TEMA XI.

EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y PRINCIPIOS
GENERALES..2
1.1
1.2
1.3

Concepto...2
Principios Generales....3
Regulacin y mbito de aplicacin.5

2. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO8

3. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..9
3.1 El Titular de la Competencia. La Abstencin y Recusacin..9
3.2 Los Interesados en el procedimiento..12
4. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO17
5. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO17
5.1 Iniciacin de Oficio...18
5.2 Instancia de Parte..19

6. TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO..23

6.1 Ordenacin del Procedimiento...............................23
6.2 Intruccin del Procedimiento.27

7. FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO...38

7.1 Terminacin Convencional38
7.2 La Resolucin..41
7.3 Desistimiento y Renuncia...42
7.4 Caducidad44

8. EJECUCIN DEL PROCEDIMIENTO....47

8.1 Introduccin.47
8.2 Medios de Ejecucin Forzosa.49
ANEXO...55
NORMATIVA COMPLEMENTARIA...79

TEMA XI. EL PROCEDIMIENTO ADMININISTRATIVO

1
EL
PROCEDIMIENTO
PRINCIPIOS GENERALES

ADMINISTRATIVO.

CONCEPTO

1.1
Concepto
Una vez estudiado el acto administrativo (vase tema 10), toca ahora analizar el
procedimiento por el cual se originan tales actos. El procedimiento administrativo en
sentido general, nos indica las secuencias de los actos de la autoridad administrativa
relacionados entre s y tendentes a un nico fin, es decir, el conjunto de actos o trmites
a travs de los cuales se produce la voluntad administrativa para el cumplimiento de un
fin de inters pblico. En definitiva se podra decir que el procedimiento administrativo
es una serie cronolgica de actuaciones dirigidas a un resultado.
La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el
punto que la actuacin a travs de un procedimiento es un principio fundamental del
Derecho Administrativo, consagrado en el art 105.3 de la CE de 1978, al establecer
que La ley regular el procedimiento a travs del cual pueden producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesad.
Se puede definir el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO como, el cauce
formal de la serie de actos en la que se concreta la actuacin de los rganos de la
Administracin par que sus resoluciones tengan validez jurdica.
No hay que confundir procedimiento administrativo con el expediente, que representa
su materializacin y que consiste solamente en el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedentes y fundamentan la resolucin administrativa, as
como las diligencias dirigidas a su ejecucin, a tal efecto, el art 146.2 del Reglamento
de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales,
aprobado por el RD 2568/1986 de 28 noviembre
Art 164.1. Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucin
administrativa, as como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
2. Los expedientes se formarn mediante la agregacin sucesiva de cuantos
documentos, pruebas, dictmenes, decretos, acuerdos, notificaciones y dems
diligencias deban integrarlos, y sus hojas tiles sern rubricadas y foliadas por
los funcionarios encargados de su tramitacin.
Por otro lado, constituye tambin una garanta para la persona administrada, ya que
comporta la actuacin administrativa a travs de unos actos formales predeterminados
legalmente.

1.2 Principios Generales

La doctrina ha intentado aislar unos principios aplicables a todos los procedimientos
administrativos, dada la variedad de procedimientos y formas de la actividad
administrativa, siendo lo ms significativos los que se exponen a continuacin:
Principios de
administrativo.

Contradiccin

Inquisitivo

en

el

procedimiento

El principio de contradiccin atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el

proceso o procedimiento a las partes del mismo, de manera que a instancia de stas se
va pasando de una fase a otro practicando las diversas diligencias. Como prueba de esto
tenemos la forma de iniciacin del mismo procedimiento consagrado en el art 68 de la
LRJAP-PAC, estableciendo que Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a
solicitud de persona interesada, pero tambin el derecho a personarse de quienes
pueden resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte, el derecho de
formular alegaciones, a tomar vista y audiencia del expediente y que se practiquen actos
de instruccin y proponer pruebas todo ello segn los art 70, 79, 80, 81 y 84 LRJAPPAC.
La contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos
casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas, de acuerdo con lo
establecido en el art 85.3 LRJAP-PAC, En cualquier caso, el rgano instructor
adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de
contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento.
Sin embargo, tal y como se entiende en el proceso civil, el principio de contradiccin no
se reduce a las posibilidades antes sealadas, sino, ante todo, la presencia equilibrada de
las partes del proceso a las que se les reconocen exactamente los mismo derechos al
trmite, as como a la neutralidad procesal del juez.
El principio Inquisitivo, no es contrario o incompatible con el de contradiccin, sino
este principio lo que establece es que da libertad al Juez para dirigir las actuaciones,
como ocurren en la fase sumarial de un proceso penal. Al igual que en un proceso penal,
este principio no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y
proponer pruebas que, sin embargo, no vinculan automticamente al instructor del
procedimiento.
La LRJAP-PAC, establece el principio inquisitivo en diversos preceptos de su texto,
como los que establece la iniciacin y la impulsin de oficio del procedimiento en todos
su trmites en los arts. 69 y 74, como la apertura de un perodo de prueba sin necesidad
de peticin de los interesados, y por ltimo el rgano competente en aras del inters
general puede extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por
el expediente y aquellas otras derivadas del mismo, art 89, haya sido o no planteadas
por los interesados
3

 Principio de Publicidad
La publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo cuya comprensin
exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento
de las actuaciones y el derecho de los ciudadanos por legtima curiosidad en la
transparencia de la actividad administrativa.
La LRJAP-PAC, es tajante en el reconocimiento del derecho a la informacin por parte
de los ciudadanos comprendida en el art 35.a y manteniendo, la misma regulacin
sobre el trmite de vista y audiencia del art 84.
Art. 35 Derechos de los ciudadanos
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los
siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.
En cuanto a la transparencia, es decir, el derecho de los ciudadanos en general a
conocer los procedimientos administrativos, viene consagrado en el art 105.b de la
Constitucin Espaola, al establecer lo siguiente, El acceso de los ciudadanos a los
archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del
Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas.
Por otro lado el art 37 LRJAP-PAC, que ha sido modificado por la reciente Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen
gobierno establece que Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la informacin
pblica, archivos y registros en los trminos y con las condiciones establecidas en la
Constitucin, en la Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen
gobierno y dems leyes que resulten de aplicacin.
Cabe decir que la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de Transparencia consagra este
derecho en su art 12, as como realiza una definicin de informacin pblica art 13 y
estableciendo en su art 14 una limitacin a este derecho cuando se trate de alguno de
los casos establecidos en este artculo, salvo que alguno de los lmites no afecte a la
totalidad de la informacin por lo que si podr ejercer tal derecho tal y como expone el
art 16.
Principio In Dubio Pro Actione
Principio in dubio pro actione: se garantiza que cuando una decisin sobre el fondo
de la cuestin objeto del procedimiento se debe interpretar y aplicar, en caso de duda,
las normas ms favorables que ayuden a la continuacin del procedimiento hasta
su total conclusin.
4

El principio in dubio pro actione inspira algunas de las determinaciones que, respecto
al procedimiento, se contienen en la LRJAP-PAC (y que previamente fueron ya
comnmente admitidas por la Jurisprudencia), como es el caso de la previsin
establecida en el art. 110.2, en cuya virtud, el error en la calificacin de un recurso no
obsta a su tramitacin o de la obligacin que tiene la Administracin de advertir, con un
plazo de tres meses, de la eventual produccin de la caducidad del procedimiento.
Art 110 Interposicin de recurso
2. El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser
obstculo para su tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter.

La gratuidad del procedimiento

La ley del procedimiento Administrativo no contiene ningn precepto sobre la gratuidad
del mismo, pero sta se desprende, como regla general del carcter inquisitivo de aquel.
Solamente en el art 81.3 de la LRJAP-PAC, se hace mencin a este principio,
estableciendo que, En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse
pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta
podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez
practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

1.3 Regulacin y mbito de aplicacin

La regulacin del procedimiento administrativo se establece en la Constitucin
Espaola, en el art 149.1.18 comprendido en el Ttulo VIII, de la Organizacin
Territorial del Estado, Captulo III, de las Comunidades Autnomas. Dicho artculo
149.1 trata sobre las competencias exclusivas del Estado.
Art 149.1.18. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas
y del rgimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarn a
los administrados un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
pblicas.

Por lo tanto, la regulacin del procedimiento administrativo debe hacerse mediante una
ley estatal, y segn se desprende debe ser una ley bsica, y en este caso nos
encontramos que existen competencias concurrentes, correspondiendo al estado la
regulacin bsica y los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo y a las
Comunidades Autnomas la normativa de desarrollo.
En nuestro Estatuto de Autonoma de Andaluca, aprobado por la L.O. 2/2007 19
de marzo, tenemos en cuanto este aspecto, en su art 46.2.2, corresponde a la
Comunidad Autnoma la competencia compartida, el procedimiento administrativo
comn.
Y en este caso, tenemos que agregar que el mismo art. 149.1.18 CE parece delimitar
de entrada el mbito de desarrollo de las CCAA cuando seala sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA. Es decir, la CE
parece delimitar el mbito competencial de las CCAA a la potestad de
autoorganizacin, a la organizacin administrativa. Por tanto, el reparto de
competencias en este caso, est sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde
establecer el procedimiento administrativo comn con la finalidad de garantizar
un tratamiento comn a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer
ciertas especialidades relativas al Derecho de organizacin.
Siguiendo con la Constitucin, el art. 105 establece que la Ley debe regular el
procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Por lo tanto, slo se puede
dictar actos administrativos conforme a la ley, en sentido contrario se estara
incurriendo en nulidad de pleno derecho del art 62 LRJAP-PAC.
El desarrollo de ese precepto de la Constitucin se establece en la 30/1992 de 26 de
noviembre, de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento administrativo Comn.
En cuanto al mbito de aplicacin, el mismo se encuentra regulado en el art 2 de la
citada ley, estableciendo lo siguiente:
Artculo 2 mbito de aplicacin
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas:
a) La Administracin General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las Entidades que integran la Administracin Local.
2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas
tendrn asimismo la consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades
sujetarn su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades
6

administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus

normas de creacin.

Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no slo debemos acudir a la

LRJAP-PAC, sino determinar si en el mbito especfico en el que nos movemos, se
han dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o
particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o
materia sancionadora.

CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La variedad de las formas de la actividad administrativa comprende funciones de

limitacin de la variedad de los particulares, llamada tambin funcin de polica, de
prestacin de servicios pblicos, de fomento de la actividad privada y actividades casi
judiciales como la sancionadora y arbitral, esto lleva consigo que los cauces a travs los
cuales se producen sean diferentes unos de otros, por lo que no es posible hablar de un
nico procedimiento administrativo.
GIANNINI formula una tipologa de procedimientos administrativos, que sigue muy de
cerca la clasificacin de los actos administrativos a cuya emisin conducen:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan
por producir un efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de
situaciones subjetivas. Los declarativos tiene una finalidad menos brillante, pero
importantsima, porque sirven para atribuir cualificaciones jurdicas a cosas, a
personas o relaciones, como ocurre con los actos de inscripcin en el Registro
civil, o los expedientes para la expedicin de ttulos acadmicos.
b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, segn la finalidad a la
que sirven, en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
c) Asimismo, los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos
que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simples es el procedimiento
que persigue un nico inters pblico, como en el de expedicin de una licencia
de caza; el procedimiento es, por el contrario, complejo si se atiende a varios
intereses pblicos, como en los casos de aprobacin de los planes de urbanismo.
d) Existen tambin los procedimientos organizativos, manifestaciones de esta
potestad, como los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin
de personas jurdicas o de rganos, la actividad de control, etc.
e) Los procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs los cuales la
Administracin ejercita la potestad sancionadora.
***Potestad Sancionadora. ANEXO
f) Los procedimientos ejecutivos, que seran aquellos a travs los cuales se
materializan los contenidos de los actos administrativos.

LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

3.1 El Titular de la Competencia. La Abstencin y Recusacin

El protagonista mximo del procedimiento administrativo es un rgano de la
Administracin Pblica. De otra parte, estn los sujetos pasivos, interesados o afectados
por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o tambin otras
Administraciones Pblicas.
La LRJAP-PAC, dedica a los rganos que instruyen y resuelven los procedimientos
administrativos diversos preceptos, que
De la creacin de rganos administrativos (art 11)
De las Competencias y las formas de transferencia (art 12 a 17)
De los medios para su ejercicio, coordinacin y solucin de conflictos (art 18
a 21)
Y del rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados (art 22 a 27).
*** Titular de la Competencia. Normativa.
En relacin con la Administracin pblica interesa conocer dos aspectos: por una parte,
el rgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento
administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las tcnicas que articula la LRJPAC
para garantizar que su imparcialidad.
Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administracin Pblica como sujeto
del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la Administracin Pblica en
general. Se trata de un sujeto mucho ms limitado, que es aquel titular de la
competencia para instruir y decidir el procedimiento.
El titular es el rgano de la Administracin pblica al que la Ley le ha atribuido una
potestad concreta, la competencia para resolver, el art 11.1 LRJAP, establece que,
Corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos
propios de las especialidades derivadas de su organizacin.
De la misma manera el art 12 LRJAP, establece que, la competencia es irrenunciable
y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida
como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efecten en los
trminos previstos en sta u otras leyes.
Esto nos remite directamente al principio de legalidad contenido en el Derecho
Administrativo, que en este sentido quiere decir que una Administracin slo ser
competente si previamente una Ley le atribuye una potestad, la competencia para.

