luego de que se iniciara la

implementacin del sistema Muisca en la seccional de Maicao. Durante buena parte del da varios
camiones bloquearon la sede de la entidad con una actitud desafiante hacia el director de la
misma y varios de sus funcionarios. En palabras de un miembro de la POLFA,
aqu en La Guajira hay poco respeto por la autoridad y la poblacin siempre empieza por
recurrir a las vas de hecho; la situacin aqu es bastante diferente a lo que ocurre en otras
partes del pas.
Un segundo aspecto importante de carcter cultural que incide notablemente en la dinmica del
contrabando en La Guajira es el papel de la poblacin no necesariamente vinculada
directamente al contrabando- ante decisiones por parte del gobierno central de controlar la
importacin ilegal de mercancas. En este contexto, un caso particularmente sensible es el del
combustible.
Un ejemplo reciente de esta situacin ocurri el pasado mes de enero tras la decisin del
gobierno central de establecer una serie de estrictos controles para detener el ingreso de
combustible proveniente de Venezuela. La respuesta de la poblacin ante la decisin del gobierno
fue una profunda alteracin del orden pblico6 que dur varios das, acompaada del llamado a
las autoridades locales para que intercedieran frente al gobierno central.7 Como veremos ms
adelante, el gobierno termin cediendo ante la presin de la comunidad.
En otros casos, cuando un camin con mercanca de contrabando es inmovilizado, el
contrabandista anuncia regalar todo su contenido a la poblacin siempre y cuando esta muestre
su rechazo a la accin de las autoridades. Este es uno de los casos ms frecuentes de asonadas por
parte de la poblacin y que no slo imposibilitan el cumplimiento de las tareas de funcionarios de
la DIAN y la Polica, sino que incluso llegan a poner en riesgo su integridad fsica.
En nuestra visita al departamento, hacia finales del mes de abril, pudimos observar la
respuesta de los habitantes de Rio Ancho, municipio de Dibuya en La Guajira, luego de que la
POLFA llevara a cabo un operativo que permiti localizar mercancas de contrabando
recientemente ingresadas al territorio nacional. La poblacinincluyendo mujeres y niosrpidamente rode a la Polica y a los funcionarios de la DIAN, de tal forma que para estos fuera
imposible incautar la mercanca encontrada y tuvieran que terminar negociando con los

6
Diario del Norte (2012b).
Diario del Norte (2012a).

contrabandistas acerca de qu tipo y qu cantidad de esta retener; el propsito era evitar que la
poblacin reaccionara violentamente.
Es decir, lo que se encuentra en La Guajira es un apoyo de la poblacin a quienes ingresan
mercancas de contrabando, lo cual pone en jaque al gobierno central y genera una gran presin
para una preservacin del statu quo. Los cierres de vas, quemas de entidades del Estado o tomas
de tramos del ferrocarril de El Cerrejn son ejemplos tpicos de esto.
En principio, tal situacin pareciera sugerir que las comunidades son un actor
trascendental a la hora de proponer soluciones concertadas a los problemas del departamento. Sin
embargo, como sealan Duncan y Guerra (2006:4), las demandas de la poblacin en este tipo de
situaciones son de carcter puntual y slo se relacionan con la flexibilizacin del rgimen
aduanero, el acceso a servicios bsicos y el libre trnsito de bienes a lo largo de la frontera. Esto
significa para el gobierno la ausencia de un interlocutor con quien explorar salidas a la
problemtica del contrabando, y la consiguiente reduccin de espacios donde se alcancen
acuerdos sobre el futuro del departamento.
Cultura como Mecanismo de Auto-Refuerzo: Un Ejemplo
Como puede inferirse de esta discusin, el papel de la cultura y del arraigo de ciertas prcticas
que esta genera no son fenmenos menospreciables y, unidos a otras condiciones del
departamento, tienen un impacto importante en la dinmica del comercio ilegal de mercancas.
Un ejemplo de esto es la precaria situacin en la que se encuentra actualmente el puerto
de Baha Portete. El puerto fue dado en concesin en 2008 por un perodo de 20 aos a la
Sociedad Portuaria de la Pennsula, Pensoport, propiedad de miembros de la comunidad Wayuu.
El contrato de concesin incluye llevar a cabo ciertas mejoras al puerto, as como su adecuacin y
tecnificacin de tal forma que permita mejorar las funciones de fiscalizacin aduanera acordes a
lo establecido por la Ley colombiana. La situacin actual est lejos de ser as.
El puerto no cuenta siquiera con una reja completa que permita bloquear la salida de
mercancas; las bodegas destinadas al almacenamiento son completamente insuficientes; el rea
de descargue es bastante inestable el puerto es de carcter artesanal- , y est en un continuo
proceso de deterioro. No obstante, lo que ms llama la atencin del visitante es que todo el
proceso de descargue y movimiento de la mercanca desde los buques que arriban al puerto hasta
los camiones de transporte, se hace de forma completamente manual: entre 200 y 300 hombres se
encargan de desocupar las embarcaciones en un proceso que tarda entre 8 y 12 horas

dependiendo del tamao de las mismas (Ver fotografas en el anexo 2).
Ante esta situacin, es poco lo que puede hacer un funcionario de la DIAN, quien
mientras verifica el contenido de una pequea muestra del buque ve pasar detrs de l a decenas
de coteros. La actividad de estos ltimos es bastante dinmica y coordinada de manera informal,
lo que hace que muy difcil su monitoreo bajo las condiciones actuales del puerto en materia de
descarga y transporte de mercanca.
Ms an, dada la situacin de desafo a la autoridad y tendencia a la aceptacin del
contrabando descrita anteriormente, resulta poco probable un escenario en que el funcionario en
cuestin, al encontrar inconsistencias en la documentacin y la carga, decida no darle levante.
Prueba de esto es que al hablar con el funcionario de turno en nuestra visita al puerto, este afirma
que la documentacin siempre es correcta y que nunca ha tenido inconvenientes en el ejercicio
de su actividad.
Hablamos entonces con el jefe operativo del puerto acerca de sus planes de llevar a cabo
algn tipo de mejoras. Sus respuestas fueron ambiguas, y se evidenci una total falta de
planeacin hacia posibles cambios que permitan un mayor monitoreo de la actividad de
importacin, mayor eficiencia, y algn grado de tecnificacin en los procesos.
Se le propuso entonces una situacin hipottica: cul sera su reaccin si el gobierno le
regalara, digamos, un montacargas?. La respuesta fue de rechazo al ofrecimiento, ya que, segn
l, esto desplazara a parte de sus trabajadores en el proceso de descarga y movimiento de la
mercanca, quienes, adems, pertenecan a su mismo grupo tnico y eran sus familiares. El
resultado sera un problema social importante que tendra que ser afrontado por la administracin
del puerto.
Le preguntamos entonces acerca de las personas que han construido parte de la reja del
puerto, y nos explic que provienen de otros municipios, y que no son los mismos que descargan
la mercanca y viven justo al lado del puerto, ya que, desde su punto de vista: ellos no saben
hacer nada ms.
Es decir, la tradicin familiar en los negocios de puertos, las condiciones actuales del
puerto, el manejo de este como un negocio familiar, la actitud paternalista de los administradores
hacia los trabajadores, y la inexistente inversin en capital fsico o humano, actan como un
mecanismo de auto-refuerzo de la situacin actual.
Como no hay oportunidades ni recurso humano calificado, la poblacin se dedica
nicamente al descargue y transporte manual de mercancas, muchas de ellas de contrabando; a

su vez, como esta es la nica actividad que los habitantes del rea conocen, no se puede invertir
en el puerto porque se les desplazara de su actividad. Como no se invierte en el puerto, no es
posible mejorar sus condiciones de funcionamiento y monitoreo, con lo cual no es posible
ofrecerles mejores condiciones a los trabajadores, y con esto el ciclo empieza a repetirse
indefinidamente.
Como es claro, todos estos elementos ofrecen inmensas oportunidades para el ingreso de
grandes volmenes de mercancas de contrabando al territorio colombiano. Sin embargo, estos
mismos elementos hacen que se haya llegado al punto donde no es claro qu es y qu no es
contrabando, luego buena parte de las mercancas que entran por el puerto tienen un aire de
legalidad, a pesar de que cualquier observador desprevenido piense todo lo contrario.
Si ni siquiera es posible establecer fcilmente lo que se considera contrabando, es
demasiado poco lo que se puede esperar de una administracin aduanera.
Cultura y Ventaja Comparativa
A pesar de la importancia de la cultura dentro de la lgica del contrabando en La Guajira, hay una
observacin que vale la pena resaltar: actualmente la direccin del negocio del contrabando no
est precisamente en manos de los guajiros, sino de financistas provenientes de otras partes del
pas (Meisel, 2007:34), as como de otros vinculados a redes criminales transnacionales (vila y
Guerra 2012). Ms an, como se mostrar ms adelante, el negocio actual del comerci ilcito en
poco se asemeja al fenmeno tradicional con el que se asocia al departamento.
Lo que esto sugiere es que el papel de las caractersticas particulares de la cultura guajira,
sumadas a algunos factores propios del departamento, es el de crear una ventaja comparativa para
aquellos actores con un inters de lucro en un escenario de ilegalidad, independientemente de su
procedencia y del tipo de actividad ilegal que quieran desarrollar.
Entre estos factores que generan tal ventaja comparativa se destacan la favorable posicin
geogrfica del departamento, con ms de 350 kilmetros de costa en el mar Caribe y una frontera
con Venezuela de cerca de 240 km. Lo extenso de esta frontera permite el libre trfico de
mercancas al departamento entre las que se destacan el arroz, electrodomsticos, combustible,
licores y cigarrillo.
Tambin es de destacar que el departamento presenta bajos niveles de humedad que se
traducen en una baja productividad agrcola, lo que incide directamente en las posibilidades de
empleo de la poblacin, y aumenta los incentivos asociados a prcticas fuera de la legalidad
10

