Segundo parcial. Ao 2014.

DESARROLLO POLTICO EN Y DEL

TERRITORIO

Maira Mandressi. CI: 5.127.396-7

[1]

ANALICE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y

DESARROLLO SOSTENIBLE N18.308 Y SU ADECUACIN DEL
AO 2013 A LA LUZ DEL TRABAJO DE PUTNAM PARA HACER
QUE LA DEMOCRACIA FUNCIONE. MS PRECISAMENTE , ANALICE
QUE INDICA LA LEY QUE RESPONDE O DISIENTE CON LAS
VARIABLES PRESENTADAS POR EL AUTOR EN SU LIBRO COMO
PAUTAS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL.
Making democracy work: civic traditions in modern Italy, de Robert Putnam, tiene
como objetivo responder a la pregunta Por qu algunos gobiernos democrticos
tienen xito mientras que otros fallan?, a travs del estudio emprico del
experimento institucional regional italiano de la dcada de 1970 (Putnam,
1993). Tal pregunta remite a cuestiones centrales, tanto para la ciencia como
para la filosofa poltica; y tiene su particular abordaje desde la teora
institucionalista, dentro de la cual podemos ubicar al autor. Entender esto, como
la coyuntura epistemolgica de la obra, resulta clave tanto para comprender a la
misma como al posible posterior anlisis de la nueva ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible n18.308, lo cual nos convoca en este trabajo;
tarea para la cual Making democracy work (1993) nos servir no slo
brindndonos categoras analticas, sino tambin definiendo una gua y orden
lgico del trabajo.
El institucionalismo, segn el autor, puede definirse como aquella corriente de
pensamiento que tiene como ncleo de anlisis las instituciones, y tiene dos
supuestos fundamentales: en primer lugar, que las instituciones moldean a las
polticas; y en segundo lugar, que las instituciones, a su vez, son moldeadas
histricamente. Al mismo tiempo, plantea el autor, debe incorporarse otra
cuestin elemental: las instituciones tambin son moldeadas por el contexto
social (Putnam, 1993: 8). Estos dos supuestos a los que remite Putnam, ms el
que agrega el mismo autor, se encarnan en tres diferentes escuelas de
pensamiento que enfatizan en alguno de estos elementos para analizar el
desempeo institucional. La primera de ellas, es aquella que estudia el diseo
institucional, esto es, la forma en que son concebidas las instituciones y cmo
repercute en la performance institucional. La segunda, es la que enfatiza los
factores socioeconmicos, en otros trminos, aquella que estudia la relacin
entre la calidad de la democracia y los resultados de desarrollo econmico y
social de una sociedad. La tercera, finalmente, enfatiza los factores
socioculturales, es decir, la calidad de la ciudadana, de la cultura cvica para
explicar el desempeo de las instituciones democrticas (Putnam, 1993). El
autor, a lo largo de su obra, sustrae elementos centrales de cada una de estas
escuelas de pensamiento para su abordaje emprico, comenzando con un anlisis
del cambio institucional del caso particular la creacin de nuevos gobiernos
regionales en la dcada de 1970 en Italia - ; siguiendo con una elaboracin y
medicin de indicadores de desempeo institucional donde explicita las

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dimensiones centrales; continuando con la vinculacin entre estos indicadores y