Tambin nos remite a las tcnicas de modificacin de la competencia, pues habr que
determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a travs de algunas
de estas tcnicas, tales como
Delegacin de Competencias, traslacin por un ente u rgano superior a otro de
nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la
titularidad de la misma (art 13).
Avocacin, que es la traslacin del ejercicio de la competencia para resolver un
asunto concreto, desde un rgano jerrquicamente inferior hacia otro que sea
superior, y debido a circunstancias tcnicas, econmicas, sociales, jurdicas o
territoriales (art 14).
Encomienda de gestin, consiste en la traslacin material de una potestad a un
rgano distinto del encomendante. Este ltimo conservar los aspectos jurdicos
de tal potestad, dejado al rgano encomendado la realizacin de las actividades
de carcter fsico, material o tcnico correspondiente. El traslado responder a
razones de eficacia (art 15).
Delegacin de firma, los rganos administrativos, en materia de su propia
competencia, podrn delegar la firma de sus resoluciones y actos
administrativos, no alterando la competencia del rgano delegante (art 16).
Suplencia, los rganos administrativos podrn ser suplidos temporalmente, en
los casos, de vacante, ausencia o enfermedad, no alterando la competencia (art
17).

Adems de lo dicho respecto a la determinacin del concreto rgano competente, otro

aspecto y elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona fsica que
instruye o resuelve el procedimiento.
La imparcialidad de la Administracin, como ya sabemos, es un principio constitucional
recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos
civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administracin se encuentre en una
situacin de total ajenidad respecto a los intereses en juego. De hecho, la
Administracin tiene por mandato salvaguardar el inters general, por tanto no es ajeno.
Y este es el sentido, que en buena medida tienen las tcnicas de garanta de la
imparcialidad: que el sujeto fsico a travs del cual acta la Administracin por
determinados intereses propios no acte desconociendo el inters general, que es el fin
ltimo que justifica la actuacin de la Administracin. A tales efectos se establecen
determinadas tcnicas de garanta de la imparcialidad del titular del rgano: por una
parte la abstencin, y por otra, la recusacin.
Esto se encuentra regulado en el Captulo III, Abstencin y Recusacin, del Ttulo II,
de los rganos de las Administraciones Pblicas, concretamente en su art 28 y 29.

10

En primer lugar, tenemos las causas de abstencin, que obligan al titular del rgano
a separarse del expediente y tambin permiten al rgano superior a ordenar al inferior
que se abstenga de intervenir. Esas causas estn comprendidas en el art 28.2 y son:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de
afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con
stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
*** Grados de Parentesco. ANEXO
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La NO ABSTENCION del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a
responsabilidad, pero no implicar la invalidez de los actos en que hayan intervenido,
segn se desprende del art 28.3, pues no debe anularse un acto administrativo o
deshacerse una operacin favorable a los intereses pblicos por una simple razn de
incompatibilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido
determinante.
Basndonos en las mismas causas de abstencin, se podr promover en el
procedimiento la recusacin del titular del rgano en cualquier momento y por escrito,
en el que se expresar la causa o causas en que se funda, procedindose de la forma
establecida en el art 29 LRJAP.
En el da siguiente, el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en
l la causa alegada. En primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto
seguido.
Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de 3
das, previos los informes y comprobaciones que consideren oportunos.
11

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabra recurso, sin perjuicio de la
posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso, administrativo o
contencioso-administrativo, segn proceda, contra el acto que termine el procedimiento.

3.2 Los Interesados en el procedimiento.

En el mbito administrativo siempre y necesariamente actuar por una parte la
Administracin, siempre a travs de los rganos competentes. Frente a sta, aparecern
otras personas (pblicas o privadas) que se denominan interesados.
A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan de
diferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que se
encuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado;
etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados,
con independencia del momento procesal.
La regulacin de los interesados se encuentra en la LRJAP-PAC, en su Ttulo III, de
los Interesados, en los art 30 a 34.
El concepto de interesado en el derecho administrativo comprende tanto a quienes
instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio como a quienes, en general,
pueden resultar perjudicados por l. En este sentido, el art. 31 considera interesado lo
siguiente:
Art 31 Concepto de interesado
1. Se consideran INTERESADOS en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legtimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento
en tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y
sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la
Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derechohabiente suceder en tal condicin cualquiera que sea
el estado del procedimiento.

12

La distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo a los efectos de la legitimacin

para ser parte en un procedimiento administrativo ha sido recogida por el art. 24 de la
Constitucin, al regular el derecho a la tutela judicial efectiva, garanta que se reconoce
tanto a los titulares de derechos como de intereses
Art 24.1 CE. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de
los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin
que, en ningn caso, pueda producirse indefensin.
Un derecho subjetivo es un titulo especfico que permite a su titular exigir a un
tercero una conducta positiva o negativa. En cualquier caso, el titular de un derecho
subjetivo est legitimado para acudir y hacerlo valer en un procedimiento.
Aqu hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho
subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el DERECHO SUBJETIVO dimane de
una NORMA JURIDICA, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma
que dan nacimiento al derecho subjetivo, se estara legitimado para incoar el
procedimiento. Es decir, no es necesario que se demuestre fehacientemente la existencia
de los hechos, basta con alegarlos y acompaar un mnimo de elementos de prueba.
La concurrencia de los hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha
decidirse en la resolucin. Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento
inicial.
En este sentido, se puede reconocer el inters como legtimo, siempre que el acto que
se dictar derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio
Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los INTERESES COLECTIVOS,
que tambin estn legitimados para incoar o participar en el procedimiento
administrativo. Intereses colectivos son intereses que trascienden a un individuo y
alcanzan a un colectivo determinado que tienen un vnculo jurdico comn, como
es el caso de las corporaciones o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses
colectivos de una profesin o de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones
que los agrupan tendrn legitimidad.
Nos queda finalmente, el ms complejo tema de los INTERESES DIFUSOS. Los
intereses difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una
colectividad entera, o bien se trata de intereses de difcil o imposible determinacin.
La nota caracterstica es que entre los individuos no existe un vnculo jurdico.
Adems, se trata normalmente de un bien indivisible en el sentido de que no puede
dividirse y adjudicarse a los interesados una cuota parte de los intereses.
Ahora bien, para estar y actuar en el procedimiento administrativo, adems de la
condicin de interesado, se necesita tener capacidad de obrar y la tienen no slo
quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino tambin los menores de edad
13

en el ejercicio y defensa de aquellos intereses cuya actuacin permita el ordenamiento

jurdico-administrativo, segn establece el art. 30 LRJAP-PAC.
Art 30 Capacidad de obrar
Tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas, adems de las
personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad
para el ejercicio y defensa de aqullos de sus derechos e intereses cuya
actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.
En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos
judiciales de todo tipo, no es necesaria, pero se admite, la representacin
comprendida en el art 32 LRJAP-PAC, en cuyo caso se entendern con el
representante las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en contra del
interesado. Se trata de una representacin voluntaria no profesionalizada, no siendo
necesario la asistencia de procurador en los tribunales, pues que cualquier persona
con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
Administraciones Pblicas (32.2).
Art 32 Representacin
1. Los interesados con capacidad de obrar podrn actuar por medio de
representante, entendindose con ste las actuaciones administrativas, salvo
manifestacin expresa en contra del interesado.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin
de otra ante las Administraciones Pblicas.
3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y
renunciar a derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la
representacin por cualquier medio vlido en derecho que deje constancia
fidedigna, o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado.
Para los actos y gestiones de mero trmite se presumir aquella
representacin.
4. La falta o insuficiente acreditacin de la representacin no impedir que se
tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqulla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez das que deber conceder al efecto
el rgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del
caso as lo requieran.

14

En todo caso, la falta o insuficiencia de acreditacin no impedir que se tenga por

realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqulla o se subsane el defecto
dentro del plazo de diez das que deber conceder a este efecto el rgano
administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del casi as lo requieran
segn el art 32.4 LRJAP-PAC.
La propia ley configura un supuesto de representacin legal en el caso de que varios
interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicacin, entendindose entonces
las actuaciones a que d lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer
trmino de no expresarse otra cosa en el escrito (art 33).
Art 33 Pluralidad de interesados
Cuando en una solicitud, escrito o comunicacin figuren varios interesados, las
actuaciones a que den lugar se efectuarn con el representante o el interesado
que expresamente hayan sealado, y, en su defecto, con el que figure en primer
trmino.
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la
misma, presumindose la misma en las gestiones de mero trmite. Sin embargo, para
formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra
persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en Derecho
que deje constancia fidedigna, o mediante declaracin en comparecencia personal del
interesado es decir apud acta
APUD ACTA, es el poder que se otorga sin necesidad de notario que de f,
alguien que pretende que le represente ante un organismo pblico
El apoderamiento apud acta consiste en un acto jurdico, que se plasma en
un documento, mediante el cual le damos a un Procurador la facultad de que
nos represente y realice por nosotros todos los actos que hay que hacer a lo
largo de un procedimiento judicial. De esta manera, todos los escritos que
presentemos en el Juzgado por nuestra parte irn encabezados con el nombre
del Procurador, quien manifiesta siempre que acta como representante
nuestro.

En cuanto a la asistencia profesional no es preceptiva por regla general ante la

Administracin, pues la propia ley no la impone, afirmando en su art 85.2 que Los
interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses. Sin embargo, se dan supuestos especiales en
que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se
presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes
profesionales.

15

Por ltimo tenemos segn el art. 34, Si durante la instruccin de un procedimiento

que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que
sean titulares de derechos o intereses legtimos y directos cuya identificacin resulte
del expediente y que puedan resultar afectados por la resolucin que se dicte, se
comunicar a dichas personas la tramitacin del procedimiento.
Art 34 Identificacin de interesados
Si durante la instruccin de un procedimiento que no haya tenido publicidad en
forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos
o intereses legtimos y directos cuya identificacin resulte del expediente y que
puedan resultar afectados por la resolucin que se dicte, se comunicar a
dichas personas la tramitacin del procedimiento.

16

LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos constituyen el

epgrafe del Ttulo IV de la ley 30/1992 de 26 de noviembre. El contenido de dichas
Disposiciones Generales sobre los procedimientos administrativos se estructura en los
siguientes Captulos:

Captulo I, Iniciacin del Procedimiento, art 68 a 73.

Captulo II, Ordenacin del Procedimiento, art 74 a 77.
Captulo III, Instruccin del Procedimiento, art 78 a 86.
Captulo IV, Finalizacin del Procedimiento, art 87 a 92.
Captulo V, Ejecucin del Procedimiento, art 93 a 101.

El captulo II y III, de la Ley, se configura como la Tramitacin del Procedimiento,

formado por la ordenacin e instruccin del mismo.

INICIACION DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo se inicia por un acto al que el Ordenamiento

jurdico atribuye el efecto de poner en marcha el procedimiento. Este acto de iniciacin
da lugar al nacimiento de una sucesin de trmites o fases encaminadas a decidir
tanto las cuestiones que el acto plantee como cuantas otras deriven del objeto especfico
del procedimiento.
Art 68 Clases de iniciacin
Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona
interesada.
En el procedimiento administrativo se puede iniciar de dos formas:
De oficio 69.1 LRJAP-PAC.
Instancia de parte art 70 LRJAP-PAC.

17

5.1 Iniciacin de Oficio

La iniciacin de oficio, viene regulado en el art 69.1 LRJAP-PAC, estableciendo en
ella las distintas modalidades con que se puede iniciar.
Art 69 Iniciacin de oficio
1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
a peticin razonada de otros rganos o por denuncia.
2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir
un perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Se adoptar por acuerdo del rgano competente por:

a) Propia iniciativa
b) Orden superior slo se podr desatender en los casos que resulte admisible
la desobediencia.
c) Peticin razonada de otros rganos se formularla exponiendo las razones de
hecho y de derecho que justifiquen la incoacin del procedimiento
d) Denuncia es el acto de una persona particular por el que pone en
conocimiento del rgano administrativo competente hechos que determinaran
la incoacin de un procedimiento administrativo.
Cabe distinguir dos supuestos de denuncia:
Denuncia-deber, cuando la persona administrada est obligada por norma a
formular la denuncia (LECR., art. 259).
Art 259. El que presenciare la perpetracin de cualquier delito pblico
est obligado a ponerlo inmediatamente en conocimiento del Juez de
instruccin, de paz, comarcal o municipal, o funcionario fiscal ms
prximo al sitio en que se hallare, bajo la multa de 25 a 250 pesetas.
Denuncia-facultad, cuando la persona administrada formula la denuncia
voluntariamente. Formulada la denuncia, el rgano administrativo deber
acordar la incoacin del procedimiento, siempre que exista una base racional
para admitir la veracidad de la misma. Por lo tanto, antes de ordenar la
incoacin, se podr acordar la instruccin de una informacin previa.
Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que
es el acto de incoacin. Este acto corresponde al rgano que debe instruir y resolver el
procedimiento, as se haya iniciado por orden de un rgano superior, y por supuesto en
el caso de la denuncia o a instancia de otro rgano administrativo.
18

Pero incluso, antes del acto de incoacin, el rgano competente puede abrir un
perodo de informacin con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y
decidir si se inicia el procedimiento o no. En caso de darse, este trmite no forma parte
propiamente del procedimiento, sino que es un simple precedente.
Una vez dictado el acto de incoacin (haya o no perodo de informacin), se inicia el
computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripcin si es el caso, etc.
Una idea importante es que el acto de incoacin, se considera un acto de trmite y
por tanto, slo puede impugnarse con la resolucin final, salvo en el caso establecido
en el art 107.1 LRJAP-PAC deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, lo que no ocurre en este caso
En general, los procedimientos incoados de oficio se encuentran formalizados y por lo
tanto deber seguirse la tramitacin prevista en cada caso.

