CAP4

La reforma judicial en la regin andina
Captulo IV: La funcin de la Cooperacin Internacional
Captulo IV
La Funcin de la Cooperacin Internacional

en la Reforma Judicial en la Regin Andina
n los ltimos diez aos diversas agencias de cooperacin

internacional y los bancos de inversin han participado activamente, ya sea mediante donaciones o prstamos, en los procesos de reforma judicial de la regin andina. La importancia e
incidencia de esta cooperacin vara en los diversos procesos.
En algunos pases la cooperacin internacional ha sido la principal impulsora del diseo y ejecucin del proceso de reforma,
mientras que en otros su presencia ha sido muy reducida, sin
tener mayor incidencia en el mismo.
Es evidente que los proyectos financiados por las agencias de
cooperacin son muy diversos y que sus enfoques dependern,
en gran medida, de sus objetivos institucionales. Sin embargo,
nos parece posible agrupar estas agencias en dos grupos, segn el
enfoque que privilegien en el desarrollo de sus proyectos: a) un
primer grupo, que privilegia un enfoque econmico institucional, representado por el Banco Mundial y, en menor medida, el
Banco Interamericano del Desarrollo; y, b) un segundo grupo,
que prioriza en sus objetivos el fortalecimiento de las instituciones por razones vinculadas al Estado de Derecho o los derechos
humanos. Este enfoque es seguido, entre otros, por las agencias
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de cooperacin de pases europeos, USAID y el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo1.
Antes de realizar un anlisis detallado del papel de la cooperacin internacional en cada pas, precisaremos cules son las
caractersticas de estos dos grupos en los que hemos clasificado a
las instituciones cooperantes y se discutirn las principales ventajas y desventajas de sus enfoques. Asimismo, sealaremos el
caso del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) como un
ejemplo de cmo se pueden intentar conciliar los objetivos de
ambos enfoques.
Enfoque econmico institucional
La mayor cantidad de recursos invertidos por la cooperacin
internacional en los procesos de reforma en la regin andina
han sido otorgados mediante prstamos de los bancos de inversin (Banco Mundial y BID) siguiendo un enfoque econmico
institucional. Este enfoque considera esencial contar con un Poder Judicial eficiente y autnomo para impulsar el crecimiento
econmico y el desarrollo del mercado en los pases en vas de
desarrollo.
El enfoque tiene como principal sustento terico las ideas del
profesor Douglass North, premio Nbel de economa en 1993.
Segn North, las sociedades establecen limitaciones a las acciones individuales de sus miembros. Si estos lmites son adecuados, podrn estructurar un marco institucional que favorezca el
desarrollo del mercado y el crecimiento econmico. Las institu1 Esta perspectiva ha sido desarrollada por CIURLIZZA, Javier International
Assistance and Judicial Reforms in Latin America. En: Journal of
Democratisation. Vol. XII N 4, Autumm 2000. Manchester.
214
ciones son, entonces, aquellos mecanismos formales o informales que restringen el comportamiento humano y que forman o
que dan forma a la interaccin humana. Es decir, las instituciones brindan la estructura de incentivos en una sociedad2, son las
que dan los premios y castigos en el sistema. As, si los incentivos son adecuados, se lograr una mejor conducta de los
agentes en el mercado y el progresivo desarrollo del mismo.
Es importante ver cmo, segn esta definicin, las instituciones darn forma a las relaciones sociales pero, al mismo tiempo,
ser la actividad derivada de las relaciones sociales la que transformar estas instituciones. Al hablar de institucin no se est
empleando su trmino coloquial de organizacin nicamente,
sino el marco de conducta que estas organizaciones, normas y
costumbres indican al individuo.
En sociedades como los actuales estados modernos, es necesario un tercero imparcial (third party enforcement) que resuelva
disputas entre particulares o entre particulares y el Estado. Este
tercero debe tener la capacidad de hacer cumplir y ejecutar su
decisin (enforcement). Si no existiese este tercero imparcial, o
fuese ineficaz en su accin, los costos de asegurar una transaccin econmica seran muy altos al existir un alto riesgo de que
no se pueda exigir o forzar su cumplimiento. Ello, como es obvio, impide el comercio entre desconocidos pues slo nos relacionaremos con personas en las que confiemos.
El Poder Judicial debe ser la institucin que cumpla el papel
2 NORTH, Douglass. El Rol de INDECOPI en la Estructuracin de Mercados
Eficientes en el Per. En: Importancia de las Instituciones en el Desarrollo
de una Economa de Mercado. Indecopi, 1995. P. 22.
215
de tercero imparcial, reduciendo as los costos que implican el

riesgo de que no se cumpla con lo acordado. Son los jueces quienes, finalmente, debern dar seguridad a las partes para que una
economa pueda pasar de un sistema de contratacin bilateral, o
de no mercado, a una contratacin de mercado. Ms importante an, al solucionar disputas y difundir entre la poblacin
estas decisiones, se logra que los dems ciudadanos conozcan
cul puede ser la consecuencia de sus acciones y eviten realizar
aquellas que sern sancionadas por el sistema, reforzando as un
marco institucional que promueva el desarrollo del mercado.
De igual manera, un Poder Judicial autnomo garantiza la posibilidad de que los daos extracontractuales puedan ser reparados y la difusin de esta jurisprudencia promover conductas
ms diligentes en la sociedad.
En los procesos de liberalizacin econmica, promovidos
desde finales de la dcada del ochenta, se ha considerado esencial, entonces, impulsar la reforma del Poder Judicial. Adems
de los beneficios internos ya mencionados, los acuerdos arbitrales internacionales requerirn de un Poder Judicial autnomo
para hacerlos en ltima instancia ejecutables. Desde el punto de
vista de la aproximacin econmica, las seis principales reas de
inters son: el Derecho Comercial y Civil, los Derechos de Propiedad Intelectual, Derecho Tributario, reglas para la inversin
extranjera, entrenamiento especializado en Derecho de la competencia y mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
Como forma de ejemplo de esta perspectiva, y por su importancia en la regin, analizaremos el papel del Banco Mundial en
el tema de la reforma de la justicia.
216
El Banco Mundial y la reforma judicial

Desde finales de la dcada del 80, el Banco Mundial ha promovido procesos de liberalizacin econmica alrededor del
mundo, los cuales tienen como eje principal la eliminacin de la
actividad empresarial del Estado y el retiro del Estado de diversos sectores de la actividad econmica. Sin embargo, el Banco
considera que uno de los sectores en los que s debe intervenir el
Estado activamente es la administracin de justicia, ya que slo
sistemas de justicia slidos permitiran consolidar una economa de mercado.
El inters del Banco en el tema de la justicia se inicia en la
dcada del 90, a causa de las limitaciones que encontraban sus
proyectos para generar crecimiento econmico. El Banco propone una estrategia de desarrollo que se basa en una fuerte orientacin al mercado y en una apertura, con una fuerte dependencia
en el sector privado3. En efecto, el enfoque fue anunciado teniendo en cuenta la experiencia del Banco Mundial en proyectos en
donde la ausencia de un marco legal razonable haca fracasar
cualquier tipo de reforma econmica. Es as que el Banco Mundial justifica su intervencin en la reforma de los sistemas de
justicia por la importancia que tiene el marco institucional para
mejorar los niveles de vida de la poblacin.
Para el Banco, el imperio de la ley es la garanta esencial para
construir una economa slida. Ibrahim F. I. Shihata, Vicepresi3 BURKI, Shahid Javed. Desarrollo Econmico y Reforma Judicial. En: Reforma
Judicial en Amrica Latina y el Caribe. Procedimientos de la Conferencia
del Banco Mundial. Documento Tcnico del Banco Mundial. Nmero
2000, pg. 11.
217
dente Principal y Asesor Legal del Departamento de Asuntos

Jurdicos del Banco Mundial, seala que el imperio de la ley y el
correcto funcionamiento de las instituciones judiciales son necesarios para el desarrollo, especialmente para el sector privado,
pues crea certidumbre y previsibilidad, conduce a menores costos
de transaccin, a un mayor acceso al capital y al establecimiento de
reglas de juego parejas4.
Sin embargo, esta participacin no puede ser amplia o vinculada a cualquier rea. Un lmite a la accin del Banco en el tema
judicial lo constituye su propio convenio constitutivo. ste le
prohbe expresamente tener consideraciones de carcter poltico en sus decisiones o interferir de alguna manera en los asuntos
internos de sus Estados miembros. El convenio constitutivo
define el papel del Banco en su funcin de promover el desarrollo econmico como el de facilitar la inversin productiva, promover la inversin privada extranjera, el equilibrio en la balanza de pagos y el Comercio internacional. Como vemos, no comprende la reforma poltica.
Desde este enfoque, el Banco Mundial ha planteado programas de reforma judicial muy similares en los diferentes lugares
del mundo donde han sido aplicados. Estos programas tienen
como objetivo generar las condiciones necesarias para que los
pases en vas de desarrollo alcancen mejores niveles de vida. En
palabras del mismo Shihata:
4 SHIHATA, Ibrahim. Marco Legal para el Desarrollo: El Papel del Banco

Mundial en la Reforma Legal y Judicial. En: Reforma Judicial en Amrica
Latina y el Caribe. Procedimientos de la Conferencia del Banco Mundial.
Documento Tcnico del Banco Mundial. Nmero 2000, pg. 11.
218
La experiencia del Banco confirma que la familia de sistemas legales a la que pertenece un pas no sugiere necesariamente una metodologa especfica a seguir en la identificacin de los problemas en la
administracin de justicia o en el desarrollo de las soluciones a esos
problemas. Tanto si el pas sigue las tradiciones del derecho civil romano, como del derecho consuetudinario, la sharia islmica u otro
sistema legal, los pasos a seguir no tienen que ser diferentes5.
Si bien el modelo de reformas del Banco no constituyen

paquetes que deban ser aceptados por los pases que solicitan el
prstamo, por lo general stos son adoptados por los Estados
prestatarios dadas sus caractersticas tcnicas y la experiencia acumulada por la institucin.
Las siguientes medidas se han implementado en los procesos
de reforma auspiciados por el Banco, para solucionar los problemas de los sistemas de justicia:
Reformas legislativas, incluso constitucionales, de ndole procesal y sustantivo, que faciliten el desarrollo de los individuos y las inversiones. Tal es el caso de las normas de simplificacin administrativa o normas procesales que aceleren la
tramitacin de los procesos.
Desarrollo de sistemas administrativos que permitan la autonoma presupuestaria de la institucin judicial. Estos cambios tambin se realizan a nivel de juzgados, para agilizar el
trmite de los expedientes y reducir su carga procesal.
Capacitacin de magistrados y tcnicos judiciales para que
desarrollen en forma eficiente sus funciones. Asimismo, au
5 SHIHATA, Ibrahim. La Experiencia del Banco Mundial. En: La Economa

Poltica de la Reforma Judicial. Edmundo Jarqun y Fernando Carrillo
Editores. BID. 1997, pg. 410.
219
mentos salariales que atraigan a los mejores estudiantes de

leyes, haciendo as atractiva la funcin judicial.
Cambios en los mecanismos de seleccin y nombramiento
de los jueces, despolitizando este tipo de decisiones. Asimismo, sealando criterios claros de ascenso, sancin y sistemas
de rotacin.
Descentralizacin de juzgados, que permitan un mejor acceso de la poblacin.
Reforzar los sistemas de control interno para reducir la corrupcin.
Un adecuado sistema de tasas que permita a la institucin
gozar de recursos propios, pero que no sea una dificultad para
el acceso de los usuarios al sistema de justicia.
Desarrollo de medios alternativos de resolucin de conflictos,
como el arbitraje y la conciliacin, a fin de evitar los litigios
superfluos y reducir la carga procesal de la institucin.
Entre los principales logros de los programas impulsados por

el Banco Mundial, est haber obtenido resultados importantes
en muy corto plazo, especialmente en los aspectos relacionados
con el manejo administrativo y la tramitacin de procesos. Los
cambios administrativos y de infraestructura, dan una mejor
imagen de una institucin que tiene muy mala percepcin por
parte de la opinin pblica: jueces con computadoras, mejores
edificios, indicadores, estadsticas, funcionarios y secretarios eficientes y asistentes capacitados. Adems, los prstamos realizados no son onerosos para los Estados y permiten disponer de
altas sumas de dinero en forma inmediata. Estos prstamos han
sido esenciales para llevar adelante los programas de reforma en
Bolivia, Ecuador y Venezuela.
220
Crticas al enfoque institucional econmico del Banco

