Primera Seccin: La Salud Pblica en las Amricas

LA SALUD PBLICA
EN LAS AMRICAS:
DOCUMENTO CONCEPTUAL
Y OPERACIONAL
Carlyle Guerra de Macedo

1. La salud y la salud pblica en el mundo

actual
De una visin sinttica de la salud y la salud pblica en la historia
se extraen las siguientes conclusiones fundamentales:
El carcter social histricamente construido de la salud y de
la salud pblica;
La naturaleza acumulativa y de cambio en la continuidad del
proceso histrico;

El progreso en salud se realiza a travs de la conjuncin de

valores socialmente incorporados (prcticas sociales), de la
expansin del conocimiento y sus aplicaciones, y de la
construccin de infraestructura institucional pblica que
promueve el sinergismo entre ellas. La coincidencia de
intereses polticamente significativos (econmicos, de
grupos, etc.) multiplica el poder de la conjuncin anterior.

Nunca antes los diversos componentes de la vida social estuvieron

tan interconectados. Esa interconectividad se expresa en todos los
aspectos de la vida humana y se incrementa con el desarrollo de las
sociedades nacionales e internacionales. Cada da se hace ms necesaria

Director Emrito de la OPS/OMS.

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una visin de totalidad para entender las partes en esa unicidad de lo

universal o abstracto, y de lo particular y concreto. No es una excepcin
el caso de la salud, condicionada y explicada tambin por su contexto
o contextos.
El cambio en el marco econmico, cultural y poltico est ocurriendo
tambin en otros condicionantes externos, en los sistemas especficos
de atencin a la salud, y en consecuencia, en los problemas y el estado
de salud de las poblaciones. En las ltimas dcadas, a pesar de los
progresos espectaculares observados en los indicadores usuales de
salud, la situacin es considerada insatisfactoria y plantea desafos
antiguos, nuevos o renovados. En efecto, en los pases de la Regin
hay una brecha alarmante entre lo que se ha hecho y lo que puede
hacerse con los recursos disponibles en los niveles de desarrollo dados.
Anualmente la mortalidad injustificada y evitable excede al milln de
defunciones. Por otro lado, los sistemas de servicios de salud presentan
varias insuficiencias y deficiencias reforzadas por un contexto ms
adverso que favorable. En consecuencia, los desafos de la salud pblica
son mltiples y vastos. stos se detectan en los condicionantes
externos del contexto de los sistemas de atencin a la salud, en los
riesgos y daos y en el estado de la salud de las poblaciones.

Desafos en el contexto
Aqu deben considerarse los cambios demogrficos que han tenido
lugar, en especial el envejecimiento rpido de las poblaciones y los
aspectos relativos al deterioro ambiental con sus amenazas a la salud.

Desafos relativos a los sistemas de salud

La organizacin, las polticas, las estrategias, la conduccin, la
financiacin, el aprovisionamiento y la gestin de los sistemas de atencin
a la salud constituyen aspectos de inters pblico, por lo tanto, son
desafos para la salud pblica. El pblico exige construir sistemas de
salud socialmente eficaces y capaces de producir salud, y que a la vez
generen satisfaccin social bajo la orientacin de principios de tica y
poltica bsicos racionalmente establecidos. Entre esos principios resaltan
como consensuales en Amrica Latina y el Caribe la equidad en la
universalidad de la atencin, la participacin social, la eficiencia y la
descentralizacin.

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Estado de salud
Como consecuencia del cambio en sus condicionantes, la salud de
la poblacin en las Amricas se encuentra en diferentes etapas de
progresin epidemiolgica (transicin), cargando con los problemas
antiguos vinculados a las condiciones de vida y a los daos crnicodegenerativos, adems de los nuevos problemas y riesgos ecumnicos,
y de los problemas de origen predominantemente social, como la violencia
y el abuso de drogas. Por otro lado, el avance de la ciencia y la tecnologa
provee de ms y mejores instrumentos de intervencin y nuevas formas
y posibilidades de su uso. Sin embargo, la salud va ms all de la atencin
a la enfermedad; la promocin de la salud hasta los lmites del potencial
biolgico, y la expansin de esos lmites, son ahora el eje de una buena
salud.
La salud pblica convencional ya es insuficiente para enfrentar los
desafos antes indicados. Sin duda, el reconocimiento y produccin de
bienes pblicos o de gran externalidad, y la realizacin de actividades
reconocidas como responsabilidades del Estado, continan siendo una
parte importante del quehacer de la salud pblica. Estratgicamente,
stas deben incluso conformar la plataforma para su ampliacin,
abarcando los aspectos significativos dentro y fuera del Sector para
mejorar la salud de las poblaciones.
En los ltimos aos, se han presentado varias iniciativas con el
propsito de redefinir la salud pblica. La percepcin de la necesidad de
esta revisin es generalizada. Sin embargo, en este documento se
resumen slo aquellas iniciativas que inspiraron ms directamente las
ideas en debate, tales como las siguientes:
La experiencia en Canad con la formulacin de polticas de
salud, la reorientacin de los sistemas de atencin y
promocin de salud;