el desempeo socio-econmico; para terminar analizando las races de la
cultura cvica; y concluir elaborando la categora de capital social como concepto
explicativo de la pregunta de investigacin del autor. En otros trminos, en
primer lugar, tomando a las instituciones como variable independiente, explora
empricamente como el cambio institucional afecta a las identidades, el poder, y
las estrategias de los actores polticos; y en segundo lugar, dejando a las
instituciones como variable dependiente, explora como el desempeo
institucional es condicionado por la historia, el contexto social, econmico y
cultural.
Si bien nuestras capacidades de anlisis se encuentran limitadas al momento de
intentar realizar un estudio similar, ya sea por elementos a analizar, profundidad
de nuestro abordaje como por una cuestin de recurso tiempo y espacio,
utilizaremos la lgica argumental de la obra de Putnam, como tambin su
desarrollo conceptual, para analizar la ley de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Sustentable. Vale destacar una restriccin inmanente de la naturaleza
de nuestro planteo al momento de intentar un anlisis de stas caractersticas: la
cuestin a priori/ a posteriori de las poltica. No podemos realizar un anlisis del
desempeo de la poltica, por su relativa novedad y escasa implementacin. Por
tanto, nuestra aproximacin ser tentativa, especulativa, de qu posibilidades
brinda el marco institucional a un futuro desempeo, entendiendo a su vez que
no es lo nico que determina, sino justamente tambin su contexto histricosocial. ste ser abordado de manera superficial dada la profundidad esperada
de este trabajo, a travs de otros trabajos relacionados a los gobiernos locales y
los procesos de gobernanza en el territorio uruguayo.
Comenzaremos por plantear el cambio institucional que implica la Ley 18.308
para el marco normativo legal uruguayo y que implica esta novedad institucional.
En segundo lugar analizaremos el diseo institucional que presenta, a travs de
las potencialidades que presenta para el desarrollo de las dimensiones que
Putnam define como elementales para entender el desempeo institucional en
un marco de desarrollo poltico territorial. Seguiremos, en tercer lugar, analizando
el lugar que le otorga a la participacin ciudadana, como una forma de entender
las potencialidades que brinda para el fortalecimiento y usufructo de la cultura
cvica. Y as, en cuarto lugar traer la categora acuada por Putnam, capital
social, para terminar preguntndonos, a modo de conclusin, cmo depende del
capital social de cada localidad el futuro desempeo de la nueva ley, como
tambin si apunta a fomentar y promoverlo.

CAMBIO

INSTITUCIONAL .

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DESARROLLO

TERRITORIAL.
Qu implica un cambio institucional? Qu implica el ordenamiento territorial, en
particular para el caso de Uruguay?

Como mencionamos anteriormente, el Ordenamiento Territorial supone un

cambio institucional, es en s mismo una generacin de institucionalidad poltica.

[3]

Por esta misma naturaleza, implica la definicin de una conducta adecuada, y

criterios de xito y fracaso; por lo cual posee inherentemente efectos sobre la
distribucin de los recursos entre los actores, recursos entre los cuales se
encuentra la autoridad, y por tanto redistribuye los intereses polticos, as como
crea nuevos actores e identidades (March & Olsen; 1989; en Putnam, 1993). Pero
en el caso particular del ordenamiento territorial esto se expresa de manera ms
acusada.
El ordenamiento territorial (OT) puede definirse de diversas maneras, resultando
as un concepto sumamente polismico. Entre poltica pblica, disciplina
cientfica, y tcnica administrativa parece ser definida segn el organismo o
nacin la plantee. Como ejemplos particulares podemos manejar las definiciones
explicitadas por los gobiernos latinoamericanos (Marrero, et al.; 2012), entre los
cuales podemos ubicar a Venezuela, segn lo enuncia la Ley Orgnica de
Ordenacin del Territorio establecida en 1983:
Regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las
actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial,
con el fin de lograr una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin
de la explotacin y uso de los recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio
ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral. (Congreso de la
Repblica de Venezuela, 1983)

Otros ejemplos latinoamericanos resulta el caso de Bolivia, con su Ley de

Ordenamiento Territorial del ao 2001; y el caso de Colombia, y su definicin de
OT declarada en la Ley de Desarrollo Territorial que se emite en 1997.
Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin de sus
caractersticas biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y polticoinstitucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del pas (Senado
Nacional de Bolivia, 2001)

Conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas,

emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y
ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en
armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales (Congreso de la
Repblica de Colombia, 1997).

Ms all de las diferencias observables entre estas distintas formas de entender

al ordenamiento territorial, podemos encontrar puntos en comn, o
convergencias, esto es, la idea de que es posible regular u organizar el uso, la
ocupacin y la transformacin del territorio para as lograr su aprovechamiento
ptimo. Este aprovechamiento se asocia generalmente con un uso establecido
como racional o sustentable de los recursos naturales (planificacin fsicaambiental), pero que se relaciona de manera directa con lo definido previamente
como un patrn adecuado de distribucin de asentamientos y de actividades
econmicas; y tiene como fin ltimo y principal la mejora de la calidad de vida,
un aumento de bienestar, el logro del desarrollo de la comunidad que habita ese
territorio (Massiris Cabeza; 2004). Es en este sentido que Marrero, et al. afirman:
Desde el punto de vista terico puede entenderse que el Ordenamiento

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Territorial tiene como propsito principal orientar la planeacin del desarrollo.

