Nios sucios, feos y malos?

Una lectura posible del Cdigo Contravencional

Por Karen Jorolinsky y Brenda Hber

El recrudecimiento de las persecuciones y detenciones policiales a nios y

adolescentes en situacin de calle que se dieron a conocer, desde principio de ao en
la Ciudad de Buenos Aires, a partir de las denuncias efectuadas por Organismos de
Derechos Humanos y el Consejo de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, nos
lleva a reflexionar acerca de qu es lo que est sucediendo en las calles de la Ciudad
con respecto a las estrategias de control que despliegan los operadores policiales
sobre nios y adolescentes.

Al intentar visualizar o explicar a qu factores responde esta intensificacin en las

detenciones tropezamos con algunos interrogantes. La entrada en vigencia del
nuevo Cdigo Contravencional (Ley 1.472) en enero de este ao, tiene alguna
ingerencia en el aumento de las detenciones? Sus artculos habilitan estas
detenciones, an cuando, al igual que en el anterior Cdigo de Convivencia, los
menores de 18 aos son considerados inimputables? Ser la polica quien est
tomando la iniciativa de tratar ms duramente a los nios y a los adolescentes o
estar respondiendo a alguna orden al respecto?
Analicemos estas cuestiones en profundidad.

En 1996, la Ciudad de Buenos Aires sanciona su Constitucin y se constituye como

Ciudad Autnoma. Esta nueva condicin le confiere competencias para elegir
autoridades, dictar leyes, crear organismos y disear la poltica en el marco de su
territorio. Hasta ese ao, en el mbito de la Ciudad por entonces Capital Federal de la
Repblica Argentina, la proteccin de la infancia era competencia exclusiva de
organismos nacionales.

Bajo este nuevo marco, en marzo de 1998 se avanzar en la aprobacin del Cdigo
Contravencional (Ley 10/98). La sancin de este Cdigo, fundndose en la necesidad
de depurar los edictos policiales, implic la supresin de estas antiguas figuras
contravencionales avanzando, a su vez, en la definicin de nuevos tipos y figuras.
As, con el argumento de que quitndole a la polica la facultad de aplicar los edictos
se conseguira limitar el poder policial, se judicializ el procedimiento en materia
contravencional, crendose dentro del Poder Judicial de la Ciudad, el Fuero
Contravencional y de Faltas al cual qued subordinada la Polica Federal en carcter
de auxiliar de la justicia y organismo preventor. Este proceso se apoy en un discurso
que sealaba que finalmente se haba llegado a una solucin: limitar la
discrecionalidad del accionar policial a la vez que se estableca un procedimiento
judicial para dirimir conflictos de convivencia urbana.

En relacin a nios, nias y adolescentes, el Fuero Contravencional marca una

excepcin. La Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98), establece que
cuando la persona que estuviera incursa en una conducta calificada como
contravencin sea menor de 18 aos, y sta pudiera representar un riesgo para s o
para terceros, el fiscal o la autoridad preventora debe ponerlo/a a disposicin del
organismo competente previsto en el artculo 39 de la Constitucin de la Ciudad. (1)

Con respecto a las normativas dictadas a partir de la autonoma de la Ciudad de

Buenos Aires es sancionada, tambin en 1998, la Ley 114 de Proteccin Integral de
los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires, y en
consecuencia creado el Consejo de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Este
nuevo escenario va a provocar disputas en torno a la definicin y demarcacin de
competencias, a los criterios y modalidades de intervencin y, a las normas rectoras
en materia de infancia(2), dado que no fueron traspasadas ni la Justicia ni la Polica a
la Ciudad.