El trabajo que estn realizando el Instituto de Medicina en

los Estados Unidos y el Centro para el Control y la
Prevencin de Enfermedades (CDC) sobre la orientacin de
la salud pblica, guiando la evaluacin del desempeo de los
servicios esenciales de salud pblica;
El Estudio Delfi, coordinado por la OMS, sobre las funciones
esenciales de la salud pblica;
Las discusiones promovidas por las OPS/OMS al comienzo
de la dcada de 1990, iniciativa que se reinici en 1998, y
que da origen al actual proyecto: La Salud Pblica en las
Amricas.

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2. El concepto de salud pblica

La salud pblica es la salud del pblico y las dimensiones colectivas
de la salud. Por lo tanto, el concepto de salud pblica nace del concepto
de salud misma. Salud es la ausencia de enfermedad, de lesiones y de
incapacidad en un completo estado de bienestar. La identificacin de la
salud con el bienestar plantea dificultades operacionales para delimitar
las responsabilidades del sector salud pero, al mismo tiempo, establece
la responsabilidad de los otros sectores relacionados a la salud y la
necesidad de la accin intersectorial para ello. En un sentido ms sectorial
y operacional, la salud es la realizacin del potencial bio-psquico de la
persona en cada circunstancia en que vive, sin limitaciones por
enfermedad, lesiones o incapacidades, y si stas ocurren, la pronta
recuperacin o la adecuacin funcional en las situaciones irrecuperables.
La salud pblica, como la salud de las poblaciones, es el ncleo
fundamental de todos los esfuerzos para mejorar la salud, de la cual es
la manifestacin ms completa.
El objeto central de la salud pblica es la salud de las poblaciones.
ste incluye todos los aspectos de inters colectivo que contribuyan al
mejoramiento de la salud del pueblo. Por lo tanto, la salud pblica no
debe limitarse a los llamados bienes y servicios pblicos o de significativas
externalidades o a aquellas acciones reconocidas como responsabilidades
de gobierno o del Estado. Esto constituye parte importante del objeto
de la salud pblica y puede (debe) ser su ncleo estratgico por su
aceptacin consensual. Si la salud pblica se limita a ello, no servir al
inters del pblico (poblaciones). Su visin y preocupacin debe
extenderse ms all, hacia los condicionantes externos de la salud y
hacia el sentido colectivo de los sistemas de atencin, siempre en la
perspectiva de su objeto central la salud de las poblaciones aunque
sus instrumentos (propios) de accin sean insuficientes para modificarlos
aisladamente. De este concepto derivan dos consecuencias principales:
la necesidad de una accin compartida con otros sectores y la
preocupacin por la salud individual, en la medida que los aspectos de
su agregacin adquieran inters colectivo y sean esenciales para la salud
del pblico.
La definicin del objeto indica el campo o los campos de actuacin.
Sin embargo, es importante precisar que la salud pblica implica un
campo de conocimientos y, particularmente de prctica, posible de
delimitarse y organizarse como tal.
La salud pblica no es una ciencia ni una disciplina. Los
conocimientos que requiere para sustentar su prctica son provistos
por diversas disciplinas articuladas en funcin de su objeto. Esa

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articulacin del conocimiento en funcin de su uso (prctica), en una

dimensin interdisciplinaria, es la esencia epistemolgica de la salud
pblica, que puede trascender, a veces, a las disciplinas que la sirven,
pero sin constituir una disciplina especfica. La articulacin del
conocimiento exige un instrumento o mtodo. En salud pblica pueden
utilizarse diferentes disciplinas, dependiendo del objeto y prctica
especficos en consideracin. Sin embargo, en salud pblica, una
disciplina parece tener mayor presencia y potencial, con frecuencia
sirviendo a ese propsito: la epidemiologa. Una epidemiologa ampliada,
tambin en su objeto de estudio, incluyendo todos los condicionantes y
aspectos de la salud y no slo las enfermedades.
La salud pblica, adems de poseer un campo de conocimientos y
de ser un campo de prctica, es tambin un campo de generacin de
conocimientos, el cual enriquece a las disciplinas que la sirven. Con
objetivos y campos de accin tan amplios y variados, la salud pblica
es un incentivo para muchos y diferentes actores.