5.2 Instancia de parte

Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se
apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de
incoacin y menos el perodo de informacin.
Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC en su art. 70
establece los requisitos que deben contener las solicitudes. Adems, habr que tener
en consideracin si la regulacin sectorial establece algn requisito adicional,
atendiendo al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trmites muy
habituales, la Administracin pone a disposicin de los particulares formularios de
solicitud, que se pueden acompaar de los documentos que se crean convenientes.
Artculo 70 Solicitudes de iniciacin
1. Las solicitudes que se formulen debern contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar
que se seale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

19

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas

tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn
ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de
los procedimientos especficos dispongan otra cosa.
3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados
en las oficinas de la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente
recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia
en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina.
4. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas
normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen
la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos
mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias
administrativas.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser
admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

Por otra parte, la misma LRJAP-PAC en su art. 70.3, recuerda que el interesado puede
exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose a
tales efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure
la fecha.
La solicitud debe contener una peticin fundada, y debe estar acompaada de un
mnimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho
de la norma. Si en la solicitud no se da cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un
requerimiento art 71 LRJAP-PAC, que inste a la subsanacin en el plazo de 10
das. Si NO SE SUBSANA, debe dictarse una resolucin en la que se entiende por
DESISTIDO el procedimiento.
Artculo 71 Subsanacin y mejora de la solicitud
1. Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el artculo
anterior y los exigidos, en su caso, por la legislacin especfica aplicable, se
requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o
acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no lo
hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber
ser dictada en los trminos previstos en el artculo 42.
2. Siempre que NO se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das,
a peticin del interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los
documentos requeridos presente dificultades especiales.
20

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano

competente podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias
de los trminos de aqulla. De ello se levantar acta sucinta, que se
incorporar al procedimiento.
*** Art 71 Bis Declaracin Responsable. Normativa

En la prctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del

procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos casos
uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difciles de obtener.
Por regla general, la iniciacin por una va u otra depender del procedimiento: lo usual
es que los procedimientos que supongan mejorar la situacin o el patrimonio jurdico
de los particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorizacin
o una subvencin se inicia a peticin del interesado); y por el contrario, los
procedimientos que suponen una disminucin o situaciones desfavorables para los
individuos se inician de oficio (el procedimiento sancionador)
Hay que tener en cuenta los plazos de caducidad y prescripcin, pues, caso de que
hubiese caducado o prescrito la posibilidad de ejercer la potestad administrativa, el
acto de iniciacin y los subsiguientes del procedimiento sern INVALIDOS.
En relacin con esto y el art 35.A LRJAP-PAC, del escrito de solicitud y dems
escritos que se presenten los interesados en las oficinas de la Administracin podrn
stos exigir copias selladas y la devolucin de los documentos originales, lo que
acordar el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio,
segn proceda.
En cuanto a las vas o formas de presentacin de las solicitudes, lo normal es presentar
las instancias ante el rgano que hubiera de resolverlas, aunque la ley facilita la
recepcin de las mismas en los registros de cualquiera de las Administraciones
Pblicas.
Se podrn adoptar medidas provisional por el rgano competente para RESOLVER
que estime oportunas para asegurar la eficacia de las resoluciones que pudiera recaer,
siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas
medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin
de derechos amparados por las leyes segn el art 72 LRJAP-PAC.

21

Art 72 Medidas provisionales

1. Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para
resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.
2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano
competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la
proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas
correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de
RANGO DE LEY. Las medidas provisionales debern ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que
deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual
podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga
un PRONUNCIAMIENTO EXPRESO acerca de las mismas.
3. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de
difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de
derechos amparados por las leyes.
4. Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la
tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa
que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Por ltimo a tenor del art 73 LRJAP-PAC corresponder al rgano administrativo

que INICIE O TRAMITE un procedimiento disponer la acumulacin de los
mismos con los que guarde identidad sustancia o intima conexin, no se podr
interponer recurso alguno contra la acumulacin
Art 73 Acumulacin
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera
que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros
con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin.
Contra el acuerdo de acumulacin NO PROCEDERA RECURSO ALGUNO.
22

TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO

6.1 Ordenacin del Procedimiento

La ordenacin del procedimiento se encuentra regulada en el Captulo II, de la
Ordenacin del Procedimiento, del Ttulo VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, en su art. 74 a 77. Esta fase
consiste en que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con el orden establecido por
la legislacin vigente. Como dice ENTRENA CUESTA, es el conjunto de actuaciones
que tienden a procurar su desarrollo hasta llegar a la resolucin final. Por tanto,
todos los actos de ordenacin son actos instrumentales que tienen como finalidad
impedir que en la tramitacin del procedimiento se den dilaciones indebidas.
La dilacin indebida es considerada por la jurisprudencia como un concepto
abierto o indeterminado, que requiere, en cada caso, una especfica valoracin
acerca de si ha existido efectivo retraso verdaderamente atribuible al rgano
jurisdiccional, si el mismo resulta injustificado y si constituye una
irregularidad irrazonable en la duracin mayor de lo previsible o tolerable. Se
subraya tambin su doble faceta prestacional derecho a que los rganos
judiciales resuelvan y hagan ejecutar lo resuelto en un plazo razonable,
y reaccionaltraducindose en el derecho a que se ordene la inmediata
conclusin de los procesos en que se incurra en dilaciones indebidas

Los actos de ordenacin tal y como establece la misma ley en su art 107.1, no son actos
susceptibles de impugnacin en va administrativa, salvo en determinados supuestos
contemplada en la misma.
Art 107 Objeto y clases
1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad
de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los
interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr
fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en
los artculos 62 y 63 de esta Ley.

23

ntimamente relacionado con la ordenacin y tramitacin del procedimiento, y con el

fin de poder seguir adecuadamente la tramitacin, la persona interesada tiene
derecho a conocer en cualquier momento el estado de aqulla art. 35.a) LRJAP-PAC.
Art 35 Derechos de los ciudadanos
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen
los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.

Dentro de esta fase, se debe tener en cuenta los siguientes preceptos:

Impulso
Direccin
Constancia

IMPULSO. Establecido en el art 74 LRJAP-PAC, constituyen aquellos actos

que tienden a hacer avanzar el procedimiento por cada una de las etapas o fases que
lo componen.
Del impulso depender que el procedimiento llegue a su trmino con la mxima rapidez.
Art 74 Impulso
1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en
todos sus trmites.
2. En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de
incoacin en asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el TITULAR
DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA se d orden motivada en contrario, de
la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el prrafo anterior dar lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser
causa de remocin del puesto de trabajo.
El principio de celeridad determinar que se acuerden en un acto todos los trmites
que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y NO sea obligatorio su
cumplimiento sucesivo, art 75 LRJAP-PAC.

24

Art 75 Celeridad
1. Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza,
admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo.
2. Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber
consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto.
Los trmites que se hayan de cumplimentar por parte de las personas interesadas se
habrn de hacer en el plazo de diez das a partir de la notificacin del acto
correspondiente segn el art 76 LRJAP-PAC.
Art 76 Cumplimiento de trmites
1. Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados
debern realizarse en el plazo de diez das a partir de la notificacin del
correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.
2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos
de los interesados no rene los requisitos necesarios, la Administracin
lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de diez
das para cumplimentarlo.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados
anteriores, se les podr declarar decados en su derecho al trmite
correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y
producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da que
se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo.

DIRECCION. Es el conjunto de actividades que facilitan el adecuado

funcionamiento de la serie de actos que se llevan a cabo dentro del procedimiento
administrativo.
Art 77 Cuestiones incidentales
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del
mismo, salvo la recusacin.

25

Pueden clasificarse en:

Actos resolutorios. Los que se limitan a decidir las cuestiones de carcter
incidental que pueden plantearse a lo largo de todo el procedimiento. Tienen la
consideracin de actos de trmite.

Actos de comunicacin. Los encargados de transmitir a otra persona algo

que deba conocer o debe hacrsele conocer para el mejor desarrollo del
procedimiento.

Aunque se limitan a poner en conocimiento otro acto administrativo, tienen

autonoma respecto de ste, de aqu que los vicios de que pueda adolecer el acto de
comunicacin no afectan a la validez del acto comunicado.

CONSTANCIA. La actividad que tiende a dejar constancia de los actos que se

llevan a cabo a lo largo del procedimiento, para poder conocerlo en cualquier
momento posterior, habr que tener en cuenta los actos manifestados en forma
verbal y los realizados mediante escrito.

De los actos manifestados en forma verbal. La practicar y firmar el titular

del rgano inferior que reciba oralmente la comunicacin (art. 55.2
LRJAP-PAC)
Art 55 Forma 2. En los casos en que los rganos administrativos ejerzan
su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando
sea necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o
funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin
del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones,
el titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que
haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.

De los actos realizados por escrito. El jefe o la jefa del rgano administrativo
ante el cual se tramita el procedimiento ordenarn la incorporacin al
expediente de los escritos y documentos recibidos por orden cronolgico de
entrada en el registro.

Certificaciones. El conocimiento autntico de los documentos que integren un

expediente administrativo. La persona interesada tiene el derecho a obtener
certificacin o copia autntica de los documentos que formen parte del expediente del
procedimiento en que hubiesen comparecido.
Desglose. Separacin de un documento o de unos documentos que formen parte o
se han incorporado al procedimiento o a su conocimiento fuera del expediente.
26

6.2 Instruccin del Procedimiento

La instruccin del procedimiento se encuentra regulada en el Captulo III, de la
Instruccin del Procedimiento, del Ttulo VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.
78 a 86. Decir que este captulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.
La Administracin desarrollar los actos de instruccin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolucin segn el art 78. Estos actos de oficio por el rgano
que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos.
Art 78 Actos de instruccin
1. Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento,
sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos.
2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la
instruccin de un procedimiento debern reunir las garantas legalmente
establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identificacin
tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de estos resultados.
La aportacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase del
procedimiento para hacer posible la resolucin, tiene lugar a travs de diversas tcnicas,
reguladas en la citada ley, como son, las Alegaciones de los interesados, Trmite de
informacin pblica, La prueba, Los informes y Trmite de audiencia. El estudio del
mismo lo vamos a realizar conforme vienen establecidos en el a LRJAP-PAC.

a) Las alegaciones escritas y aportacin de documentos.

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos
jurdicos, en su caso, que formulan los interesados, en cualquier momento del
procedimiento y siempre con anterioridad al trmite de audiencia, Asimismo, podrn
aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales sern tenidos en
cuenta por el rgano competente para redactar la correspondiente propuesta de
resolucin tal y como establece el art 79, dentro de la Seccin I Disposiciones
Generales, del Captulo III, del Ttulo VI.
27

Art 79 Alegaciones
1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementos de juicio.
Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin
y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos
preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados
antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar
lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente
responsabilidad disciplinaria.
Las personas interesadas tambin podrn alegar, en cualquier momento, los defectos
de tramitacin y, en especial, los que supongan parada, infraccin de los plazos
preceptivamente establecidos o la omisin de trmites que puedan ser reparados antes
de la resolucin definitiva del asunto.

b) Prueba
Dentro de la Seccin II, Prueba, del Captulo III, del Ttulo VI, tenemos la prueba,
como aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar
la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas
aplicables, cuando uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la
resolucin que ha de dictarse.
Se establece unos lmites respecto a las pruebas que soliciten los particulares: las
pruebas deben ser procedentes y necesarias. No existe por tanto, un derecho ilimitado
a que se practiquen todas las pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes
o innecesarias, pueden ser rechazadas por el rgano instructor, motivndolo
adecuadamente.
Esto nos lleva a determinar cul es el objeto de la prueba, es decir, qu debemos probar
y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que:

Sean relevantes para la decisin del procedimiento;

Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.

28

Art 80 Medios y perodo de prueba

1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a
treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes.
3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas
por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolucin motivada.
Tal y como establece el artculo anterior, el objeto de prueba son, en principio, los
hechos controvertidos, es decir, aquellos en los que no hay acuerdo entre ambas parte,
no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurdicas aplicables,
pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen, facta probantur, iura
deducuntum; da mihi factum, dabo tibi ius. Sin embargo la regla de la presuncin del
conocimiento del Derecho por el funcionario o el Juez no debe llevarse demasiado lejos,
no siendo exigible que conozca, debiendo acreditarse su vigencia.
En cuanto a la carga de la prueba, Onus Probandi, no hay reglas especficas y la
citada ley, solo prescribe nicamente, la obligatoriedad de la apertura de un periodo
probatorio cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija
Debe tenerse en cuenta que la funcin de la carga de la prueba no puede ser las
mismas para todos los procedimientos debido a su variedad.