(2012: 3).
Vemos as que la ordenacin de un territorio depende entonces no slo del
territorio y los recursos que posee, sino tambin de las tradiciones, las
identidades y las visiones de desarrollo que se generen en un territorio,
encarnadas por distintos actores; como tambin las relaciones de poder que se
generen en ste. Los efectos que supone una nueva institucionalidad, como
dijimos al comienzo de esta seccin, se presentan plenos en el caso del
ordenamiento territorial. Tambin vemos que el nfasis en cada uno de los
elementos esenciales del ordenamiento territorial puede variar segn cmo se
formule, y aventuramos que posiblemente tales formas distintas de formularlo
tengan expresiones materiales divergentes. Entonces Cmo considera al
ordenamiento territorial la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible uruguaya? En el artculo 3 de la Ley n 18.308 se define al
ordenamiento territorial como el conjunto de acciones transversales del Estado
que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la poblacin, la
integracin social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente
sustentable y democrtico de los recursos naturales y culturales (Senado y
Cmara de Representantes de la ROU; 2008: Art. 3). Vemos as entonces que el
ordenamiento territorial es una funcin pblica y cuyo fin es inmanentemente
social. En el siguiente artculo la Ley establece la materia de este ordenamiento
territorial, que resulta: definir y planificar estrategias para el desarrollo sostenible
del uso del territorio en funcin de objetivos tanto sociales como econmicos,
urbansticos y ecolgicos; definir criterios que establezcan la localizacin
adecuada de las actividades econmicas y sociales, definiendo si es necesario
reas protegidas, ya sea por su valor ecolgico, patrimonial, paisajstico o
cultural; identificar a su vez zonas de riesgo; definir zonas adecuadas para la
localizacin de los asentamientos humanos; desarrollar herramientas de gestin
que promuevan la planificacin y previsin del territorio, y el uso de estas
herramientas en la elaboracin de programas y proyectos de anclaje territorial; y
finalmente, la promocin de conocimiento en torno a los procesos polticos,
sociales y econmicos que se generan en el territorio para su mejor planificacin.
(Senado y Cmara de Representantes de la ROU; 2008)
La Ley de ordenamiento territorial para el caso uruguayo, entonces, tiene entre
sus cometidos definir las competencias gubernamentales, las reglas de juego
(Art. 5), los derechos y las obligaciones polticas y sociales (Vase Derechos y
deberes territoriales de las personas en la misma Ley), los instrumentos de
ordenamiento territorial en el mbito nacional y regional, como tambin regular
la participacin ciudadana y la actuacin institucional en la materia.
Por la reconocida complejidad de la poltica, tanto en su planteo como en sus
efectos, as como la concurrencia de competencias e intereses de los distintos
niveles de poltica que implica; se torna necesario, o as se entiende, abordarlo
bajo una forma general de gestin, un conjunto de acciones transversales, un
sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones (Art. 3)
entre los diferentes organismos pblicos competentes, que supere la lgica

[5]

sectorial de la formulacin de poltica pblica. Estableciendo los tipos de

instrumentos adecuados para cada nivel de anlisis, y de forma jerrquica e
integral; y generando definiciones conceptuales, jurdicas y polticas sobre el
tema, unifica criterios nacionales sobre los cometidos de la ordenacin del
territorio y el desarrollo sustentable, permitiendo a los gobiernos sub-nacionales
mantener un relativo espacio de autonoma para la regulacin de sus territorios.
En este sentido, otorga capacidades a los gobiernos sub-nacionales, lo que
supone una reforma en la distribucin de poder en el territorio, y se enmarca en
el proceso descentralizador uruguayo. Este proceso, reciente en Uruguay, y
tardo si se considera las trayectorias de los pases del continente, brinda
importantes posibilidades de desarrollo poltico de los territorios, al posibilitar las
instancias del hacer poltica local, de fortalecer el sistema poltico local y
empoderar a los actores locales (Magri; 2010. Magri; 2011). Pero, hasta qu
medida esta potencialidad se encuentra en la ley? A continuacin, analizaremos
a travs las dimensiones que utiliza Putnam (1993) para evaluar el desempeo
de los gobiernos locales, pero con un sentido prospectivo, de las posibilidades
que permitira la nueva institucionalidad.