Ahora, si enfocamos nuestra atencin en el Cdigo Contravencional sancionado en

1998, observamos que con el tiempo este Cdigo se convertir en uno de los textos
legales ms polmicos. La evaluacin de su puesta en marcha arrojar: ausencia de

resultados positivos, fallas en la promocin de la convivencia, presencia de vacos

legales y falta de precisin en la sancin que le corresponda a cada contravencin.
Una de las consecuencias de esta evaluacin fue que, a mediados de 2004, la
Legislatura portea va avanzar, una vez ms (3), en la reforma del Cdigo
Contravencional. El camino hacia un nuevo Cdigo no ser sencillo:
confrontaciones, peleas y arduos debates, teirn el escenario en el cual se
confeccionar la normativa que regir la convivencia urbana.
Tras innumerables sesiones accidentadas que postergaron una y otra vez la sancin
del Cdigo se conform el terreno en donde se discutieron nuevos tipos y figuras
contravencionales calificadas stas, por Organismos de Derechos Humanos, como
normas con espritu criminalizador de la pobreza.
Regulacin de piquetes, prostitucin, edad de imputabilidad, venta ambulante,
reincidencia, cuidacoches, fueron los temas ms sensibles y polmicos en las
discusiones. Estos debates quedaron cristalizados en los nuevos artculos que fueron
aprobados tras la sancin del Cdigo (Ley N 1.472) el 23 de septiembre de 2004.

El tema de bajar la edad de imputabilidad, fue uno de los puntos ms controvertidos

de los proyectos presentados para la reforma del Cdigo.
Si bien esas iniciativas no prosperaron, su instalacin en el centro del debate, vino a
armonizar, con un discurso criminalizador de la pobreza que fue eco de propuestas
equivalentes presentadas a nivel nacional.
El hecho de bajar la edad de imputabilidad contradice la ms moderna doctrina
jurdica que plantea que los menores de 18 aos de edad, en caso de ser sancionados
penalmente, deben tener un rgimen especial juvenil con medidas socioeducativas
graduadas y en todos los casos de menor alcance que las aplicadas a los adultos.

En este sentido, la Convencin sobre los Derechos del Nio obliga a los pases
miembros a resolver extrajudicialmente los conflictos en los cuales se involucra a los
nios, por lo menos aquellos en los que sea posible.
No obstante y pese al debate instaurado y alimentado por cierto sector poltico, el 19
de agosto de 2004 se aprueba el artculo 11, que refiere a la edad de imputabilidad.

En esta sesin, hubo diputados que pese a argumentar por la reduccin de la edad,
como Helio Rebot, de la bancada Macrista de Compromiso para el Cambio, y Julio
De Giovanni, del Partido de la Ciudad, terminaron votando por mantener el lmite
actual, "en aras del consenso y con la conviccin de que en el corto plazo se va a
bajar la edad en el marco de un rgimen especial para menores, segn explic
Rebot. Otros diputados, en cambio, apoyaron los 18 aos por razones de principios.
Ariel Schifrin, del partido Confluencia, Norberto La Porta y Roy Cortina, de la banca
Socialista, Fernando Melillo, del ARI y Laura Moresi, del Frente Grande, entre otros,
basaron sus argumentos en la posible inconstituc ionalidad que implicara imputar a
menores de 18 aos.
En la vereda opuesta, el macrista Jorge Enrquez y la lopezmurphysta Fernanda
Ferrero ratificaron su idea original de sancionar a los chicos de hasta 16 aos con el
curioso argumento de proteger a los menores. Vilma Ripoll, de Izquierda Unida,
dijo que las contravenciones imputadas a menores fueron apenas el 0,08 por ciento
de las actas realizadas el ltimo ao (67 sobre 84.200).
La clusula transitoria para sancionar un rgimen especial para menores es una
trampa para bajar la edad y penalizar a los chicos que no tienen otra oportunidad que
morirse de hambre, advirti. Muchos cuestionamientos se centraron sobre la figura
del macrista Eduardo Borocot, que pronunci una frase poco feliz, al sealar que
"hasta que la medicina pueda manipular para extraer los genes malos, hay que
proteger a la sociedad", que no se desconozca el aspecto gentico del delito, cit
los casos clebres del Petiso Orejudo y El Pibe Cabeza como ejemplos de perversin
innata, todo eso apoyado en vagas alusiones a los avances en estudios de ADN. Sus
conceptos, calificados de darwinismo social, fueron duramente cuestionados por
todo el arco progresista de la Legislatura.
El artculo, finalmente, qued aprobado con la edad de imputabilidad en 18 aos, por
44 votos contra 7. (Pgina/12, 20/08/2004), (Parlamentario.com, 20/08/2004).