En los procedimientos sancionadores, al igual que en los penales, la

presuncin de inocencia que consagra el art 24 CE y el principio In Dubio Pro
Reo, implica, que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien
acusa, de manera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la
culpabilidad del acusado y no ste quien ha de probar su inocencia. Esta regla
debe aplicarse por Analoga, a todos aquellos procedimientos que tienen por
finalidad una privacin o limitacin de derechos.

En los procedimientos arbitrales, en que la Administracin asume una

posicin neutral entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe
repartirse en trminos anlogos al proceso civil, de forma que, el actor debe
probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el
demandando debe probar los hechos impeditivos o extintivos vase art 217 de
la Ley 1/2000 de 7 de Enero, de Enjuiciamiento Civil.
29

En cuanto a los medios de prueba, la ley no establece limitacin alguna, admitiendo

que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento puedan acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en derecho. En consecuencia ante el silencio
de la Ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles en derecho todos los
medios de prueba previstos en el Cdigo Civil.
Son admisibles todos los medios de prueba regulados en la Ley de Enjuiciamiento
Civil (art. 299 y ss). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los
documentos pblicos y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial;
interrogatorio de testigos (es decir, las pruebas nominadas), pero adems cualquier otro
medio que permita la reproduccin de la palabra, el sonido y la imagen, as como los
instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y
operaciones matemticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes
para el proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que
permita obtener certeza sobre hechos relevantes.
Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quiere
decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilcita o con
vulneracin de los derechos fundamentales. Esto se aplica tambin respecto a las
pruebas derivadas de pruebas obtenidas ilcitamente, que es lo que la jurisprudencia
denomina la doctrina del fruto del rbol prohibido o del rbol envenenado.
El instructor del procedimiento deber acordar por s mismo, la prctica de las
pruebas que crea oportunas, as como las que propongan los interesados, que slo
podr rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolucin motivada.
Al respecto, la Ley del Procedimiento Administrativo impone con rigor le principio
de LEGALIDAD, obligando a los administrados a facilitar a la administracin
informes, inspecciones y otro actos de investigacin, slo en la forma y los casos
previsto por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a
los efectos de la prctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos slo estn
obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est prevista en una
norma con rango de ley, tal y como establece en el art 40 La comparecencia de los
ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser obligatoria cuando as est previsto en
una norma con rango de Ley.
La autoridad con discrecionalidad controlada dispone de los medios de prueba que
considere necesarios para averiguar los hechos y puede especialmente
Recabar informes de cualquier tipo
Dar audiencia a las partes, interrogar a los testigos y peritos o recabar informes
de las partes, peritos y testigos, declaraciones por escrito
Consultar documentos y actas
Practicar inspecciones oculares
30

Del mismo modo, los testigos y peritos tienen la obligacin jurdica de prestar
testimonio o de suministrar dictmenes cuando est previsto por una norma jurdica.
Art 81 Prctica de prueba
1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente,
el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que
hayan sido admitidas.
2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar
la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar
tcnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas
cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta
podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva,
una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar
uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
La prueba ha de practicarse siempre antes del trmite de audiencia, dentro de un
plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, con el fin de que se puedan
practicar todas aquellas que se estimen pertinentes. Comunicando a todas las personas
interesadas con tiempo de antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias
para la realizacin de aquellas que han estado admitidas.
Los gastos que puedan generar las pruebas practicadas a instancia o a propuesta de las
personas interesadas se podrn exigir como anticipo a reserva de la liquidacin
definitiva, una vez practicadas

c) Informes
Dentro de la Seccin III, Informes, del Captulo III, del Ttulo VI, tenemos lo
Informes, que son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de rganos
especializados que sirven para ilustrar al rgano decisor. Se trata de manifestaciones
de juicio, de juicios jurdicos o tcnicos, pero nunca de voluntad, y, por ello, no se
consideran actos administrativos.
El profesor ENTRENA CUESTA, los define como los pareceres que emiten las
Autoridades, funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde
dictar la resolucin, respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que sean
objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios
para la adecuada resolucin.

31

JESUS GONZALEZ PEREZ dice que aunque nada se dice en la LRJAP-PAC,

parece evidente que, en principio, la competencia para solicitar el informe corresponde
al que la ostente para su instruccin, salvo que el ordenamiento jurdico aplicable la
atribuya a rgano distinto.

Los informes como tal no son judicialmente impugnables, y solo podrn ser
valorados como uno ms de los presupuesto de la resolucin final del procedimiento,
que es la manifestacin de voluntad del rgano administrativo y el verdadero y nico
objeto del proceso contencioso.
Por ello, la Ley autoriza que para la resolucin del procedimiento se soliciten,
adems de aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales todos los
que se Juzguen necesarios para resolver.
Artculo 82 Peticin
1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes
que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios
para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso,
la conveniencia de reclamarlos.
2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los
que se solicita.

En principio, la autoridad titular de la competencia decide libremente sin tener que

atenerse a los trminos del dictamen. Pero el informe tiene, sin embargo, una
configuracin diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del rgano
decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, producindose entonces un
supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe, ni siquiera en ese
caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presuncin de la
validez y la ejecutoriedad.
En general se considera que los informes pueden ser facultativos o preceptivos, y
vinculantes y no vinculantes, estableciendo adems, la presuncin de que salvo
disposicin expresa, los Informes sern Facultativos y No vinculantes. Aunque es
posible encontrar informes de naturaleza vinculante en la legislacin sectorial.

Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrn efectos diferentes
en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y
no vinculantes.
32

 Informes Preceptivos y Facultativos

Los informes Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposicin de una
norma. As, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados deben
preceptivamente solicitarse informe.
Los informes no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el
instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de su
decisin.
Informes vinculantes y no vinculantes:
Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominacin vinculan la
decisin del rgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de vinculacin
depender de ello. As, existen informes vinculantes en sentido estricto, respecto a los
cuales rgano decisor no puede apartarse ni decidir en contra; y existen informes
vinculantes obstativos, donde el rgano o sujeto emisor del informe tiene poder de
veto, o en sentido contrario, debe emitir su posicin favorable
Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto no quiere
decir que carezca de ningn efecto o valor. El rgano decisor si decide apartarse de
un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en su decisin.
Art 83 Evacuacin
1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no
vinculantes.
2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una
disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita
o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn
proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe
solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean
determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr
interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de
la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin
que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolucin.

33

Se solicitarn aquellos que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se
juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia en reclamarlos
En cuanto a los aspectos formales, los informes sern evacuados, en principio en el
plazo de 10 das, pero de no emitirse en el plazo sealado, se podrn proseguir las
actuaciones, cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, salvo cuando sean
PRECEPTIVOS Y DETERMINANTES para la resolucin del procedimiento, en
cuyo caso se podrn interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
Por ltimo, a diferencia de la anterior Ley del Procedimiento Administrativo de
1958, la falta de un informe preceptivo constitua un vicio no convalidable, hecho
que se ha eliminado en la actual ley, que en su caso, podr ser convalidado a
posteriori mediante la emisin del informe omitido.
Los informes en las funciones y atribuciones de la Inspeccin
Funciones:
a) Informar a los sectores de la comunidad escolar en el ejercicio de sus
derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones.
b) Emitir los informes solicitados por las Administraciones Educativas
respectivas o los que se deriven o puedan derivarse del conocimiento de la
realidad propia de la Inspeccin.
c) Informar sobre cualquier aspecto relacionado con la enseanza:
a requerimiento del rgano del que se dependa (direccin territorial,
subdireccin general de la Inspeccin) de oficio, por la va reglamentaria y
cuando as lo considere necesario en relacin con los asuntos que conozca en
el ejercicio de sus funciones inspectoras
d) Aportar la necesaria informacin al inspector-jefe.
Atribuciones:
a) Requerir informacin de los diferentes sectores de la comunidad escolar.
b) Acceder a la informacin de los otros rganos y servicios del Departamento o
Consejera de Enseanza que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones

Elementos de los informes

a) Descripcin de los hechos
b) Normativa de aplicacin y si procede su valoracin
c) Las consideraciones derivadas
d) Las propuestas correspondientes, si procede

34

d) Participacin de los Interesados.

Dentro de la Seccin IV, Participacin de los Interesados, del Captulo III, del
Ttulo VI, tenemos las formas de participacin de los interesados, disponiendo que
una vez instruidos los procedimientos e, inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolucin, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a
los interesados para que stos puedan alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento del
procedimiento, existe un trmite especfico a tales efectos: el trmite de vista y
audiencia.
Es ste un trmite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente
configurado como esencionalisimo y hasta sagrado, por una cierta jurisprudencia,
que considera su omisin como causa de nulidad en cuanto produce la indefensin
para los interesados. Slo se puede prescindir del trmite de audiencia, segn el art 84
LRJAP-PAC.
Art 84 Trmite de audiencia
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su
caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que
se refiere el artculo 37.5.
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince,
podrn alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se
tendr por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Este trmite tiene por finalidad, como ha sealado autores como GARRIDO FALLA y
FERNANDEZ PASTRANA, de facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad
del expediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses. Por ello,
la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al trmino del periodo de
instruccin, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolucin.

35

Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de

resolucin. La vista tendr lugar en la oficina o dependencia del rgano ante el que
se tramita el expediente, en el plazo que ste seale pero que en ningn caso puede
ser inferior a diez ni superior a quince das.
El aspecto ms importante que interesa destacar es que la omisin de este trmite puede
suponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. As, en el caso de un
procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trmite de audiencia se
ha entendido como una omisin absoluta del procedimiento administrativo y por tanto
motivo de nulidad.
En otros supuestos habr que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas,
siendo necesario comprobar si efectivamente no existi posteriormente la posibilidad de
defenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en la
jurisdiccin contencioso-administrativa; e igualmente si la omisin o no del trmite
afectara la decisin administrativa.

Art 85 Actuacin de los interesados

1. Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados
habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea
compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales.
2. Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.
3. En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias
para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de
los interesados en el procedimiento.
La Administracin a travs del rgano administrativo competente, en los casos que la
naturaleza del procedimiento lo aconseje, anunciar el trmite mediante la
correspondiente publicacin en el BOE o en el Diario Oficial correspondiente, y
sealar el lugar de exhibicin del expediente, el plazo para presentar alegaciones y las
fechas, siendo el plazo de tiempo en ningn caso inferior a veinte das.
La no comparecencia en este trmite no impedir a las personas interesadas en el
procedimiento a interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva.

36

Art 86 Informacin pblica

1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin
pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la
Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que
cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte
del mismo que se acuerde.
El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para
formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer
los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones
u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin
una respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones
que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn
establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos,
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la Ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos
administrativos.

37

FINALIZACION DEL PROCEDIMENTO.

La Finalizacin del procedimiento se encuentra regulada en el Captulo IV, de la

Terminacin del Procedimiento, del Ttulo VI, de las Disposiciones Generales sobe
los procedimientos Administrativos de la LRJAP-PAC, concretamente en su art.
87 a 92. Decir que este captulo se encuentra subdividido en cuatro secciones.
7.1

Terminacin Convencional.

La ley en su seccin I, Disposiciones Generales, del Captulo IV, Del Ttulo VI,
regula los modos y causas de terminacin.
La resolucin,
El desistimiento
La renuncia al derecho en que se funde la solicitud
La declaracin de caducidad la imposibilidad material de continuar el
procedimiento por causas sobrevenidas
Terminacin convencional.
Art 87 Terminacin
1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al
derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el
Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad.
2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material
de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser
motivada en todo caso.

La terminacin convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar la

prolongacin del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolucin no sera ms
beneficiosa para el inters general o pblico, debido a la demora en la resolucin.
La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos adems de la LRJPAC, en la
misma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa
a todo este tipo de frmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de
la Administracin.
Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la
participacin de los ciudadanos en la adopcin de las resoluciones que les afectan
(art. 9.2 CE); la colaboracin entre particulares y poderes pblicos (art.92 CE); y,
el principio de eficacia en la actuacin administrativa (art. 103.1).

38

Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art.
en su apartado primero, remite a la regulacin especfica, es decir, a la regulacin
sectorial.
No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados lmites:
No pueden ser contrarios al ordenamiento jurdico;
No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociacin o acuerdo.
Art 88 Terminacin convencional
1. Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre que no
sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en
cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse
en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga
fin.
2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la
identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y
territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y
las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los
acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho rgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias
atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que
correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los
servicios pblicos.
Tambin se pueden agrupar los modos de terminacin en terminacin normal,
anormal e imposibilidad material.

39

7.2

La Resolucin.