Mundial
Los crticos de los programas de reforma auspiciados por el
Banco sealan que, en el fondo, lo que se busca con ellos es asegurar las inversiones de las empresas nacionales de los Estados
del primer mundo. Este inters exclusivo en el aspecto econmico hara que otros aspectos importantes de la reforma, como
el proceso penal, sean dejados de lado.
Otra crtica que se hace, es que el Banco no se preocupa por
evaluar la conducta de los actores polticos internos ni por conocer las particularidades de cada Estado al otorgar los prstamos, aspectos que podran afectar finalmente el desarrollo del
programa de reforma. North sostiene que las instituciones son
polticas por su propia naturaleza, debido a que tienen autoridad sobre la distribucin de los recursos y el poder. Los poderes
judiciales, como instituciones, no son entonces neutrales y no
pueden ser evaluados sin el contexto poltico en el cual funcionan. Es decir, el enfoque del Banco ignorara las relaciones de
poder y estara basado en un diagnstico aislado tcnicamente.
Dos problemas se derivan de esta limitacin. En primer lugar, las decisiones polticas de reforma pueden ser neutralizadas
fcilmente por otras decisiones polticas. Asimismo, stas pueden neutralizar el impacto esperado por los proyectos del Banco
Mundial. En segundo lugar, la credibilidad estructural de las
Judicaturas no se recupera mgicamente despus de un xito inicial. Las instituciones tienen dinmicas propias que ofrecen fuerte
resistencia al cambio. Esto se ha visto claramente en el proceso
de reforma peruano, en el que mejoras sustanciales iniciales han
sido seguidas de una especie de estado inercial en donde el des221
prestigio del juez ha regresado y los problemas anteriores, que

podan estarse solucionando, han vuelto a aparecer. Frente a la
existencia de subculturas y formas de relacionarse con el poder
poltico con profundas races histricas y culturales es poco lo
que los cambios tcnicos pueden hacer en el corto plazo.
El problema de este enfoque tambin podemos verlo en las
alianzas internas que busca el Banco para la ejecucin de sus
proyectos. Se sostiene que, por lo general, el Banco Mundial
intenta tratar con una entidad administrativa con capacidad centralizada de decisin y ejecucin, sin interesarle demasiado su
legitimidad, si goza del apoyo de los diversos sectores de la sociedad o representa a un determinado grupo poltico, poniendo
en entredicho todo el programa. Esta situacin, como veremos,
se dio en Venezuela con el desaparecido Consejo de la Judicatura. A pesar del desprestigio de este rgano, el Banco acept que
fuera quien dirigiera el proceso de reforma, concediendo altas
sumas de dinero para su reorganizacin.
Finalmente, cabe tambin sealar que el enfoque, al privilegiar aspectos administrativos, olvida involucrar a los magistrados en la conduccin o direccin de los procesos de reforma.
Si tomamos una posicin intermedia, entre las crticas y bondades de los procesos de reforma impulsados por el Banco Mundial, es posible reconocer que, si bien la reforma se centra en los
procesos civiles y comerciales, el objetivo de tener un Poder
Judicial autnomo es de por s beneficioso para proteger los derechos de los ciudadanos. Una adecuada reforma administrativa
de la institucin es, sin duda, un paso necesario para obtener
dicha autonoma.
222
Adems, el propio Banco Mundial es claro en sealar que su

ayuda no busca superar los problemas internos o lograr la armonizacin de los actores involucrados en la reforma, ya que corresponde a los Estados que reciben la ayuda, realizar la dimensin poltica del proyecto. Como hemos sealado, el convenio
constitutivo de la organizacin le impide intervenir en asuntos
de ndole poltica, por lo que los Estados seran los encargados
de adecuar el modelo a la realidad judicial de cada pas.
Finalmente, es preciso indicar que el caso peruano muestra
un ejemplo de cmo el Banco s realiz, tal vez a raz de estas
crticas, una evaluacin poltica antes de conceder sus prstamos. Como se describir ms adelante, el Banco Mundial suspendi un prstamo millonario al Estado peruano al haber reducido el Parlamento las facultades de sancin del Consejo Nacional de la Magistratura, rgano que el Banco consideraba parte esencial del programa de reforma. Al parecer, este caso ha
originado un cambio en la forma en que el Banco evala la concesin de prstamos para la reforma, realizando actualmente un
anlisis de la situacin poltica interna del prestatario.
Enfoque que privilegia la autonoma del sistema judicial y
los derechos humanos
El segundo grupo en el que puede catalogarse a las agencias de
cooperacin que financian la reforma judicial, es el de aquellas
cuyo enfoque se centra en la necesidad de desarrollar un Poder
Judicial autnomo para lograr la consolidacin del Estado de
Derecho y la proteccin de los derechos humanos. Este enfoque
seala la necesidad de que exista un Estado democrtico con el
incremento en las posibilidades de desarrollo del mismo.
223
Esta perspectiva est muy relacionada con el proceso mundial de consolidacin del Estado democrtico de Derecho tras la
segunda guerra mundial. Tal vez la gran leccin de esta guerra
fue tomar conciencia de que un Poder Judicial independiente
era la mejor garanta del respeto de los derechos de los ciudadanos frente a regmenes totalitarios. Europa reconoce las bondades del modelo americano, en el que los jueces son los llamados
a controlar el ejercicio del poder, incluido el del Parlamento. En
ese sentido, slo cuando los jueces puedan garantizar los derechos constitucionales, al existir una judicatura fuerte e independiente, podremos hablar de un Estado de Derecho.
En un moderno Estado de Derecho, regido por el principio
de heterotutela, el Poder Judicial es la instancia adecuada para
que los ciudadanos solucionen sus conflictos. Un Poder Judicial
que no goce de legitimidad, incrementa el riesgo de que se produzcan situaciones de conflicto y permite la aparicin de sistemas informales de resolucin de los mismos. Desde este punto
de vista, el desarrollo no pasa slo por un tema econmico sino
que tiene una dimensin mucho ms amplia, vinculndose a la
seguridad personal y al reconocimiento de la importancia de la
convivencia pacfica.
Los diversos organismos de cooperacin de los pases desarrollados y las Naciones Unidas, consideran como un aporte
importante para la construccin de la democracia y para garantizar el respeto a los derechos humanos apoyar los programas de
reforma judicial. Como es obvio, estos programas privilegiarn
aquellos sectores de la justicia ms sensibles polticamente hablando. Las principales reas en las que las agencias que siguen
este enfoque se concentran son: entrenamiento en derechos hu224
manos, reforma de procedimientos de garanta constitucional,

tribunales constitucionales, procesos de reforma penal, reforma
penitenciaria y creacin de Defensoras del Pueblo.
La accin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es un buen ejemplo de este segundo enfoque,
aunque su importancia sea menor en la regin. Este programa
considera que para lograr impulsar el desarrollo de la institucionalidad en los pases en que sta no existe, es necesario que el
Poder Judicial asuma un papel de participacin que lo haga una
garanta institucional de los derechos de los ciudadanos. Segn
Jorge Obando, Asesor de la Direccin Regional para Amrica
Latina y el Caribe del PNUD, en Amrica Latina el Derecho ha
sido la forma excepcional de resolver conflictos, siendo la regla
el empleo de la fuerza. Esta prevalencia de la fuerza sobre el
Derecho se traduce en violencia, corrupcin e ingobernabilidad.
Recin en segundo lugar aparece el Poder Judicial como forma
de solucionar conflictos y, en ltimo lugar, los medios de auto
composicin o sistemas alternativos6.
La mejor forma de enfrentar estos problemas, segn el PNUD,
es reforzando el Derecho Penal y el Derecho Administrativo. A
diferencia de lo sealado para el caso del Banco Mundial, para el
PNUD:
los programas de conversin o modernizacin del sistema de justicia no deben evitar, por comodidad o para asegurar el xito de sus
proyectos, aquellas cuestiones que despierten controversia en los
6 OBANDO, Jorge. La Experiencia del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo. En: La Economa Poltica de la Reforma Judicial. Edmundo
Jarqun y Fernando Carrillo Editores. BID. 1997. pg. 445.
225
pases que recibiran asistencia, como son la poltica criminal o

jurdico-administrativa del Estado7.
Agencias bilaterales como la GTZ o USAID, comparten esta

perspectiva al tratar el tema judicial. Estas dos agencias han tenido una muy importante presencia en la regin. La GTZ, aprovechando la experiencia alemana en el tema, desarrolla desde el
ao 95 aproximadamente programas de apoyo a la reforma procesal penal. USAID, por su parte, realiza desde mediados de los
aos 80 importantes aportes en el rea penal, capacitacin en
derechos humanos y en el desarrollo de medios alternativos de
resolucin de conflictos.
Como problemas para aplicar este enfoque, pueden sealarse
las evidentes resistencias de los pases que reciben la ayuda para
implementar una serie de medidas que, sin duda, modificarn
las relaciones de poder al interior de los mismos. El fortalecimiento del Poder Judicial no siempre es visto con buenos ojos
por los actores polticos que debern ceder poder a favor de esta
institucin. Adems, el monto de estos proyectos son mucho
menores que aquellos financiados por los bancos de inversin
Estos bajos montos impiden que se puedan realizar cambios profundos en la administracin de justicia. Una ltima observacin
es que estas agencias de cooperacin, por su diversidad, no cuentan con una adecuada coordinacin respecto a la actividad de
cada una de ellas. Esto puede conducir a que, en algunos casos,
se dupliquen acciones. Sin embargo, en los ltimos aos, se observa una mayor coordinacin entre las agencias y una cierta
parcelacin de los problemas judiciales. As, por ejemplo, esta
coordinacin se viene dando en Bolivia.
7 OBANDO, Jorge. Ob. Cit., pg. 446.14
226
El enfoque del Banco Interamericano del Desarrollo

El BID aplica en sus proyectos una poltica similar a la del
Banco Mundial, en cuanto su enfoque tambin es econmico
institucional. Sin embargo, dentro del enfoque del BID, las condiciones polticas internas y la relevancia de las instituciones en
el desarrollo tienen mayor peso que el asignado por el Banco
Mundial. Es por ello que tambin financia proyectos vinculados
con la reforma de la justicia penal y con el mejoramiento del
acceso a la justicia.
En ese sentido, el BID ha insistido en que los procesos de
reforma no se inician en vacos institucionales y no deben centrarse nicamente en intentar la recuperacin del Poder Judicial
en trminos formales, cuando realmente lo que se busca es generar capacidades institucionales actualmente inexistentes. Las causas que afectan el funcionamiento del Poder Judicial como institucin son varias y no pueden limitarse a las tcnico-jurdicas,
debiendo buscarse superar problemas vinculados con el desarrollo de este poder del Estado en la historia de la regin. En palabras de Enrique Iglesias, Presidente del BID, el proceso de desarrollo no se verifica en un vaco institucional, como los economistas asumieron con frecuencia durante el ltimo periodo8.
En lo que concierne a la reforma judicial, los programas del
Banco introducen consideraciones democrticas para sustentar
sus proyectos. En su enfoque se hace especial relevancia en la
necesidad de desarrollar la justicia constitucional como forma
de garantizar los derechos de los individuos y se seala que el
8 IGLESIAS, Enrique. Palabras de Clausura. En: Justicia y Desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe. Washington: BID, 1993.
227
actual desafo de la justicia es constituir un instrumento de solucin de conflictos para los grupos menos favorecidos.
El BID considera que el reto de la reforma es lograr involucrar a la sociedad civil en el proceso, a fin de hacerlo importante
para el ciudadano y no un problema tcnico sin relevancia poltica. Por ello, recomienda la creacin de consensos como pilar
fundamental para el desarrollo y consolidacin de estos procesos. En opinin de Ciurlizza9, los proyectos del Banco Interamericano son el mejor ejemplo de una mixtura entre las razones
econmicas que impulsan la reforma y de los enfoques que privilegian la consolidacin de la democracia y el respeto a los derechos humanos.
En conclusin, se puede sealar que la calificacin presentada
dista de ser esttica, pues habr agencias que podrn aplicar en
sus proyectos, en mayor o menor medida, ambos enfoques. Si
bien los objetivos de los dos grupos en los que hemos calificado
a las entidades cooperantes pueden parecer antagnicos, es importante tener en cuenta que la meta de ambos es, finalmente,
consolidar un Poder Judicial independiente y eficiente. La calificacin realizada nos parece vlida, pues permite encontrar las
tendencias predominantes entre las agencias de cooperacin. Actualmente, se observa en la regin una suerte de coordinacin y
especializacin de las diversas agencias de cooperacin en determinados temas en los que su accin ha probado ser beneficiosa.
A continuacin detallamos la situacin de la cooperacin internacional en cada pas de la regin andina. En cada caso se
evaluar su importancia para el impulso e implementacin de
9 CIURLIZZA, Javier. Ob. cit.
228
los programas de reforma. Asimismo, se sealarn los programas desarrollados y, en lo posible, los resultados obtenidos.
BOLIVIA
El proceso de reforma judicial emprendido en Bolivia ha contado con un constante y decisivo soporte econmico y financiero de diversas agencias e instituciones de cooperacin internacional. Algunas de stas han apoyado estudios previos para determinar la situacin y problemas de la justicia boliviana y han
colaborado en la implementacin de las reformas. Actualmente,
se discute en qu forma la cooperacin internacional continuar
colaborando en el tema judicial.
De acuerdo a un informe del Ministerio de Justicia de julio de
199710 , dentro de los principales proyectos de apoyo a la reforma judicial se encontraban en ejecucin los siguientes:
Banco Mundial: Proyecto Reforma Judicial (2705-BO), mediante convenio suscrito en abril de 1995, para el perodo
1995-99 por un monto total de US$ 3027,936.
DIFEM y Banco Mundial: para apoyo a la reforma judicial y
a la Defensa Pblica Rural, para el perodo 1996-99 y un monto
aproximado de US$ 600,000.
Cooperacin Canadiense: apoyo a la Oficina de Derechos
Humanos de Chimor, para los perodos 1996 y 1997, por un
monto de US$ 36,000.
10 Cf. Proyecto de reformas judiciales: resumen ejecutivo diagnstico y prospectiva

del poder judicial. Chemonics International Inc C.A.E.M. Consultores,
pg. 66.
229
Cooperacin Suiza-COSUDE: Proyecto de Defensa Pblica

