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Revista trimestral publicada

por la Organizacin de las Naciones Unidas


para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
con la colaboracin de la Comisin Espaola
de Cooperacin con la Unesco,
del Centre Unesco de Catalunya
y Hogar del Libro, S . A .
Vol. X L I , n u m . 2, 1989
Condiciones de abono
en contraportada interior.
Redactor jefe: AM Kazahcigil
Maquetista: Jacques Carrasco
Ilustraciones: Florence Bonjean
Realizacin: Helena Cots
Corresponsales
Bangkok: Yogesh Atal
Beijing: Li Xuekun
Belgrado: Balsa Spadijer
Berln: Oscar Vogel
Budapest: Gyrgy Enyedi
Buenos Aires: Norberto Rodrguez
Bustamante
Canberra: Geoffroy Caldwell
Caracas: Gonzalo Abad-Ortiz
Colonia: Alphons Silbermann
Dakar: T . Ngakoutou
Delhi: Andr Bteille
Estados Unidos de Amrica: G e n e M .
Lyons
Florencia: Francesco Margiotta Broglio
Harare: Chen Chimutengwende
H o n g Kong: Peter C h e n
Londres: Alan Marsh
Mxico: Pablo Gonzlez Casanova
M o s c : Marien Gapotchka
Nigeria: Akinsola A k i w o w o
Ottawa: Paul L a m y
Singapur: S. H . Alatas
T o k y o : Hiroshi Ohta
T n e z : A . Bouhdiba
Viena: Christiane Villain-Gandossi
T e m a s de los prximos nmeros
Dimensiones sociales del cambio ambiental.
Estado, polticas y conocimiento.

Ilustraciones:
Portada: La mecnica, segn el arquitecto francs
Jean-Jacques Lequeu (1757-1825) Bibliothque
Nacionale, Pars.

A la derecha: Paul Klee (1879-1940), Gebauter


Blitz, 1927(ADAGP).

REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES

Junio 1989

Polticas de crecimiento
econmico
Jean-Paul Fitoussi
y Jacques Le Cacheux

Crecimiento y polticas macroeconmicas en los


pases de la O C D E

Patrick Minford

Problemas y posibilidades de crecimiento

131

econmico en los pases industrializados

155

Los costes de informacin y la divisin del trabajo

173

Las economas socialistas en la encrucijada

187

Axel Leijonhufvud
Oleg T . Bogomolov
Luo Yuanzheng
Victor L . Urquidi
Michael I. Obadan
y Bright U . Ekuehare

Faial Yachir

Reforma estructural y desarrollo econmico:


la experiencia de la Repblica Popular China
201
Limitaciones al crecimiento en los pases en va de
desarrollo: la experiencia actual de Amrica latina 215
Evaluacin de los fundamentos tericos del
programa de ajuste estructural propugnado por el
Fondo Monetario Internacional y por el Banco
Mundial en Nigeria

225

Crisis y polticas de ajuste en los pases rabes

239

Tribuna Libre
Stefan Breuer

M s all de Foucault: la teora de la sociedad


disciplinaria

251

Debate abierto
Gene M . Lyons

La reforma de las Naciones Unidas

265

R . S . Khare

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la


tecnologa, la legislacin y los valores modernos

291

130

Servicios profesionales y documentales


Calendario de reuniones internacionales

303

Libros recibidos

307

Publicaciones recientes de la U N E S C O

309

Los nmeros aparecidos

311

Crecimiento y polticas
macroeconmicas
de los pases de la O C D E

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

Estoy convencido de que nuestro destino est


en nuestras manos y que podemos superarla (la
crisis) tan slo con proponrnoslo, o mejor
an, si los que tienen el poder en el m u n d o deciden hacerlo.
J . M . Keynes
(Harris Lectures, 1931, R F E . I, n m . 1, p. 128)

da ser el inicio de una prosperidad futura.