(Galvis 2002).
Por otro lado, ms all de la cultura, el esquema de incentivos juega un papel importante
en torno a las acciones disponibles para la poblacin: cooperar con el contrabandista permite
alcanzar beneficios de corto plazo que no son equiparables a los posibles beneficios de ms largo
plazo asociados a rechazar estas prcticas.
A manera de ejemplo, uno de los casos que ms importancia ha alcanzado en los ltimos
aos es el del combustible, donde las grandes reservas petroleras venezolanas generan un
diferencial de precios sustancial: mientras un galn de gasolina legal en Colombia tiene un precio
alrededor de los $9.000, el de contrabando proveniente de Venezuela le vale $3.000 al
consumidor final. En un buen da un pimpinero pequeo comerciante de combustible de
contrabando- puede tener una ganancia neta de $50.000 a $60.0008, mientras que aquellos que
invierten en el negocio alcanzan a ganar diariamente cerca de $5 millones, con lo que existen
todos los incentivos econmicos para el trfico ilegal de combustible.
Como medida de respuesta parcial a estas condiciones, y reconociendo que el contexto de
algunas zonas de frontera merece un tratamiento especial, el gobierno colombiano estableci una
zona de rgimen aduanero especial en el departamento de La Guajira. Estas zonas otorgan
beneficios aduaneros de tal forma que se facilite el ingreso de mercancas para el abastecimiento
de los habitantes.
Sin embargo, en la realidad estas zonas terminan convirtindose en puntos de entrada al
resto del pas, donde una vez nacionalizada la mercanca, esta es vendida a comerciantes fuera de
ella, sin liquidar el impuesto sobre las ventas y los derechos de aduana generados por la
importacin.
As, el marco legal especial tambin contribuye a establecer a La Guajira como un
objetivo importante para los comerciantes ilegales.
Finalmente, un ltimo aspecto a resaltar es la posicin de vulnerabilidad de la sociedad,
donde las condiciones econmicas del departamento terminan haciendo que la poblacin sea
disponible para avanzar los objetivos de los grupos interesados en la legitimacin del contrabando
y todo tipo de prcticas ilegales. De all surge un segundo paradigma detrs del contrabando que
es frecuentemente mencionado como una de sus causas principales en el departamento de La
Guajira: la falta de presencia del Estado.

8
Ministerio de Defensa Nacional, Polica Nacional, y Direccin de Gestin de Polica Fiscal y Aduanera (2012).
11
Falta de Presencia del Estado

De acuerdo con este argumento, la prctica del contrabando en La Guajira es resultado de los
insuficientes recursos que el Estado destina al departamento, la ausencia de proyectos productivos
para atender las necesidades de la poblacin y, en general, la condicin de marginalidad del
departamento. Bajo estas condiciones, a los habitantes no les queda otra opcin que dedicarse a
prcticas de carcter ilegal, como lo es la del contrabando.
En este sentido, una de las principales fuentes de ingreso del departamento son las regalas
por la explotacin de carbn, gas, y sal. Mientras el departamento contribuye al PIB colombiano
en menos del 1.5% y su poblacin es tambin menos del 1.5% del total del pas, La Guajira
recibe el 9% de las regalas del pas, principalmente por concepto de carbn (59.09%) y gas
(40.63%); La Guajira es el tercer beneficiario del sistema de regalas a nivel nacional despus de
Casanare y Meta, lo que corresponde a un importante direccionamiento de los recursos de la
nacin hacia el departamento.
Ahora, a pesar de que en teora estas regalas deben estar destinadas a cubrir las
necesidades bsicas de los habitantes del departamento, su impacto real sobre la calidad de vida
del pueblo guajiro es bastante limitado, ya que ni siquiera se cumplen las coberturas bsicas en
educacin, agua potable y saneamiento bsico, mientras que las tasas mortalidad infantil son muy
preocupantes.9
La corrupcin, los malos manejos, la utilizacin de las regalas para proyectos de baja
rentabilidad, o en proyectos pequeos que nicamente buscan satisfacer demandas clientelares,
son las principales causas del limitado efecto de las regalas sobre el bienestar del departamento.
Un trabajo de la Fundacin Cerrejn identifica la debilidad de los municipios en la gestin
de proyectos, la corrupcin, la respuesta desarticulada del Estado y la falta de control de la
sociedad civil, como los principales causantes de la desconexin entre regalas y desarrollo del
departamento; hace un especial nfasis en las faltas en la contratacin y el manejo indebido del
presupuesto (Fuentes 2009). En aras de mejorar la participacin y la transparencia en los procesos
el estudio recomienda desarrollar estrategias de fortalecimiento institucional a nivel de entidades
regionales, as como otras dirigidas a la sociedad civil.
A pesar de lo anterior, autores como Meisel (2007) argumentan que as ninguno de los
factores que explican la ineficiencia en el manejo de las regalas hubiera estado presente, la
capacidad de estas en mejorar las condiciones de vida de la poblacin guajira tambin sera

9
Benjumea (2009).
12

bastante limitada.
No obstante, as se aceptara que el monto de recursos para el departamento no es
suficiente, tambin es claro la situacin actual de las entidades del Estado en el departamento, los
altos niveles de corrupcin, y la falta de transparencia en los procesos contratacin, lo que reduce
los incentivos para que crezca la inversin en La Guajira. Prueba de esto es el diagnstico
negativo de Duncan y Guerra (2006) ante la posibilidad de desarrollar un proyecto de
infraestructura de agua potable en el departamento.
La conclusin que se puede extraer de las dos hiptesis anteriores es que a pesar de su
capacidad de capturar parte de la realidad de La Guajira, son insuficientes para entender la
dinmica del contrabando en el departamento, su relacin con otras actividades ilegales, y su
alcance en la vida poltica y econmica del departamento y del pas.
Antes de entrar a hacer un diagnstico ms amplio de la problemtica del contrabando, es
necesario precisar que en las ltimas dcadas se han dado varias transformaciones importantes en
el contexto social, poltico y econmico en el que se enmarca el negocio del contrabando en La
Guajira. A continuacin se presentan las que consideramos ms importantes.
Contexto Actual de la Estructura del Contrabando

La primera transformacin en el contexto en que se enmarca el contrabando en el departamento
es la tendencia mundial hacia una transferencia de recursos y responsabilidades de los gobiernos
nacionales a los gobiernos sub-nacionales, con lo cual el centro de atencin de la vida poltica se
mueve hacia las entidades regionales: gobernaciones y municipios en el caso colombiano.
En Colombia este proceso se inicia con la descentralizacin poltica, por medio de la
eleccin popular de alcaldes en 1986. El proceso contina con la descentralizacin fiscal, en la
Constitucin de 1991, orientado a destinar mayores recursos a municipios y departamentos.
Finalmente, en 1993 y 1994 se da paso a la descentralizacin administrativa con una asignacin
de responsabilidades para las entidades sub-nacionales en materia de prestacin de servicios de
educacin, salud, vivienda, acueducto y alcantarillado (Falleti 2010).
Esta dinmica tiene importantes implicaciones en trminos del contrabando y otras
prcticas ilegales. En la medida en que un poltico puede salir elegido para un cargo sub-nacional
a partir de consolidar su capital electoral en un territorio especfico, y al conseguirlo est en
capacidad de controlar el proceso de contratacin pblica y administrar las transferencias de
13

recursos del Estado, las disputas por el poder poltico regional empiezan a ser muy intensas.
Esto abre la puerta a la entrada de actores ilegales a la arena poltica en busca de una
aplicacin laxa de la ley, as como tambin de extender su control a algunas actividades lcitas.
Como veremos ms adelante, el robo de los recursos de la salud y su desvo hacia actividades
ilcitas ha sido uno de los problemas ms frecuentes en los ltimos aos en la regin Caribe.
Una segunda transformacin importante ocurrida en las ltimas dcadas corresponde a la
estructura de funcionamiento de los carteles de la droga. Luego de tener estructuras bastante
jerarquizadas, y aprovechar su fortaleza econmica para desafiar al Estado, los grandes carteles
fueron duramente perseguidos, mientras que sus principales capos fueron capturados. Desde
mediados de los noventa estas estructuras fueron abandonadas y remplazadas por redes de
carcter descentralizado.
Asimismo, en lugar de desafiar al Estado, asesinar personalidades pblicas y aterrorizar a
la poblacin, los narcotraficantes optaron por manejar un perfil menor y garantizar su seguridad
capturando las instituciones polticas, primero a nivel local y luego a nivel nacional, por medio de
las elecciones (Villegas 2008).
Esta transformacin genera condiciones favorables para que las lites econmicas locales,
y en particular aquellas cuya riqueza tiene origen ilegal, por ejemplo, el contrabando, se
conviertan en actores fundamentales en el proceso de captura del Estado correspondiente a esta
nueva estrategia de los narcotraficantes.
De igual manera, el ms bajo perfil que manejan los actores dedicados al narcotrfico, y la
atencin de las autoridades a las diferentes etapas del negocio, obligan a disear estrategias
sofisticadas para el lavado de activos. El contrabando constituye una de las opciones favoritas para
los narcotraficantes en tanto el ingreso de mercancas de forma ilcita, su comercializacin y
transporte dificulta el proceso de seguimiento del dinero proveniente de actividades de
narcotrfico. En el caso de La Guajira este proceso se ve incentivado por las oportunidades que
ofrece el rgimen aduanero especial para la nacionalizacin de mercancas.
Otra condicin a nivel local que tambin ha jugado un papel importante en alterar el
contexto del contrabando en La Guajira es la serie de dificultades relacionadas con la explotacin
de las salinas de Manaure. En principio este proyecto tiene un carcter social, en tanto ha sido
concebido como una forma en que los Wayuu gestionen y administren sus propios recursos a
travs de la extraccin y comercializacin de la sal martima. No obstante, la entrada de
competidores privados, primero en el transporte, y luego en la extraccin de la sal, ha generado
14