Regulada en el art 89, dentro de la Seccin II, del Captulo IV, del Ttulo VI de la
LRJAP-PAC.
La resolucin es una manifestacin expresa de la voluntad de la Administracin.
Recordamos aqu que esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un
acto administrativo.
Art 89 Contenido
1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas,
ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince
das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en
su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin
ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso
pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
***Reformatio In Peius. ANEXO
3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a
que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la
misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
*** Motivacin Art 54 LRJAP-PAC. ANEXO
4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento
de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente
carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por
el artculo 29 de la Constitucin.
5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la
resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

40

Hay que tener en cuenta que la Administracin est obligada a decidir, tiene un
deber de resolver regulado en el art 42 (Obligacin de Resolver) y 89.4 (Abstenerse
de Resolver) de la citada ley. Ahora, cuando la Ley hace referencia a la obligacin de
resolver no lo hace en el sentido amplio, que incluya desistimiento, renuncia y
caducidad. Se refiere a la resolucin en sentido estricto, en el que se manifiesta la
voluntad de la Administracin y se da respuesta a la cuestin de fondo, aunque
tambin admite que se declare la inadmisin en solicitudes de reconocimientos de
derecho no previstos en el ordenamiento jurdico o carezcan de fundamento.
Por tanto, la resolucin en sentido estricto es la forma que la Ley considera normal
como medio de finalizacin de los procedimientos administrativos. Esto no quiere
decir que la Ley no reconozca las otras formas de terminacin, simplemente parte de la
idea que la resolucin de fondo es la forma ms normal de terminar el procedimiento.
La resolucin debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, y
todas las cuestiones conexas. Debe dar cumplimiento a dos requisitos materiales:
Motivacin de la resolucin en la que seale las razones de hecho y de
Derecho que fundamentan la decisin.
Congruencia, es decir, la resolucin debe dar respuesta a las cuestiones
planteadas por los interesados o la misma Administracin durante el
procedimiento, as como las cuestiones conexas.
Ahora, la mencin a las cuestiones conexas, puede plantear un problema para el
interesado, porque podra permitir a la Administracin traer a colacin al juicio
cuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razn, las
cuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en
los procedimientos favorables siempre encuentran el lmite de la reformatio in
peius, es decir, nunca se puede AGRAVAR la situacin inicial del interesado, no es
posible entrar a conocer cuestiones conexas si estn resultan DESFAVORABLES
para el interesado.
En cuanto a los requisitos de forma de la resolucin, siempre que la decisin sea
motivada y congruente, el rgano administrativo cuenta con libertad para adoptar
la forma que ms estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que
se suelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales:

Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes al

procedimiento: identificacin del rgano decisor y los interesados; objeto del
procedimiento; tiempo y lugar donde la decisin se emite.

Cuerpo: contiene la motivacin de la decisin y sirve para conocer el

desarrollo del juicio mental a travs del cual el rgano decisor aplico el
Derecho a la cuestin debatida, y cuya conclusin es el fallo que se emite.
41

Fallo: parte dispositiva de la resolucin, y es la que resuelve las cuestiones

planteadas. Es la conclusin a la que llega el rgano decisor respecto al objeto
del procedimiento.

Indicacin de los recursos: el art. 89.3 obliga a sealar en la misma

resolucin los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el
acto administrativo, sealando adems el rgano administrativo ante el cual
deben presentarse y el plazo para los mismos.

El procedimiento administrativo finaliza normalmente mediante una resolucin

expresa dictada por el rgano competente para decidir o por silencio administrativo.
La resolucin expresa es un acto administrativo definitivo que decide todas las
cuestiones planteadas por las personas interesadas en el procedimiento, as como todas
las que se deriven.
En ningn caso, puede agravar la situacin inicial, sin perjuicio de la potestad de la
Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos establecidos
por la normativa especfica y, expresarn tambin los recursos que se pueden
presentar, as como el rgano administrativo o judicial y los plazos.
Se habr de dictar y notificar en el plazo mximo que determine la norma
reguladora especfica del correspondiente procedimiento, sin que en NINGUN CASO
pueda exceder de los seis meses, EXCEPTO que una norma con rango de ley o de la
UE determine lo contrario.
El silencio administrativo actualmente, se supone en general, que es positivo, salvo
que la ley excluya el supuesto de que se trate. Esto en la prctica supone que se han
de especificar aquellos casos en los que el silencio es negativo.
La estimacin por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideracin
de acto administrativo finalizador del procedimiento.

7.3

Desistimiento y Renuncia

Regulada en el art 90 y 91, dentro de la Seccin III, del Captulo IV, del Ttulo VI
de la LRJAP-PAC. El DESISTIMIENTO es el acto del interesado por el que ste
declara su voluntad de abandonar la solicitud que inici el procedimiento
administrativo. Se desiste del procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el
interesado puede iniciar otro procedimiento, si an su derecho persiste.
42

La RENUNCIA a diferencia del desistimiento, adems de abandonar la solicitud

supone el abandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento. No
obstante, los administrados slo podrn renunciar a sus derechos cuando no est
prohibido por el ordenamiento jurdico. Tampoco ser vlida la renuncia que
contravenga el inters pblico o perjudique a terceros.
Art 90 Ejercicio
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est
prohibido por el Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados,
el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen
formulado.
En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administracin debe
aceptarla declarando concluido el procedimiento. Salvo dos excepciones: primero,
cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuacin; y
segundo, cuando la cuestin planteada afecte al inters general o sea conveniente
tramitarla para su esclarecimiento.
En estos casos la Administracin, alternativamente, puede ordenar la continuacin del
procedimiento, incluyendo al interesado que pretenda desistir o renunciar, o bien,
ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste.
Art 91 Medios y efectos
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier
medio que permita su constancia.
2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y
declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el
mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez
das desde que fueron notificados del desistimiento.
3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters
general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento,
la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al
interesado y seguir el procedimiento.

43

7.4

Caducidad

Regulada en el art 92, dentro de la Seccin IV, del Captulo IV, del Ttulo VI de la
LRJAP-PAC. La Caducidad es una causa de terminacin del procedimiento con
cierta connotacin sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza
por causa del interesado.
Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado en
procedimientos iniciados por solicitud. Se ve aqu la diferencia con la renuncia y el
desistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en
este caso, lo que determina su terminacin es su falta de actividad.
Art 92 Requisitos y efectos
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se
produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le
advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo.
Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo
de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que
declare la caducidad procedern los recursos pertinentes.
2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en
la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para
dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su
derecho al referido trmite.
3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del
particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no
interrumpirn el plazo de prescripcin.
4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin
suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su
definicin y esclarecimiento.
Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de
impulso de oficio, la caducidad slo tiene sentido y es procedente de manera
excepcional en aquellos casos en que la continuacin del mismo dependa de la
actuacin o de un trmite indispensable para dictar la resolucin o continuar el
procedimiento, que depende del interesado. Adems, como la administracin est
obligada a continuar con el procedimiento por el principio de impulso de oficio,
para que se pueda declarar la caducidad es necesario que la Administracin requiera
al interesado advirtindole que transcurridos tres meses sin que de cumplimiento al
trmite el procedimiento caducar.

44

Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en
los procedimientos incoados a solicitud del interesado:
La paralizacin del procedimiento, como ya se ha sealado, debe ser
imputable al interesado, esto es que sea imposible la continuacin por causa
imputable al interesado. Esto, no obstante, slo ser posible en supuestos
excepcionales, en atencin al principio de oficio. Tal sera el caso en que para
dictar la resolucin sea necesario el examen de un bien del interesado y ste lo
impide.

Debe dictarse el requerimiento al interesado.

Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitacin.

Debe declararse la caducidad. Aqu debe tenerse presente que la

Administracin tiene que dictar la resolucin declarando la caducidad,
ordenando el archivo de las actuaciones y notificando a los interesados.
Aqu lo importante es tener presente que hasta tanto no se dicte resolucin y se
notifique, y por tanto el acto administrativo no sea eficaz, el interesado puede
realizar la actividad requerida.

No debe existir inters general. No puede aplicarse la caducidad en el supuesto

de que se encuentre afectado el inters general o fuese conveniente su
esclarecimiento.

Finalmente, en cuanto a sus efectos, slo conlleva la prdida del trmite, pero no del
derecho siempre que ste no haya prescrito.
Ahora bien, una cuestin que se haba planteado era la posibilidad de que los
procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido
el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin. Algunos pronunciamientos
jurisprudenciales se haban pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo a
partir de la reforma de la LRJAP-PAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2
admite la caducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos:
Art 44 Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo
establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a
la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en sustitucin de derechos u otras situaciones jurdicas
45

individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn

entenderDESESTIMADAS sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producir la CADUCIDAD. En
estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de
las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y
notificar la resolucin.
Interesa destacar que la declaracin de caducidad se produce por el mero transcurso
del plazo establecido, a partir del cual la Administracin no podr dictar resolucin
expresa desfavorable al interesado.
El efecto de la caducidad, es la terminacin del procedimiento y el consiguiente
archivo de las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripcin, la
Administracin podra reabrir el procedimiento.

46

EJECUCIN DEL PROCEDIMIENTO

8.1 Introduccin
La denominada EJECUTIVIDAD del acto administrativo establecida en el art 57.1
LRJAP-PAC, Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, es en virtud de la cual el acto se dicte
y debe ser llevado a la prctica, es decir, la ejecutividad es por tanto la cualidad del
acto administrativo de producir todos sus efectos an contra la voluntad del
obligado.
Junto con a ella, se ha diferenciado la ejecutoriedad, ejecucin forzosa o accin de
oficio, regulada dentro del Captulo V, Ejecucin, del Ttulo VI, de las
Disposiciones Generales sobre el Procedimiento administrativo, en los art 93 a 101
de la citada ley, y en virtud de la cual la Administracin lleva a la prctica el acto
administrativo cuando el particular obligado a ello no lo hace voluntariamente.

En este sentido el art 93 de la LRJAP-PAC, parte de una necesaria cautela a favor de

los particulares estableciendo lo siguiente.
Art 93 Ttulo
1. Las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de
ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento
jurdico.
2. El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar
obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la
actuacin administrativa.

Partiendo de esa cautela prevista en el art 94, se recalca que Los actos de las
Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente
ejecutivos, salvo lo previsto en los artculos 111 y 138, y en aquellos casos en que una
disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior..
Art 111 Suspensin de la ejecucin
1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una
disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto
impugnado.

47

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa

resolver el recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos
treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el
registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado
resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de aplicacin lo
establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares
que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de
terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado.
Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
aqulla slo producir efectos previa prestacin de caucin o garanta
suficiente para responder de ellos, en los trminos establecidos
reglamentariamente.
La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa
cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va
contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contenciosoadministrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se
mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la
suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el peridico oficial en que
aqul se insert.

48

Art 138 Resolucin

1. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y
resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente.
2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados
en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin
jurdica.
3. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa.
En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
El art. 95 seala la Ejecucin Forzosa que, Las Administraciones Pblicas, a travs
de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a
la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan
la intervencin de los Tribunales.
Por lo dems, a salvo de
administrativos no se puede
contra las actuaciones de los
competencia y de acuerdo
prohibirlo en el art 101.

estas precisiones, la ejecutoriedad de los actos

ver enturbiada por la interposicin de interdictos
rganos administrativos realizadas en materia de su
con el procedimiento legalmente establecido, al

8.2 Medios de Ejecucin Forzosa.

En el art 96 de la LRJAP-PAC, viene establecidos los medios de ejecucin forzosa
por las administraciones y siempre atendiendo al principio de proporcionalidad, y en
el caso de que hubiera varios medios se elegir el menos restrictivo de la libertad
individual.
Art 96 Medios de ejecucin forzosa
1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos
restrictivo de la libertad individual.
49

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones

Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la
oportuna autorizacin judicial.

a) Apremio sobre el Patrimonio

El apremio sobre el patrimonio viene regulado en el art 97 de la LRJAP-PAC, se
trata de la ejecucin sobre los bienes muebles inmuebles del administrado, cuando
ste, deudor de la Administracin, no paga en los plazos previstos para el pago
voluntario aqulla puede embargar bienes del deudor y, con su posterior venta forzosa,
cobrar el importe de su crdito. En todo caso, para el cobro de una cantidad lquida se
seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del proceso
recaudatorio en va ejecutiva. No podr imponerse a los administrados una obligacin
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Art 97 Apremio sobre el patrimonio
1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida se
seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en va ejecutiva.
2. En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango
legal.
Se utiliza, principalmente, en materia tributaria o fiscal, sin perjuicio de que la
Administracin pueda recurrir a este medio siempre que est pendiente de pago una
liquidacin que derive de un acto administrativo, sin que pueda usarlo cuando se
trate de una deuda de carcter no administrativo.
En cuanto al procedimiento para llevarlo a efecto, se contiene en los art 91 a 157 del
Real Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre, por el que se aprob el Reglamento
General de Recaudacin y puede resumirse en lo siguiente:
Expedicin de certificacin de descubierto por los rganos recaudatorios, una
vez que el obligado al pago no lo ha hecho voluntariamente
Embargo de los bienes y derechos del deudor en cantidad suficiente para
cubrir la deuda, ms los recargos, intereses y costas que hayan causado o se
causen
Subasta pblica de los bienes embargados, resarcindose la Administracin
con los obtenidos en la misma hasta el montante que se deba.

50

b) Ejecucin Subsidiaria
A ella se refiere el art 98 LRJAP-PAC, consiste la realizacin efectiva y material del
contenido resolutorio del acto administrativo en los casos en que no se lleve a efecto
de manera voluntaria por parte del interesado que est obligado a ello.
Art 98 Ejecucin subsidiaria
1. Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no
ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a
travs de las personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo
dispuesto en el artculo anterior.
4. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la
ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva.