Desde el principio de los aos 1980, el crecimiento mundial, comparado con las tres dcadas anteriores, ha sido por trmino medio
m u y lento. La preponderancia de los pases de
la O C D E en la actividad econmica mundial
justifica plenamente que se considere la parte
de responsabilidad de estos pases respecto a
esta situacin. Las polticas macroeconmicas
de los pases industrializados, concebidas para
hacer frente a las fluctuaIntroduccin
ciones de la actual situaJean-Paul Fitoussi es profesor del Insticin
econmica, ejercen
La teora del crecimiento,
tuto de estudios polticos de Pars y diuna gran influencia en las
tanflorecientehasta finales rector del departamento de estudios
del Observatorio francs de coyunturas
tendencias del crecimiento
del decenio de 1960, auneconmicas ( O F C E ) 69 Quai d'Orsay
mundial, y por ello se hace
que eclipsada desde enton75007 Pars. Es secretario general de
preciso
analizar sus princices por las preocupaciones
la Asociacin internacional de ciencias
econmicas. Su ltima obra publicada
pales caractersticas y sus
de la reglamentacin coes The Slump in Europe: Reconstrucbases tericas.
yuntural, haba llegado a
ting Open Economy Theory (1988).
algunas conclusiones senciLos recientes cambios
Agradecemos su contribucin a la preparacin de este n m e r o de la R I C S .
llas y enrgicas, cuyas lecsucesivos de actitud de los
Jacques le Cacheux es director adjunto
ciones, segn parece, han
gobiernos y sus evidentes
del Departamento de estudios del
olvidado los polticos y sus
efectos en la actividad ecoO F C E y profesor del Instituto de estudios polticos de Pars.
consejeros.
nmica, son una prueba suficiente, si es que fuera preEn primer lugar, el creciso probarlo, de que las
cimiento ptimo es el que
lleva a un m x i m o en el consumo - y no sola- autoridades de los pases mayores, disponen de
mente el consumo presente, sino m s bien el un importante margen de maniobra econmica
consumo c o m o tendencia general. Adems, la y que sigue habiendo una relacin entre el m a tasa de crecimiento ptimo de una economa nejo de los instrumentos de regulacin macroeviene determinada en primer lugar por el ritmo conmica y el crecimiento, a pesar de lo que se
de expansin de sus recursos humanos, es de- pueda deducir de ciertos desarrollos tericos.
cir, la tasa de crecimiento de la poblacin eco- La evolucin de estos ltimos meses confirma
nmicamente activa, a la que hay que aadir la la opinin de que la accin de estos gobiernos
productividad laboral. Siendo as, es difcil ha sido decisiva en los desarrollos econmicos
percibir que un perodo prolongado de austeri- observados. Particularmente, desde el comiendad y alto desempleo, c o m o el que se ha sufrido zo de este decenio ha sido notoria la divergenen Europa desde el principio de la dcada, pue- cia entre Estados Unidos de Norteamrica -ca
RICS120/Jun. 1989

132
racterizados, c o m o anteriormente, por una actividad cclica fuertemente enraizada y por un
intervencionismo pragmtico de las autoridades- y los pases europeos, en los que la m a y o ra de las veces los gobiernos han permanecido
encerrados en una ortodoxia dogmtica y no
cooperativa y donde, pese a una sensible mejora del entorno internacional, desde hace aos,
el desempleo sigue siendo elevado en exceso.
Si se compara con la del pasado reciente, la
situacin de los pases de la O C D E puede, a
grandes ragos, parecer inmutable con la excepcin de algunas variantes poco importantes.
Ahora bien, cul es la realidad? La opinin pblica es olvidadiza y los gobernantes, en su m a yora, tambin lo son y lo m i s m o sucede con
muchos analistas. Parece conveniente, por lo
tanto, contemplar la reciente evolucin econmica -resultados, polticas y doctrinas- bajo
una perspectiva histrica para tratar de desentraar algunas de las caractersticas que perduran pese a las transformaciones del ambiente y
de las percepciones y a pesar, tambin, de ciertas rupturas con el pasado.
Del anlisis de los ltimos veinticinco aos,
se desprenden dos importantes impresiones: la
del continuismo en los aspectos esenciales tanto en Japn como en Estados Unidos y la de un
cambio, hasta cierto punto radical, en Europa a
caballo entre la dcada de 1970 y la de 1980.
Sin lugar a dudas, los impactos exteriores del
decenio anterior han producido una baja sensible en el ritmo de crecimiento de Japn, provocando brotes inflacionistas controlados rpidamente, aunque el perfil de la actividad econmica y de las polticas aplicadas desde entonces
se diferencian m u y poco de las empleadas anteriormente. Del m i s m o m o d o , pese a la creciente apertura de su economa y a la novedad del
establecimiento de unos tipos de cambio flexibles, Estados Unidos se caracteriza por sus
fluctuaciones cclicas -tanto de la actividad com o de la utilizacin pragmtica de los instrumentos de poltica econmica-, una caracterstica que le es propia desde hace m s de veinticinco aos. Slo E u r o p a parece haberse
distanciado de la dependencia respecto de los
diferentes objetivos -simplificando, inflacin o desempleo- habitual en las dcadas
anteriores.
N o slo parece que el control de la inflacin
se ha convertido en prioritario, sino que tambin los actos, los hechos y los discursos son