inconformismo y mltiples protestas por parte de la comunidad indgena. Esta situacin ha estado
acompaada de un permanente deterioro de las mquinas involucradas en el proceso productivo,
y denuncias de prcticas malintencionadas para favorecer a agentes privados.
El resultado de estas condiciones socio-econmicas locales es una menor disposicin a
cooperar con el gobierno central, y un creciente sector de la poblacin con grandes incentivos a
integrarse a prcticas ilegales como forma de subsistencia.
Finalmente, tambin hay cambios importantes en el contexto internacional: a partir de
febrero de 1989, con el Caracazo, Venezuela entra en un perodo de inestabilidad poltica,
econmica y social. El Caracazo fue una respuesta masiva por parte de la poblacin a la serie de
reformas econmicas implementadas por el gobierno de Carlos Andrs Prez en medio de la crisis
econmica que el pas viva en ese momento, y que los presidentes anteriores no haban podido
sortear satisfactoriamente.
Los partidos tradicionales, sindicatos, asociaciones de empresarios y dems instituciones
polticas muestran su incapacidad para afrontar las demandas de la poblacin, lo cual se traduce
en una permanente inestabilidad poltica (Naim 1993). En el plano econmico, las altas tasas de
crecimiento a nivel nacional estaban lejos de beneficiar al grueso de la poblacin, con lo que se
genera una creciente concentracin del ingreso y se alimenta el ya exacerbado inconformismo
(Jones 2007).
En 1992 se dan dos intentos de golpe de Estado uno de ellos liderado por Hugo Chvez-,
con lo que el ambiente poltico del pas contina deteriorndose; Prez fue destituido de la
presidencia en 1993 por cargos de peculado doloso y malversacin de fondos. Durante el
gobierno de Rafael Caldera (1994-1999) las cosas no seran mucho mejores, se profundiza la crisis
econmica, se adoptan nuevas medidas econmicas antipopulares, y se le da amnista a los
responsables de los intentos de golpe de Estado en 1992.
Como es de esperarse, tales condiciones de inestabilidad poltica e incertidumbre
econmica fueron aprovechadas por actores ilegales para expandir su campo de accin y
fortalecer su presencia en territorios que haban sido previamente penetrados. De hecho, durante
este perodo las FARC y el ELN realizaron algunas incursiones importantes en territorio
venezolano en las que murieron miembros del ejrcito del vecino pas. Esta situacin llevara al
gobierno venezolano a intentar buscar salidas negociadas al conflicto colombiano.
Sin embargo, la arremetida paramilitar y el cambio de gobierno en los dos pases jugaran
un papel importante en la relacin binacional en tanto, desde la perspectiva venezolana, la
15

cooperacin entre ejrcito y paramilitares le daba cierto aire de legitimidad a las guerrillas
colombianas (vila 2012). A partir del intento de golpe de Estado a Hugo Chvez en 2002, la
estrategia del gobierno venezolano hacia las FARC cambia sustancialmente, ya que se empieza a
considerar a las FARC como una posible retaguardia estratgica en caso de un nuevo intento de
golpe o alguna agresin por parte de Estados Unidos.
En trminos prcticos, este cambio de actitud se traduce en tolerancia a su presencia en
territorio venezolano que, sin embargo, tambin fue acompaada por tolerancia frente a la
presencia de grupos paramilitares. Los casos de Rodrigo Granda el canciller de las FARC,
capturado en el vecino pas, y del ex ministro y ex Senador lvaro Araujo Noguera, quien fuera
investigado por paramilitarismo, deportado de Venezuela en 2008 y entregado a las autoridades
colombianas, dan prueba de este fenmeno.
Esta situacin permite que diferentes grupos ilegales empiecen a jugar un papel cada vez
ms importante en la frontera, lo que significa una mayor participacin en el comercio binacional,
control de redes de negocios, presencia armada, y una progresiva captura de las instituciones
estatales de ambos pases.
Como vemos, el contexto actual en el que se da la prctica del contrabando en La Guajira
es bastante diferente al que fue parte de su tradicin histrica. Especficamente, hoy en da
estamos hablando de un comercio ilegal asociado a prcticas criminales; en este sentido, los
grupos armados ilegales con presencia en la regin juegan un papel fundamental.
Contrabando y Grupos Armados Ilegales

El tercer paradigma que es necesario revaluar frente a la problemtica del contrabando se refiere
al mbito y alcance de este delito. Posiblemente como resultado del arraigo de esta prctica en la
sociedad guajira, el contrabando no slo tiende a ser aceptado como parte de la cotidianidad y
con una connotacin menor a la de otros crmenes10, sino que tambin tiende a considerarse de
forma aislada a ellos, como si fueran fenmenos completamente independientes.
As, no es comn asociar delitos como el narcotrfico, el trfico de combustible, el
contrabando de licores, cigarrillo y otras mercancas, el lavado de activos, la corrupcin estatal, e
incluso la delincuencia comn. Prueba de lo anterior es que algunos fiscales encargados de llevar
a cabo investigaciones relacionadas con el tema del contrabando solicitan la reasignacin del
caso al detectar la presencia de delitos conexos, argumentando que ste ya no es de su

10
16

competencia.
De igual forma, salvo contadas excepciones, los relatos de las personas con quienes
discutimos acerca de la problemtica del contrabando en La Guajira no iban ms all de hacer
una descripcin del comportamiento del pequeo contrabandista, sus incentivos individuales para
estar en este negocio, y la falta de oportunidades en otros sectores.
Es decir, las explicaciones, alcances, e incluso penalidades para el negocio del
contrabando, parecen limitadas a su esfera inmediata de actividad, y se desconocen o ignoran
sus vnculos con todo tipo de crmenes, e incluso el alcance que logra tener en actividades legales
y aquellas relacionadas con el funcionamiento del Estado. No obstante, es claro que el comercio
delictivo se encuentra estrechamente relacionado con todo tipo de actividades ilcitas, y que al
hacerlo transforma las reglas del sistema internacional, crea nuevos actores, y reconfigura el poder
poltico y econmico (Naim 2005).
De igual forma, y siguiendo con el argumento de que el departamento de La Guajira
ofrece una ventaja comparativa para el desarrollo de prcticas ilegales, no hay razn para que
estas se limiten nicamente a la prctica del contrabando. La racionalidad econmica del
delincuente lo conducir a escenarios con las caractersticas mencionadas, de tal forma que al
dedicarse a mltiples actividades ilcitas, logre diversificar su riesgo, tal como lo hace un corredor
de bolsa en el mercado financiero.
Como se ha hecho evidente en las ltimas dos dcadas, a La Guajira han llegado guerrillas,
paramilitares y bandas criminales, as como estructuras criminales de carcter transnacional, todas
ellas incluyendo entre sus diversos negocios el control de la prctica del contrabando.
En el contexto tradicional del contrabando en La Guajira, en torno suyo se forjaba un
complejo sistema de organizaciones criminales y ejrcitos privados que se dividan las tareas
asociadas con esta prctica: control de rutas, vigilancia de la mercanca proveniente del exterior,
transporte de la carga, intermediacin, y proteccin de comerciantes, entre otros (Grupo de
Memoria Histrica, 2010: 107-108).
Desde finales de la dcada de los noventas los grupos paramilitares empiezan a
incursionar en el departamento buscando el control de las rutas que haban sido previamente
desarrolladas como parte del negocio del contrabando, y as destinarlas al trfico de
estupefacientes. El control de estas rutas, as como de los principales puertos naturales y no
naturales-, permitira un control absoluto en materia de trfico de drogas, armas y combustible.
Actualmente por la Alta Guajira sale el 30% de la cocana y la herona que se produce en el pas,
17

lo que representa ingresos para las organizaciones dedicadas al narcotrfico de cerca de 600
millones de dlares al mes.
Adicionalmente, dado el escenario de descentralizacin discutido previamente, pero sin
un desarrollo institucional equivalente por parte de las entidades sub-nacionales, la incursin
paramilitar permiti una creciente capacidad en el proceso de captura de rentas y regalas. Esto
permiti la consolidacin de un importante poder poltico y una progresiva captura del Estado.
Es decir, los paramilitares no slo buscaban el control de las actividades ilcitas de la
regin, como el contrabando y el narcotrfico, sino tambin de las lcitas, como aquellos
proyectos de desarrollo asociados a ganancias millonarias (Duncan y Guerra 2006). As, estas
prcticas no slo permiten diversificar el riesgo de las actividades de estos grupos, sino tambin
canalizar recursos del Estado hacia prcticas ilegales; el caso de los recursos de la salud que se
discute en la prxima seccin es un ejemplo de ello.
El caso de la masacre de Baha Portete es representativo de esta estrategia de penetracin y
captura del Estado, en un contexto de condiciones iniciales favorables al contrabando. En esta
masacre cerca de 60 miembros del autodenominado Frente Contrainsurgencia Wayuu entran a la
zona rural del municipio de Uribia, en la Alta Guajira, en marzo de 2004, con un saldo de al
menos 6 personas muertas, y el desplazamiento de ms de otras 600.
El mando de los paramilitares en esta zona del pas estaba a cargo de Jorge 40, Arnulfo
Snchez, alias Pablo, y Jos Mara Barros Ipuana Chema Bala. Este ltimo es hijo de Simn
Barros quien junto a Francisco Iguarn participaba desde los aos setenta en el uso del puerto
natural de Baha Portete.
El objetivo de la masacre era tener un completo control del puerto para manejar los
negocios de trfico de drogas, armas y mercancas, as como del negocio del contrabando de
gasolina. De hecho, Ayatawacoop, la cooperativa autorizada por el gobierno nacional para el
suministro de combustible en el departamento de La Guajira, termin siendo infiltrada por el
Bloque Norte de las AUC (vila y Guerra 2012). Asimismo, hasta poco antes de su captura en
noviembre de 2010, los caminos, puertos, rutas y fronteras de la zona de Baha Portete y de la Alta
Guajira, y que son utilizados para el trfico de drogas, armas y combustible, estaban bajo el
dominio de alias Pablo(Grupo de Memoria Histrica 2010:75).
Como era de esperarse, la captura de este lder paramilitar no terminara con los negocios
que controlaba: en agosto de 2011 fueron capturados alias Cobra y alias Pantera quienes
18