La sociedad
El sujeto bsico y permanente de la salud pblica es la poblacin
organizada en la sociedad. El pblico no es slo su objeto central sino
su principal actor. La accin de la sociedad por la salud se expresa en
los valores socialmente reconocidos que modelan actitudes,
comportamientos y conductas sociales en favor de la vida y la salud
sus instituciones y prcticas sociales. Tambin se expresa por el
reconocimiento de las necesidades y demandas o esfuerzos colectivos
para satisfacerlas. Esta accin se expresa a travs de los grupos
organizados de la sociedad, de las redes informales de apoyo en las
diversas comunidades de intereses y hasta en los sentimientos
especficos o difusos de satisfaccin o insatisfaccin pblica. Todas
esas manifestaciones de lo pblico no estatal, constituyen la base social
de la salud pblica, sus destinatarios y tambin sus instrumentos de
accin, inspiracin y fortaleza.

El Estado y lo pblico no estatal

Las sociedades establecen instituciones jurdicamente reconocidas
para cumplir las funciones de inters comn o de grupos socialmente
significativos. La principal de esas instituciones es el Estado, cuyas
responsabilidades deben contemplar con prioridad el cumplimiento de
las funciones pblicas, entre ellas las de la salud pblica. El Estado
tiene una funcin central como sujeto-actor de la salud pblica; es el
responsable directo de garantizar que sus funciones sean realizadas,

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algunas en forma directa y en rgimen de exclusividad, como son aqullas

vinculadas al poder poltico formal (adscripcin obligatoria o legal de
valores - legislacin), al poder de la polica y la justicia (uso legal de la
fuerza), o al establecimiento de compromisos internacionales formales
(soberana y relaciones). Entre las principales responsabilidades del Estado
en salud pblica se cuentan las siguientes: movilizar, articular, orientar
y apoyar la accin de la sociedad y de sus actores pblicos no estatales.
Esa sinergia entre Estado y sociedad civil es el factor instrumental ms
importante para la eficacia de la salud pblica.

Profesiones y profesionales
Esta visin de salud pblica en la sociedad tambin aproxima la
atencin individual a la atencin colectiva. En efecto, muchas acciones
colectivas de salud pblica resultan de atenciones individuales, es decir,
la proteccin especfica de todos mediante la proteccin de muchos
individuos o de conductas personales comunes. Por otro lado, la atencin
individual requiere muchas veces de condiciones de carcter pblico
(financiacin, organizacin y gestin de sistemas, etc.). Se dan
situaciones en que incluso los entes tpicamente privados (empresas,
etc.) actan como sujetos de la salud pblica. Por ejemplo, en el campo
de la salud ocupacional o en forma voluntaria en otros campos.
La salud pblica, como campo de conocimientos propios, implica
en su aplicacin la capacitacin especfica de agentes especficos, es
decir, de profesiones y profesionales. Las profesiones de salud pblica
corresponden a las disciplinas que contribuyen a su realizacin
diferenciadas en su prctica por su propsito especfico. Algunas de
esas profesiones se identifican ms ampliamente con la salud pblica
en la medida que la disciplina correspondiente est ms dedicada a sus
objetos, como es el caso de la epidemiologa. Por otro lado, es posible
identificar profesionales, originalmente de una de las disciplinas
contribuyentes que se dedican a la articulacin del conocimiento en
respuesta a los objetos de la salud pblica. stos se dedican
exclusivamente al cumplimiento de la prctica de la salud pblica,
caracterizndose como profesionales de salud pblica. Ese hecho
expresa el carcter cientfico-tcnico de la salud pblica, esencial para
su prctica pero siempre inmerso en el contexto y al servicio de valores.
La excelencia cientfico-tcnica en esta dimensin es estratgica para
una buena salud pblica; pero dicha excelencia slo puede alcanzarse
considerando todas las dems dimensiones.
En resumen, los actores de la salud pblica son mltiples. Los ejes
de su accin estn representados en la sociedad por diferentes formas