La ejecucin subsidiaria como procedimiento de ejecucin forzosa consiste en la

realizacin efectiva y material de la actividad, obra o trabajo a que est obligado el
interesado y que es llevada a cabo por la propia Administracin pblica ejecutante ya
sea directamente o a travs de algn medio instrumental legalmente autorizado.
El uso de la ejecucin subsidiaria no incorpora ningn elemento o gravamen
adicional al propio acto que trata de ejecutarse, por eso la ejecucin subsidiaria
como medio de ejecucin forzosa de los actos administrativos se admite con carcter
general a diferencia de otros medios a los que solo puede acudirse cuando est
expresamente previsto en una disposicin legal.

En definitiva, se trata de una ejecucin por sustitucin del obligado y a costa de ste
cuyas notas definidoras y requisitos esenciales pueden exponerse de la siguiente
manera siguiendo criterios de la jurisprudencia:

La ejecucin subsidiaria slo debe ser aplicada en los casos de resistencia

efectiva del obligado al cumplimiento voluntario de la obligacin, por lo que
si no est suficientemente constatada esta resistencia deber requerirse de
nuevo el cumplimiento voluntario debiendo quedar constancia de este
requerimiento.

La resistencia parcial al cumplimento puede permitir, si ello es posible, la

ejecucin subsidiaria parcial.
51

El plazo de cumplimiento voluntario debe ser razonable en atencin a su

concreta dificultad.

La ejecucin puede llevarse a cabo directamente por la Administracin

pblica concernida o bien mediante la colaboracin de otras personas o
entidades. En caso de que se cuente con la colaboracin de terceros hay que
tener en cuenta que la intervencin de terceros no determina que la relacin con
el ejecutado pierda su carcter jurdico-pblico y se convierta en una relacin de
derecho privado. La relacin de la Administracin con el tercero colaborador
puede ser una relacin de derecho privado de carcter contractual; pero en
cambio la relacin de la Administracin pblica ejecutante con el interesado por
cuya cuenta se lleva a cabo la ejecucin subsidiaria es siempre una relacin de
naturaleza pblica en la que se desenvuelve la potestad administrativa y que est
regida por derecho pblico.

c) Multa Coercitiva
Definido en el art 99 LRJAP-PAC, La multa coercitiva es un medio de ejecucin
consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya
ejecucin se trata.
Es una tcnica originaria del derecho germano que, con la denominacin de multa
ejecutiva era utilizada para compensar la falta de un delito de desobediencia a las
rdenes oficiales y, en general, por la tradicional insuficiencia del sistema penal para
servir de medio de coaccin del Derecho administrativo, a pesar de la definicin de
algunas incriminaciones sobre ciertas contravenciones administrativas.
Art 99 Multa coercitiva
1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas
determinen, las Administraciones Pblicas pueden, para la ejecucin de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de
tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre
la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la
estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.

52

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse

con tal carcter y compatible con ellas.
Las multas coercitivas son medios de ejecucin que tratan de estimular el cumplimiento
directo por parte del obligado a ello. Frente a la ejecucin subsidiaria, que consiste
precisamente en un cumplimiento o ejecucin por sustitucin, las multas coercitivas
tratan de evitar el problema que surge cuando el obligado a hacer personalsimo se
opone a ello. El fundamento de la multa coercitiva es la advertencia material que se
efecta por la administracin para convencer al obligado incumplidor. Por ello, no
tratan de castigar la comisin de una infraccin, ni siquiera de resarcir un dao
producido sino de vencer la resistencia del obligado al cumplimiento de su obligacin.
Esta tcnica de ejecucin consiste en la imposicin de multas pecuniarias, reiteradas por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado

d) Compulsin sobre las Personas.

Definido en el 100 LRJAP-PAC, La compulsin sobre las personas supone la
aplicacin directa de la fuerza sobre la o persona del obligado a soportar el
cumplimiento a un acto administrativo y nicamente procede en relacin con
obligaciones personalsimas de no hacer o de soportar. Al igual que otros que hemos
examinado en otras ocasiones, la compulsin sobre las personas es un medio de
ejecucin forzosa que la ley atribuye a la administracin para garantizar el
cumplimiento de actos administrativos y en definitiva la prevalencia del inters general,
se trata en definitiva de un instrumento de eficacia en manos de la administracin que,
nicamente, puede ser vlidamente aplicado cuando se cumplen las condiciones y
requisitos que exige la ley.
Art 100 Compulsin sobre las personas
1. Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no
hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las
personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre
del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la
Constitucin.
2. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la
prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya
liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.
Es uno de los medios de ejecucin forzosa del acto administrativo y que, con la multa
coercitiva, se encuadra en la llamada ejecucin por coercin. Y as como la multa es
una coercin econmica, la compulsin es una coercin fsica. Se manifiesta sta, entre
otras medidas, en prohibir o impedir la entrada en un lugar, desplazar a una
53

persona de un lugar a otro, privacin momentnea de la libertad, vacunacin

obligatoria. Se aplica en los actos administrativos que imponen
una obligacin personalsima de no hacer o soportar, y siempre con el respeto debido a
la dignidad de la persona y a sus derechos constitucionales.

54

ANEXO.

POTESTAD SANCIONADORA.
SANCIONADOR

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Introduccin.
El procedimiento sancionador viene comprendido en el Ttulo IX de la LRJAP-PAC
art 127 a 138, y regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora.
El ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, se
manifiesta de dos maneras:
Procedimiento sancionador, aplicable a las personas administradas en general,
excluidas las materias tributarias y de orden social.
Procedimiento disciplinario, aplicable al personal a su servicio (personal
funcionario, personal laboral y contratados/das), mediante disposiciones con
rango de ley y reglamentarias especficas.
Es el cauce formal de las potestades administrativas y, por tanto, de naturaleza
administrativa, aplicable slo a infracciones jurdico-administrativas
La potestad sancionadora se rige por los siguientes principios:
1.
LEGALIDAD: implica que la potestad sancionadora de las Administraciones
pblicas, reconocida por la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente
reconocida por una norma con rango de Ley. Definido en el art 127 LRJAP-PAC.
Art 127 Principio de legalidad
1. La potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, reconocida por
la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente reconocida por
una norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para
su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo y, cuando se trate de
entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el ttulo XI de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los rganos
administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin de rango
legal o reglamentario.

55

3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las

Administraciones pblicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a
su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual.

2.
IRRETROACTIVIDAD: No puede sancionar a un momento anterior a, que
fueran vigentes las sanciones, salvo que favorezcan al presunto infractor. Segn art
128 LRJAP-PAC.
Art128 Irretroactividad
1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento
de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor.

3.
TIPICIDAD: Tienen que estar tipificadas como infracciones por una Ley.
Segn art 129 LRJAP-PAC.
Artculo 129 Principio de tipicidad
1. Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para la administracin local en el ttulo XI de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Las infracciones administrativas se clasificarn por la Ley en leves, graves y
muy graves.
2. nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn
imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la
ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin
de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de
aplicacin analgica.

56

4.

RESPONSABILIDAD: Regulado en el art 130 LJRAP-PAC.

Art 130 Responsabilidad
1. Slo podr ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin
administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los
mismos aun a ttulo de simple inobservancia.
2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento
sancionador sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin
de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la
indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser
determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al
infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente.
3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin
legal corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma
solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que
se impongan.
Sern responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las
obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la
infraccin administrativa cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas
sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras
de los distintos regmenes sancionadores.

5.

PROPORCIONALIDAD: Regulado en el art 131 LRJAP-PAC.

Artculo 131 Principio de proporcionalidad
1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en
ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de
libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin
de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que
el cumplimiento de las normas infringidas.

57

3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la

imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas se deber guardar
la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin
y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios
para la graduacin de la sancin a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una
infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por
resolucin firme.

6.

PRESCRIPCION: Regulada en el art 132 LRJAP-PAC.

Art 132 Prescripcin
1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes
que las establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones
muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a
los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a
los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las impuestas por
faltas leves al ao.
2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el
da en que la infraccin se hubiera cometido.
Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del
procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa
no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da
siguiente a aqul en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone
la sancin.
Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del
procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est
paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.

58

7. CONCURRENCIA DE SANCIONES: Regulada en el art 133 LRJAP-PAC.

Art 133 Concurrencia de sanciones
No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho
y fundamento.

Junto con los principios antes mencionados, hay que tener en cuenta otro principio muy
importante, por lo que impide que se pueda sancionar a una persona 2 veces por un
mismo hecho, es el principio NON BIS IN IDEM.
Conceptualmente significa que est prohibida la doble sancin sobre un mismo
hecho, y siempre que proteja un mismo bien jurdico.
El principio non bis in idem determina una interdiccin de la duplicidad de
sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce
tambin a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de
procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una
calificacin de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificacin que en el plano
jurdico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicacin
de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la
apreciacin de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y
dejar de existir para los rganos del Estado
La STC. 30-1-1981 matiza ms el concepto y seala que este principio general del
Derecho supone, que no recaiga duplicidad de sanciones (administrativa y penal) en
los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de
una relacin de supremaca especial de la Administracin.
Por lo tanto, el principio opera siempre que se aprecie identidad de sujeto, hecho y
fundamento, tal como dice el art. y lo reitera jurisprudencia constitucional.

Principios del Procedimiento Sancionador

Comprendido en el Captulo II, del Ttulo IX de la LRJAP-PAC, de los art 134 a
138, que regula los principios del procedimiento sancionador, estableciendo que el
ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o
reglamentariamente establecido, regulando los derechos del presunto responsable, las
medidas de carcter provisional, la presuncin de inocencia y los requisitos de la
resolucin que ponga fin al procedimiento.

59

1.
GARANTIA DEL PROCEDIMIENTO: Regulado en el art 134 LRJAPPAC.
Artculo 134 Garanta de procedimiento
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o
reglamentariamente establecido.
2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora
debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendndolas a rganos distintos.
3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento.

2.
DERECHOS DEL PRESUNTO RESPONSABLE: Regulado en el art 135
LRJAP-PAC:
Art 135 Derechos del presunto responsable
Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los
siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente
para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurdico que resulten procedentes.
Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley.

3.
MEDIDAS DE CARCTER PROVISIONAL: Regulado en el art 136
LRJAP-PAC.
Art 136 Medidas de carcter provisional
Cuando as est previsto en las normas que regulen los procedimientos
sancionadores, se podr proceder mediante acuerdo motivado a la adopcin de
medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final
que pudiera recaer.

60

4.

PRESUNCION DE INOCENCIA: Regulado en el art 137 LRJAP-PAC.

Art 137 Presuncin de inocencia
1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia
de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes
vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos
sancionadores que sustancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin
de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los
requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las
pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar
o aportar los propios administrados.
4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable
cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles
responsabilidades.
Slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin
con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto
responsable.

5.

RESOLUCION: Regulada en el art 138 LRJAP-PAC.

Art 138 Resolucin
1. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y
resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente.
2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados
en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin
jurdica.
3. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa.
En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

61

TTULO II. De los rganos de las Administraciones Pblicas

CAPTULO PRIMERO. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA
Artculo 11 Creacin de rganos administrativos
1. Corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin.
2. La creacin de cualquier rgano administrativo exigir el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a) Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de
que se trate y su dependencia jerrquica.
b) Delimitacin de sus funciones y competencias.
c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
3. No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya
existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia
de stos.

Artculo 12 Competencia
1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o
avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes.
La ENCOMIENDA DE GESTION, LA DELEGACION DE FIRMA Y LA
SUPLENCIA no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s
de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos
administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes
de aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribucin de competencias.
3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el
rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la
materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.

Artculo 13 Delegacin de competencias

1. Los rganos de las diferentes Administraciones pblicas podrn delegar el ejercicio
de las competencias que tengan atribuidas en otros rganos de la misma
Administracin, aun cuando no sean jerrquicamente dependientes, o de las
entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de aqullas.
62

2. En ningn caso podrn ser objeto de delegacin las competencias relativas a:

a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,
Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas.
b) La adopcin de disposiciones de carcter general.
c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado
los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que as se determine por norma con rango de Ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocacin debern publicarse en el
"Boletn Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autnoma o en el de la
Provincia, segn la Administracin a que pertenezca el rgano delegante, y el mbito
territorial de competencia de ste.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indicarn
expresamente esta circunstancia y se considerarn dictadas por el rgano
delegante.
5. Salvo autorizacin expresa de una Ley, no podrn delegarse las competencias que
se ejerzan por delegacin.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un
procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como
trmite preceptivo, la emisin de un dictamen o informe; no obstante, no podr
delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el
correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.
6. La delegacin ser revocable en cualquier momento por el rgano que la haya
conferido.
7. La delegacin de competencias atribuidas a rganos colegiados, para cuyo ejercicio
ordinario se requiera un qurum especial, deber adoptarse observando, en todo caso,
dicho qurum.

Artculo 14 Avocacin
1. Los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya
resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica,
social, jurdica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegacin de competencias en rganos no jerrquicamente
dependientes, el conocimiento de un asunto podr ser avocado nicamente por el
rgano delegante.

63

2. En todo caso, la avocacin se realizar mediante acuerdo motivado que deber ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la
resolucin final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocacin no cabr recurso, aunque podr impugnarse en el
recurso que, en su caso, se interponga contra la resolucin del procedimiento.