heredaron el mando de Alta Guajira, la organizacin criminal que Pablo lideraba. 11 Poco
despus de esta nueva captura, la Polica encontr una tonelada de cocana escondida en un
camin con rumbo hacia Baha Portete, propiedad de Los Urabeos,1212 lo que indica que a pesar
de las frecuentes capturas e incautaciones, las bandas delincuenciales, que heredaron su
estructura de aquellas dedicadas al contrabando, siguen teniendo una importante presencia en el
departamento.
La captura de Ariel Bueno, alias El Poeta, en diciembre de 2011 tambin revela los
estrechos vnculos entre los negocios del contrabando y el narcotrfico. De acuerdo con el
General Oscar Naranjo, en sus actividades de produccin de documentacin falsa para simular
importaciones legales, El Poeta trabajaba igualmente con contrabandistas y narcotraficantes.1313
Ms all de los vnculos entre paramilitares, y las bandas criminales que emergieron luego
de su desmovilizacin, con el negocio del contrabando, las FARC tambin han jugado un papel
importante en esta prctica ilegal. Esto qued manifiesto tras el ataque que hicieron al ejrcito el
pasado mes de mayo en el que perdieron la vida 12 uniformados. Luego del mismo se report que
esta organizacin cobra hasta un milln de pesos mensuales por el uso de lotes donde se
descargan camiones cisterna que traen gasolina ilegal proveniente de Venezuela, as como
$300.000 de peaje por cada camin que cruza la frontera.14
Asimismo, Luis Cuadras, alias Leonardo Guerra, cabecilla del frente 59 de las FARC, y a
quien se seala como responsable de la muerte de los militares, es tambin sindicado de
secuestros, extorsiones, asesinatos y otras actividades ilcitas como el contrabando de gasolina en
el Cesar y La Guajira desde hace 17 aos.15
De lo anterior se puede concluir que los vnculos entre diferentes tipos de delitos en La
Guajira, son mucho ms estrechos de lo que suele pensarse, y que considerar al contrabando
como una actividad ilegal aislada imposibilita la comprensin de la magnitud del negocio y, por
consiguiente, el diseo de medidas de poltica orientadas a combatirlo eficientemente.

11
12
13
14
15
El Tiempo (2011c).
El Espectador (2011).
Lesmes (2012).
El Heraldo (2012b).
19
COMERCIO DELICTIVO, ILEGALIDAD Y CAPTURA DEL ESTADO

Como se ha discutido en las secciones anteriores de este documento, si bien tanto las hiptesis
convencionales acerca del contrabando tienen cierto grado de validez, no logran dar cuenta de la
mayor parte de la problemtica observada actualmente en La Guajira. Adicionalmente, como
vimos en la seccin anterior, los ltimos aos han trado cambios sustanciales que obligan a
pensar el contrabando desde pticas diferentes a las convencionales, las cuales dejan por fuera
elementos fundamentales.
En particular, los paradigmas tradicionales para el estudio del contrabando excluyen dos
elementos esenciales en cualquier anlisis de economa poltica local: las dinmicas polticas
propias del departamento, y la forma como se configuran los intereses de los diferentes grupos
empresariales, polticos y armados- presentes en la regin. En palabras de Moises Nam, quien ha
estudiado extensivamente el tema de la ilegalidad:
Los traficantes y sus asociados controlan partidos polticos, son dueos de medios de
comunicacin,
son
los
principales
filntropos
detrs
de
organizaciones
no
gubernamentales [] Y una vez su negocio es grande y estable, las redes de traficantes

hacen lo mismo que los grandes negociantes hacen en todas partes: diversificar hacia otros
negocios e invertir en poltica. Despus de todo, ganar acceso e influencia y buscar la
proteccin del gobierno ha sido siempre una parte fundamental de los grandes negociantes
(Traduccin propia, Naim 2005).
Adicionalmente, como vimos, las explicaciones tradicionales circunscriben el fenmeno del

contrabando a una esfera bastante reducida, y no permiten abordar su dinmica al carcter mucho
ms fluido y con capacidad de alterar el orden, que este tipo de prcticas ilegales logran
consolidar. Estos elementos constituyen una parte fundamental del diagnstico del contrabando
que se presenta en este documento.
El propsito de esta seccin es presentar un modelo terico sobre el funcionamiento del
contrabando y otros tipos de ilegalidad, haciendo permanente referencia al caso de La Guajira; la
siguiente seccin profundiza en este desarrollo.
20
Crculos de Influencia Sub-Nacionales y Captura del Estado

En un artculo influyente de 2005 Edward Gibson indaga acerca de las razones por las cuales en
algunos escenarios de democracia a nivel nacional, persisten prcticas anti-democrticas a nivel
regional. As, podramos hablar de fenmenos comunes a varias partes del territorio nacional
como el fraude electoral, la violencia poltica, los personalismos polticos y el clientelismo. De
acuerdo con lo mencionado previamente, en el caso de La Guajira podemos hacer mencin
especfica a fenmenos como el control de los recursos fiscales, la corrupcin generalizada, la
cooperacin de las fuerzas armadas en prcticas ilcitas y la debilidad de las instituciones
democrticas al nivel regional fiscala, contralora y procuradura, por ejemplo.
Gibson plantea que tal situacin es resultado de las estrategias de los grupos de inters
dominantes a nivel local, quienes adelantan acciones para mantener sus conflictos tan privados
como les sea posible. Con esto logran preservar el statu quo y mantener su posicin favorable en
la distribucin de los beneficios sociales y el control de los recursos de la regin.
Las acciones por medio de las cuales se lleva a cabo esta estrategia de captura del Estado
son la parroquializacin del poder, la nacionalizacin de la influencia, y la monopolizacin de los
vnculos nacional-subnacional. En el contexto colombiano, este enfoque ha sido utilizado para
entender el ascenso del paramilitarismo, su estrecha relacin con la poltica de orden local, y su
proyeccin a nivel nacional durante los primeros aos del siglo XXI (Lpez Hernndez 2010). A
continuacin se describe cada una de estas estrategias y se analiza en qu medida se encuentra
evidencia de su implementacin en el departamento de La Guajira.
A. La parroquializacin del poder se refiere al control poltico, entendido como el control de las
instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales-, as como de los partidos de oposicin. En este
sentido, la consolidacin de dinastas polticas, el personalismo, el fraude electoral y la corrupcin,
juegan un papel fundamental.
El ambiente poltico de La Guajira se caracteriza por una gran debilidad de los partidos
polticos, una creciente importancia de los liderazgos individuales, y una tradicin de tipo
dinstica de dos familias polticas tradicionales: los Ballesteros y los Deluque.16 Recientemente se

16
Actualmente Jorge Elicer Ballesteros Bernier es Senador de la Repblica mientras que Alfredo Deluque Zuleta es
Representante a la Cmara por La Guajira; el padre de este ltimo, Hernando Deluque Freyle, fue destituido de la
Gobernacin luego de una eleccin fraudulenta. Jimmy Sierra Palacio, tambin Representante a la Cmara, recibi el
apoyo de Nueva Fuerza Guajira, grupo poltico del entonces Gobernador Jorge Eduardo Prez Bernier, de la dinasta de
los Ballesteros.
21

ha presenciado una instrumentalizacin de los partidos polticos por parte de personas con
intereses en poltica de una forma individual (Lpez y vila 2012); finalmente, se ha visto el
fortalecimiento de los empresarios de la poltica, quienes buscan obtener beneficios particulares a
partir de los procesos de contratacin pblica, tema sobre el que volveremos ms adelante.
En materia de corrupcin, de acuerdo a la Corporacin Transparencia por Colombia, La
Guajira ocupa el puesto 24 dentro de los 32 departamentos del pas al ser organizados de acuerdo
al ndice de Transparencia Departamental. Este ndice recoge las condiciones institucionales y las
prcticas de los actores gubernamentales para determinar los riesgos de corrupcin en las
entidades pblicas; de acuerdo con el estudio, La Guajira representa un nivel alto de riesgo
corrupcin (Corporacin Transparencia por Colombia 2010). La inasistencia de los alcaldes a sus
puestos de trabajo, la falta de transparencia en los procesos de contratacin y la escasa cantidad
de reportes a las contraloras regionales son algunas de las principales explicaciones tras estos
resultados.17
Por su parte, los resultados del ndice de Gobierno Abierto presentan a Magdalena y La
Guajira con dos de los puntajes ms bajos en el pas, lo cual indica un pobre cumplimiento de
normas anticorrupcin. Recientemente Carlos Augusto Mesa, delegado para la descentralizacin y
las entidades territoriales, llam la atencin de los Gobernadores de estos departamentos
aadiendo que podran perder sus competencias para administrar el Sistema General de
Participacin para Educacin y Salud.18
Es importante desligar el nivel de riesgo de corrupcin en el departamento del contexto
netamente cultural y, en lugar de esto, enfatizar el carcter poltico presente en estos
comportamientos y su relacin directa con una estrategia de parroquializacin del poder. La
corrupcin o la captura de las entidades del Estado permite instrumentalizar tal estrategia; tal
como seala Gonzlez-Plazas:
El contrabando dominado por lites regionales, las redes clientelistas, la corrupcin y el

robo de los dineros pblicos, la malversacin de las regalas por explotacin
mineroenergtica son fenmenos desarrollados y legitimados por las familias, los clanes y
los grupos de poder regionales. Existe la necesidad de aceptar que parte del drama de
exclusin del pueblo guajiro es obra de sus mismos polticos y empresarios. (Cursivas