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de organizaciones y, particularmente, en el Estado, como la institucin

social que epitoma la esfera del pblico. El xito de la prctica de la
salud pblica reside en el procedimiento de cmo esos actores
contribuyen a un propsito comn en forma articulada y sinrgica, y
responden con responsabilidad al inters de la poblacin.
Con tal arraigo en lo social, tanto la salud pblica como la salud
son un complejo proceso social histricamente construido. En este
proceso se da la generacin-regeneracin de valores que se expresa en
instituciones y organizaciones de salud pblica, o las que contribuyen
para su prctica. Este hecho es esencial para la comprensin de la salud
pblica en cada situacin particular y en cada cultura, y tambin para
los aspectos generales comunes de su concepto y prctica.

3. Salud pblica, valores y principios

Como proceso socio-cultural e histrico y como prctica humanstica
por excelencia, la salud pblica requiere de conocimientos y tcnicas;
es una prctica de servicio y est basada en valores. En el pice de esos
valores se encuentra la consideracin de la vida y la salud como bienes
supremos del ser humano dotado de derechos y responsabilidades, entre
ellos, el derecho superior a la proteccin de sus bienes supremos y la
responsabilidad de cuidarlos. Se encuentra tambin la aceptacin de
que es funcin de una sociedad organizada sumar los esfuerzos de sus
miembros en el cumplimiento de esa responsabilidad en favor de la
salud de todos; corresponde al Estado en su calidad de principal expresin
institucional de la salud pblica, liderar la realizacin de ese desideratum
social. De estos valores fundamentales fluyen otros, tales como la
solidaridad, la utilizacin eficiente de los recursos disponibles, la
participacin y la equidad en el acceso a los bienes y servicios que
producen salud.
El enunciado anterior parece algo comn, dado que difcilmente
alguien pueda o quiera negarlo. Sin embargo, tiene implicaciones
conceptuales y operacionales determinantes. Define propsitos finales
aunque generales para la accin, el desarrollo del conocimiento y de la
tecnologa y, por supuesto, para la salud pblica. De la percepcin e
identificacin de las necesidades a la definicin y aplicacin de las
respuestas para satisfacerlas, estos valores deben preceder a la razn,
o mejor dicho, construir la razn con los valores. En consecuencia, la
salud pblica, como accin cientfica y tcnica, valoriza la evidencia
identificable y medible y busca fundamentar sus decisionesintervenciones en ella. Sin embargo, conoce las limitaciones de la

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evidenciacin en la realidad social y la importancia de los valores en

su conformacin; buscar siempre compatibilizar evidencia y valores
pero reconocer, en principio, la precedencia de los ltimos.
En esta dimensin valorativa, la salud pblica se asocia y se viste
con la tica, extendindola a todos sus mbitos de accin; la sociedad,
el Estado, sus quehaceres especficos o compartidos, y hasta la
consideracin de las necesidades individuales.

4. Salud pblica, poltica y leyes

La salud pblica est subordinada a la poltica o depende fuertemente
de ella y en muchos aspectos debe actuar polticamente.
La ampliacin y profundizacin de la democracia, como marco de
referencia y realizador de la participacin ciudadana, son los principales
condicionantes polticos de las prcticas sociales que nutren a la salud
pblica y de la misma salud pblica. Un proceso e instrucciones polticas
socialmente legitimadas, son a su vez condicin y resultado de una
democracia efectiva y de polticas pblicas que respondan
adecuadamente a las necesidades de salud de las poblaciones. En
esencia, esos aspectos se refieren a las caractersticas del proceso y
rgimen poltico y, a la democratizacin del poder (capacitacin
ciudadana) que le conferir legitimidad y actuacin pblica.
A travs del reconocimiento y la aplicacin de valores socialmente
aceptables y la asignacin de valores conexos a los de la salud en la
sociedad se obtiene la salud pblica. Este esfuerzo requiere de normas
legales y de su cumplimiento por parte de la sociedad, propios de un
Estado de Derecho. Es monopolio del poder poltico institucional producir
las leyes necesarias y asegurar su cumplimiento y, tambin afianzar el
Estado de Derecho.
La prctica eficaz de la salud pblica, adems de las condiciones
anteriores, requiere de recursos que en gran medida son asignados por
decisiones polticas.
De lo anterior se concluye la importancia de considerar un aspecto
poltico en la salud pblica. Evidentemente, no se trata de politizarla
en el sentido de subordinarla a ideologas polticas o a intereses
partidarios, aunque debe reconocerse la importancia de unos y otros.
Lo que s es preciso, es la accin intencional y consistentemente
desarrollada con la finalidad de conseguir los resultados polticos
deseados. Para ello ha de contemplarse, por lo menos, lo siguiente:

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La comprensin del proceso poltico y sus factores-actores

relevantes para las decisiones deseadas y la capacidad de
elaborar estrategias eficaces;

El anlisis de las polticas en la perspectiva de la salud de la

poblacin. Sus virtudes y defectos, y contribucin para
lograr polticas saludables;
Abogaca de los intereses de la salud pblica, utilizando el
poder de la tcnica y la ciencia, y la capacidad de
movilizacin de la sociedad;

Contribucin al desarrollo de la ciudadana y de la capacidad

de participacin social, especialmente a travs de la
informacin, la educacin en salud y la organizacin para la
participacin comunitaria;
Constitucin de alianzas y movilizacin de apoyo
polticamente relevante.

Todo lo anterior evidencia la estrecha relacin de la salud pblica

con las prcticas sociales en favor de la salud. Esta relacin es la matriz
para la identificacin de las funciones esenciales de la salud pblica
(FESP).
Es imposible sintetizar en una definicin breve todos los aspectos
conceptuales discutidos. Sin embargo, una definicin sinttica facilitar
la divulgacin de los conceptos y el fortalecimiento de la prctica de la
salud pblica. Existen varias propuestas de definicin, con ventajas e
insuficiencias. La que proponemos aqu combina elementos comunes a
muchas de ellas y pretende ajustarse a los conceptos discutidos:

La salud pblica es el resultado del esfuerzo organizado de

la sociedad, principalmente a travs de sus instituciones
de naturaleza pblica, para mejorar la salud de las
poblaciones por todos los medios idneos.

5. Prcticas sociales y salud pblica

La salud pblica tiene su realizacin plena cuando sus propsitos y
prcticas son aceptados por la sociedad e incorporados a las prcticas
sociales. La conjuncin de valores positivos para la salud incorporados
por la sociedad, y la disponibilidad de conocimientos y tecnologas
socialmente eficaces han sido, histricamente, la fuerza motriz del
progreso de la salud pblica. El efecto de esa conjuncin es ampliado
por la existencia de intereses poderosos convergentes o circunstancias
polticas favorables.

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Los valores socialmente sancionados establecen las pautas para la

comprensin y construccin de la realidad; orientan o determinan el
comportamiento de los individuos y de los grupos sociales, en esencia,
definen la formas cmo las sociedades y sus componentes actan en el
esfuerzo de satisfacer las necesidades de todos y cada uno de sus
miembros, incluso en la informacin de las instituciones y los modos
generales de sus operaciones. A este conjunto de hechos y acciones
socialmente reconocidos y ejecutados, o mejor dicho, ejecutados por
las sociedades colectiva e individualmente, con significado pblico, es
lo que denominamos prcticas sociales. En otras palabras, esto es la
cultura en accin que comprende todos los aspectos de la vida en
sociedad y sirve a los diferentes propsitos de su existencia, incluso al
de mejorar la salud de las poblaciones. Dada la naturaleza de la salud,
las prcticas sociales que la impactan son mltiples y abarcan el amplio
campo de sus condicionantes y de su atencin especfica; no son,
estrictamente, slo las prcticas especficas de salud las que interesa
identificar. Por otro lado, no cabe en el mbito y espacio de este
documento una averiguacin exhaustiva de todas las prcticas sociales
especficas de inters para la salud. La idea es establecer un conjunto
de prcticas sociales relevantes en grandes campos de accin, definidas
en funcin de grandes propsitos que expresen los esfuerzos de la
sociedades en favor de la salud de las poblaciones.
Se han propuesto cuatro agrupamientos de prcticas sociales
orientadas a las siguientes acciones:
1. Desarrollo y fortalecimiento de una cultura de vida y salud
pblica.
2. Construccin de entornos saludables y control de riesgos y
daos a la salud colectiva.
3. Construccin de ciudadana y de capacidad de participacin.
4. Atencin a las necesidades y demandas por servicios de
salud.
Los cuatro grupos de accin y los propsitos que los definen
corresponden tambin a una posible clasificacin de los retos de la
salud pblica en la actualidad y en el futuro inmediato. Las diversas
prcticas en cada grupo y entre cada grupo se complementan y se
refuerzan continuamente diluyendo los lmites entre ellas.
En los cuatro grupos, las prcticas especficas pueden ser ejercidas
por organizaciones o individuos, reproduciendo pautas socialmente
establecidas. Lo importante para la salud pblica es un significado
colectivo siempre presente, incluso en las acciones individuales repetidas