Ahora bien, an cuando la edad de imputabilidad no fue bajada, el Cdigo crea

nuevas figuras contravencionales que habilitan a la polica, de algn modo, a detener
a menores de 18 aos por considerarlos incursos en una conducta contravencional,

dndole luego conocimiento al Consejo de los Derechos de Nias, Nios y

Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires.
Entre los nuevos tipos contravencionales ms polmicos, se encuentran aquellos que
vienen a regular la Proteccin del uso del espacio pblico o privado.
En lo que respecta a libertades de circulacin, en el artculo 78 se sanciona la
"Obstruccin de la va pblica", lo que puede entenderse como corte de calle o
simplemente marchas, para lo cual habr que dar previo aviso a la autoridad
competente.
En cuanto al uso del espacio pblico y privado, en el artculo 83, se considera
contraventor a quien use indebidamente el espacio pblico, es decir, a quien realice
actividades lucrativas no autorizadas. ( 4)
A su vez, el artculo 79 sanciona a aquellos que cuidan coches sin autorizacin legal.
Es decir, quien exija retribucin por el estacionamiento o cuidado de vehculos en la
va pblica sin autorizacin legal. De esta misma manera, el controvertido artculo 81
viene a sancionar la oferta y demanda de sexo en los espacios pblicos.
De algn modo, estas nuevas figuras contravencionales vienen a restringir el uso del
espacio pblico y a sealizar a los habitantes de la ciudad en respuesta a las
necesidades de un sector, apoyndose en una reorganizacin de los derechos en
funcin de necesidades particulares. Y es a travs del Cdigo que se impone una
forma de vivir y pensar la ciudad, donde el uso exclusivo de ciertos espacios es lo
que permite diferenciarse del otro.

Es bajo este marco, que las detenciones a chicos que estn en situacin de calle
recrudecieron: Persecucin, golpes y aprehensiones van ha constituir un escenario
recurrente en la Ciudad de Buenos Aires. Pero la causa es este nuevo Cdigo?
Veamos.
El rea de Investigaciones del Consejo de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes,
elabor los siguientes cuadros, los cuales estn confeccionados a partir de las
detenciones que llegaron a la Guardia de Abogados durante el primer semestre de
2005. Para tal fin se construyeron diferentes categoras en base a cmo la Polica
consigna los motivos de detencin.

En el primer cuadro encontramos las detenciones realizadas en virtud de la

aplicacin del Cdigo de Contravencional.

Cuadro N 1
Detenciones por Contravencin Primer Semestre 2005 Ciudad de Buenos Aires

CONTRAVENCIONES

NIOS Y
ADOLESCENTES

Art.59
Mendicidad

Art. 61
Presencia de nios/as en
lugares no autorizados
Art.78
Obstruccin va pblica
Art.79
Cuidado de coches sin
autorizacin
Art.80
Ensuciar bienes
Art. 81
Oferta y demanda de
sexo en la va pblica
Art. 83
Uso indebido del
espacio pblico
Art. 85
Portacin de armas
TOTAL

16

1
1

3
13

11

15
62

Fuente: rea de Investigaciones del Consejo de Derechos de Nias, Nios y

Adolescentes

Segn estos datos, se puede observar que la mayora de las detenciones ingresadas
por la polica como contravenciones vienen a sancionar el uso del espacio pblico.
Por ejemplo, por el artculo 83, uso indebido del espacio pblico, 11 son los casos
de nios y adolescentes detenidos y 13 los casos por oferta y demanda de sexo en la
va pblica, lo cual representa el 38.70%. Esta proporcin an es ms alta si
consideramos todos los artculos que conforman el ttulo III del Cdigo
Contravencional dedicado a la Proteccin del uso del espacio pblico o privado.