Artculo 15 Encomienda de gestin

1. La realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la
competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de derecho pblico
podr ser encomendada a otros rganos o Entidades de la misma o de distinta
Administracin, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos
idneos para su desempeo.
2. La encomienda de gestin no supone cesin de titularidad de la competencia ni
de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano o
Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den
soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
3. La encomienda de gestin entre rganos administrativos o Entidades de derecho
pblico pertenecientes a la misma Administracin deber formalizarse en los trminos
que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los
rganos o Entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formalizacin de la
encomienda de gestin y su resolucin deber ser publicado, para su eficacia en el
Diario Oficial correspondiente.
Cada Administracin podr regular los requisitos necesarios para la validez de tales
acuerdos que incluirn, al menos, expresa mencin de la actividad o actividades a las
que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestin
encomendada.
4. Cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades de
distintas Administraciones se formalizar mediante firma del correspondiente
convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestin ordinaria de los servicios de las
Comunidades Autnomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o
Consejos insulares, que se regir por la legislacin de Rgimen Local.
5. El rgimen jurdico de la encomienda de gestin que se regula en este artculo no
ser de aplicacin cuando la realizacin de las actividades enumeradas en el
apartado primero haya de recaer sobre personas fsicas o jurdicas sujetas a derecho
privado, ajustndose entonces, en lo que proceda, a la legislacin correspondiente de
contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta
naturaleza actividades que, segn la legislacin vigente, hayan de realizarse con
sujecin al derecho administrativo.

64

Artculo 16 Delegacin de firma

1. Los titulares de los rganos administrativos podrn, en materia de su propia
competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los
titulares de los rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los
lmites sealados en el artculo 13.
2. La delegacin de firma no alterar la competencia del rgano delegante y para su
validez no ser necesaria su publicacin.
3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegacin se har constar la
autoridad de procedencia.
4. No cabr la delegacin de firma en las resoluciones de carcter sancionador.

Artculo 17 Suplencia
1. Los titulares de los rganos administrativos podrn ser suplidos temporalmente
en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el rgano
competente para el nombramiento de aqullos.
Si no se designa suplente, la competencia del rgano administrativo se ejercer por
quien designe el rgano administrativo inmediato de quien dependa.
2. La suplencia no implicar alteracin de la competencia.

Artculo 18 Coordinacin de competencias

1. Los rganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias ajustarn
su actividad en sus relaciones con otros rganos de la misma o de otras
administraciones a los principios establecidos en el artculo 4.1 de la Ley, y la
coordinarn con la que pudiera corresponder legtimamente a stos, pudiendo recabar
para ello la informacin que precisen.
2. Las normas y actos dictados por los rganos de las Administraciones Pblicas en
el ejercicio de su propia competencia debern ser observadas por el resto de los rganos
administrativos, aunque no dependan jerrquicamente entre s o pertenezcan a otra
Administracin.

Artculo 19 Comunicaciones entre rganos

1. La comunicacin entre los rganos administrativos pertenecientes a una misma
Administracin Pblica se efectuar siempre directamente, sin traslados ni
reproducciones a travs de rganos intermedios.
2. Las comunicaciones entre los rganos administrativos podrn efectuarse por
cualquier medio que asegure la constancia de su recepcin.

65

Artculo 20 Decisiones sobre competencia

1. El rgano administrativo que se estime incompetente para la resolucin de un
asunto remitir directamente las actuaciones al rgano que considere competente, si
ste pertenece a la misma Administracin Pblica.
2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrn dirigirse al rgano
que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita
las actuaciones al rgano competente.
Asimismo, podrn dirigirse al rgano que estimen competente para que requiera de
inhibicin al que est conociendo del asunto.
3. Los conflictos de atribuciones slo podrn suscitarse entre rganos de una
misma Administracin no relacionados jerrquicamente, y respecto a asuntos sobre
los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

Artculo 21 Instrucciones y rdenes de servicio

1. Los rganos administrativos podrn dirigir las actividades de sus rganos
jerrquicamente dependientes mediante instrucciones y rdenes de servicio.
Cuando una disposicin especfica as lo establezca o se estime conveniente por razn
de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y rdenes
de servicio se publicarn en el peridico oficial que corresponda.
2. El incumplimiento de las instrucciones u rdenes de servicio no afecta por s solo a la
validez de los actos dictados por los rganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

CAPTULO II. ORGANOS COLEGIADOS

Artculo 22 Rgimen
1. El rgimen jurdico de los rganos colegiados se ajustar a las normas contenidas en
el presente captulo, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las
Administraciones Pblicas en que se integran.
2. Los rganos colegiados de las distintas Administraciones Pblicas en que participen
organizaciones representativas de intereses sociales, as como aquellos compuestos por
representaciones de distintas Administraciones Pblicas, cuenten o no con participacin
de organizaciones representativas de intereses sociales podrn establecer o completar
sus propias normas de funcionamiento.
Los rganos colegiados a que se refiere este apartado quedarn integrados en la
Administracin Pblica que corresponda, aunque sin participar en la estructura
jerrquica de sta, salvo que as lo establezcan sus normas de creacin, se desprenda de
sus funciones o de la propia naturaleza del rgano colegiado.
66

Artculo 23 Presidente
1. En cada rgano colegiado corresponde al Presidente:
a) Ostentar la representacin del rgano.
b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la
fijacin del orden del da, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los
dems miembros formuladas con la suficiente antelacin.
c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por
causas justificadas.
d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se
trata de los rganos colegiados a que se refiere el nmero 2 del artculo 22, en
que el voto ser dirimente si as lo establecen sus propias normas.
e) Asegurar el cumplimiento de las leyes.
f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del rgano.
g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin de Presidente
del rgano.
2. En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente ser
sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del
rgano colegiado de mayor jerarqua, antigedad y edad, por este orden, de entre sus
componentes.
Esta norma no ser de aplicacin a los rganos colegiados previstos en el nmero 2 del
artculo 22 en que el rgimen de sustitucin del Presidente debe estar especficamente
regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del rgano
colegiado.

Artculo 24 Miembros
1. En cada rgano colegiado corresponde a sus miembros:
a) Recibir, con una antelacin mnima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria
conteniendo el orden del da de las reuniones. La informacin sobre los temas
que figuren en el orden del da estar a disposicin de los miembros en igual
plazo.
b) Participar en los debates de las sesiones.
c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, as como expresar el
sentido de su voto y los motivos que lo justifican.
No podrn abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o
personal al servicio de las Administraciones Pblicas, tengan la condicin de
miembros de rganos colegiados.
d) Formular ruegos y preguntas.
67

e) Obtener la informacin precisa para cumplir las funciones asignadas.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin.
2. Los miembros de un rgano colegiado no podrn atribuirse las funciones de
representacin reconocidas a ste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por
una norma o por acuerdo vlidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio
rgano.
3. En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa
justificada, los miembros titulares del rgano colegiado sern sustituidos por sus
suplentes, si los hubiera.
Cuando se trate de rganos colegiados a los que se refiere el nmero 2 del artculo 22,
las organizaciones representativas de intereses sociales podrn sustituir a sus miembros
titulares por otros, acreditndolo ante la Secretara del rgano colegiado, con respecto a
las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organizacin.

Artculo 25 Secretario
1. Los rganos colegiados tendrn un Secretario que podr ser un miembro del propio
rgano o una persona al servicio de la Administracin Pblica correspondiente.
2. La designacin y el cese, as como la sustitucin temporal del Secretario en
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarn segn lo dispuesto en las
normas especficas de cada rgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
3. Corresponde al Secretario del rgano colegiado:
a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y
voto si la Secretara del rgano la ostenta un miembro del mismo.
b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del rgano por orden de su
Presidente, as como las citaciones a los miembros del mismo.
c) Recibir los actos de comunicacin de los miembros con el rgano y, por tanto,
las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de
escritos de los que deba tener conocimiento.
d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las
sesiones.
e) Expedir certificaciones de las consultas, dictmenes y acuerdos aprobados.
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condicin de Secretario.

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Artculo 26 Convocatorias y sesiones

1. Para la vlida constitucin del rgano, a efectos de la celebracin de sesiones,
deliberaciones y toma de acuerdos, se requerir la presencia del Presidente y
Secretario o en su caso, de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos, de sus
miembros, salvo lo dispuesto en el punto 2 de este artculo.
Cuando se trate de los rganos colegiados a que se refiere el nmero 2 del artculo 22, el
Presidente podr considerar vlidamente constituido el rgano, a efectos de celebracin
de sesin, si estn presentes los representantes de las Administraciones Pblicas y de las
organizaciones representativas de intereses sociales miembros del rgano a los que se
haya atribuido la condicin de portavoces.
2. Los rganos colegiados podrn establecer el rgimen propio de convocatorias, si ste
no est previsto por sus normas de funcionamiento. Tal rgimen podr prever una
segunda convocatoria y especificar para sta el nmero de miembros necesarios para
constituir vlidamente el rgano.
3. No podr ser objeto de deliberacin o acuerdo ningn asunto que no figure incluido
en el orden del da, salvo que estn presentes todos los miembros del rgano colegiado
y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayora.
4. Los acuerdos sern adoptados por mayora de votos.
5. Quienes acrediten la titularidad de un inters legtimo podrn dirigirse al
Secretario de un rgano colegiado para que les sea expedida certificacin de sus
acuerdos.

Artculo 27 Actas
1. De cada sesin que celebre el rgano colegiado se levantar acta por el Secretario,
que especificar necesariamente los asistentes, el orden del da de la reunin, las
circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de
las deliberaciones, as como el contenido de los acuerdos adoptados.
2. En el acta figurar, a solicitud de los respectivos miembros del rgano, el voto
contrario al acuerdo adoptado, su abstencin y los motivos que la justifiquen o el
sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la
transcripcin ntegra de su intervencin o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en
el plazo que seale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su
intervencin, hacindose as constar en el acta o unindose copia a la misma.
3. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrn formular voto
particular por escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporar al
texto aprobado.
4. Cuando los miembros del rgano voten en contra o se abstengan, quedarn exentos
de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.

69

5. Las actas se aprobarn en la misma o en la siguiente sesin, pudiendo no obstante

emitir el Secretario certificacin sobre los acuerdos especficos que se hayan
adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobacin del acta.
En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobacin
del acta se har constar expresamente tal circunstancia.

CAPTULO III. ABSTENCIN Y RECUSACIN

Artculo 28 Abstencin
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se
den algunas de las circunstancias sealadas en el nmero siguiente de este artculo se
abstendrn de intervenir en el procedimiento y lo comunicarn a su superior
inmediato, quien resolver lo procedente.
2. Son motivos de abstencin los siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o
entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de
afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con
stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
3. La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Pblicas en los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la
invalidez de los actos en que hayan intervenido.
4. Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de las
circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente.
5. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad.

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Artculo 29 Recusacin
1. En los casos previstos en el artculo anterior podr promoverse recusacin por los
interesados en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento.
2. La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en
que se funda.
3. En el da siguiente el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no
en l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin
acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de
tres das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el
acto que termine el procedimiento.

71

Grados de Parentesco. Abstencin y Recusacin

El parentesco es el vnculo que une a unas personas con otras y puede venir derivado de
la:
CONSANGUINIDAD: Es el que se da entre familiares que llevan la misma sangre.
Dentro del parentesco de consanguinidad hay que distinguir entre el que se origina en
lnea recta (padres e hijos) y el que se origina en lnea colateral (hijos)
AFINIDAD: Es de afinidad cuando se da entre familiares sin vnculo fsico alguno y
que vincula a los familiares de dos personas que formen pareja entre ambas: cnyuges,
cuados, suegros, etc.
La proximidad del parentesco se mide por grados, siendo un grado el que existe de una
generacin a otra, tanto hacia arriba (padres) como hacia abajo (hijos).
Puesto que cada generacin es un grado, padre e hijo son parientes en primer grado.
Entre abuelo y nieto hay dos grados en lnea recta (de abuelo a padre y de padre a hijo),
por lo tanto el grado de parentesco entre el nieto y el abuelo es el de segundo grado de
consanguinidad en lnea recta y as sucesivamente.
La lnea colateral se establece entre aquellas personas que no descienden unas de otras,
sino de un antepasado comn (hermanos entre s, siendo el antepasado comn el padre;
etc.)
La medicin del grado de parentesco entre personas se establece ascendiendo hasta
llegar al antepasado comn ms prximo y luego bajando por la lnea recta descendente
que une a este antepasado con la otra persona.
En el caso del parentesco por afinidad tambin se mide por grados y el titular y cnyuge
se encuentran en el mismo nivel en cuanto a grados. Si la relacin est establecida con
el titular, estaremos ante la consanguinidad; mientras que si la relacin proviene de su
pareja, estaremos ante la afinidad.