Mvil Rural, para el perodo 1996-98, por US$ 480,000.
GTZ, Cooperacin Alemana: Proyecto de apoyo a la reforma procesal penal, para el perodo 1996-97, por US$ 203,000.
PNUD, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo:
Proyecto de Promocin y Defensa de los Derechos Humanos, para 1995-97, por un monto de US$ 76,168.
USAID: Apoyo a la Defensa Pblica y a Derechos Humanos, perodo 1996-97, por casi US$ 120,000.
Cooperacin Espaola: Apoyo a la Defensora del Pueblo,
para el perodo 1997, por US$ 102,050.
Para entonces se encontraban listos para la firma del convenio un proyecto con el PNUD, para la promocin y defensa de
los derechos humanos, a ejecutarse por el Ministerio de Justicia
en el perodo 1997-2001, por un monto de US$ 1195,000; as
como uno con la Unin Europea, para abrir oficinas de derechos humanos en el Trpico Cochabambino, en el perodo 199798, por casi US$ 350,000. A continuacin presentaremos un resumen de los principales proyectos y actividades desarrollados
con el apoyo de las agencias de cooperacin internacional durante el perodo ms reciente.
El Banco Mundial
La Corte Suprema de Bolivia, a travs de su Proyecto de Reformas Judiciales, celebr un convenio de servicios de consultora
con el Consorcio Chemonics International Inc- AEM Ltda Consultores, para la realizacin de estudios sobre Sistema de Carrera Judicial y Organizacin y funciones para el Poder Judicial.
Esta actividad se desarroll desde abril de 1997, con un monto
asignado de US$ 1195,000 dlares, como componente del Pro230
yecto de Reforma Judicial financiado por el Banco Mundial 11,

cuyo monto global hasta el ao 2000 era de aproximadamente
US$ 12750,000 dlares.
Se defini como prioridad institucional de estos estudios:
mejorar la eficiencia de la administracin de justicia. Dicha prioridad requiere, entre otros aspectos, evaluar los arreglos prevalecientes
en materia de organizacin de tribunales y perfil de los recursos
humanos con los que cuenta el Poder Judicial, con objeto de proponer alternativas de organizacin y de manejo de personal
concordantes con el objeto de mejorar el servicio de justicia12 .
Para este efecto, se propona desarrollar estructuras administrativas para la operacin y el funcionamiento ms eficiente de
los tribunales y juzgados, aplicar estrategias para la implementacin de estos nuevos modelos organizacionales, as como contar
con un sistema de informacin computarizada que d sustento
al sistema.
El proyecto de reforma impulsado por el Banco defini que
su Modelo Conceptual deba establecerse a partir de los factores crticos que deban tomarse en cuenta para realizar un proceso de reestructuracin. Estos factores suponan atender el anlisis del entorno externo en que se desarrolla el cambio, realizar
las reformas legislativas necesarias, as como contemplar que el
proceso de reforma tomara un tiempo superior a la duracin de
un perodo presidencial. En respuesta a ello, se planteaba el
11 Cf. Proyecto de reformas judiciales: resumen ejecutivo diagnstico y perspectiva
del poder judicial. Chemonics International Inc C.A.E.M. Consultores,
pg. 1.
12 Loc. Cit.
231
diseo e implementacin de un modelo gerencial y organizacional, el rediseo de procesos, compromisos de liderazgo con el
cambio, manejo integral de los recursos humanos, ajuste de los
sistemas de administracin y finanzas, la implementacin de un
sistema informtico que sirva de sustento al seguimiento, control e informacin para la toma de decisiones; la adecuacin y
construccin de infraestructura; la comunicacin interna y la
divulgacin hacia la sociedad13.
En el informe de logros y resultados del proyecto desarrollado con al apoyo del Banco Mundial14, se indica que el diagnstico institucional interno del Poder Judicial haba evaluado los
problemas del modelo organizacional y gerencial, quedando
ste conformado por cuatro sistemas que son: Sistema Integrado de Recursos Humanos y Carrera Judicial, Sistema Integrado de Administracin y Finanzas, Sistema de Servicios Judiciales y Plan Estratgico Informtico; abarcando las reas de
recursos humanos, jurisdiccional, administracin y finanzas e
infraestructura. Se seala como principales tareas realizadas en
estos aos15:
En materia de recursos humanos, se dise un sistema integrado de recursos humanos, un sistema de Carrera Judicial,
incluyendo los manuales de seleccin y promocin, de capacitacin, de evaluacin del desempeo, de clasificacin; as
13 Ibdem, pg. 2.
14 Cf. Proyecto de reformas judiciales. componente poder judicial: resumen de
logros y resultados. Financiado por el Banco Mundial, con la participacin
de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, la Escuela Judicial de
Costa Rica, ILANUD, ICODE; 33 pgs.
15 Ibdem, pgs. 13 a 15.
232
como los sistemas de remuneraciones, el rgimen de excelencia, y el perfil del juez boliviano.
En administracin y finanzas, se dise el sistema integrado
de administracin financiera, el anlisis de normas legales y
el sistema de control gubernamental; asimismo el diseo de
normas y polticas de auditora financiera, guas para la elaboracin del Plan Anual de Operaciones y para los Presupuestos del Poder Judicial; un modelo matemtico para la
distribucin de juzgados, indicadores de eficiencia y eficacia
en el rea de administracin y finanzas, etc.
En el rea de infraestructura, se desarroll el Modelo de Infraestructura Judicial, diseos de los edificios para diversas
cortes distritales, determinacin de las necesidades de mantenimiento y de construccin en el pas, con base a las estadsticas judiciales y los ndices de presin sobre el sistema judicial.
En el rea de informtica, se elabor un Plan estratgico Informtico que contempla su implementacin -en el plazo de
cinco aos- a nivel nacional en las reas de recursos humanos,
jurisdiccional de administracin y finanzas; el plan de equipamiento de computacin y el Plan de Gestin Informtica.
Estas acciones se han complementado con el establecimiento
de un Fondo de Iniciativas y Desarrollo Judicial, conducido
por las Cortes Distritales y destinado a la adquisicin de libros e
implementacin de bibliotecas, la elaboracin y difusin de libros de autores nacionales sobre temas de Derecho Civil, Comercial y de Familia; la realizacin de seminarios, foros y actividades de divulgacin y capacitacin. El Proyecto elabor tambin un Cdigo de tica Judicial, destinado a normar la conducta de magistrados y funcionarios del sistema judicial, complementado con la propuesta de medidas preventivas frente a conductas contrarias a la tica y en el mbito disciplinario.
233
En materia de capacitacin, se trabaj con el apoyo de la Corte

Suprema y la Escuela Judicial de Costa Rica as como del
ILANUD, desarrollando acciones formativas al interior de aula
para 157 jueces y vocales de los mbitos Civil y de Familia de
distintas localidades del pas; se form un grupo de 40 jueces y
vocales capacitadores, para reproducir esta labor a nivel nacional; y se desarrollaron acciones de capacitacin fuera del aula
para 118 jueces y vocales, mediante un sistema de asesoras in
situ16.
El sistema de capacitacin propuesto descansa sobre el supuesto de la adopcin de una verdadera Carrera Judicial, aspecto en el cual debe cumplir un papel importante el Instituto de la
Judicatura, dado que dicha entidad deber concentrar las actividades de formacin de los aspirantes a la funcin judicial y de la
capacitacin permanente de quienes integran el Poder Judicial.
El Proyecto elabor propuestas para la organizacin y plan de
accin del futuro Instituto de la Judicatura, as como permiti la
edicin de diversas publicaciones, tanto de carcter tcnico-jurdico como de divulgacin.
cial. Se reclama la necesidad de fortalecer la organizacin institucional, la estructura orgnica y los servicios del Consejo de la
Judicatura; la implementacin de acciones eficaces de lucha contra la corrupcin; el impulso al desarrollo del Instituto de la
Judicatura y a un efectivo Sistema de Carrera Judicial17.
Finalizada esta etapa de anlisis y diagnstico de la situacin,
el Banco Mundial ha elaborado un nuevo proyecto para apoyar
una segunda fase de la reforma judicial. sta debera iniciarse
antes de culminar el ao 2000, con un monto estimado de 20
millones de dlares y por un perodo de diez aos. Dicho proyecto se centra, en lo esencial, en el apoyo al fortalecimiento
institucional del Ministerio Pblico y el Poder Judicial, en aspectos como el mejoramiento del manejo tcnico de los recursos econmicos y el presupuesto; el desarrollo de nuevas estructuras de organizacin, planificacin y administracin
institucional; la incorporacin de cuadros tcnicos y profesionales para el desempeo de las funciones de gestin y direccin; el
impulso a sistemas de carrera pblica y servicio civil en la seleccin de los recursos humanos.
Finalmente, luego de reconocer como avances concretos el

funcionamiento del Consejo de la Judicatura, del Tribunal Constitucional, del Tribunal Agrario, de los Centros de Conciliacin, etc.; el Informe plantea la necesidad de superar ciertos problemas que subsisten. Se menciona, as, la persistencia de la injerencia de los partidos polticos, grupos de presin y otros poderes del Estado en la actuacin de la Corte Suprema, as como
conflictos al interior de los niveles jerrquicos del rgano judi-
Banco Interamericano del Desarrollo
16 Ibdem, pgs. 18 a 21.
17 Ibdem, pg. 32.
234
El BID viene apoyando el proceso de reforma judicial en

Bolivia mediante el Proyecto BO-0177, Programa de Sociedad
Civil y Acceso a la Justicia. El proyecto fue aprobado en junio
de 1999, contemplando un monto total de US$ 3000,000 millones de dlares, de los cuales US$ 2700,000 constituyen aporte
del Banco y el saldo aporte local; el desembolso de los fondos se
235
efectuar en cuatro aos, con un plazo de amortizacin del prstamo de cuarenta aos, un perodo de gracia de diez aos y un
tipo de inters de 1% (en los primeros diez aos) y de 2% para
los 30 aos siguientes. La ejecucin del proyecto est a cargo del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a travs de una
Unidad Tcnica Ejecutora especialmente constituida para este
efecto, dependiente directamente del Despacho Ministerial18.
cual est dirigido a desarrollar actividades de capacitacin y difusin para los potenciales beneficiarios del programa, a fin de
mejorar su capacidad de diseo y gestin de proyectos y utilizacin de recursos. El proyecto comprende tambin acciones de
evaluacin peridica del cumplimiento de objetivos e impacto
del programa, as como el diseo del sistema de informacin,
estadstica y gestin del Programa y los proyectos.
Este programa se inserta dentro de la estrategia general del