POTENCIALIDADES
EN

UNA

DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA CONVERTIRSE

HERRAMIENTA

PARA

EL

DESARROLLO

POLTICO

DE

LOS

TERRITORIOS .
Procesos de poltica, pronunciamientos de poltica, implementacin de poltica.

En Measuring Institucional Performance, captulo 3 de la obra aqu tratada de

Robert Putnam, se plantean una serie de dimensiones que luego operativiza en
indicadores centrales para entender el desempeo institucional de los
gobiernos locales. Nuestras posibilidades y objetivos escapan de tales fines. En
cambio, encontraremos en la nueva ley de ordenamiento territorial los elementos
que nos permitan especular qu posibilidades, potencialidades brinda frente a
tales cuestiones.
El autor clasifica a las dimensiones en tres grupos. El primer grupo queda
conformado por la dimensin relativa a los procesos de elaboracin de poltica,
con respecto, en particular a la estabilidad del aparato de toma de decisiones; en
otros trminos, busca responder a la pregunta: cmo se resuelven los conflictos
internos? Para nuestra tarea analizaremos como la ley prevee la resolucin de
posibles conflictos, tanto en cada nivel de gobierno como entre niveles. El
segundo grupo es relativo al pronunciamiento de poltica, en su carcter
sustantivo; buscando responder a la pregunta pueden los gobiernos identificar y
responder a las necesidades sociales de forma comprensiva, coherente y
creativa?, la cual traduciremos en qu margen otorga la nueva institucionalidad
para brindar tales posibilidades a los gobiernos sub-nacionales. Y finalmente, el
grupo relativo a la implementacin de poltica, es decir, el grupo que analiza el
xito que tienen los gobiernos para satisfacer las nuevas necesidades en una
sociedad de rpido cambio como la actual, utilizando los recursos disponibles; en
otros trminos: qu eficientes son respondiendo las demandas de los

[6]

ciudadanos? Tal dimensin ser contemplada tambin desde el posible margen

de accin que brinda la ley de Ordenamiento Territorial.

PROCESOS

DE POLTICA .
Cmo se resolveran los conflictos a la interna de los distintos niveles de gobierno y
entre estos?

Los conflictos en el aparato de toma de decisiones pueden ser tanto por la

convergencia de espacio de actuacin entre distintos organismos del Estado,
como en el vnculo gobierno-sociedad, o entre los mismos actores de un territorio
dado. Todas estas diversas modalidades de posible conflicto quedan reconocidas
expresamente en la ley, abogndose por la coordinacin y cooperacin entre s,
sin perjuicio de las competencias atribuidas a cada una, de las entidades
pblicas que intervienen en los procesos de ordenamiento del territorio y el
fomento de la concertacin entre el sector pblico, el privado y el social (Art.
5). Ms all de la declaracin de inters vale la pena fijar nuestra atencin en
los mecanismos previstos para lograr tales pronunciamientos. Con respecto al
conflicto entre los distintos niveles de gobierno, como entre lo sectorial y lo
territorial, parece resolverse con una declaracin explcita de los cometidos y
competencias de cada uno de estas entidades pblicas. Pero como al mismo
tiempo los grandes lineamientos las Directrices Nacionales, y las Programas
Nacionales parecen resolverse desde lo sectorial y lo central (Art. 10; Art. 11);
esto termina redundando en menores capacidades de decisin de los gobiernos
sub-nacionales, y por tanto menor autonoma de stos. Se crea como entidad
ejecutante el Comit Nacional de Ordenamiento Territorial, con la participacin de
los Ministros convocados y el Presidente del Congreso de Intendentes. La mayor
potestad con la que cuentan los gobiernos sub-nacionales es la elaboracin de
los instrumentos que terminarn definiendo los usos adecuados del suelo, y los
resultados de stos. A su vez, los mismos instrumentos deben ser expuestos en
auditoras pblicas para con la sociedad civil local. Vale destacar tambin en este
sentido, el rol que puede jugar la Comisin Asesora a crear (Art. 73), para
catalizar y resolver los conflictos posibles, con representantes tanto del Estado
como de los centros de investigacin y universidades, y gremiales de
trabajadores, empresarios y profesionales.