72

73

REFORMATIO IN PEIUS
La Reformatio In Peius, es una prohibicin por la cual no puede modificarse una
resolucin impugnada en contra del impugnante, particularmente cuando se trata
procesado.
Para el Tribunal Constitucional, la prohibicin de la Reformatio In Peius, Tiene lugar
cuando el recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada su
situacin creada o declarada en la resolucin impugnada, de modo que lo obtenido
con la resolucin que decide el recuso es un efecto contrario al perseguido por el
recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la
resolucin objeto de la impugnacin.
Razn o Justificacin de la Reformatio In Peius
Por otro lado la existencia de la prohibicin en peor tiene que encontrar una
justificacin jurdica por cuanto no se puede sin motivo alguno limitar la
capacidad decisoria del ad quem. Y en respuesta a ello que tanto la doctrina, como
la jurisprudencia nacional y comparada han establecido que la vulneracin a esta
garanta del debido proceso vulnera frontalmente al debido proceso propiamente
dicho, dgase derecho a la defensa as como el derecho a interponer recursos
impugnatorios.
Se podra decir, que si se permitiese la indicada reforma, sera irse contra la voluntad
del no impugnante, pues si no cuestion la decisin judicial fue porque consider
que la decisin del ad quo tal, era la ms justa para su parte.

MOTIVACION Art 54 LRJAP-PAC

La Motivacin se encuentra regulada en el art 54.1 LRJAP-PAC, que establece que
sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
va judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,
as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y
136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin
de plazos.
74

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los

que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.

MOTIVACION IN ALIUNDE. Este tipo de motivacin es aquella que consiste en

fundar el sentido de un acto administrativo sobre informes o documentos tcnicos
que obran en el expediente administrativo. Su fundamento legal se encuentra en el
artculo 89.5 Ley 30/1992. El Tribunal Supremo admite ampliamente este tipo de
motivacin que podemos llamar referencial, pronuncindose en estos trminos: En
cuanto a la motivacin de los actos administrativos, es doctrina consolidada tanto del
Tribunal Constitucional (STC 51/86) como del Tribunal Supremo (STS 20-I-89) que la
motivacin puede hacerse de manera expresa y muy breve en el propio texto de las
disposiciones o actos, as como la admisibilidad de la motivacin "in aliunde",
bastando para justificar la Orden Ministerial el que la Administracin est en
condiciones, en el marco de la revisin jurisdiccional, de justificar los criterios
utilizados para aumentar las plazas y variar la demarcacin.

75

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Ya hemos dicho antes que la Administracin est obligada a dar respuesta a las
cuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber de
resolver). Sin embargo, es evidente que la Administracin puede incumplir dichos
plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurdico y
ocasionndoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Para
evitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado la
figura del silencio administrativo.
El silencio administrativo es una ficcin que permite al interesado entender, segn el
sentido del silencio, que su pretensin ha sido estimada o desestimada,
denominndose silencio positivo en el primer caso, y negativo en el ltimo. Tiene
lugar una vez que ha transcurrido el plazo para dictar la resolucin y notificar a los
interesados, sin que la administracin haya dado cumplimiento a tal obligacin. Por
tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura:

Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo

Cul es el sentido que se otorga al silencio en el Derecho administrativo espaol.

Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo.

La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de
integrar e interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes trminos:

Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitaria pueden
establecer el plazo que estimen pertinente;
Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los
reglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo mximo de
resolucin seis meses
Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo
establecen plazos de resolucin, este ser de 3 meses.

Por tanto, la fijacin del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales,
nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que
manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes especficas o a la normativa
comunitaria. Si stas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan,
teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente,
si ninguna de stas lo regula, la LRJPAC suple este vaco y lo fija en tres meses.

76

Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien,
estos se cuentan de manera diferente segn se trate de procedimientos de oficio o a
solicitud del interesado:

En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde

el momento en que se dicta el acto de incoacin del expediente (no desde el
momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc).
Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde
la fecha en la que se le de entrada ante el rgano competente para la
tramitacin.

Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentacin de un escrito y

el momento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto,
aqu debemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante el
rgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas de
registro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al rgano
competente para tramitarla, y es a partir del momento en que ste la recibe que
empieza a correr el plazo para resolver y notificar.
Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a un
trmite preclusivo, en el cual se toma como vlida la fecha de presentacin de la
solicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que el
rgano competente lo reciba.

Naturaleza y sentido del silencio administrativo.

La regulacin del silencio administrativo debemos entenderla atendiendo al tipo de
procedimiento.

Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado. Este es el mbito propio del silencio administrativo, pues en el caso
de los procedimientos iniciados de oficio, salvo alguna excepcin, el
transcurso del plazo para decidir y notificar sin que se de cumplimiento a
dicha obligacin conlleva la caducidad.

En este caso el silencio administrativo da por finalizado el procedimiento, y legitima al

interesado para considerar, segn los casos, que la Administracin ha estimado (silencio
positivo) o desestimado (silencio negativo) su pretensin.

77

SILENCIO POSITIVO = SE ENTIENDE QUE LA ADMINISTRACIN

HA DICHO LE CONCEDO O ESTOY DE ACUERDO CON LO QUE
PIDE

SILENCIO NEGATIVO = NO SE LO CONCEDO O NO ESTOY DE

ACUERDO CON LO SOLICITADO.

No obstante, aunque haya transcurrido el plazo para resolver y notificar, y por tanto
haya operado el silencio administrativo, esto no significa que la Administracin no
pueda resolver. No obstante, dependiendo de la naturaleza del procedimiento (positivo
o negativo), su posibilidad de decisin estar limitada:

Si estamos ante un supuesto de silencio positivo, la resolucin tarda slo

puede confirmar la estimacin de la pretensin (es decir, la Administracin
est vinculada por el sentido del silencio administrativo positivo). Esto es as,
porque el silencio positivo tiene la consideracin de acto administrativo que
pone fin al procedimiento (art. 43.2 LRJPAC) y como ya se ha sealado
antes, los actos administrativos favorables o que confieran derechos a los
particulares, slo pueden revisarse a travs del recurso de oficio o de la
declaracin de lesividad. Lo contrario sera desconocer derechos que ya se
encuentran en el patrimonio de los interesados.

Si se trata de silencio negativo, la Administracin que sigue obligada a

resolver, puede hacerlo bien confirmando la denegacin de la pretensin
(es decir, en el mismo sentido del silencio), o bien puede estimar la
pretensin del interesado, esto es, apartarse del silencio administrativo.
Esto se debe a que el silencio negativo no se considera un acto administrativo
sino una ficcin que tiene por finalidad permitir al particular acceder a los
recursos administrativos y contencioso-administrativos (art. 42.3). Como
resulta obvio, la Administracin puede dictar su resolucin, que constituye
un acto administrativo, siendo adems favorable y menos restrictiva para el
patrimonio jurdico del interesado. Queda ahora por determinar en que casos
procede el silencio positivo y en cuales el negativo.

Como regla general, las solicitudes deben entenderse estimadas una vez transcurrido
el plazo para resolver y notificar (es decir, la regla general, es el silencio
administrativo positivo), salvo que una norma con rango de Ley o una norma de
Derecho comunitario

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NORMATIVA COMPLEMENTARIA
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informacin pblica y buen gobierno
Artculo 12 Derecho de acceso a la informacin pblica
Todas las personas tienen derecho a acceder a la informacin pblica, en los trminos
previstos en el artculo 105.b) de la Constitucin Espaola, desarrollados por esta
Ley.
Asimismo, y en el mbito de sus respectivas competencias, ser de aplicacin la
correspondiente normativa autonmica.
Artculo 13 Informacin pblica
Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos, cualquiera que sea
su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el
mbito de aplicacin de este ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos en el
ejercicio de sus funciones.

Artculo 14 Lmites al derecho de acceso

1. El derecho de acceso podr ser limitado cuando acceder a la informacin
suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pblica.
e) La prevencin, investigacin y sancin de los ilcitos penales,
administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspeccin y control.
h) Los intereses econmicos y comerciales.
i) La poltica econmica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garanta de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisin.
l) La proteccin del medio ambiente.
2. La aplicacin de los lmites ser justificada y proporcionada a su objeto y
finalidad de proteccin y atender a las circunstancias del caso concreto, especialmente
a la concurrencia de un inters pblico o privado superior que justifique el acceso.

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3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la seccin 2. se dicten en

aplicacin de este artculo sern objeto de publicidad previa disociacin de los datos
de carcter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3
del artculo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.

Artculo 16 Acceso parcial

En los casos en que la aplicacin de alguno de los lmites previstos en el artculo 14
no afecte a la totalidad de la informacin, se conceder el acceso parcial previa
omisin de la informacin afectada por el lmite salvo que de ello resulte una
informacin distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deber indicarse al
solicitante que parte de la informacin ha sido omitida.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
** Artculo 71 bis introducido por el nmero tres del artculo 2 de la Ley 25/2009, de
22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
Artculo 71 bis Declaracin responsable y comunicacin previa
1. A los efectos de esta Ley, se entender por declaracin responsable el documento
suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su
cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
2. A los efectos de esta Ley, se entender por comunicacin previa aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin
Pblica competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el
ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en
el artculo 70.1.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirn los
efectos que se determinen en cada caso por la legislacin correspondiente y permitirn,
con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de
una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de

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comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones

Pblicas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la comunicacin podr presentarse
dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacin
correspondiente lo prevea expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato,
manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una declaracin
responsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la
Administracin competente de la declaracin responsable o comunicacin previa,
determinar la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad
afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de
las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias
podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado,
todo ello conforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.
5. Las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y
actualizados modelos de declaracin responsable y de comunicacin previa, los
cuales se facilitarn de forma clara e inequvoca y que, en todo caso, se podrn
presentar a distancia y por va electrnica.

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OBLIGACION DE RESOLVER
Artculo 42 Obligacin de resolver
1. La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los
procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.
En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas
aplicables.
Se exceptan de la obligacin, a que se refiere el prrafo primero, los supuestos de
terminacin del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin
previa a la Administracin.
2. El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por
la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podr exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo,
ste ser de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarn:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciacin.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su
tramitacin.
4. Las Administraciones pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos
de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio
administrativo.
En todo caso, las Administraciones pblicas informarn a los interesados del plazo
mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo,
incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin del acuerdo de iniciacin
de oficio, o en comunicacin que se les dirigir al efecto dentro de los diez das
siguientes a la recepcin de la solicitud en el registro del rgano competente para
su tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin indicar adems la fecha en
que la solicitud ha sido recibida por el rgano competente.
5. El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar
la resolucin se podr suspender en los siguientes casos:
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a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de

deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y
su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del
plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artculo 71 de la
presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un
rgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la
peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del
pronunciamiento a la Administracin instructora, que tambin deber serles
comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes
del contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin,
por el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los
interesados, y la recepcin del informe, que igualmente deber ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en
ningn caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o
dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporacin de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o
convenio en los trminos previstos en el artculo 88 de esta Ley, desde la
declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de
las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin
formulada por la Administracin o los interesados.
6. Cuando el nmero de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo mximo de resolucin, el rgano competente
para resolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o el superior jerrquico del
rgano competente para resolver, a propuesta de ste, podrn habilitar los medios
personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de resolucin y
notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y slo una
vez agotados todos los medios a disposicin posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser
superior al establecido para la tramitacin del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser
notificado a los interesados, no cabr recurso alguno.

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7. El personal al servicio de las Administraciones pblicas que tenga a su cargo el

despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el mbito de
sus competencias, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin
expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa
vigente.

Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

Artculo 217 Carga de la prueba

1. Cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolucin semejante, el tribunal
considerase dudosos unos hechos relevantes para la decisin, desestimar las
pretensiones del actor o del reconviniente, o las del demandado o reconvenido,
segn corresponda a unos u otros la carga de probar los hechos que permanezcan
inciertos y fundamenten las pretensiones.
2. Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza
de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, segn las normas jurdicas a
ellos aplicables, el efecto jurdico correspondiente a las pretensiones de la demanda
y de la reconvencin.
3. Incumbe al demandado y al actor reconvenido la carga de probar los hechos que,
conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la
eficacia jurdica de los hechos a que se refiere el apartado anterior.
4. En los procesos sobre competencia desleal y sobre publicidad ilcita
corresponder al demandado la carga de la prueba de la exactitud y veracidad de las
indicaciones y manifestaciones realizadas y de los datos materiales que la publicidad
exprese, respectivamente.
5. De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las
alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razn
del sexo, corresponder al demandado probar la ausencia de discriminacin en las
medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

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A los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior, el rgano judicial, a instancia de

parte, podr recabar, si lo estimase til y pertinente, informe o dictamen de los
organismos pblicos competentes.
6. Las normas contenidas en los apartados precedentes se aplicarn siempre que una
disposicin legal expresa no distribuya con criterios especiales la carga de probar los
hechos relevantes.
7. Para la aplicacin de lo dispuesto en los apartados anteriores de este artculo el
tribunal deber tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que
corresponde a cada una de las partes del litigio.

Artculo 299 Medios de prueba

1. Los medios de prueba de que se podr hacer uso en juicio son:
1. Interrogatorio de las partes.
2. Documentos pblicos.
3. Documentos privados.
4. Dictamen de peritos.
5. Reconocimiento judicial.
6. Interrogatorio de testigos.
2. Tambin se admitirn, conforme a lo dispuesto en esta Ley, los medios de
reproduccin de la palabra, el sonido y la imagen, as como los instrumentos que
permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones
matemticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el
proceso.
3. Cuando por cualquier otro medio no expresamente previsto en los apartados
anteriores de este artculo pudiera obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el
tribunal, a instancia de parte, lo admitir como prueba, adoptando las medidas que
en cada caso resulten necesarias.

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