BID en Bolivia, destinada a la reduccin de la pobreza; comprende tres lneas de accin: a) crecimiento econmico y creacin de oportunidades para reducir los niveles de pobreza; b)
desarrollo del capital humano y acceso a los servicios bsicos; c)
gobernabilidad y consolidacin de las reformas institucionales.
El Programa define como su objetivo especfico facilitar el acceso de los sectores ms vulnerables de la poblacin a la justicia y al
conocimiento de sus derechos, a travs del fortalecimiento de los
mecanismos de participacin de la sociedad civil en el sector19.
El Programa parte de la constatacin de que determinados

grupos de la poblacin, tanto por su situacin de pobreza como
por su escasa educacin y conocimiento del mbito jurdico y
judicial, tienen poca posibilidad de acudir ante el sistema judicial o de tener xito en sus pretensiones. De all que se propone
brindar apoyo a grupos vulnerables como nios y jvenes, en
problemas frecuentes como falta de filiacin, abandono, maltratos y delincuencia juvenil; a las mujeres, en asuntos vinculados a
violencia familiar, abandono, abusos, desproteccin, custodia de
hijos y discriminacin laboral; y a pueblos indgenas, para la
defensa de sus derechos de propiedad y el respeto de sus usos y
costumbres.
El Programa contempla dos componentes: Uno de ellos es el

denominado Proyectos con la Sociedad Civil, al que se destina
el 75% de los fondos y se dirige a canalizar recursos para proyectos e iniciativas de entidades de la sociedad civil encaminadas a
fortalecer y extender los servicios de atencin a los beneficiarios
para el acceso a la justicia, as como a capacitar a los sectores
sociales ms vulnerables en el conocimiento de sus derechos. El
otro componente importante es el de Asistencia Tcnica, el
18 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO: Bolivia, Programa de Sociedad
Civil y Acceso a la Justicia. Resumen Ejecutivo (1999), pg. 1.
19 Ibdem, pgs. 1 a 3.
236
Para enfrentar estos problemas, el programa busca apoyar las

actividades que desarrollan organizaciones de la sociedad civil
en favor de los grupos de la poblacin ms vulnerables, en mbitos como asistencia y patrocinio legal, implementacin de mecanismos alternativos para la solucin extrajudicial de conflictos
(a travs de la conciliacin) y capacitacin y difusin de los derechos fundamentales. Ello debe permitir tambin que la poblacin afectada recurra a las instancias creadas por el Estado como
las brigadas policiales para casos de violencia familiar, las
defensoras de nios y adolescentes o las fiscalas de familia. El
237
proyecto plantea beneficiar directamente a unas veinte mil personas, de los grupos sociales referidos.
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
USAID ha venido brindando, desde hace muchos aos atrs,
un apoyo importante a la reforma del sistema judicial boliviano,
incluso cuando an no existan otras agencias internacionales
mayormente interesadas en proporcionar colaboracin econmica y tcnica en este campo. Bolivia es uno de los pases latinoamericanos que se ubica dentro del grupo que recibe un aporte superior y preferente de la USAID en el mbito judicial. Para
el perodo 1998-2002, USAID habra destinado (segn aparece
en un informe del BID20 ) aproximadamente US$ 2100,000 dlares en apoyo al sector justicia, mientras que en un documento
de la propia USAID21 se habla de US$ 3.9 millones para el perodo 1997-2000.
El apoyo ms reciente de esta agencia se ha dirigido a aspectos tales como el estudio y elaboracin de normas que regulen
instituciones como el Tribunal Constitucional, el Consejo de la
Judicatura, el Ministerio Pblico, la ley orgnica judicial, la ley
de Polica y para la elaboracin e implementacin del nuevo
Cdigo de Procedimiento Penal.
Actualmente su accin principal se concentra en el soporte a
la implementacin de la reforma procesal penal, sumando esfuerzos en algunos campos con un Proyecto de la GTZ alema20 Ibdem: I. Antecedentes, pg. 5.
21 Cf. USAID Administration of Justice in Lac: Summary.
238
na. Se contempla desarrollar actividades como el impulso a la

Defensa Pblica, la capacitacin de jueces y fiscales, el desarrollo de la Fiscala y el Ministerio Pblico, y la asistencia a la Polica para su adecuada participacin en este campo; asimismo el
impulso a proyectos piloto de cortes y tribunales modelo, la
mejora en la administracin de las cortes para el manejo de casos
judiciales, el apoyo al Consejo de la Judicatura y al Instituto de
la Judicatura, a la Defensora del Pueblo y a sistemas de solucin
alternativa de conflictos.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Mediante el Proyecto de Promocin y Defensa de los Derechos Humanos (BOL/97/015 y BOL/96/AH/14) la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones
Unidas y el PNUD se propusieron contribuir a la difusin y
vigencia de estos derechos a travs de las actividades del Viceministerio de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia. El
proyecto fue elaborado en 1995, a partir de una Misin enviada
por la Oficina del Alto Comisionado para detectar las necesidades nacionales en materia de derechos humanos y establecer acuerdos de cooperacin con el Gobierno de Bolivia en este campo.
Se le asign un monto de US$ 823,700 dlares, de los cuales US$
78,000 fueron aportados por el gobierno.
El proyecto supone principalmente la conformacin de un
equipo profesional multidisciplinario de especialistas nacionales
en derechos humanos, impulsado inicialmente por expertos internacionales, que se constituya en una instancia tcnica de asesora y apoyo a la labor del Viceministerio de Derechos Huma239
nos y al Ministerio de Justicia en la formulacin de polticas y la

preparacin de propuestas legislativas de la materia. Ello debe
permitir que el Ministerio cumpla un papel de liderazgo al interior del Poder Ejecutivo, promueva esfuerzos de coordinacin
con otras dependencias del Estado (ministerios, Polica, Fuerzas
Armadas) y realice actividades de capacitacin y difusin a favor
de organizaciones de la sociedad civil, en especial las que trabajan con mujeres, nios, adolescentes y pueblos indgenas.
Debido a frecuentes cambios en la conduccin del Ministerio
de Justicia y del Viceministerio de Derechos Humanos, as como
a dificultades operativas, el proyecto recin se puso en marcha a
mediados de 1999. Su labor inicial ha supuesto la capacitacin y
consolidacin interna del equipo profesional, su insercin en la
dinmica del Ministerio e interrelacin con las actividades que
realiza, el desempeo de la funcin de Secretara Tcnica dentro
de la Comunidad de Derechos Humanos (espacio de coordinacin para la promocin de los derechos humanos que agrupa a entidades estatales y organizaciones no gubernamentales)
y el establecimiento de acuerdos con entidades pblicas y privadas para el desarrollo de actividades de capacitacin y asesoramiento.
G.T.Z. Cooperacin Tcnica Alemana
La GTZ de Alemania, luego de una ayuda inicial en 1997,
aprob el proyecto 96.2064.2 para brindar una primera fase de
apoyo al proceso de reforma procesal penal, a ejecutarse durante
el perodo comprendido entre febrero de 1998 y enero del 2000.
El proyecto ha estado destinado a contribuir a la etapa de preparacin para la implementacin del nuevo Cdigo de Procedi240
miento Penal, tanto en lo que significa la culminacin de la elaboracin de las leyes y normas necesarias como de la adecuacin
orgnica y funcional de las instituciones involucradas para su
puesta en vigencia.
El proyecto brinda asesora al Congreso para la elaboracin
de las leyes requeridas en este campo, as como promueve la
coordinacin de instituciones como el Ministerio de Justicia, la
Defensa Pblica, el Poder Judicial, y el Ministerio Pblico en la
formulacin de sus planes de trabajo para su adecuacin y organizacin en armona con las exigencias que demandar la aplicacin del Cdigo. Tambin se apoyan actividades de capacitacin
y campaas de difusin que involucran a jueces, defensores pblicos, fiscales, polica, abogados y universidades sobre el contenido de la reforma procesal penal, as como en la instalacin de
mdulos para su implementacin. Asimismo, se realizan estudios sobre mbitos especficos de esta reforma y acciones de seguimiento e intercambio con las experiencias similares de Chile
y Venezuela.
Se puede concluir que en Bolivia, el papel de la cooperacin
internacional ha sido y es fundamental para el desarrollo de las
polticas de reforma judicial. El apoyo internacional ha permitido realizar estudios de evaluacin sobre la situacin de la justicia
en el pas, as como financiar medidas para superar los problemas actuales. Las perspectivas son positivas para la continuidad
de esta ayuda pues, aunque hemos advertido que existen crticas
a la politizacin de ciertos temas, se reconoce que existen avances importantes en las reformas implementadas.
241
CHILE
A diferencia de otros pases de la regin andina, en Chile la
cooperacin internacional no ha jugado un papel preponderante en el financiamiento y orientacin de las reformas que se vienen realizando en el mbito judicial. Ello ha sido posible debido
a que los recursos fiscales asignados al Poder Judicial han tenido
un incremento sostenido y significativo en los ltimos aos, que
han hecho innecesario el aporte de recursos externos. Asimismo, se debe a la mejor situacin econmica de este pas frente a
la de otros de la regin, lo que hace menor la inversin en Chile
de las agencias de cooperacin.
Las propuestas de reforma y modernizacin en marcha, en
especial la relativa al mbito procesal penal, han contado con la
participacin activa tanto de los poderes del Estado como de
algunas organizaciones de la sociedad civil. En estos procesos
han participado organizaciones privadas sin fines de lucro, institutos universitarios, abogados, docentes universitarios, magistrados y representantes de los organismos policiales. En el caso
de algunas de estas organizaciones, la cooperacin de agencias
internacionales s ha tenido un papel importante, por medio del
financiamiento de diversos proyectos de investigacin y de actividades de difusin de la importancia de realizar estos cambios.
La reforma del sistema de enjuiciamiento criminal que se viene llevando a cabo en Chile, ha sido un proceso complejo impulsado desde diversos mbitos de la sociedad por la va de estudios, investigaciones, publicaciones de prensa y mltiples eventos en los que, adems de la elaboracin de los textos legales que
conforman la reforma, se ha analizado y debatido desde la ne242
cesidad de su instauracin, hasta los costos y beneficios del cambio de sistema. Estos programas, asimismo, han buscado
concientizar a la comunidad sobre la necesidad del cambio. En
toda esta actividad la cooperacin internacional ha jugado un
papel limitado, concentrndose en apoyar la actividad de estos
grupos locales.
En ese sentido, la Agencia Internacional para el Desarrollo
de los EE.UU. y la Fundacin Konrad Adenauer han financiado numerosas actividades de la Corporacin de Promocin
Universitaria, como eventos acadmicos y la publicacin de textos relacionados con la materia, as como algunas actividades de
capacitacin. La Fundacin Ford y la Fundacin Hewlett, por
su parte, han financiado al programa de Justicia Criminal de la
Universidad Diego Portales, en actividades de investigacin vinculadas a los temas de la reforma.
Sobre el tema de cooperacin, entonces, hay poco que sealar en el caso chileno. En entrevistas realizadas para elaborar
este estudio, los funcionarios entrevistados sealaron que el Estado chileno prefera no endeudarse con organismos internacionales para financiar el proceso de reforma penal o los cambios
administrativos en los juzgados.
En conclusin, en Chile la cooperacin internacional no ha
jugado un papel preponderante en la financiacin de los programas de reforma, habindose limitado a promover algunos proyectos vinculados con el diagnstico de la situacin judicial.
243
COLOMBIA
En Colombia, los cambios producidos en la justicia estn estrechamente ligados al proceso de implementacin de los rganos creados en la Constitucin de 1991. Desde inicios de la dcada de los 90 se ha puesto en marcha un programa de modernizacin de la justicia, financiado en su mayora con recursos del
Estado colombiano. Sin embargo, no existe propiamente un
programa de reforma integral de la Rama Judicial.
En Colombia existe una fuerte presencia de la cooperacin
internacional, que se concentra en diversas reas vinculadas al
tema del fortalecimiento de los derechos humanos, como es lgico dada la difcil situacin de violencia por la que atraviesa el
pas. Es por ello que resulta difcil hablar de la cooperacin internacional ligada a los procesos de modernizacin de los tribunales. El apoyo de la cooperacin en materia judicial ha sido
limitado y vinculado con procesos de capacitacin y mejoras del
capital humano de la Rama Judicial.
Dada la actual importancia de los aportes de la cooperacin
internacional para Colombia, el Congreso de la Repblica aprob la Ley 318 de 1996, que crea la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional. sta tendr como objeto esencial la
coordinacin, administracin y promocin de la totalidad de la
cooperacin internacional, tcnica y financiera, no reembolsable, que reciba y otorgue el pas bajo la modalidad de ayuda
oficial para el desarrollo destinada a entidades pblicas. Asimismo, tambin controlar los recursos que se obtengan como resultado de operaciones de condonacin de deuda con naturaleza
de contenido social o ambiental. Esta agencia podr recibir futuros aportes para la reforma judicial.
244
Detallamos, a continuacin, las principales actividades de las