Ahora, para ilustrar las detenciones por el artculo 59,(5) que sanciona a quien induce
a menores de edad a mendigar, recurramos al caso ocurrido en febrero de este ao,
cuando tres hermanitos de 9, 6 y 2 aos fueron aprehendidos por la polica en
Florida y Crdoba. All se labr el acta contravencional, en el tem descripcin de
dicha falta, el polica anot: Inducir a menores a mendigar en la va pblica calle
Florida y Av. Crdoba con una caja de cartn totalmente solos y alejado de sus
progenitores (sic). Luego dio cuenta del secuestro de elementos: Una caja de
cartn con la inscripcin Akira y en la tapa Por favor aydeme a comprarle paales
a mis hermanitos, mi mam no puede trabajar porque est recin operada. Dios los va
a ayudar. Gracias y la suma de $6,10 en billetes y monedas. (6)
Esta situacin resulta incongruente ya que al chico se lo priva de su libertad, pero
paradjicamente slo terminan en la comisara los nios y nunca los adultos
explotadores. A partir de esta acta, podramos pensar que la mayor confusin se
produce en torno al abandono o riesgo moral o material. En este tipo de situaciones
es donde con ms claridad pueden observarse los conflictos producto en gran medida
de las transformaciones administrativas, legislativas y judiciales acaecidas en la
Ciudad que parecieran no hallar sintona en la institucin policial.
Ahora si comparamos los datos de detenc iones por contravencin del primer
semestre de 2004 y 2005, podemos observar que las mismas han aumentado
considerablemente, siendo 28 en el primer semestre de 2004 y 62 en el mismo
perodo de 2005. A partir de estos datos se podra inferir que la entrada en vigencia
en enero de 2005 del Cdigo Contravencional es una variable ha tener en cuenta en
este incremento.

Detenciones Arbitrarias
En el Cuadro N 2 figura la categora Detencin Policial Arbitraria que da cuenta
de aquellas detenciones de nios y jvenes que realiza la agencia policial sin estar
amparada en ninguna normativa, tales como las detenciones realizadas por
merodeo, estar alejados de la vista de sus padres o falta de DNI.
Cabe aclarar, nuevamente, que tanto los grupos como los subgrupos de esta
categora han sido construidos, por el

rea de Investigacin del Consejo, a partir de los motivos de detencin consignados

por la polica.

Cuadro N 2
Detenciones Arbitrarias Primer Semestre 2005 Ciudad de Buenos Aires
SUBGRUPO
S Detencin
Policial
Arbitraria
Mendicidad
Venta
Ambulante
Cartones
Trabajo
Infantil Otros
Actitud
sospechosa
Presuncin
de
Peligrosidad
- Otros
Alejado de la
vista de sus
padres
Detenido con
un mayor
acusado de
delito
Sin registro
de motivo
Otros
TOTAL

0a3

4a6

7a9

10 a 12

13 a 15

16 a 18

5
2

2
3

4
3

1
1

S/I

2
6

11
7

18
11

6
2

0
2

2
2

53

18

75

16
41

99
200

12
42

127
283

5
15

1
5

Total

Totales

19 a
21

12

28

10

13
32

7
14

52
98

7
16

28
50

1
1

1
1

Fuente: rea de Investigaciones del Consejo de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes

Al analizar estos datos, y visualizar que las detenciones arbitrarias superan

ampliamente las detenciones por contravenciones, nos lleva a pensar que la
institucin policial contina interviniendo en las mismas situaciones que lo hizo
siempre, sin que frente a este nuevo panorama que introduce el cdigo sus facultades
se vean limitadas. Pero qu opinan al respecto los distintos actores que operan con
nios y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires?

35
20
2
4

Los integrantes del Foro por los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes de la
Ciudad de Buenos Aires (7) si bien no supieron explicar los motivos por los cuales
aumentaron las detenciones policiales s hicieron referencia a la autonoma
peligrosa de la fuerza policial que a veces parece una provocacin a las
instituciones democrticas y de derechos humanos(8). En el marco de la reunin
constitutiva del Foro se anunci la presentacin de denuncias penales contra
comisaras porteas realizadas por el Consejo de Derechos de Nias, Nios y
Adolescentes, generadas a partir de las 30 detenciones ocurridas en el mes de agosto.