17
Diario del Norte (2012).
18
El Tiempo (2012).
22

propias, Gonzlez-Plazas (2008:102)).
Una dimensin adicional del fenmeno en cuestin es la articulacin de intereses polticos

y econmicos a diferentes niveles del gobierno local. Un ejemplo de esto en el caso de La Guajira,
es el actual Gobernador, Juan Francisco Kiko Gmez Cerchar, de quien hablaremos ms
adelante, quien ha logrado ubicar a personas de su cercana en la administracin de Riohacha. As,
se identifica a Blas Antonio Quintero Mendoza en la Secretara de Gobierno, Jaridis Yoleika Mvil
Moreno como Jefe de la Oficina Jurdica, y Amylkar Gmez Toro como Presidente del Concejo
para el ao 2012, todos ellos aliados polticos de Gmez Cerchar.
Este fenmeno, as como la corrupcin generalizada que permea instituciones como la
DIAN, la POLFA y la rama judicial, entre otras, al igual que la repetida intimidacin a
funcionarios de las mismas, dan prueba de un avance significativo en la estrategia de
parroquializacin del poder al nivel departamental. Es decir, hay cierta evidencia de que estamos
ante lo que Garay et al. (2008) califican como la Captura del Estado.19
B. La nacionalizacin de la influencia usualmente se refiere a polticos regionales exitosos que

buscan favorecer a su regin a travs de sus conexiones a nivel nacional. Estos pueden ser tanto
ex gobernadores como gobernadores en ejercicio que controlan la representacin de su regin en
el legislativo. Generalmente las lites regionales se convierten en importantes aliados polticos de
los gobernantes a nivel nacional, lo que hace que haya pocos incentivos a que sean molestados
en su feudo.
Un caso tpico de esta situacin es el de Jorge Elicer Ballesteros Bernier quien, como se
mencion, pertenece a una de las dos dinastas polticas de La Guajira. Fue concejal y alcalde de
Riohacha, diputado de La Guajira, Representante a la Cmara, y dos veces Gobernador del
departamento. Actualmente se desempea como Senador de la Repblica.
La posibilidad de influencia de estos lderes se vuelve preocupante cuando su origen y sus
lazos son oscuros, as como cuando sus intereses particulares estn asociados a la ilegalidad o a la
alteracin del sistema legal para buscar su espacio en el mismo. En el caso de Ballesteros Bernier,
se investiga su relacin con paramilitares tras su eleccin al Senado en 2006, en la cual el grupo
armado ilegal presion en su favor. De igual forma, durante su perodo en la gobernacin

19
Se entiende la Captura del Estado como una especie de corrupcin econmica a gran escala en la que agentes
privados manipulan el sistema legal en busca de su propio beneficio; a diferencia de otros tipos de corrupcin a menor
escala, como las leyes son de carcter permanente, las consecuencias de esta corrupcin son de largo plazo.
23

colabor abiertamente en la campaa de Santander Lpez Sierra el hombre Marlboro su
sobrino- que, como se mencion anteriormente, fue extraditado a Estados Unidos por sus vnculos
con el narcotrfico (Artunduaga 2010).
En el mismo sentido, tambin llama la atencin la subida al poder departamental de
personajes como Juan Francisco Kiko Gmez Cerchar en la gobernacin - quien es acusado de
tener vnculos con el contrabando, el trfico de gasolina y el narcotrfico.
En su campaa por la gobernacin en 2011, Kiko Gmez, recibi el apoyo de polticos
como Wilson Rojas, vinculado a la parapoltica, y de Miguel Pinedo, quien paga siete aos y
medio de prisin por sus alianzas electorales con el jefe paramilitar Hernn Giraldo. Tambin
recibi el apoyo de contratistas como Rafael Barros, quien ha participado en los negocios del
narcotrfico y trfico de combustible ilegal, y quien tambin contribuy a la entrada del
paramilitarismo a La Guajira (Lpez y vila 2012).
De forma similar, a Gmez se le asocia directamente con el contrabando, en tanto fue uno
de los jefes del negocio en La Guajira que fue contactado por el Bloque Norte de las Autodefensas
Unidas de Colombia para que compartiera el poder y el negocio.20 Igualmente, la Corporacin
Nuevo Arco Iris indica que el actual Gobernador cont con el apoyo de Marcos Figueroa,
sealado de controlar el brazo armado los de narcotraficantes de la regin, y quien en varias
ocasiones ha sido aliado de polticos locales y contratistas, a fin de capturar los dineros
provenientes de la contratacin pblica. Actualmente tiene dos investigaciones abiertas en la
fiscala por narcotrfico y trfico de gasolina.21
Como resultado de estos antecedentes, el Partido de la U y la Alianza Social
Independiente le negaron el aval a Gmez para las elecciones de octubre de 2011. Carlos
Fernando Galn, director de Cambio Radical, tambin le revoc el aval argumentando
inconveniencia poltica 22 , y solicit la peticin de anular su candidatura; no obstante, esta
solicitud fue rechazada por el Consejo Nacional Electoral.23
Para muchos analistas, los vnculos de Kiko Gmez con diversas actividades ilegales son
bastante claros; de hecho, el atentado que sufri durante la contienda por la gobernacin en 2011
ha sido interpretado como una cuenta de cobro por parte de las bandas dedicadas al trfico de
gasolina y al narcotrfico. Se argumenta que su llegada al poder terminara desplazndolos de

20
VerdadAbierta.com (2011).
21
El Tiempo (2011c).
El Tiempo (2011a).
22
23
El Tiempo (2011b).
24

estos negocios.24
Ahora, una prueba del poder de influencia de polticos como Gmez es la carta que este
dirigi al Presidente Juan Manuel Santos el pasado 23 de enero tras la tensa situacin de orden
pblico generada en las carreteras de Maicao y Albania luego de los controles para frenar el
contrabando, a los que se hizo referencia. En esta carta Gmez solicitaba:
flexibilizar las acciones de control por un lapso de 24 horas, para permitir que estos
automotores [los que transportan el combustible de contrabando,] continen el recorrido
hasta su destino final, previo compromiso de parte de los transportadores de no volver a
ejercer estas actividades, (Ver carta anexa al final).
Como se mencion antes, dos das despus el gobierno nacional revers su decisin de
poner control al contrabando de combustible y la situacin volvi a la normalidad25: es decir, a un
permanente flujo de carro tanques cargados de combustible provenientes de Venezuela hacia el
norte y el interior del pas.
Casualmente, tambin se seala a Kiko Gmez de estar detrs de una cooperativa de
suministro de combustible que entrara a competir con Ayatawacoop y que se encargara de la
distribucin en el departamento del Cesar. De acuerdo con recientes declaraciones del Ministro
de Minas, el cupo que se le asignara a esta cooperativa alcanzara los 5 millones de galones de
gasolina mensuales, con lo cual se legalizara cerca del 50% del contrabando de combustible que
entra por el departamento.26
De conseguirse la aprobacin de dicha cooperativa, se confirmara el avanzado estado de
desarrollo de la estrategia de nacionalizacin de la influencia por parte de Gmez y su crculo
cercano.
C. La monopolizacin de los vnculos nacional-subnacional tiene varias modalidades, todas ellas

consistentes en el control de los canales de comunicacin entre los diferentes niveles de gobierno.
As, esta estrategia puede relacionarse con el control de personas e instituciones (sindicatos,
partidos polticos, entes de control), recursos (regalas, contratacin pblica), comunicaciones,
nombramiento de representantes regionales a nivel nacional, etc.

24
25
26
Fundacin Nuevo Arco Iris (2011).