PRONUNCIAMIENTOS

DE POLTICA
Podran los gobiernos identificar y responder a las necesidades sociales de forma
comprensiva, coherente y creativa?

Cmo mencionamos previamente en este trabajo, el ordenamiento territorial

resulta una institucin compleja, con mltiples objetivos de diferente naturaleza,
y con diversos actores y entidades involucradas. La ley ya supone objetivos
comprensivos de la realidad social: sustentabilidad ambiental, equidad social y
cohesin territorial (Art. 5), ahora, la capacidad que posean los gobiernos subnacionales para llevar a cabo lneas de accin que apunten a tales fines resulta
otra cuestin a considerar. Mientras que las Directrices Nacionales constituyen el
instrumento general de la poltica pblica en este tema (Art. 9), las
competencias departamentales de ordenamiento territorial parecen remitirse a

[7]

cuestiones ms ejecutivas de la poltica: categorizar el suelo, as como

establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos (Art. 14).
Con respecto a la coherencia, parece estar especialmente contemplada en la Ley
de Ordenamiento Territorial. La alta jerarquizacin de los objetivos y los
lineamientos, como la detallada especificacin de las competencias de los
distintos entes encargados de generar poltica, aportan enfticamente a la
coherencia de la poltica nacional sectorial con la territorial. Al mismo tiempo, la
conformacin de Comit Nacional, como de la Comisin Asesora, permiten que
distintos actores y visiones dialoguen, permitiendo una mayor coherencia de la
poltica sectorial en el territorio.
La creatividad a desarrollar por los gobiernos sub-nacionales parece restringirse a
la elaboracin de los instrumentos dentro de las competencias que quedan
definidas previamente, tanto como Directrices Departamentales de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, como los Planes Locales, y otros
instrumentos especiales (Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19).

IMPLEMENTACIN

DE POLTICA
Con qu eficiencia pueden responder las demandas de los ciudadanos?

Si bien la poltica de Ordenamiento Territorial tiene por naturaleza cuestiones que

hace al desarrollo de las localidades, tiene sus limitaciones. Su cometido es claro
y conciso, y si bien tiene como el fin el desarrollo sustentable, ciertas
dimensiones claves para el fomento de los procesos de desarrollo, por su misma
definicin quedan por fuera. Por tanto, si bien la Ley de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sustentable puede incidir sobre ciertas reas, otras se escapan de su
influencia. Vemos que la ley enfatiza sobre ciertas reas especficas, y en otras
podemos especular cuanta capacidad de poltica se le otorga a los gobiernos subnacionales:
Poltica productiva. Al categorizar los suelos en los territorios y definir su uso,

los gobiernos departamentales tienen potestad de determinar lo que se

produce en esos suelos, en sus territorios. La ordenacin del territorio puede
ser utilizado tanto para fomentar como para frenar ciertos formas de
produccin, por ejemplo las actividades forestales y extractivas que generan a
menudo conflictos en el plano local.
Poltica de vivienda y urbanismo. El ordenamiento territorial constituir el
instrumento fundamental en la articulacin de las polticas pblicas
habitacionales y de suelo (Art. 52). A travs de los instrumentos diferentes,
y la categorizacin del suelo, los gobiernos departamentales poseen la
potestad de generar polticas habitacionales y planificar el desarrollo de sus
ciudades.
Poltica social. Al mismo tiempo, a travs del ordenamiento territorial los
gobiernos sub-nacionales tienen cierto margen para realizar poltica social. Un
ejemplo es la reserva de suelo para vivienda de inters social (Art. 53).
Poltica ambiental. La sustentabilidad ambiental resulta uno de los objetivos
centrales de la poltica (Art. 47). Si bien resulta un eje de la poltica

[8]

establecido desde el gobierno central, existe un margen de actuacin en

innovacin institucional del gobierno local (Art. 48)
Otras polticas. Vale recordar que la estructura del aparato estatal en Uruguay
es de sistema unitario y centralizado, donde el Estado y gobierno central
siguen concentrando las principales funciones pblicas, limitando el campo
poltico institucional de los niveles de gobierno sub-nacional. (Magri, 2011) Un
ejemplo claro de esto resulta la poltica de educacin, de salud, etc.
En conclusin, la nueva institucionalidad con respecto al Ordenamiento Territorial
posee interesantes potencialidades en torno al desarrollo poltico de los
territorios, pero al enmarcarse en una estructura estatal territorial como la de
Uruguay, central, unitario, de tradicin de poltica sectorial, dichas
potencialidades pueden no hacerse efectivas. A continuacin, analizaremos el rol
de la participacin ciudadana en la ejecucin de la poltica, y reflexionaremos en
particular cmo depende la cultura cvica la misma ejecucin.