Por su parte, Diana Gondra, integrante del rea Legal y Tcnica del Consejo de los
Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, afirma que () la polica, que vive
aorando los viejos edictos policiales, crey tener con este nuevo cdigo la
herramienta que le permite detener a los pibes pobres. () porque aparecen figuras
que no estaban en el cdigo anterior.
Judicializan la pobreza, porque aprehender a un chico cuando est haciendo
malabares, limpiando vidrios, pidiendo monedas, o al chico que est cuidando
coches, es nada ms y nada menos que judicializar la pobreza.

Luis Cevasco, jefe de los fiscales contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires,

seal (9) que a pesar de que el Cdigo Contravencional dispone que los menores de
18 no son imputables, esto no quiere decir que estn autorizados a cometer
transgresiones. El polica debe hacer cesar la contravencin y las enumera: venta
ambulante, cuidacoches, limpiavidrios y malabaristas, encuadrados en el artculo 83,
que sanciona la actividad lucrativa no autorizada en la va pblica. Nosotros
debemos discernir cundo es una actividad lucrativa y cundo es una mera
subsistencia. Cundo son explotados y cundo no, para eso es necesario identificar
al menor, seala el magistrado.
Desde el punto de vista del Consejo de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes,
el discurso de que detrs de un chico que trabaja hay un explotador, es complejo.
Por un lado, ellos afirman que, en casos en que hay situaciones de explotacin, son
los primeros en denunciarlas. Por otro lado, parecera ser que este discurso de la

explotacin tiene ms que ver con una herramienta para reprimir a los chicos en
situacin de calle que para ocuparse realmente de la explotacin hacia ellos.
A su vez, el hecho de pensar que el problema de los chicos en situacin de calle tiene
que ver solamente con una situacin de explotacin, evita hacer visible y discutir el
contexto de pobreza estructural en el que vivimos.
Segn Diana Gondra Este es un problema social, que no se resuelve
judicializndolo ni reprimindolo, ni con el cdigo. ( ) Que la polica pretenda que
el Consejo le resuelva hoy el problema de los pibes que estn en la 9 de Julio, o en
las estacio nes ferroviarias, o en toda la Ciudad de Buenos Aires, realizando este tipo
de actividades para apagar el hambre, mgicamente, me parece que no tiene sentido.
Y esa es la demanda de ellos, squeme a estos chicos de mi jurisdiccin
squenmelos.
Desde la Sociedad Civil, Ana Chvez, abogada del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ)
opina que la reforma del Cdigo Contravencional responde a una lgica que, desde
algunos sectores de poder, busca diluir los conflictos sociales ms crticos. En medio
de un contexto en el que cada vez ms sectores se ven excluidos de la posibilidad de
acceder a la educacin, la salud, el trabajo y la vivienda, el sistema represivo resulta
funcional a un proyecto de contencin que puebla las crceles sin solucionar los
problemas estructurales. De esta forma, se generaliza un mecanismo en el que todo
aquello que molesta y fastidia a los ojos de quienes ven cuestionados sus privilegios,
es sistemticamente exterminado, castigado y perseguido.
Esta crisis del espacio pblico y la creciente fragmentacin, cristalizada en el
Cdigo, no es otra cosa que la consecuencia de una crisis de integracin, resultado de
las condiciones de desigualdad social y exclusin de sectores cada vez ms amplios
de poblacin.
Ahora bien, en esta recoleccin de las opiniones de los diferentes actores
involucrados en la temtica que realizamos, no pudimos obtener la opinin de la
Polica. Nos resulta significativo observar que este organismo, a quienes todos
sealan y acusan, no deja sentada su opinin.