agencias de cooperacin en este pas.
Banco Mundial
El Banco Mundial ha desarrollado el Proyecto Integral del
Plan de Desarrollo, que tiene por objetivo modernizar los despachos judiciales e instaurar mecanismos que permitan su descongestin. El proyecto comprende 30 juzgados pilotos (Civiles, Laborales y Familia) en las ciudades de Bogot, Bucaramanga, Cali,
Medelln y Barranquilla. Se centra en componentes tales como:
reestructuracin y simplificacin del proceso, administracin y
gestin del despacho judicial, tecnologa informtica, etc.
El proyecto busca incidir en la formacin del juez y contribuir al fortalecimiento integral de los servidores de la Rama Judicial. Para ello se concentra en promover que los funcionarios
judiciales cumplan las funciones constitucionales y legales atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura y a sus dependencias, como el Centro de Documentacin Judicial-CENDOJ.
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos (USAID)
USAID ha desarrollado un proyecto denominado Programa para la Modernizacin de la Administracin de Justicia.
Tiene por objetivo lograr una reestructuracin total, funcional
y orgnica, de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla a cargo
del Consejo Superior de la Judicatura.. El proyecto busca apoyar el proceso de transicin de esta Escuela del Ministerio de
Justicia al Consejo Superior de la Judicatura y brindarle las recomendaciones tcnicas especficas, as como el asesoramiento y
245
apoyo necesario para fortalecer el funcionamiento de la Escuela

en el nuevo marco legal. Se tiene por objetivo capacitar jueces,
fiscales y abogados defensores en las tcnicas del proceso oral. El
proyecto tambin capacita a los docentes y facilitadores de la
Escuela, para un mejor desarrollo de su tarea pedaggica.
En esta lnea se ha financiado la compra de un nuevo local y
la reorganizacin y capacitacin del personal de la Escuela. Asimismo, ha apoyado la adecuacin de salas para el desarrollo de
procesos orales y promovido la implementacin de sistemas estadsticos y de un nuevo sistema de archivo de los expedientes
judiciales.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos
Esta oficina de la organizacin de las Naciones Unidas ha
centrado su accin en la capacitacin de los funcionarios judiciales, por medio del Proyecto de Formacin y Capacitacin al
Interior de la Rama Judicial en materia de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario. El objetivo del proyecto
es disear, al interior de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla,
el curso de derechos humanos y derecho internacional humanitario dentro del currculum de formacin de funcionarios y
empleados de la Rama Judicial. Se espera establecer el desarrollo
permanente de programas de capacitacin en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, al igual que fortalecer la
capacidad investigativa en derechos humanos al interior de sta.
246

La GTZ desarrolla en Colombia el proyecto Mejoramiento
de la calidad de la Gestin, cuyo objetivo es lograr mayor eficiencia de la Rama Judicial. Para ello busca concertar el papel
del juez y sus auxiliares en el desarrollo de sus funciones. Asimismo, identificar las necesidades de formacin y capacitacin
de los funcionarios judiciales, para posteriormente poner en prctica sistemas de formacin y capacitacin que corrijan estos problemas.
El Proyecto tiene una duracin prevista de 3 aos, con la
posibilidad de prolongarlo por una vez. La contraparte de la
agencia es el Consejo Superior de la Judicatura. Su objetivo es
mejorar la proteccin jurdica para que sea rpida y eficiente.
Los resultados esperados son:
Unificar y simplificar el sistema judicial. Para ello se tiene
previsto reformar la administracin judicial en los Tribunales, lo referido a la estructura del personal y el sistema administrativo. Adems, se pretende acortar la duracin de los
procesos mediante el desarrollo de una mejor administracin
judicial, en la que se respete ms la legalidad. Ello implica,
tambin, realizar mejores diseos para las salas de audiencia y
oficinas para el personal de apoyo.
Mejorar el sistema de seleccin de postulantes para la carrera
judicial, precisar los criterios sobre permanencia en el servicio judicial y determinar los requisitos para los ascensos y
traslados. Para ello est previsto evaluar el sistema actual de
seleccin para los operadores judiciales, desarrollar e implementar un sistema para la entrada y permanencia en la carre
247
ra judicial, evaluar el sistema de calificaciones de los empleados judiciales, elaborar un proyecto de reforma de ley para el
ascenso y traslado de los funcionarios judiciales, as como redefinir las tareas y las funciones de la Escuela Judicial con el
objetivo de fortalecerla. Tambin se tiene previsto elaborar
propuestas legales sobre las medidas disciplinarias contra jueces y funcionarios judiciales que deberan adoptarse.
El trabajo en el marco de este proyecto se concentra en las
ciudades de Barranquilla, Bogot, Bucaramanga, Cali y Medelln,
con lo cual se cubre al 70% de la poblacin. En el desarrollo de
este proyecto, la GTZ coopera estrechamente con el Banco
Mundial, USAID y la Unin Europea.
Unin Europea
La Unin Europea ha apoyado el desarrollo del rea de capacitacin de la Rama Judicial, por medio del proyecto Fortalecimiento Integral de las Escuelas del Sector Judicial - Rodrigo Lara
Bonilla y de Investigacin Criminal y Criminalistica.
Con ello, se busca contribuir al fortalecimiento integral del
sistema judicial colombiano, mediante la modernizacin y el
apoyo del desarrollo de las Escuelas Judiciales, en sus mbitos de
formacin capacitacin, adecuacin local, recursos tecnolgicos,
material didctico y educativo. Asimismo, fortalecer el sistema
integral de formacin y capacitacin institucional de la Rama
Judicial, en los aspectos tcnicos, educativos y de investigacin,
para que estn en capacidad de formar peridica y calificadamente a todos los servidores judiciales de Colombia. Tambin
son objetivos del proyecto el propender por el intercambio de
248
docentes y expertos colombianos y ciudadanos miembros de los

distintos Estados que conforman la Unin Europea, para fomentar los estudios comparativos y estrechar la cooperacin tcnica
y la asistencia legal recproca.
La Unin Europea promueve, adems, la investigacin sociojurdica y el desarrollo de polticas legislativas en materia judicial. Adems, coopera con otras agencias en el desarrollo de
medidas de reforma de la gestin interna de los tribunales.
Consejo General del Poder Judicial Espaol
Cabe mencionar el importante aporte realizado por el Consejo General del Poder Judicial de Espaa al Consejo Superior
de la Judicatura, en el marco de un convenio entre ambas instituciones. El convenio busca promover intercambios para que
los magistrados puedan realizar estancias de estudio en Espaa,
la difusin de investigaciones o publicaciones que puedan ayudar a los magistrados en sus tareas y el rediseo de la organizacin interna del Consejo de la Judicatura.
En sntesis, en Colombia la cooperacin internacional ha tenido participacin en la progresiva modernizacin de la Rama
Judicial, pero sin alcanzar los niveles de otros pases de la regin. En este pas, la cooperacin internacional est ms concentrada en temas relacionados con los derechos humanos y la gobernabilidad, dada la grave situacin de violencia y conflicto
social por la que se atraviesa. Es difcil actualmente pensar que
se incrementarn los recursos a ser invertidos en la Rama Judicial.
249
ECUADOR
En Ecuador, como en Bolivia, la cooperacin internacional
ha sido esencial en los procesos de reforma desarrollados, tanto
en sus etapas de impulso como de ejecucin. En entrevistas realizadas para la elaboracin del estudio, se seal que sin la cooperacin internacional hubiese resultado imposible para el Estado ecuatoriano implementar la reforma. En esta primera etapa, el papel de USAID ha sido esencial, permitiendo, gracias a su
aporte, que se conforme un grupo de trabajo que elabor un
Plan Integral de Reformas (PIR) cuya ejecucin se inici en 1995.
Esta agencia, adems, ha participado en la implementacin de
las recomendaciones realizadas.
Para la ejecucin del Plan Integral de Reformas, se cont tambin con el apoyo del Banco Mundial22 y del Banco Interamericano de Desarrollo23, de manera que todo el proceso ha recibido el
financiamiento y asistencia de estas tres agencias internacionales.
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID)
En un primer momento, el apoyo de USAID permiti realizar una evaluacin de la situacin de la justicia en el pas. En
junio de 1991 se hizo pblico un estudio realizado por el Centro
para la Administracin de Justicia24, ejecutado con financiamiento
22 Un prstamo de 10,7 millones de dlares, ms 3,6 millones de dlares
como contraparte Nacional.
23 Dos millones de dlares como cooperacin tcnica no reembolsable, ms
400 mil dlares de contraparte nacional.
24 CAJ FIU, Evaluacin del sector justicia de Ecuador, anlisis legal y
administrativo, mimeo, Quito, 193 pginas.
250
de esta agencia de cooperacin. El trabajo describe el papel de

los principales actores de la administracin de justicia y realiza
un diagnstico de sus problemas ms notables. Comprende dos
aspectos: los administrativos (administracin interna, administracin de personal y sistemas de informacin) y los jurdico
institucionales (distribucin de la competencia y el procedimiento). Una evaluacin de las necesidades de capacitacin del personal, hecha por ILANUD como parte del mismo proyecto, se
haba difundido con anterioridad.
El estudio resalta tambin la necesidad de entender a la administracin de justicia como una actividad de la que son partcipes no solamente los jueces, sino adems el Ministerio Pblico,
la Polica y los establecimientos penitenciarios, aunque institucionalmente no sean parte de la Funcin Judicial. Concluye con
una recomendacin general y varias de carcter puntual, sobre
los distintos aspectos afrontados en el estudio. La general consiste en la elaboracin de una poltica global sobre el sector justicia
y la necesidad de disear una estrategia para su aplicacin, evaluacin y revisin peridicas25.
A partir de las recomendaciones puntuales, CLD 26 elabor
una propuesta que sirvi a su vez de base para fijar los objetivos
inmediatos de dos convenios de cooperacin suscritos por
USAID con esa organizacin local, por un monto total de
1.700.000 dlares, destinados a financiar tanto actividades de
promocin como la ejecucin de proyectos piloto.
25 CAJ FIU, Evaluacin, pg. 120.
26 La Corporacin Latinoamericana para el Desarrollo es una organizacin
no gubernamental establecida en 1991 que desde 1992 hasta 1999, mediante
convenio con la AID, tuvo a su cargo la ejecucin de los proyectos
relacionados con la reforma judicial financiados por dicha agencia.
251
Otro de los proyectos piloto previstos en este primer convenio conUSAID, consisti en la preparacin de un plan a largo
plazo, que lleg a ser formalmente adoptado por el Gobierno
Nacional en 199527. La descripcin que acaba de hacerse, muestra el papel protagnico que durante la gestacin y el arranque
del proceso desempe USAID.
Finalmente, en marzo de 1999, con el financiamiento de USAID, el Programa Nacional de apoyo a la Justicia (PROJUSTICIA) realiz una evaluacin del Plan Integral de Reformas que
ha permitido elaborar un Plan Estratgico Integral 1999-2004
que pretende servir de gua para los esfuerzos de reforma de la
justicia por los prximos 5 aos.
La actividad desplegada, gracias al proyecto diseado y financiado por USAID, contribuy de manera decisiva a sacar el tema
de la reforma judicial del escenario limitado en el que haba permanecido, circunscrito a un pblico especializado, para convertirlo en preocupacin nacional.
El Banco Mundial
Adems de su decisiva participacin en la gestacin del proceso, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ha financiado, por medio de CLD, actividades de promocin y apoyo a la reforma judicial y de lucha contra la corrupcin. Asimismo, reformas a las leyes procesales, particularmente al Cdigo de Procedimiento Penal, y otras actividades
dirigidas al fortalecimiento del Ministerio Pblico, a la capacitacin de fiscales y jueces en el proceso de transicin al nuevo
sistema procesal y, con la participacin de otras organizaciones
locales, como CIDES y CEPAM. Estas actividades estn orientadas a facilitar el acceso a la justicia de sectores indgenas y
mujeres de escasos recursos. Este apoyo a la sociedad civil ha
sido importante, calculndose en 32,432 el nmero de vctimas
de violencia domstica a las que se ha asistido a acceder a servicios legales para solucionar su problema.
27 La Administracin de Justicia en Ecuador: Plan Integral de Reformas, Quito,
1995.
252
El Banco Mundial financi, a travs de PROJUSTICIA, el Proyecto de Modernizacin y Fortalecimiento de la Administracin

de Justicia. El Banco ha prestado 10.7 millones de dlares en
condiciones blandas al Estado ecuatoriano: 20 aos de plazo, 5 de
gracia e intereses preferenciales. El gobierno se comprometi a
suministrar 3.6 millones para el proyecto.
El programa financiado por el Banco Mundial28 se ha desarrollado en torno a cuatro grandes componentes:
1) Mejoramiento de los sistemas de gestin. Se trata de un proyecto orientado al diseo de un sistema de gestin administrativa de procesos, que introduzca el empleo de tecnologa automatizada y se aplique de manera uniforme en todo el sistema.
Al momento, opera parcialmente un programa piloto en 26
juzgados de Quito, Guayaquil y Cuenca. Para el ao 2001 se
espera que el programa cubra al menos 5 distritos ms.
2) Establecimiento de dos oficinas piloto de mediacin (Quito
y Guayaquil) adjuntas a los despachos judiciales.
28 The World Bank, Staff Appraisal Report, Ecuador Judicial Reform Project
(Report N 15385-Ec), 1996.
253
3) Fondos Derecho y Justicia, destinados al financiamiento

de iniciativas orientadas a los objetivos siguientes: mejoramiento de la autonoma financiera de la Funcin Judicial y la
descentralizacin y modernizacin de los servicios judiciales;
el establecimiento de servicios de asistencia legal a mujeres de
escasos recursos; la difusin y aplicacin de medios alternativos de solucin de conflictos; el mejoramiento en la calidad
de la enseanza legal; y la modernizacin de los sistemas de
registro. El Fondo ha servido para financiar 27 proyectos: 18
con organizaciones de la sociedad civil y 7 con la propia Funcin Judicial, adems de 4 consultoras relacionadas con el
mejoramiento de la educacin legal.
4) Remodelacin de la estructura fsica de los tribunales, que
busca desarrollar prototipos de mdulos corporativos de
judicaturas funcionales para que sean aplicados a la remodelacin fsica de las judicaturas de primera instancia con mayor carga procesal en los centros judiciales de Quito, Guayaquil y Cuenca.
Este proyecto busca contrarrestar las cuatro mayores debilidades de las cuales provienen las deficiencias del sistema, segn el
diagnstico efectuado por el propio Banco: falta de organizacin
administrativa, incluyendo falta de tcnicas apropiadas de gestin
de despacho; inadecuada infraestructura judicial; excesivas dificultades en el acceso a la justicia, particularmente para los ms pobres; y poco desarrollada aptitud profesional de abogados y jueces, originada en una deficiente formacin profesional29.
29 Ibidem, pg. 2
254
Banco Interamericano del Desarrollo (BID)