Diario del Norte (2012e).
El Heraldo (2012a).
25

En la Costa Caribe tal vez el tema que ms haya recibido cubrimiento por parte de los
medios de comunicacin frente a la penetracin de la ilegalidad en el aparato estatal sea el del
robo de los recursos de la salud. En este caso el ex Senador Dieb Maloof, elegido al Congreso para
las legislaturas de 2002 y 2006 por el partido Colombia Viva, juega un papel fundamental en
tanto es quien coordina la red que permiti desviar los recursos de la salud hacia las arcas de los
paramilitares.
En este caso especfico la monopolizacin de los vnculos se refiere a la apropiacin de las
transferencias del gobierno central para el rgimen subsidiado de salud. La apropiacin de estos
recursos se llev a cabo por medio de la alianza entre empresarios del chance Enilse Lpez,
polticos locales con incidencia nacional -como es el caso de Maloof-, y paramilitares como el
Bloque Norte de las AUC bajo el mando de Jorge 40 (Romero, Olaya, y Pedraza 2011).
Peor an, los recursos que deban destinarse a la salud de los ms pobres terminaron en
poder de los paramilitares y, segn la investigacin de la fiscala, fueron utilizados para la
adquisicin de drogas y armas. En el caso de La Guajira, se vieron involucrados el alcalde de
Riohacha, Wilder Antonio Rojas, su secretario de Hacienda, Walter Jess Crdoba Camargo, la
jefe de la oficina de Descentralizacin de Salud Municipal, Doris Esther Meja Guerra, y varios
asesores jurdicos y externos, algunos de ellos capturados tras un operativo conjunto entre la Dijn
y la Fiscala.27
A pesar de la visibilidad que ha tenido este escndalo, los desfalcos al sistema de salud
continan. A comienzos de mayo de 2012 la Dijn y la Fiscala capturaron a 7 personas por los
presuntos delitos de fraude procesal, estafa agravada, falsedad en documento pblico y
enriquecimiento ilcito a partir de los recursos del Fosyga (Fondo de Solidaridad y Garanta del
Sistema General de Seguridad en Salud). Entre las personas detenidas se destaca Camilo Chirino,
Secretario de Salud de La Guajira y cuota de Jorge Ballesteros en la administracin de Kiko
Gmez.28
Ahora, ms all del tema de la salud, la disputa por el poder poltico en La Guajira en
relacin con la estrategia de monopolizacin de los vnculos nacional-subnacional est
directamente relacionada con el control de las regalas.
Por otro lado, preocupa el origen de algunos de los principales contratistas del
departamento, dada la sensibilidad de la contratacin y las posibilidades que esta brinda para

27
El Tiempo (2004).
28
Diario del Norte (2012d).
26

facilitar un rpido enriquecimiento, al tiempo que deja al departamento postrado en la pobreza en
que se encuentra actualmente.
El estudio mencionado de la Fundacin Nuevo Arco Iris identifica a algunos de ellos:
Rafael Barros, quien ha participado en los negocios del narcotrfico y trfico de combustible ilegal
y contribuy a la entrada del paramilitarismo a La Guajira; Alejandro Magno Builes, quien a pesar
de haber sido sancionado por irregularidades en la celebracin de contratos, interviene en la
contratacin pblica a travs de familiares cercanos y por medio de la compra de contrato
pequeos; Bayn Curiel, que impuls redes de narcotrfico con Venezuela y el Caribe durante los
80s y 90s; Miguel Agustn Cotes, cuyos negocios incluyen el trfico ilegal de combustible y el
contrabando; y Gervasio Valdeblnquez Ipuana, protagonista de la bonanza marimbera, y que
hoy contina vinculado al narcotrfico (Lpez y vila 2012).
En conclusin, el fenmeno del comercio delictivo en La Guajira est estrechamente
ligado al proceso de captura del Estado que varios actores ilegales han desarrollado durante los
ltimos aos. Claramente se conjugan intereses polticos y econmicos, estos ltimos tanto de
carcter legal como ilegal, con lo que las instituciones del Estado en el departamento estn en un
avanzado proceso de captura por parte de intereses mafiosos.
Como se discutir en las prximas dos secciones, dar un ataque frontal al comercio
delictivo consiste principalmente en llevar a cabo esfuerzos que busquen reversar el proceso de
desgaste institucional que estas mafias han llevado a cabo. Para esto, empezamos caracterizando
lo que se entiende por instituciones y las posibilidades que esta definicin ofrece para la
generacin del cambio institucional.
COMERCIO DELICTIVO, INSTITUCIONES Y CAMBIO INSTITUCIONAL

Tradicionalmente las instituciones se definen como caractersticas de la vida social y poltica
(reglas, normas, procedimientos), relativamente duraderas, que estructuran el comportamiento, y
que no pueden ser cambiadas de forma fcil o instantnea (North 1990; Mahoney y Thelen 2010).
Cuando los hbitos y reglas son compartidos y reforzados dentro de una sociedad, adquieren el
carcter de instituciones socioeconmicas, no en el sentido de organizaciones sociales, sino en un
sentido ms amplio de comportamiento social habitual (Hodgson 2000).
De esta forma, la existencia de ciertas instituciones, en lugar de ser el resultado de un
diseo racional que busca mejorar las condiciones de vida de los miembros de una sociedad,
27

puede explicarse por medio de procesos evolutivos que otorgan beneficios especiales a los grupos
que las adoptan, sin hacer referencia especfica al efecto que estas puedan traer sobre el resto de
la sociedad. Es decir, hablamos de instituciones como un orden que emerge de mltiples
interacciones entre individuos, en lugar de ser un orden impuesto sobre su conjunto (Hayek 1978).
En las secciones anteriores veamos ejemplos de cmo la prctica del contrabando ha sido
parte de la historia del pueblo guajiro; veamos tambin cmo existen mecanismos de
autorefuerzo que hacen difcil la adopcin de prcticas diferentes al contrabando; y, en ese
sentido, la forma como el contrabando termina convirtindose en una institucin socioeconmica
fundamental del departamento de La Guajira.
Sin embargo, de forma paralela a esta institucin informal, La Guajira tambin hace parte
de la institucionalidad formal, en este caso- del Estado colombiano. Su Constitucin, sistema
legal, estructura poltica, sistema econmico, entidades de control y, en general, su normatividad,
son los mismos del resto del pas.29 A pesar de esto, como se vio en la seccin anterior, tal
institucionalidad ha sido penetrada desde la ilegalidad por agentes que buscan sacar provecho de
los vacos generados por las normas existentes, o de la incapacidad de hacer cumplir algunas de
ellas.
Lo anterior quiere decir que simultneamente coexisten unas instituciones formales,
diseadas con ciertos propsitos relativamente claros -especificados en la Constitucin y en las
leyes colombianas-, al lado de instituciones informales establecidas de forma inintencionada; en
este caso, el contrabando.
Vimos que una caracterstica de las instituciones es su carcter duradero y la resistencia al
cambio que estas muestran. As, para entender el funcionamiento de las instituciones usualmente
se recurre a procesos de auto-reforzamiento, retroalimentacin positiva, y rendimientos crecientes
a escala, lo que permite alcanzar equilibrios de largo plazo difcilmente modificables (ver, por
ejemplo, Arthur (1994)).
Sin embargo, esta visin de las instituciones ha sido recientemente cuestionada, ya que a
parte de incluir elementos que tienden a hacerlas prevalecer en el tiempo, las instituciones
tambin pueden incluir elementos que generen su transformacin gradual (Mahoney y Thelen
2010). Para estos autores, explicar el cambio institucional requiere una definicin de institucin
que las entienda, sobre todo, como instrumentos distributivos cargados con implicaciones en

29
Esto no impide que puedan existir algunas caractersticas normativas propias del departamento como la Zona de
Rgimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, o la Zona de Resguardo Indgena Wayuu.
28

trminos de poder (2010: 7-8).
As, se entiende que las instituciones asignan recursos econmicos a unos agentes pero no
a otros, con lo cual aquellos que se ven beneficiados del arreglo institucional existente estarn
interesados en mantenerlo, mientras que aquellos que se ven afectados, buscarn el cambio
institucional. Ambas partes requerirn de la movilizacin de apoyo poltico a fin de resolver a su
favor las ambigedades institucionales (Thelen 2004).
Mahoney y Thelen presentan una tipologa del cambio institucional a partir de las
caractersticas del contexto poltico. Especficamente, el tipo de cambio institucional que se puede
generar, y los agentes encargados de llevarlo a cabo estn determinados por la capacidad de los
defensores del statu quo de ejercer poder de veto, y las oportunidades de discrecin en la
interpretacin o cumplimiento de las reglas establecidas por la institucin.
La Tabla 1, tomada del texto de los autores mencionados, muestra las cuatro posibles
combinaciones entre poder de veto y discrecionalidad en el cumplimiento de las reglas de la
institucin; en cada celda aparece el tipo de cambio institucional posible, acompaado entre
parntesis del tipo de agente que promover tal cambio.
En nuestro caso de anlisis, si pensamos en las instituciones como aquellas de carcter
formal la Constitucin, las leyes, entes de control, fuerza pblica-, los defensores del statu quo
sern el gobierno nacional, el sector privado y el grueso de la poblacin, es decir, los principales
beneficiarios de la institucionalidad. Por su parte, las organizaciones ligadas al comercio delictivo,
los grupos armados ilegales, y los polticos simpatizantes, o partcipes, de las actividades ilegales
vinculadas a este delito, sern quienes promuevan el cambio institucional.
En tal contexto, los defensores del statu quo cuentan con un fuerte poder de veto, en tanto
resulta difcil pensar que las instituciones que estos defienden sean remplazadas fcilmente. No
obstante, dado el contexto de descentralizacin que el pas ha vivido durante las ltimas dcadas,
la penetracin de grupos armados ilegales en el aparato estatal, y la llegada al poder de actores
con orgenes en la ilegalidad o con lazos importantes con ella, las oportunidades de discrecin en
la interpretacin o cumplimiento de las reglas establecidas por la institucionalidad son demasiado
grandes.
29