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y agregadas. Este hecho vincula al mbito poblacional (colectivo) con la

atencin individual, es decir, concede dimensin social a la agregacin
y organizacin de las prcticas individuales.
El proceso de construccin y desarrollo de las prcticas sociales
puede ser expresado en momentos siempre presentes en las sociedades
y que se suceden y complementan permanentemente a travs de las
siguientes acciones: a) la construccin o afirmacin de los valores y de
los conocimientos y contenidos que los sustentan y expresan; b) la
formacin de instituciones (organizaciones y pautas de comportamiento)
y sus actores que aplican los valores y el conocimiento; c) la movilizacin
de los esfuerzos en las prcticas propiamente dichas y; d) el refuerzo y
expansin de todo el proceso. Esa visin expresa la importancia de la
conjuncin de valores, conocimientos e instituciones para el desarrollo
de las prcticas sociales y para la salud pblica.
Lgicamente, las prcticas sociales no tienen consistencia uniforme
entre s ni siempre son portadoras de propsitos comunes y virtuosos.
En la gran complejidad y diversidad de los procesos sociales coexisten
prcticas divergentes y conflictivas. Lo que importa es la posibilidad de
construir cursos de accin viables para la realizacin de propsitos
mayoritariamente aceptados por la sociedad y conformados por prcticas
socialmente hegemnicas.
El proceso es simultneamente dinmico (la sociedad recrendose
continuamente) y suficientemente estable (estabilidad de los valores de
sustentacin) para permitir estrategias en plazos razonables. En todo
ello, y en especial para la salud pblica, se vuelve a reiterar que, el
Estado que es la principal institucin social, tiene papeles fundamentales,
quizs, el ms importante de ellos en el mundo actual, sea el de ampliar
la accin pblica mediante la movilizacin y articulacin de los actores
sociales de carcter pblico no estatal en una accin sinrgica hacia
propsitos comunes, sin menosprecio de sus responsabilidades directas
que no puedan o no deban ser delegadas, o de muy difcil delegacin en
circunstancias concretas.

6. Funciones esenciales de la salud

pblica (FESP)
Por sus objetos y sujetos, y los campos de conocimiento y de
prctica propia, la salud pblica es parte funcional y operacional del
sistema de salud que la contiene. Por lo tanto, tiene identidades
funcionales y operativas especficas. En consecuencia, no es slo posible

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sino necesario identificar las FESP para caracterizarlas operacionalmente

como parte del sistema al que pertenecen.

Las FESP son el conjunto de acciones y responsabilidades

que deben desarrollarse y asumirse para la realizacin de
su objeto central (finalidad): el mejoramiento de la salud
de las poblaciones. Dentro de las FESP, es posible y
conveniente definir subconjuntos especficos: las funciones
en relacin con los objetos u objetivos que se establezcan
especficamente.
Las FESP son responsabilidad del sector de salud pblica, de ese
recorte (componente) funcional y operacional del sistema de salud al
servicio de la sociedad y como parte de ella. No debe entenderse como
una responsabilidad difusa de toda la sociedad sino como ese
componente social identificado operacionalmente como la salud pblica.
Eso no le quita a las FESP ni a la misma salud pblica su carcter social
ni su vinculacin ni dependencia del cuerpo social a que pertenecen.
Esta explicacin precisa es necesaria para que los conceptos de
responsabilidad por la funcin y responsabilidad social (accountability)
puedan aplicarse con propiedad.
Por otro lado, siendo la salud pblica un componente del sistema
de salud, sus funciones tendrn como referencia tambin los objetivos
del sistema que integra, asimilando o compatibilizando su proprio objetivo
(propsito) al propsito de todo el sistema y contribuyendo para realizarlo.
Existen FESP genricas y especficas.