El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, ha participado en el diseo y la financiacin del llamado Programa de
Modernizacin del Sistema Jurdico, que comprende cuatro
componentes:
1. Desarrollo legislativo
Este componente del proyecto incluye las siguientes actividades:
Reformas de las normas sobre carrera judicial, el Consejo
Nacional de la Judicatura y la Ley Orgnica de la Funcin
Judicial.
Estudio sobre el papel del Ministerio Pblico dentro del sistema penal ecuatoriano, con recomendaciones para su mejoramiento
Estudio sobre la Defensa Pblica y recomendaciones sobre
cmo mejorar su funcionamiento.
Difusin y generacin de consensos sobre la importancia del
proceso de reforma.
2. Capacitacin, formacin y sistema disciplinario

Este componente del proyecto se ha centrado en la necesidad
de mejorar la capacidad e idoneidad de los recursos humanos de
la institucin. En ese sentido, se han impulsado las siguientes
actividades:
Diseo de un sistema institucional de capacitacin permanente vinculado a la carrera judicial

255
Identificacin de necesidades de capacitacin de jueces y funcionarios.

Implantacin efectiva del sistema de capacitacin y realizacin especfica de actividades.
Evaluacin del sistema disciplinario y recomendaciones para
su fortalecimiento.
3. Fortalecimiento administrativo de la Funcin Judicial

El proyecto ha buscado, adems, reformar el sistema de administracin de la Funcin Judicial en Ecuador, tanto a nivel
institucional como tambin de gestin de procesos. Este componente del proyecto comprende:
Diseo de un nuevo sistema administrativo de la Funcin
Judicial, que permita su vinculacin al Consejo Nacional de
la Judicatura y su funcionamiento descentralizado,
Adopcin de nuevas metodologas de gestin administrativa;
Creacin de sistemas modernos de planificacin fsica, financiera y de personal;
Mejoramiento del sistema de informacin, incluyendo un sistema de informatizacin y estadstica y la implementacin
efectiva del sistema que incluye capacitacin y dotacin del
sistema informtico.
4. Acceso a la justicia y sociedad civil

Finalmente, el proyecto hace nfasis en la importancia de involucrar a la sociedad civil en el tema judicial, mejorando el acceso a la justicia de la poblacin con menores recursos. Este componente establece un fondo especial destinado a financiar proyectos pequeos ejecutados por la sociedad civil.
256
Otras Agencias
Otras agencias internacionales han participado tambin en
proyectos concretos, aunque de alcance y dimensiones ms limitados. UNICEF ha financiado actividades tendientes a la reforma de la legislacin sobre nios y adolescentes. Por su parte, la
Unin Europea ha prestado su apoyo en la organizacin de jornadas de discusin sobre la reforma judicial; y la cooperacin
francesa ha colaborado en un programa de asesora para el diseo de la escuela de fiscales.
En conclusin, en Ecuador la reforma judicial es en gran
medida deudora de la cooperacin internacional, tanto en su
impulso como en su ejecucin. Las actividades de USAID, el
Banco Mundial y el BID han sido esenciales en el proceso. La
orientacin de los proyectos sostenidos por estas agencias difiere ligeramente en los objetivos, pero ms ostensiblemente en el
estilo de gestin.
USAID inscribe sus proyectos bajo la denominacin general
de fortalecimiento de la democracia. Se trata de mejorar la gobernabilidad del sistema y asegurar las condiciones institucionales que garanticen el imperio de la ley, como parte de un esfuerzo ms amplio orientado a la promocin y el fortalecimiento de las instituciones y los procesos democrticos30. Con esta
perspectiva, su posible campo de accin es sumamente amplio,
pero en el mbito de la reforma judicial ha dado preferencia al
funcionamiento de la justicia penal.
30 Los orgenes y el alcance de esta poltica, en Thomas Carothers, Aiding
Democracy abroad: the learning curve, Carnegie Endowment for
International Peace, Washington, 1999, pgs. 29 a 48.
257
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo,

se aproximan al tema desde la perspectiva de la modernizacin
de la economa: la libre empresa y el funcionamiento del mercado se basan en el ejercicio de derechos individuales y de la propiedad. La proteccin de estos derechos requiere de reglas claramente definidas y de mecanismos eficaces para asegurar su observancia. Economic risk can be calculated, but uncertainties as to
the legal framework and its enforcement should not enter into such
calculations. Such legal uncertainties do, however, play a major role
in economic decisions in Ecuador31. Estas palabras, con las que
justificaba el Banco Mundial su proyecto de apoyo a la reforma
judicial en el Ecuador, resumen el punto de vista de estas instituciones, tal como lo sealamos al inicio del captulo.
PER
En el Per, las entidades de cooperacin no han jugado un
papel tan importante como en otros pases de la regin en la
ejecucin de la reforma judicial, pues ha sido el gobierno, con
fondos propios, quien ha realizado las mayores inversiones en la
modernizacin administrativa y de la infraestructura de la institucin. El papel de la cooperacin internacional ha servido para
apoyar algunas acciones y sin duda su apoyo fue esencial en la
etapa de diagnstico de la situacin.
Esto no significa que esa ayuda no haya sido buscada por el
gobierno, pues los encargados de la reforma buscaron fondos de
las diversas agencias de cooperacin. Como veremos, la especial
31 The World Bank, Staff appraisal report: Ecuador judicial reform project
(Report 15385-EC), 1996, pg. 2.
258
coyuntura poltica en que se desarroll la reforma en el Per,

caus una menor presencia de la ayuda internacional, ya que se
tenan fundadas dudas acerca del destino de tales reformas, especialmente en cuanto a su aporte a la autonoma e independencia
del sistema judicial.
Si bien el Banco Mundial no ha participado en el proceso de
reforma peruano, el enfoque econmico institucional que promueve tuvo gran influencia en el diseo del programa a ser
implementado. Adems de sealar el papel de las agencias de
cooperacin en el marco del proceso de reforma, se analizar lo
sucedido cuando el Banco Mundial suspendi la ejecucin de un
prstamo por evidentes razones polticas. Este hecho constituye
un caso singular en los procesos de reforma judicial a nivel mundial.
La participacin de este organismo cobr singular importancia en 1998, cuando se concret la firma de un Convenio por el
que el BID entregara veinte millones de dlares (US$ 20,000.000)
al Estado Peruano con el fin de llevar a cabo el proyecto N
1061-OC-PE, denominado Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia. El aporte del Estado sera de ocho millones
seiscientos mil dlares (US$ 8,600.000).
El proyecto consiste en la construccin de Mdulos Bsicos
de Justicia que permitan el acceso integral de la poblacin al
sistema de administracin de justicia. El proyecto busca beneficiar a pobladores alejados de tribunales, por lo que los mdulos
se construirn en zonas: alejadas de juzgados ya existentes, de
extrema pobreza, de difcil acceso o de frontera.
259
Los mdulos renen a todos los agentes del sistema de administracin de justicia en un nico local. En cada uno el ciudadano podr encontrar jueces, fiscales, defensores de oficio, mdicos legistas, consultorios jurdicos, Polica Nacional, conciliadores extrajudiciales y otros funcionarios relacionados con el
sector justicia para poder as brindarle un servicio integral.
Se calcula que esta cercana de los diferentes operadores de
justicia permitir reducir en 30% el personal auxiliar necesario
para el funcionamiento de las oficinas y las funciones administrativas y jurisdiccionales. Asimismo, har posible un incremento
de hasta el 100% en la produccin judicial. Todo el proceso ha
sido estructurado de acuerdo a conceptos de reingeniera de procesos, que buscan lograr el mayor rendimiento de los agentes
involucrados. Obviamente, tambin se busca obtener una mayor transparencia en la tramitacin de los procesos.
El BID ha sealado que el programa debe entenderse como
un proyecto especfico y no como parte del proceso de reforma
judicial peruana. Efectivamente, si bien el proyecto est dirigido
a mejorar el acceso a la justicia, en el convenio realizado no se
menciona que el proyecto sea parte del programa de la reforma,
aunque la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial lo incluya en
sus boletines informativos como parte del mismo.
El proyecto, que sufri retrasos en su ejecucin este ao, busca implementar 83 Mdulos en diversas zonas del pas. A la fecha, despus de coordinar principalmente con el Ministerio Pblico y el Ministerio de Justicia, se encuentran en proceso de
instauracin, a junio del presente ao, 12 Mdulos. Estos vienen funcionando de manera piloto y constituyen parte de la pri260
mera etapa, la cual consta de 23 Mdulos. De acuerdo a lo coordinado con el BID, la segunda y tercera etapa, cada una de 30
Mdulos, se implementar y/o construir durante lo que queda
del 2000 y en el 2001.
Adems de este programa, el BID desarrolla un proyecto de
proteccin a los derechos de la mujer y los nios. ste se viene
desarrollando en cuatro departamentos del pas y tiene por objeto sensibilizar a los jueces de paz y otras autoridades en la importancia de proteger los derechos de las mujeres y los nios.
Esta labor se realiza en coordinacin con las cortes superiores
de justicia.
Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos (USAID)
USAID tuvo una muy activa participacin en el tema de la
reforma judicial hasta la interrupcin del rgimen democrtico
y constitucional de abril de 1992, especialmente en los temas de
capacitacin y de reforma procesal penal. Despus de ello, su
actividad se limit a continuar apoyando la promocin de la
implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal hasta 1995,
cuando fue evidente que ya no exista voluntad poltica para promulgarlo. En ese momento USAID centr su accin en dos puntos desarrollados dentro de su programa de apoyo a la democratizacin del pas: defensa y proteccin de derechos humanos y
mecanismos alternativos de resolucin de conflictos.
En el tema de la proteccin de los derechos humanos, USAID
ha apoyado el trabajo de entidades que buscan la libertad de los
injustamente condenados por delito de terrorismo y traicin a
261
la Patria, especialmente a la Comisin Ad Hoc encargada de

presentar las recomendaciones de indulto y derecho de gracia al
Presidente de la Repblica. Tambin ha colaborado con diversas organizaciones no gubernamentales dedicadas a la promocin y defensa de los derechos humanos.
En el tema de acceso a la justicia, USAID ha realizado importantes contribuciones para promover la conciliacin extrajudicial. Desde 1996 esta agencia se involucr en el tema de los consultorios jurdicos gratuitos, promovidos por el Colegio de Abogados de Lima (CAL). Posteriormente, este programa se traslad al Ministerio de Justicia. Gracias a esta experiencia, USAID
ha participado activamente en la implementacin de la actual
Ley de Conciliacin, la cual busca evitar que asuntos de menor
cuanta lleguen al Poder Judicial.
A partir de 1998 se inicia el apoyo a organizaciones de la sociedad civil vinculadas con el tema de la conciliacin, tales como el
Instituto Peruano de Resolucin de Conflictos (IPRECON) y las
cmaras de comercio del pas. La agencia ha trabajado, adems,
con la Asociacin Peruana de Negaciocin, Arbitraje y Conciliacin (APENAC) en el desarrollo de centros de conciliacin en
zonas cocaleras en las que existe un alto nivel de conflicto, como
son el valle de Apurimac, San Francisco y Huamanga.
jueces en retiro, pudo identificar las reas en la administracin