POTENCIALIDADES

DE

LA

NUEVA

INSTITUCIONALIDAD

PARA

LA

PARTICIPACIN CIUDADANA .
Como dijimos previamente, la nueva ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sustentable debe ser comprendida en el marco del reciente proceso de
descentralizacin que acontece en el pas. Tanto la ley analizada en este trabajo,
como la ley de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana N 18.567,
consideran con especial nfasis la participacin ciudadana. La coordinacin, la
cooperacin, la descentralizacin, la participacin, la equidad, y la conciliacin de
intereses sociales, econmicos y naturales forman parte de los principios
conceptuales y operativos rectores de la ley de OT (Art. 5). En esta misma lnea,
la participacin en los procesos de elaboracin de los instrumentos de
ordenamiento territorial, como el poder demandar la observacin de la
legislacin e instrumentos territoriales y el acceso a la informacin sobre el
territorio, son considerados como derechos territoriales de las personas (Art. 6).
Tales consideraciones se contemplan como un proceso de democratizacin y
transparencia, como de mayor eficiencia de la poltica pblica, al ser ms
receptiva en las demandas sociales. En este sentido, parece retomar las palabras
de Putnam (1993: 9): A high-performance democratic institution must be both
responsive and effective: sensitive to the demands of its constituents and
effective in using limited resources to address those demands.
Ms all de la declaracin de inters del fomento y fortalecimiento de los
procesos de participacin ciudadana, establece varios y diversos mecanismos en
que esto se llevara a cabo. En primer lugar, todo ciudadano puede realizar
propuestas en la elaboracin de propuestas (Art. 72). En segundo lugar, resulta
obligatoria para la aprobacin de los distintos instrumentos de planificacin local
una auditora pblica (Art. 25). En tercer lugar, los distintos instrumentos deben
prever en su misma formulacin no slo mecanismos de seguimiento control y
evaluacin tcnica, sino tambin de monitoreo ciudadano (Art. 28). En cuarto
lugar, en la conformacin de las comisiones asesoras, tanto en nivel nacional,
como en nivel departamental, se cuenta con la presencia de representantes de la

[9]

sociedad civil. Finalmente, en quinto lugar, todas las exigencias relativas a la

participacin ciudadana explicitadas en la ley son las mnimas requeridas,
quedando en consideracin de cada localidad la mayor inclusin de la sociedad
civil.
La calidad de la poltica, como dijimos recin, tiene que ver con el
relacionamiento entre el Estado y la sociedad, y los espacios que se brinden a la
participacin ciudadana apuntan en este sentido. Pero no es lo nico. Justamente,
en la seccin siguiente analizaremos la importancia del capital social para la
ejecucin exitosa de una nueva institucin.

CAPITAL

SOCIAL?
ESPECULACIONES .