Funciones genricas
Son aqullas que no tienen un objeto propio per se; cumplen con la
realizacin del objeto central de la salud pblica en cada campo de
accin u objeto especfico en que sta acte. Son funciones como las
de regulacin, fiscalizacin o informacin que se aplican al control
de enfermedades, a la salud ambiental, etc.

Funciones especficas
Son aqullas que se refieren a las acciones para la realizacin de
responsabilidades o a la consecucin de objetivos definidos como propios,
especficos de la salud pblica en una circunstancia dada. Por ejemplo,
el control de enfermedades o aun la vigilancia epidemiolgica.
El balance entre funciones genricas y especficas, en general
depende de la magnitud y relevancia de los problemas (objetos)

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Primera Seccin: La Salud Pblica en las Amricas

especficos asignados a la salud pblica, y del nivel de desarrollo de las

sociedades y de su estructuracin institucional en el rea de salud. En
las sociedades con infraestructura institucional de salud consolidada y
efectiva, las funciones genricas constituyen el eje de la infraestructura
necesaria para la salud pblica. En las sociedades con riesgos y daos
colectivos importantes y prioritarios para la salud pblica, y con una
base institucional dbil y poco efectiva, es necesario considerar adems
una mayor presencia de funciones especficas que conformen una
capacidad de respuesta directa de la salud pblica.
Con relacin a los objetivos ltimos del sistema de salud y de la
salud pblica, existen FESP finalistas e instrumentales.

Funciones finalistas
Son aqullas que contribuyen directamente a la realizacin de
objetivos, tales como la promocin de la salud, el control de riesgos y
daos, la proteccin del ambiente y la calidad de la atencin.

Funciones instrumentales
Son aqullas que sirven a los objetivos en forma mediata creando
o contribuyendo a la creacin de condiciones u otros elementos para la
realizacin de acciones finalistas, tales como el monitoreo y anlisis de
la situacin de salud, el desarrollo de recursos humanos, la informacin
pblica o la regulacin.
Dentro de la complejidad y variedad de situaciones sociales y
sistemas de salud, puede identificarse un gran nmero de FESP.
Diferentes perspectivas y situaciones darn origen a diferentes listas de
funciones. Sin embargo, es posible identificar un nmero limitado de
FESP con alto nivel de consenso en una dimensin internacional, como
en el caso de las Amricas y, ms particularmente, entre los pases de
Amrica Latina. Dicha lista permitira un anlisis de situacin comparativo
en el cumplimiento de las FESP, an considerando las necesarias
diferencias o nfasis en su aplicacin. Esencial es lo que se considera
fundamental e incluso indispensable en la realizacin de los objetivos y/
o en la caracterizacin de la salud pblica como tal. Aqu se emplea el
trmino en ambos significados. Por lo tanto, las FESP constituyen el
ncleo de su propia caracterizacin funcional y de los requerimientos
indispensables para el mejoramiento de la salud de las poblaciones como
objeto central de la salud pblica. Es probable que pueda o no aadirse
otras funciones, pero las esenciales deben estar siempre presentes,
dado que constituyen tambin la matriz para la construccin de la

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Educacin en Salud Pblica: Nuevas Perspectivas para las Amricas

infraestructura operacional de una salud pblica efectiva dentro de las

circunstancias y posibilidades de cada mbito de trabajo (macroregional,
nacional, regional y local).
Las FESP no son sinnimas de las prcticas sociales relevantes
para la salud. Las prcticas sociales conforman mbitos mucho ms
amplios, y son aqullas acciones de toda la sociedad, aun cuando son
ejecutadas especficamente por sectores o actores particulares; acciones
de un segmento especfico y funcional del sistema de salud. Las prcticas
sociales en salud y las FESP estn ntimamente vinculadas, ambas
pertenecen a la sociedad, y las primeras son la matriz principal para la
conformacin de las segundas. Las FESP, en primer lugar, deben
considerarse e identificarse como funciones que nacen de las prcticas
sociales y, que a la vez, las sirven e integran. Uno de los propsitos
estratgicos principales de la salud pblica es exactamente la
comprensin de las prcticas sociales y la contribucin para el desarrollo
de sus virtudes para la salud. La prctica de la salud pblica, a travs de
sus funciones esenciales, viene as a ser parte de las prcticas sociales
en salud que en definitiva las determina.

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