A modo de cierre

A partir de lo sealado, queda claro que la sola modificacin de un orden normativo

no modifica seguidamente las prcticas cotidianas. En este caso particular, la
implementacin del Cdigo no trajo consigo la eliminacin de viejas prcticas
policiales.
Segn lo analizado, se desprende que existen ciertas continuidades con los usos y
costumbres de los tan criticados Edictos policiales.
Con las modificaciones establecidas, en el nuevo Cdigo, se judicializa y criminaliza
innumerables situaciones que deberan abordarse como complejas problemticas
sociales, las cuales muchas veces responden a la ausencia de polticas pblicas que
atiendan las necesidades y derechos de nias, nios y adolescentes. Entre tanto,
convivimos en un Estado que vulnera en repetidas situaciones al mismo sujeto que se
encuentra obligado a proteger mediante acciones positivas, o evitando la intromisin
represiva innecesaria.
En este sentido, consideramos que el eje central de debate debera estar orientado a:
cmo producir el cambio de paradigma en la prctica policial. O en otras palabras,
cmo lograr desterrar la idea positivistas del Orden Pblico - en la cual es
sospechoso todo aquel que subvierte el orden previamente establecido- y enfocar los
esfuerzos hacia la formulacin de un nuevo orden basado en una concepcin ligada a
la defensa de las libertades y los derechos de chicos y jvenes.
Por ltimo, tampoco debera descuidarse de qu modo los reclamos de mano dura
frente a la inseguridad afectan especialmente a la infancia y a los jvenes pobres.

Notas:
1. Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98). Art.27. El Organismo designado fue el Consejo de
Derechos de Nias, Nios y Adolescentes.
2 . Grinberg, J. (2004) Caractersticas y funcionamiento del entramado burocrtico de proteccin y
atencin a la infancia. Zonas grises en torno a las intervenciones con chicos. Tesis de Licenciatura en
Antropologa. UBA
3 . El Cdigo ya haba sufrido modificaciones en otras oportunidades: el 2 de Julio de 1998, Ley N 42 y
el 4 de Marzo de 1999, Ley N 162. Para mayor informacin sobre el alcance de estas modificaciones,
vase, Varela Cecilia: Expertos y profanos. El malestar en la justicia. El Fuero Contravencional de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, captulo 2 Tesina (2001-2002).

4 . Segn el artculo 83, no constituye contravencin la venta ambulatoria en la va pblica o en

transportes pblicos de baratijas o artculos similares, artesanas y, en general, la venta de mera
subsistencia que no impliquen una competencia desleal efectiva para con el comercio establecido, ni la
actividad de los artistas callejeros en la medida que no exijan contraprestacin pecuniaria.
5 . Pgina/ 12 28-03-05
6 . Artculo 59 - I. Quien induce a una persona menor de edad o con necesidades especiales a pedir
limosna o contribuciones en su beneficio o de terceros es sancionado/a con uno (1) a veinte (20) das de
trabajos de utilidad pblica.
La sancin es de cinco (5) a treinta (30) das de arresto cuando exista previa organizacin.
El juez/a puede eximir de pena al autor/a en razn del superior inters del nio, nia o adolescente.
7 . Con respecto a los datos de Detencin Policial Arbitraria, es significativo observar que la cifra del
grupo Otros es muy elevada con respecto al total.
8 . El Foro, que se reuni por primera vez el 19/08/2005 lo integran, entre otros, el Comit de
Seguimiento de la Legislacin sobre Infancia que preside Estela Carlotto. Este Foro trabajar sobre
algunos objetivos inmediatos: la creacin de una asignacin universal para la infancia, la derogacin de la
Ley de Patronato y la aprobacin de la Ley de Proteccin Integral a la Niez.
9. Pgina/ 12 28.03.05

Material Consultado:

Cdigo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 1.472)

Cdigo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 10/98)

Cdigo de Procedimiento Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 12/98)

Ley de Proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes de la Ciudad (Ley

114/98)

Pgina /12 20-08-2005

Pgina /12 26-04-2005
Pgina /12 19-03-2005
Pgina /12 28-03-2005

Sesiones Legislatura Ciudad de Buenos Aires

Parlamentario.com