POTENCIALIDADES,

RESTRICCIONES

Como vimos hasta este momento, el ordenamiento territorial como diseo

institucional representa una de las formas en que se expresa el vnculo EstadoSociedad, y Estado-Estado, regulando la distribucin de recursos, beneficios y
autoridades, y por tanto en relacin estrecha con el rgimen poltico y de poder.
La ley de ordenamiento territorial genera campos de autonoma departamental,
redistribuyendo as los recursos de autoridad en el territorio, empoderando a los
niveles de gobierno sub-nacional. Adems, en este caso, el suelo resulta un
recurso clave que est en juego, pero no es el nico. Cada recurso tiene asociado
una serie de beneficios, as como de obligaciones, y al mismo tiempo, en su uso
an sea privado se generan externalidades al resto de la sociedad, y de all su
necesidad de regular. No slo la distribucin de recursos tiene consecuencias
productivas, por ende econmicas y en tanto, sociales; sino tambin
ambientales. La regulacin de la distribucin y uso del recurso suelo obedece a la
consecucin (o no) de estos determinados efectos, y su conceptualizacin terica
y normativa queda bajo el rtulo de Desarrollo Sostenible.
Las externalidades negativas por el uso del suelo, y hasta tambin la misma
distribucin de los territorios, resultan problemas colectivos que las instituciones
buscan resolver. Pero la resolucin de estos problemas no depende simplemente
del diseo de las instituciones relativas, sino que Social context and history
profoundly condition the effectiveness of institutions (Putnam, 1993: 182). Una
dimensin esencial de las instituciones - definindolas como reglas de juego - es
la confianza, la certidumbre del comportamiento de los otros agentes. En este
sentido es que aparece el concepto de capital social. Las pre-existentes
conexiones sociales entre individuos, que generan vnculos de confianza,
solidaridad y reciprocidad entre stos, generan mltiples ventajas: disminuyen
los incentivos a no cumplir las instituciones, robustecen las normas informales de
reciprocidad, facilitan la comunicacin y mejora los flujos de informacin entre los
individuos, y generan un historial de xitos asociado a la colaboracin que sirve
para determinar futuras cooperaciones entre actores. En este sentido apunta el
autor: Voluntary cooperation is easier in a community that has inherited a
substantial stock of social capital (Putnam, 1993: 167). El stock de capital

[10]

social, segn el autor, tiene dos orgenes: las instituciones informales de

reciprocidad general en una sociedad, y la existencia y densidad de las redes de
compromiso cvico.
El capital social, en sus formas de confianza, normas, y redes tienden a ser auto
reforzantes y acumulativos. As, el autor define dos posibles equilibrios: uno
donde se generan crculos virtuosos con altos niveles de cooperacin,
reciprocidad y bienestar colectivo; y otro donde se encuentran ausentes estos
elementos, y se generan crculos viciosos de desconfianza, competencia y
aislamiento. (Putnam, 1993).
Si bien la categora capital social remite al espacio de anlisis del contexto social
de los distintos territorios, y nuestro anlisis se centra en la nueva
institucionalidad, podemos especular como actuar como variable independiente
con respecto al xito de la poltica. Defendimos anteriormente que la ley de
Ordenamiento Territorial tiene un especial nfasis en la participacin poltica de
la sociedad civil. A partir de esta cuestin particular podemos imaginar dos
escenarios posibles, cada uno en uno de los equilibrios estacionarios que expone
Putnam (1993).

Stock de capital social bajo. En las localidades que no posean un elevado

stock de capital social, no se generarn relaciones de confianza entre los
actores, sino aislamiento. La participacin ciudadana en tanto ser baja, o
quizs en aquellos actores que posean capital organizativo. Al no ser general
la participacin ciudadana slo se contemplan los intereses de los actores
con mayor poder, y los resultados no resultan representativos de la sociedad
civil. Esto genera mayor desconfianza y aumento de incentivos a no
participar. Los procesos no resultan transparentes, y no existe control
ciudadano sobre stos, lo cual repercute negativamente en los resultados. La
baja movilizacin ciudadana y la baja legitimidad de los gobiernos locales
lleva a una baja actividad de stos, quedando el territorio a merced
solamente de polticas sectoriales y centrales, no habiendo empoderamiento
de lo local ni poltica territorial. La poltica de ordenamiento territorial fracasa
con respecto a sus objetivos y el stock de capital social se mantiene an o
ms bajo.
Stock de capital social alto. En aquellos territorios donde exista un stock de
capital alto, y por tanto exista una mayor densidad de redes de compromiso
cvico, la participacin ciudadana ser mayor. Esto generar un mayor
involucramiento de la sociedad civil tanto con los procesos de elaboracin de
los instrumentos como en su monitoreo; lo cual tendr distintos efectos. En
primer lugar, el logro de objetivos vinculados a los intereses de la ciudadana
generar antecedentes de xito, y aumentar la percepcin de las
probabilidades de xito, aumentando entonces los mismos incentivos a
participar. Por otra parte, en segundo lugar, que agentes de la sociedad se
involucren directamente genera que mejoren los canales de informacin
entre el Estado y la sociedad, no slo otorgando mayor transparencia a los
procesos polticos, sino tambin mejorando los procesos decisionales de los
mismos. Ambas cuestiones aportan as a una mayor legitimacin de los

[11]

procesos de ordenamiento territorial. Al aumentar la legitimidad, y la

participacin, los gobiernos locales quedan presionados y tienen incentivos a
ser ms proactivos y eficientes. Se democratizan los procesos de tomas de
decisiones, ms voces son escuchadas y ms intereses contemplados. La
poltica de ordenamiento territorial resulta exitosa con respecto a sus
objetivos, y se aumenta el stock de capital social.