de justicia que deban ser estudiadas para iniciar un proceso integral de reforma del Poder Judicial.
Tambin con el apoyo del PNUD fue posible seguir la recomendacin del comit para realizar un registro nacional de propiedades del Poder Judicial. El registro permiti evaluar qu
edificios judiciales requeran ser adecuados a las necesidades impuestas por los nuevos cdigos procesales. Asimismo, sirvi para
determinar en qu ciudades era necesario construir locales nuevos que reemplacen los antiguos.
El Comit convoc a miembros del Ejecutivo, Ministerio
Pblico, Colegios de Abogados, investigadores de organizaciones
privadas, as como juristas de renombre, para que conformen ocho
comisiones encargadas de evaluar reas problemticas de la justicia. Estas comisiones sesionaron de febrero a mayo de 1994, fecha
en que su trabajo fue presentado en un foro de discusin. Muchas
de las conclusiones del estudio elaborado por esta Comisin fueron seguidas por el programa de reforma iniciado a finales de 1995.
En los ltimos, aos el PNUD ha colaborado en la resocializacin de reclusos y ha realizado programas de apoyo a los mdulos de Justicia del proyecto del BID ya sealado.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Otras agencias
En 1993 el Ministerio de Justicia recibi el apoyo del PNUD

para elaborar planes de investigacin sobre la situacin de la justicia en el pas. Con ese apoyo se convoc a un comit para
reestructurar la administracin de justicia. El comit, compuesto en su mayora por acadmicos de facultades de Derecho y
En menor medida, otras agencias han apoyado a la reforma

de la justicia. La Agencia Canadiense para el Desarrollo (ACDI)
ha colaborado con el Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios de la Defensora del Pueblo en proyectos de Supervisin
de los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad
262
263
en los establecimientos penitenciarios del pas. Por su parte, la

Unin Europea, a travs del Centro de Estudios y Accin para
la Paz (CEAPAZ), ha contribuido a la capacitacin de jueces y
fiscales de familia en 13 distritos judiciales.
Suspensin del prstamo del Banco Mundial
El 4 de diciembre de 1997, el Banco Mundial aprob un crdito de 22,5 millones de dlares a favor de la reforma judicial en
el Per. El prstamo estaba destinado a proveer una mejor justicia en la resolucin de disputas comerciales y civiles, mejorando
el acceso, la eficiencia, la calidad, integridad e independencia del
sistema judicial. El proyecto deba ser ejecutado por la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial y la Oficina de Control de la
Magistratura. Adems del Poder Judicial, se beneficiaran la
Academia de la Magistratura, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Defensora del Pueblo.
La crtica formulada al proyecto, desde sus inicios, se basaba
en que no era adecuado financiar la reforma en el Per pues sta
no estaba reforzando la independencia del Poder Judicial. Seala
un informe de la revista IDEELE ( N 126, marzo del 2000)32
que:
Muchas acciones del Congreso controlado por el Ejecutivo y de la
Comisin Ejecutiva sobre el Poder Judicial hicieron que se levantase un conjunto de bien fundadas interrogantes sobre si los verdaderos propsitos de la reforma estaban orientados, ms que a me-
32 El Banco Mundial y la Reforma de la Justicia en el Per. Informe. Revista

Ideele, N 126, Lima, marzo del 2000, pg. 74.
264
jorar la administracin de justicia, a consolidar el control del Ejecutivo sobre el Poder Judicial.
El proyecto no sealaba explcitamente requerimientos sobre la independencia del Poder Judicial, pero este tema apareca
como una condicionalidad suave en lo acordado, pues el gobierno peruano reconoca el nuevo marco constitucional como
una de las maneras de garantizar la independencia del Poder
Judicial. Dentro de este marco, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un rgano clave para el intento de despolitizar
el nombramiento y promocin de magistrados en el sistema de
justicia y, en tal sentido, lograr ms independencia para la institucin.
En esta coyuntura, el 11 de marzo de 1998, el Legislativo aprob la Ley N 26933 que recort las facultades disciplinarias del
CNM para sancionar a los magistrados supremos del Poder Judicial y del Ministerio Pblico. A causa de ello, el 13 de marzo,
los consejeros renunciaron a sus cargos, siendo reemplazados
por sus suplentes. El 19 de marzo el Banco Mundial pospuso el
plazo final para la ejecucin del prstamo hasta el 17 de setiembre. Se condicionaba dicha ejecucin a una revisin del marco
legal existente. El mensaje del Banco pareca claro: si no se devolvan las funciones al CNM, el prstamo corra peligro de no
ser concretado.
Das antes de vencer este plazo, el 10 de setiembre, se promulg la Ley N 26973, restaurando algunas de las facultades
del CNM, pero sin modificar los temas de fondo. El Banco ampli el plazo 30 das ms pues, evidentemente, no consideraba
suficientes los cambios realizados. Ante ello, el gobierno peruano solicit al Banco el retiro voluntario del prstamo solicitado
265
para evitar que sea ste quien lo cancele. El caso es importante

pues muestra cmo el Banco Mundial parece haber procesado
las crticas hechas a la institucin respecto a la necesidad de garantizar que los programas de reforma tengan objetivos claros y
no sirvan a los intereses del poder poltico.
En resumen, en el Per la cooperacin internacional ha tenido especial importancia en el diagnstico de los problemas del
Poder Judicial. El apoyo del BID constituye, sin duda, una importante posibilidad de descentralizar la justicia y lograr un mejor
acceso a ella por parte de la poblacin. Sin embargo, el diseo y
ejecucin de la reforma en sus inicios fue financiado con dinero
del presupuesto nacional. Al parecer, la segunda etapa deba ser
financiada a partir de 1998 con el prstamo del Banco Mundial,
proyecto que, como hemos visto, fue cancelado. Actualmente, a
pocos meses de concluir el denominado proceso de reforma en
diciembre del 2000, es incierto el futuro de la posibilidad de
realizar una real reforma judicial en el Per. Lo que es claro es
que el gran objetivo de contar con un Poder Judicial autnomo
no fue alcanzado en el proceso de reforma y que la intervencin
poltica gubernamental durante el desarrollo del mismo, dificult
que se recibiese mayor apoyo de la cooperacin internacional.
VENEZUELA
El primer crdito del Banco Mundial exclusivamente utilizado en una reforma judicial, fue aprobado en 1992 para Venezuela. En muchos sentidos, Venezuela era el candidato perfecto para
el Banco en este nuevo campo de actividad. En el ao 1989, con
apoyo del propio Banco y del Fondo Monetario Internacional,
el presidente Carlos Andrs Prez haba iniciado un proceso de
266
reestructuracin econmica a fin de liberalizar la economa de

Venezuela. A pesar de las dificultades de ese primer ao de reformas, en 1990 los indicadores utilizados por el Banco dieron
resultados positivos, alcanzando la economa venezolana una de
las tasas de expansin ms aceleradas del mundo entero entre
1990 y 199133.
La reforma de la Justicia era un tema urgente en la agenda
poltica venezolana. El clientelismo que caracterizaba a la rama
judicial, haba llevado a la prdida de confianza por parte de la
ciudadana, que consideraba a esta institucin corrupta y carente de independencia. El tema judicial era una preocupacin de
los venezolanos, por lo que no se puede decir que la reforma
fuese impulsada desde fuera. Sin embargo, es claro que slo el
prstamo del Banco Mundial permiti iniciar el proceso de cambios que se reclamaban.
El caso venezolano tambin permite mostrar un ejemplo claro de las crticas hechas al Banco Mundial por no tomar en cuenta la situacin interna del pas en el desarrollo de sus proyectos.
Una crtica que se hace en Venezuela al Banco Mundial es haber
hecho del prstamo un asunto vinculado nicamente al gobierno de Carlos Andrs Prez, prescindiendo de realizar alianzas
estratgicas con otros actores polticos vinculados al problema
de la justicia. Asimismo, se le critica haber centrado el proyecto
en una institucin como el Consejo de la Judicatura, la cual ya
no gozaba en ese momento del reconocimiento necesario para
impulsar el proceso. Es as que la crisis poltica y la posterior
33 El Banco Mundial y la Reforma Judicial de Venezuela. Estudio de Caso. Serie:
Aportes N 5. Provea. Caracas, 1996.
267
cada del gobierno afectaron en forma importante la ejecucin

del proyecto.
En el marco de la nueva Constitucin de 1999, las funciones
del Consejo Nacional de la Judicatura han sido otorgadas al Tribunal Supremo de Justicia, que acta como mxima instancia
judicial y como rgano de gobierno. Si bien se ha sealado que
los fondos invertidos por el Banco en el Consejo para su reorganizacin en la ltima dcada benefician a los rganos de gobierno del Tribunal Supremo, sin duda esta recuperacin no ser
absoluta.
Banco Mundial
El primer acuerdo celebrado entre la Repblica de Venezuela
y el Banco Mundial, en el ao 1993, se denomin Convenio de
Modernizacin del Consejo de la Judicatura y los Tribunales. El
mismo pretenda desarrollar cuatro componentes de Asistencia
Tcnico-Financiera relacionados con: a) la organizacin interna
del Consejo de la Judicatura, b) la forma de operar de los tribunales, c) la formacin y capacitacin de jueces, d) la infraestructura fsica del Sistema Judicial.
El proyecto ascenda a una inversin de 60 millones de dlares, distribuidos en 30 millones aportados por el Banco Mundial
y 30 millones aportados por la Repblica de Venezuela. El Consejo de la Judicatura fue el rgano que actu como representante
de la Repblica en el convenio. El proyecto, a ser ejecutado en 5
aos, se dividi originalmente en dos fases:
La primera fase del proyecto estaba dirigida al diseo e implementacin de los nuevos procedimientos administrativos,
268
cambio en la infraestructura de los tribunales e instalacin de

equipos informticos, capacitacin de personal administrativo,
mejoras en el mobiliario de las oficinas, desarrollo del programa
de capacitacin de la Escuela de la Judicatura y anlisis de los
principales aspectos en la problemtica del Poder Judicial. En
esta primera fase resultaba esencial determinar los modelos a ser
aplicados en la siguiente etapa, a fin de lograr transformar los
tribunales.
La segunda fase estaba dirigida a la implementacin y puesta
en funcionamiento de los nuevos modelos en los tribunales, se
continuara con la capacitacin del personal y se pondra en funcionamiento la Escuela de la Judicatura.
Estas fases se encontraban estructuradas en cuatro componentes:
1) El componente A, destinado a fortalecer el Consejo de la
Judicatura en sus tareas de administracin del Poder Judicial.
Tena un presupuesto de 5.3 millones de dlares. Mediante
el desarrollo de ese componente, se buscaba mejorar la capacidad institucional del Consejo, a fin de lograr su efectividad
en el diseo y ejecucin de las polticas hacia el Poder Judicial. Como forma de alcanzar estos objetivos, se deba informatizar este rgano y capacitar a sus funcionarios en temas
tcnicos y gerenciales.
2) El componente B, que tena por objeto modernizar los procedimientos internos de los tribunales. Tena asignado un
presupuesto de 19.7 millones de dlares. El objetivo era desarrollar un modelo de organizacin y un sistema integral de
gestin de los tribunales para fortalecer la actividad adminis269
trativa y los procesos jurisdiccionales. Este nuevo modelo

organizacional y el sistema integrado de gestin, decisin y
documentacin, denominado Juris 2000, opera mediante las
redes de computadoras, para lo cual se propone disear software y cursos de induccin y formacin al personal administrativo de los tribunales.
3) El componente C buscaba desarrollar la Escuela de la Judicatura y tena asignado un presupuesto de 5.3 millones de
dlares. El objetivo era establecer una Escuela de la Judicatura que sea eficiente en la formacin y capacitacin de los magistrados y jueces, debiendo desarrollar un adecuado programa de cursos de capacitacin, metodologa a ser empleada y
evaluacin.
4) El componente D estaba destinado a la implantacin de
una adecuada infraestructura fsica para el funcionamiento
del Poder Judicial. A este componente se le asign un presupuesto de 25.4 millones de dlares. El objetivo era superar el
grave problema de carencia de locales adecuados para el funcionamiento del Poder Judicial, en edificios arrendados, con
poco espacio y que no se adecuan para la realizacin de los
procesos orales que demanda el nuevo sistema legal.
Adems de este primer proyecto, el Banco Mundial tambin
llev adelante un proyecto para modernizar la Corte Suprema.
Fue a comienzos del ao 1996, cuando el representante del Banco visitara por primera vez la Corte Suprema de Justicia, con la
finalidad de realizar todos los preparativos para la ejecucin del
proyecto de modernizacin de este tribunal. Como consecuencia de las reuniones realizadas por los entonces magistrados con
el representante del Banco Mundial, en julio de 1996, la Corte
270
Suprema de Justicia acord la creacin del Comit Tcnico de