Tabla 1: Instituciones y Agentes del Cambio Institucional
Caractersticas de la Institucin Objetivo
Bajo Nivel de
Alto Nivel de
Discrecin en la
Discrecin en la
Interpretacin o
Interpretacin o
Cumplimiento
Cumplimiento
Fuertes
Por Capas
Posibilidades
Caractersticas
(Subversivos)
de Veto
Desvo
(SimbiticosParasticos)
del Contexto
Dbiles
Poltico
Posibilidades
de Veto
Desplazamiento
Conversin
(Insurreccionales)
(Oportunistas)
Fuente: Mahoney y Thelen (2010).
De acuerdo con la Tabla 1, tal combinacin de caractersticas corresponde al escenario de

desvo (drift), donde las reglas permanecen inalteradas en trminos formales, pero su impacto
cambia como resultado de cambios en condiciones externas. En este escenario, el cambio
institucional es llevado a cabo por agentes del tipo simbitico, en su variedad parastica.
Siguiendo a Mahoney y Thelen:
[e]stos actores explotan la institucin para su ganancia privada, a pesar de que dependen
de ella y de su eficiencia para su propia existencia. Aunque confan en la preservacin de
la institucin, los parsitos llevan a cabo acciones que contradicen el espritu o el
propsito de la institucin misma, con lo cual la debilitan en el largo plazo. Los parsitos
pueden prosperar en escenarios donde las expectativas acerca de la conformidad
institucional son altas, pero la capacidad verdadera para hacer cumplir tales expectativas
es limitada. De hecho, los parsitos no persistirn si quienes apoyan la institucionalidad
son capaces de mantenerlas y apoyarlas de tal forma que se aborden los vacos en su
cumplimiento (Traduccin propia, 2010:24).
30

El desarrollo de las estrategias de parroquializacin del poder, nacionalizacin de la influencia y
monopolizacin de los vnculos nacional-subnacional, presentadas en la seccin anterior,
evidencian el comportamiento de tipo simbitico-parastico por parte de los grupos que las llevan
a cabo. Actores provenientes de la ilegalidad, as como polticos y empresarios con grandes
intereses locales, buscan beneficiarse de la institucionalidad del Estado colombiano y de las
dificultades que este encuentra para hacer valer tal institucionalidad en territorios como el
departamento de La Guajira.
El inters de estos actores no es el de desplazar las reglas actuales y establecer unas nuevas,
sino sacar el mayor provecho posible de la situacin actual, con lo cual, como se ha visto en los
ltimos aos, terminan debilitando a la misma institucin.
As, aunque formalmente las reglas de la institucin son las mismas, la penetracin de las
mafias del contrabando y dems actividades ilcitas, y la progresiva captura del Estado, hacen que
su impacto sea diferente al que motiv su diseo. Ejemplo de lo anterior es el papel que han
jugado las diferentes Secretaras de la Gobernacin, as como algunos alcaldes municipales en la
apropiacin de los recursos de la salud y su destinamiento a actividades ilcitas.
En el caso especfico del contrabando, podramos pensar en los obstculos para el correcto
funcionamiento de la justicia, o en el papel protagnico en los procesos de contratacin de
personajes cuyas fortunas provienen del narcotrfico o el contrabando, lo que termina
favoreciendo los intereses de las diferentes mafias.
Por consiguiente, si se piensa en trminos de polticas que ataquen la problemtica del
contrabando, la estrategia debe estar principalmente orientada al fortalecimiento institucional y el
cierre de espacios que permitan la discrecionalidad en la interpretacin de las reglas definidas por
la institucin. Esto permitir que aquellos agentes que conviven con la institucin y sacan
provecho de sus falencias, encuentren cada vez ms difcil poder seguir hacindolo. Al igual que
la forma en que se lleg al estado actual de captura de las instituciones estatales y su puesta en
funcionamiento para intereses mafiosos, el proceso inverso de fortalecimiento institucional y
cumplimiento de sus reglas debe ser llevado a cabo de forma gradual; en la prxima seccin se
abordarn algunas posibles formas de hacerlo.
Antes de eso, es necesario analizar el segundo escenario de cambio institucional: aquel
donde se busca transformar la institucin informal del contrabando y dems prcticas ilegales
asociadas. En esta institucin los roles cambian frente al caso anterior. As, los defensores del statu
quo sern quienes promueven el contrabando y otras formas de ilegalidad, mientras los agentes
31

del cambio sern el Estado, el sector privado y la sociedad civil.
El carcter ilegal de los defensores del statu quo estar asociado a un dbil poder de veto
ante eventuales cambios institucionales por ejemplo, polticas promovidas por el gobierno
central. Asimismo, el carcter histrico y de arraigo a la cultura de la poblacin guajira, hace que
exista un bajo nivel de discrecin en la interpretacin o cumplimiento de las reglas de la
institucin; de acuerdo con la Tabla 1, el cambio de la institucin informal del contrabando ser
del tipo desplazamiento.
Es decir, cambiar la institucin del contrabando exige el remplazo de las reglas existentes
por otras nuevas, en lo que bien puede ser un caso de cambio institucional abrupto o gradual. En
este escenario, el cambio es introducido por parte de los agentes que se ven afectados en la
situacin inicial: Gobierno nacional, sector privado y poblacin afectada por el fenmeno del
comercio delictivo.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Como se deduce del desarrollo de la hiptesis de captura del Estado, resulta muy difcil un
adecuado funcionamiento de las instituciones estatales locales en su tarea de combatir actividades
ilegales como el contrabando.
La captura del Estado resultante de la penetracin de intereses locales de carcter
econmico y poltico, y la presencia de actores armados con intereses focalizados regionalmente
con la capacidad de intimidacin que estos ejercen sobre los funcionarios pblicos, incide
notablemente en el funcionamiento de la justicia (Villegas 2008).
Evidencia de esto en tema del contrabando son los retrasos o archivamiento de procesos,
muchos de ellos con suficiencia de pruebas para que las investigaciones continen y logren
judicializar a los responsables. En algunos de estos casos los problemas surgen por el
desconocimiento de los fiscales frente al tema del comercio delictivo, y su abordaje como un
fenmeno desligado de delitos conexos como el lavado de activos, enriquecimiento ilcito y
trfico de estupefacientes, entre otros. Ms an, como vimos antes, en varias ocasiones una vez el
fiscal detecta la presencia de delitos conexos, solicita la reasignacin del caso argumentando que
ya no es de su competencia; como se vio en las secciones anteriores, este es un enfoque
equivocado para atacar el comercio delictivo. El desconocimiento, la intimidacin, o la
cooptacin, juegan un papel determinante en el desarrollo de estos procesos.
32
Fortalecimiento de la Justicia
De acuerdo con lo anterior, un tema que se ha mencionado en algunas discusiones recientes es la
necesidad de apoyo por parte de la Fiscala General de la Nacin a travs de la asignacin de
fiscales destacados para la Polica Fiscal y Aduanera. En ese sentido, se hace necesaria una
reforma al Cdigo de Procedimiento Penal en la que se incluya al comercio delictivo como un
delito de competencia de jueces especializados.
Adicionalmente, con el fin de evitar la intimidacin por parte de agentes locales, o la
simpata con sus intereses, estos fiscales deberan estar ubicados en la ciudad de Bogot y desde
all coordinar sus investigaciones. En la misma direccin, y por razones similares, resulta
trascendental el apoyo del Consejo Superior de la Judicatura en la atencin de las solicitudes de
cambio de radicacin de procesos, de tal forma que tampoco los jueces reciban las presiones de
un ambiente institucional capturado por las mafias locales.
Siguiendo con la Fiscala, es necesario crear la Unidad de Fiscales contra el Crimen
Organizado, donde el comercio delictivo aparezca como una de las prioridades, y que en esta, la
DIAN aparezca con funciones de polica judicial.
Esta medida no solo debe estar orientada a agilizar los procesos normales en la lucha
contra el contrabando, sino que tambin debe permitir la incautacin de mercancas por orden
judicial. En general, la accin penal e investigativa en cabeza de la Fiscala General de la Nacin,
con el apoyo de la Polica Judicial de la Polica Fiscal Aduanera debe estar orientada a la
desarticulacin de organizaciones dedicadas al comercio delictivo, teniendo en cuenta un modelo
de estructuras criminales, econmicas y polticas como el descrito en este documento.
El modelo de sanciones administrativas producto de las aprehensiones que se sigue
actualmente, si bien debe continuar, es insuficiente para desarticular las organizaciones dedicadas
al comercio delictivo, y, de esa forma, reversar el proceso de captura del Estado.
Pie de Fuerza
Ahora, si a este escenario de captura del Estado y clientelismo armado se le agrega la actitud de
irrespeto, desafo e incluso burla hacia la autoridad, enfrentar a las redes del comercio delictivo
requiere tambin replantear la estrategia y recursos disponibles para la Polica Fiscal y Aduanera.
En nuestras conversaciones en el departamento, miembros de la institucin manifestaban
la necesidad de una mejor tecnologa que les permitiera enfrentar a las mafias del comercio
delictivo en mejores condiciones. Ejemplos de esto son dispositivos que permitan detener