REFLEXIONES

FINALES

Al analizar la ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible encontramos

fuertes potencialidades, tanto por su naturaleza como por sus caractersticas
particulares del caso uruguayo, para ser una poltica de desarrollo territorial. El
capital social de los territorios, siguiendo la lnea argumental del autor, resulta
una variable explicativa central de porqu algunos territorios logran implementar
exitosamente nuevas instituciones mientras que otros no, y en funcin de tal
teora especulamos los posibles resultados de la poltica a travs de dos
escenarios posibles. La generacin de crculos virtuosos en torno al capital social,
vimos recin, permitira no slo cumplir los objetivos del ordenamiento territorial,
y aumentar el stock de capital social, sino tambin generar verdaderos procesos
de desarrollo poltico territorial.
A pesar de las potencialidades, tambin observamos que dada la estructura
poltico territorial nacional centralista y unitario, de tradicin sectorial el
margen de accin de los gobiernos locales poda terminar siendo muy acotado.
Los altos stocks de capital social tambin tendran sus efectos beneficiosos en
este sentido. Aumentando la participacin de la sociedad civil, se empodera la
sociedad local, y se puede expresar en una pro-actividad fructfera del gobierno
local, ganando mayor voz en el mbito de decisin nacional. Los espacios de
participacin no tienen que ser necesariamente cedidos, sino tambin ganados.
Si bien la historia importa (Putnam, 1993), y los crculos virtuosos/viciosos
generan estados estacionarios, el capital social de una comunidad lejos est de
ser una determinante inalterable. Las instituciones informales de confianza y
reciprocidad, si bien requieren largos plazos, pueden modificarse. Y en esto
quizs resida el elemento clave de los procesos de desarrollo territorial: su
empoderamiento. Afirmamos, entonces, que la nueva institucionalidad puede
aportar en este sentido, al crear espacios de participacin y competencias
especficas para los niveles de gobierno ms prximos a la sociedad local,
aunque si bien los resultados no se vern en el corto tiempo. La estabilidad de la
poltica y el apoyo institucional a la misma sern elementos claves para la
generacin de estos procesos.

BIBLIOGRAFA
MAGRI, A. (2011): Descentralizacin municipal en Uruguay: cuando el hbito no hace al
monje. X Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de
Anlisis Poltico y la Universidad Catlica de Crdoba. Crdoba, 27 al 30 de julio de 2011

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gobierno que no entusiasm a la ciudadana. REVISTA IBEROAMERICANA DE ESTUDIOS
MUNICIPALES. 84 Ao I, N2. Segundo Semestre. Septiembre de 2010.
MARRERO, E, et al (2012): Referentes tericos del ordenamiento territorial y su impacto
en el desarrollo local endgeno. Observatorio de la Economa Latinoamericana, N 166,
2012. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2012/
MASSIRIS CABEZA, . (2004). Fundamentos conceptuales y metodolgicos del
Ordenamiento Territorial. . Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia: Facultad
de Educacin.
MVOTMA (2008): Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible n18.308.
PUTNAM, R. (1993): Making democracy work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton
University Press. EUA.

TABLA

DE CONTENIDO

Analice la ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible n18.308 y su

adecuacin del ao 2013 a la luz del trabajo de Putnam Para hacer que la democracia
funcione. Ms precisamente, analice que indica la ley que responde o disiente con las
variables presentadas por el autor en su libro como pautas para el desarrollo territorial.. .1
Cambio institucional. Ordenamiento Territorial y Desarrollo Territorial............................2
Potencialidades de la nueva institucionalidad para convertirse en una herramienta para
el desarrollo poltico de los territorios..............................................................................4
Procesos de poltica...................................................................................................... 5
Pronunciamientos de poltica........................................................................................ 6
Implementacin de poltica.......................................................................................... 6
Potencialidades de la nueva institucionalidad para la participacin ciudadana...............7
Capital Social? Potencialidades, restricciones y especulaciones....................................8
Reflexiones finales........................................................................................................... 9
Bibliografa.................................................................................................................... 10

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