Modernizacin y de la Unidad de Apoyo al Proyecto de Modernizacin. Esta Unidad de Apoyo se financia con una donacin
de 350 mil dlares, efectuada por el Gobierno de Japn.
Los integrantes del Comit Tcnico de Modernizacin comenzaron por realizar un diagnstico de los principales problemas del tribunal, con la finalidad de elaborar propuestas para
solucionarlos. Los objetivos que se buscaron fueron el fortalecimiento de la independencia del Magistrado, mejorar la eficiencia del rgano jurisdiccional y garantizar el acceso efectivo del
ciudadano a la justicia. Para ello se establecieron varios componentes: a) Poltica Institucional, b) Actividad Judicial, c) Divulgacin de las sentencias, d) Apoyo Administrativo y Gerencial.
El componente Poltica Institucional, tiene como objetivo el
desarrollo de disposiciones que permitan a la Corte Suprema de
Justicia, la coordinacin de una poltica judicial nacional. Ello
incluye la investigacin, evaluacin de la calidad y desempeo
del sistema judicial, asumir la iniciativa legislativa, en las reas
relacionadas al Poder Judicial y la comunicacin e informacin
con la sociedad civil.
El componente sobre Actividad Judicial, tiene como objetivo
el nuevo modelo organizacional, la reorganizacin y redistribucin
de los procedimientos internos mediante los cuales se tramitan
los asuntos en cada Sala, para alcanzar una economa de escala y
una mayor eficiencia en la resolucin de las causas.
El componente referido a la Divulgacin de las sentencias,
tiene como objetivo la publicacin y divulgacin de las decisiones, brindando a la ciudadana un mayor conocimiento de la
271
aplicacin e interpretacin de Derecho que realiza la Corte Suprema de Justicia.

El componente referido al Apoyo Administrativo y Gerencial,
tiene como objetivo lograr la eficiencia de los servicios internos
administrativos, que brindan apoyo a los Magistrados.
En tales trminos, el Banco Mundial dio su aprobacin al
Proyecto de Modernizacin de la Corte Suprema de Justicia, en
julio de 1997. El crdito aprobado era de un milln de dlares,
mientras se terminaban de realizar los trmites para la aprobacin definitiva del Proyecto. Fue as como se inici la licitacin internacional para la contratacin del Estudio Estratgico
Global.
Finalmente, el da 31 de diciembre de 1998, el Banco Mundial suscribi con la Repblica de Venezuela el convenio de prstamo por el monto de 7.3 millones de dlares, distribuido en 4.7
millones de dlares que aportara el Banco Mundial y 2.6 millones de dlares que aportara la Repblica de Venezuela. Este es
el segundo convenio que se realiza para la Modernizacin de los
rganos del Poder Judicial y se estableci un plazo de ejecucin
de tres aos. Adems, cabe sealar que en el marco de la reforma
procesal penal, los cursos de formacin de jueces, defensores
pblicos de presos y fiscales del Ministerio Pblico, se realizaron con financiamiento del Banco Mundial.
El BID, por medio del proyecto Programa de Reforma de la
Justicia Penal (Ven 0057) ha realizado un prstamo de 5 millones de dlares al Estado Venezolano, para desarrollar cambios
272
necesarios para lograr una adecuada implementacin del Cdigo Orgnico Procesal Penal (COPP). Otros 5 millones de dlares sern invertidos por el gobierno venezolano.
El proyecto es un ambicioso esfuerzo para hacer ms eficiente la justicia penal a fin de reducir el alto nmero de presos sin
sentencia en las crceles venezolanas y los costos econmicos
derivados de un sistema penal ineficiente. En ese sentido, el BID
busca colaborar con las diversas acciones en las reas relacionadas con el proceso penal. La ejecucin tcnica del proyecto est
a cargo del Ministerio Pblico y del Ministerio de Justicia. El
proyecto tiene cinco reas de trabajo. Estas son:
1) El rea del marco legal y regulatorio, plantea la necesidad de
modificar normas que no resultan adecuadas en el nuevo
marco del COPP, tales como la Ley del Ministerio Pblico,
Ley de rgimen penitenciario, Ley de la redencion de la pena
por el trabajo y el estudio, Ley de asistencia jurdica al detenido, Ley de indemnizacin a las vctimas y Ley de la Polica.
Los expertos participantes en el proyecto elaborarn estos
cuerpos legales y se respaldar el trmite para su aprobacin
por el parlamento.
2) El rea del marco institucional y financiero, busca establecer
adecuados marcos institucionales y financieros que aseguren
la consolidacin de las nuevas instituciones u organismos que
debern entrar en funcionamiento para una mejor implementacin del COPP. Esta rea del plan incluye reformas administrativas, informticas y la capacitacin del personal involucrado en los rganos vinculados con la justicia penal (fiscales, personal administrativo, personal penitenciario, etc.).
273
3) El rea de adecuacin de infraestructura, establece un plan de

desarrollo del Ministerio Pblico a fin de lograr que cumpla
con las nuevas funciones que le asigna el cdigo. Ello implica
la construccin de nuevas oficinas en el pas, as como la adecuacin de las actuales. Asimismo, se busca desarrollar un
Plan Maestro de infraestructura que permita conocer las prioridades de inversin en los mismos. Con este plan, el proyecto destinar recursos para la adecuacin de aquellos en que
exista la prioridad de hacerlo. Adems, se establecern
estndares especficos respecto a los grupos de riesgo en las
prisiones, tales como los nios, jvenes y mujeres, a fin de
reducir los peligros a los que actualmente se hallen sujetos.
4) El rea de reinsercin laboral y ciudadana, tiene por objetivo
facilitar la reinsercin de los internos al salir de prisin. Se
centra en la formacin laboral de los internos, as como en la
capacitacin de los mismos respecto a sus derechos en el proceso.
5) El rea de Participacin Ciudadana, implementar programas de educacin ciudadana y de participacin de la poblacin respecto a aspectos relacionados con el COPP. Asimismo, busca proteger a las vctimas de delitos, informndolos
sobre sus derechos en el proceso contra los agresores.
Este ambicioso proyecto ha encontrado resistencia en algunos sectores que no aprueban la reforma procesal penal. Es un
buen ejemplo de cmo el BID intenta en sus proyectos balancear la perspectiva institucional econmica con la difusin de
los derechos humanos, as como la consolidacin de instituciones que los garanticen.
274
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID)
En Venezuela USAID ha implementado programas de capacitacin en el tema de la implementacin del nuevo cdigo procesal penal. Su apoyo se ha dirigido a la formacin de funcionarios del sistema penal que debern utilizar en sus funciones la
nueva normatividad. En ese sentido, se ha capacitado a jueces,
fiscales, defensores de oficio y abogados en general, en el nuevo
proceso oral a implementarse.
Como es caracterstico en el enfoque de la agencia, en Venezuela han implementado un proyecto que busca mejorar el acceso a la justicia por parte de los sectores menos favorecidos,
implementando 75 casas de justicia en barrios marginales.
Fundacin Konrad Adenauer
En el campo de la reforma procesal penal, la Fundacin
Konrad Adenauer, tuvo una activa colaboracin en la etapa de
impulso de la reforma. Esta ayuda incluy la organizacin de
eventos y presentacin de publicaciones. Posteriormente, expertos de la fundacin colaboraron en la redaccin del nuevo Cdigo Orgnico Procesal Penal y en la implementacin del mismo.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD)
En el primer trimestre de 1998, el PNUD financi una misin de trabajo a Venezuela para realizar un anlisis de la situacin actual de la reforma judicial y colaborar en el debate en
275
torno a la misma. Integraban la misin expertos en el tema judicial de distintos pases. Como resultado de esta misin se realiz, en 1998, una publicacin que hace aportes importantes sobre diversos temas relacionados con el proceso, como son: el
nuevo cdigo procesal penal, aspectos institucionales que dificultan la reforma judicial, los problemas de la justicia civil, la
importancia de involucrar a la sociedad civil en el proceso y la
importancia de la seguridad jurdica de las inversiones.
La GTZ ha brindado un importante apoyo en el proceso de
implementacin del cdigo procesal penal, brindando asistencia
tcnica y colaboracin a la Comisin que tuvo a su cargo dicha
tarea antes de la entrada en vigencia de la norma. El impulso a
tribunales modelo, para el adiestramiento y capacitacin del
personal judicial en los principios y prcticas del nuevo cdigo,
fue una labor prioritaria en el proyecto.
El tiempo de duracin del proceso de reforma en Venezuela
permite una comparacin con otros pases en los que ste recin
se inicia. El importante aporte de la cooperacin internacional
no pudo ser aprovechado completamente, debido a la ausencia
de un adecuado marco poltico para implementar las medidas
que se planearon al inicio de la reforma. Actualmente, el cambio
del sistema judicial en Venezuela y el proceso poltico en curso
que, segn algunos crticos, compromete la independencia del
Poder Judicial, hace difcil prever cul ser el futuro inmediato
de la cooperacin internacional en este campo.
276
UNA VISIN DE CONJUNTO:

PRESENTE Y FUTURO DE LA COOPERACIN
INTERNACIONAL
Sin duda, la cooperacin internacional ha resultado esencial
en la mayora de nuestros pases para impulsar los proyectos de
reforma. Sin embargo, la experiencia muestra que los fondos
utilizados pueden no tener los efectos deseados si no existen compromisos polticos para llevar adelante las reformas. Todava se
observa cierta irresponsabilidad en el manejo de prstamos o de
donaciones que son utilizados para llevar adelante planes que tal
vez no sean los adecuados para superar determinada problemtica o que no gocen del consenso necesario.
Es por ello que no es recomendable que, por ejemplo, se financien proyectos para elaborar normas si es que no existe la
seguridad y el compromiso de que stas sern aprobadas. Es necesario que los pactos polticos y la opinin pblica favorable
antecedan a la inversin de recursos. Es preferible, en todo caso,
financiar el proceso para implementar las normas que gastar recursos en elaborarlas con la duda sobre si sern aprobadas. Ello
sucedi con el Cdigo Procesal Penal peruano, por ejemplo, el
cual nunca entr en vigencia a pesar de la financiacin que se
recibi de USAID.
Otra experiencia importante que nos deja estos aos de reforma con relacin a la cooperacin internacional es que resulta
conveniente que las agencias tengan una estrecha comunicacin
entre ellas, a fin de evitar que la duplicidad o cruce de sus acciones puedan interferir con sus objetivos. Al parecer esta enseanza ya ha sido aprendida. Vemos en Bolivia o Ecuador cmo las
diferentes agencias han encontrado formas de comunicacin que
277
les permiten avocarse a sectores en los que se desenvuelven mejor. Tal es el caso de la GTZ en lo relativo a la reforma procesal
penal o USAID en los temas de acceso a la justicia, por ejemplo.
Tambin resulta importante discutir el llamado enfoque
holstico presente en los programas financiados por el Banco
Mundial. Este enfoque nace de la idea de que slo atacando los
diferentes problemas del Poder Judicial en forma integral se puede
lograr una respuesta al problema. Evidentemente, es necesario
realizar varios cambios a la vez para superar problemas estructurales que afectan a la institucin pero, si se quiere abarcar mucho, se corre el riesgo de no lograr reformas profundas. Por esta
razn, nos parece importante que el enfoque holstico vaya acompaado de una evaluacin cuidadosa de las acciones que puedan,
realistamente, ser adoptadas. La coordinacin de las agencias de
cooperacin internacional de la que hablamos antes ser esencial para que estos esfuerzos puedan enfocarse en los puntos donde
se obtendrn mejores resultados.
Como sealamos, la ayuda de la cooperacin internacional
ha sido esencial para implementar los procesos de reforma en
los pases de la regin. Es de esperar que esta ayuda siga dndose
en los prximos aos y que pueda extenderse a aquellos Estados,
como el Per, en los que la situacin poltica no brinda seguridad a las agencias de cooperacin de que el objetivo real de la
reforma era darle autonoma al Poder Judicial.
Tal vez esta sea la gran leccin de la dcada para las agencias de
cooperacin: deben ser muy cuidadosas de no financiar aquellos
procesos de reforma en los que el objetivo de darle autonoma al
Poder Judicial no sea claro o en los que la reforma pueda ser utilizada como careta para incrementar el control del Poder Judicial.
278

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