33

vehculos en movimiento, al igual que dispositivos de GPS que permitan hacerle seguimiento en
tiempo real a vehculos con mercancas de contrabando. Creemos que tales avances deben
llevarse a cabo. Esto no slo permitira conseguir mejores resultados para la institucin y para el
pas, sino tambin reducir el riesgo al que se exponen diariamente los miembros de la institucin
y los mismos contrabandistas en las Caravanas de la Muerte. De igual forma, es necesario facilitar
los mecanismos para pago de informantes, que a la fecha han sido de gran utilidad en el
seguimiento a contrabandistas.
Como es claro de la discusin anterior, esta estrategia de fortalecimiento de la POLFA
debe ser slo una medida complementaria que permita continuar las actividades cotidianas en
contra del comercio delictivo bajo mejores condiciones, pero de ninguna forma excluye la
necesidad de enfrentar las estructuras econmicas y polticas que lo mantienen.
Asociado a esto, y ms de carcter institucional, es necesario garantizar el funcionamiento
de la POLFA de acuerdo con los estndares de calidad ms altos. As, resulta primordial el
proceso de seleccin de personal asignado al departamento, para lo cual deben implementarse
mecanismos como las visitas domiciliarias, el uso de polgrafos, y dems medidas que garanticen
la idoneidad de los miembros de la fuerza pblica que se desempean en el mismo.
Igualmente, es importante facilitar la rotacin de personal a fin de que se dificulte la
captura de miembros de la institucin por sus simpatas con la poblacin.
Fortalecimiento Institucional
Como pudo concluirse de la seccin anterior, el modelo de cambio institucional que se podra
fomentar en La Guajira, es de carcter mixto con algunas instituciones que podran empezar a
atacarse inmediatamente, pero con otras cuyo cambio es ms de carcter gradual. As, mientras
algunas de las estrategias descritas tienen como propsito empezar a generar resultados en el
corto y mediano plazo, el grado de penetracin y captura del Estado por parte de actores ilegales
impide que estas medidas logren tener un efecto duradero a menos que estn acompaadas de
otras dirigidas a una transformacin institucional de largo plazo.
Por poner un ejemplo, de poco sirve en el largo plazo cambiar fiscales y jueces si el
interior de la organizacin permanece intacto. Si bien podran darse algunos golpes importantes
contra la estructura de diferentes organizaciones ilegales, lo ms probable es que en el mediano y
largo plazo estos esfuerzos se vean contrarrestados por el accionar normal de una institucin
capturada por la ilegalidad.
34

As, es necesaria la cooperacin de diferentes entidades del Estado DIAN, Fiscala,
Ministerio de Defensa, Ministerio de Transporte, Procuradura, Contralora, Polica, etc.- de tal
forma que el ataque a las estructuras criminales que se lucran del negocio del comercio delictivo,
sean atacadas por todos los frentes. Es necesario que los nombramientos para cargos pblicos en
departamentos con condiciones crticas como las actuales en La Guajira, resulten de un acuerdo
entre las diferentes instituciones, y no de cuotas burocrticas como ocurre en muchos casos.
Como se mostr en las secciones anteriores, no estamos ante un problema exclusivo de la DIAN y
la POLFA, sino que, por el contrario, estn en juego la misma institucionalidad del Estado
colombiano y la seguridad de sus fronteras.
Para esto es indispensable garantizar condiciones mnimas para que funcionarios de alto
nivel de las diferentes entidades pblicas estn interesados en ocupar cargos en el departamento.
Un sistema de colegios nacionales, idealmente en asociacin con colegios privados
caracterizados por su excelencia acadmica, es un complemento fundamental de la estrategia que
se propone.
Su importancia radica en que no slo apuntar al tema de incentivos para el
desplazamiento de los funcionarios, sino que adicionalmente permitir atacar el problema de las
instituciones informales que se han generado en La Guajira. Recordemos que parte de esta
problemtica slo permite un ajuste gradual, luego el sistema educativo, con instituciones que
jalonen las competencias y destrezas esperadas en sus estudiantes, fomentar el cambio
institucional de largo plazo necesario para erradicar ciertas prcticas y que estas sean desplazadas
por otras.
El complemento econmico a esta estrategia debe estar relacionado con el desarrollo de
un puerto. No puede ser que el principal puerto para el ingreso y salida de mercancas se
excluye el caso del carbn del Cerrejn, desde luego- tenga las condiciones descritas
anteriormente. Es necesaria la cooperacin con el sector privado en la creacin y administracin
de un puerto que satisfaga todos los estndares internacionales, ms an en una coyuntura en la
que se esperan mayores volmenes de mercanca entrando y saliendo del pas, que lo que ha sido
usual hasta ahora.
Las condiciones geogrficas y martimas de Baha Portete hacen de esta un lugar ideal para
el desarrollo de un puerto moderno que satisfaga las demandas del comercio internacional, y que
al mismo tiempo se constituya en un polo de desarrollo adicional para el departamento.
35
Alianza Pblico-Privada
Como es claro de la dinmica del comercio delictivo, uno de los principales afectados es el sector
privado. En particular hablamos de los productores y comercializadores legales de licores, tabaco,
combustible, perecederos, etc. Su preocupacin frente al tema y su disposicin a contribuir en
una estrategia conjunta no pueden ser menospreciados.
En ese sentido, es necesario desarrollar mecanismos de cooperacin pblico-privada de
largo plazo que permitan consolidar estrategias como las mencionadas en este documento, as
como propiciar espacios para el desarrollo de otras nuevas.
En nuestras reuniones con miembros del sector privado se ha destacado la labor que
algunos empresas han realizado hacia los comerciantes de mercancas de contrabando en materia
educativa mostrando algunas de las consecuencias del contrabando- disuasiva, y represiva en
asocio con las entidades pblicas respectivas. Sus campaas tambin se orientan a los
consumidores, mostrando los riesgos incurridos por consumir mercancas de contrabando.
Sin embargo, es necesario ir ms all, de tal forma que estas iniciativas aisladas y, en
general, poco coordinadas, se centralicen, y los diferentes actores involucrados empresas, ANDI,
Fenalco, Cmara de Comercio, etc., ofrezcan, de la mano con la Dian y otras entidades del Estado,
un esfuerzo mancomunado y coordinado frente al comercio delictivo
Un primer paso es la definicin de un convenio marco para la participacin de estos
actores, as como el avance en convenios especficos que determinen responsabilidades a cada
uno de ellos. De forma paralela, de esta interaccin pblico-privada, deben surgir acuerdos como
la definicin de lo que se considera resultados en materia de la lucha frente al comercio
delictivo, as como una demanda pblica por los mismos.
En tanto la sociedad no se concientice acerca de la verdadera dimensin del fenmeno en
cuestin, los esfuerzos aislados del gobierno sern insuficientes para darle una pelea frontal. El
sector privado cuenta con los mecanismos necesarios para que en el imaginario de la sociedad se
de la transformacin de la percepcin frente al fenmeno, de tal forma que se abandone las
visiones convencionales que lo consideran un problema marginal, y se empiece a conocer su
magnitud real.
Reversando el Proceso de Captura del Estado

Finalmente, y volviendo a las estrategias de carcter ms inmediato, es necesario focalizar los
esfuerzos de acuerdo a cada estrategia parte del proceso de captura del Estado. As, es necesario

36

un mayor control a la corrupcin y la promocin de prcticas de transparencia y rendimiento de
cuentas, a fin de empezar a contrarrestar la parroquializacin del poder. La aplicacin de
sanciones a gobernantes locales por parte del gobierno central debe ser una prctica ms rigurosa.
Asimismo, es necesario un estricto control a las concesiones que el gobierno hace al
departamento ante presiones de polticos influyentes a nivel nacional. En el caso especfico de La
Guajira dos temas son trascendentales: la situacin de apremio ante decisiones del gobierno
central de controlar el comercio delictivo, y la autorizacin de una cooperativa para el suministro
de combustible en el Cesar. Como se discuti antes, en ambos casos las decisiones responden a
intereses de polticos guajiros con influencia nacional.
Finalmente, en el tema de monopolizacin de los vnculos, a parte del mayor control al
personal asignado a La Guajira que ya hemos discutido, se hace necesario un estricto control por
parte del gobierno central tanto a los recursos transferidos al departamento, como a los procesos
de contratacin para el desarrollo de infraestructura y proyectos productivos en la regin.
No es posible pensar en una transformacin de la situacin actual del comercio delictivo que
desconozca los intereses de las lites polticas, econmicas y mafiosas presentes en el
departamento, y los espacios locales y nacionales que ya han conquistado. Cualquier poltica
orientada a mejorar las condiciones actuales del departamento debe tener en cuenta todos y cada
uno de los aspectos que integran el diagnstico de la problemtica aqu descrita; de lo contrario,
el resultado seguro ser que las instituciones informales de La Guajira sean las que determinen su
dinmica poltica y socio-econmica, mientras que las instituciones formales de la nacin poco a
poco juegan un papel cada vez menos relevante.
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ANEXOS
Anexo 1: Contrabandistas, Comunidad y Respeto a la Autoridad
41
Anexo 2: Descargue y Transporte de Mercancas en Baha Portete
42

43
Anexo 3: Carta de Juan Francisco Kiko Gmez al Presidente de la Repblica
44

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CONTRABANDO EN LA GUAJIRA Y APROXIMACIONES

Revista Semana (1994).

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Contrabando como Fenmeno Cultural

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Diario del Norte (2012b).

Diario del Norte (2012a).

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Falta de Presencia del Estado

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Contexto Actual de la Estructura del Contrabando

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Contrabando y Grupos Armados Ilegales

Revista Semana (2012).

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COMERCIO DELICTIVO, ILEGALIDAD Y CAPTURA DEL ESTADO

gubernamentales [] Y una vez su negocio es grande y estable, las redes de traficantes

Adicionalmente, como vimos, las explicaciones tradicionales circunscriben el fenmeno del

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Crculos de Influencia Sub-Nacionales y Captura del Estado

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El contrabando dominado por lites regionales, las redes clientelistas, la corrupcin y el

Diario del Norte (2012).

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Una dimensin adicional del fenmeno en cuestin es la articulacin de intereses polticos

B. La nacionalizacin de la influencia usualmente se refiere a polticos regionales exitosos que

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C. La monopolizacin de los vnculos nacional-subnacional tiene varias modalidades, todas ellas

Fundacin Nuevo Arco Iris (2011).

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Diario del Norte (2012d).

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COMERCIO DELICTIVO, INSTITUCIONES Y CAMBIO INSTITUCIONAL

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Fuente: Mahoney y Thelen (2010).

De acuerdo con la Tabla 1, tal combinacin de caractersticas corresponde al escenario de

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Reversando el Proceso de Captura del Estado

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