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux


coincidentes y confirman la idea de que el e m pleo ya no puede ser objeto de una poltica m a croeconmica. D e este m o d o la deflacin se
atribuye a la accin gubernamental, mientras
que la continua agravacin del desempleo se
percibe, en cambio, c o m o un obstculo o una
realidad que la poltica econmica es incapaz
de combatir. T o d o transcurre c o m o si no hubiese relacin alguna entre uno y otro desequilibrio. Surge, no obstante, un interrogante: se
ha cambiado de una forma m s o menos consciente, en Europa, un deterioro permanente de
las perspectivas de crecimiento y de empleo
por una mejora (transitoria) del ndice de inflacin y del comercio exterior? Nuestro propsito es intentar, mediante un enfoque histrico,
desarrollar y argumentar estas impresiones.

Crecimiento, inflacin y desempleo


desde 1960
Hasta 1972: los aos gloriosos.
Actualmente, en todos los pases, se habla
de los aos sesenta c o m o si hubiera sido u n perodo generalmente prspero. C o n justa razn,
puesto que, pese a las leves oscilaciones de la
actividad y a la aparicin, en los ltimos aos,
de ciertas tensiones, el decenio de los sesenta se
caracteriz en todas partes por unos resultados
notables que ya no pudieron atribuirse, de ninguna manera, a la reconstruccin de la posguerra ni a las guerras coloniales, menos importantes en Estados Unidos. E n todos los pases se
registraron entonces elevadas tasas de crecimiento cuyo promedio anual fue superior al
4 %, y una tasa de desempleo m u y baja, incluso
en Estados Unidos donde se redujo a m e n o s del
4 % a partir de 1965 y donde tradicionalmente
haba sido superior al resto de los pases (grfico 1)
Sin embargo, se observan diferencias tanto
en los ritmos de crecimiento c o m o en el volum e n de empleos generados por este crecimiento. D o s pases -Japn, desde luego, pero tambin Francia- gozaron de una tasa de crecimiento superior a la de los dems pases (ver
cuadro 1 ). Por otro lado el aumento del empleo
en el sector civil fue espectacular en Japn y en
Estados Unidos, relativamente sostenido en
Francia, pero leve o nulo en los tres otros pases
importantes de Europa (vase cuadro 2). Estos
tres pases son los que, por trmino medio, re-

Crecimiento y politicas macroeconmicas

de los pases de la

% Promedio
GRFICOS 1
Tasa de desempleo

133

OCDE

anual

I Reino Unido

60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

\
/ Pases Bajos

60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

Europa '

Estados Unidos

Fuente: OCDE

60

62

64

66

68

70

72

74

* L a C E E sin Espaa, Grecia y Portugal.

76

78

80

'

82

84

86

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

134

GRFICOS 2

30000

Empleo civil en millares

25000

Reino Unido
Francia
20000

15 000

Italia

l i i i
60
62

i i
64

i I
66

i i
68

i I
70

I I
72

I I
74

I I
76

I I
78

i I
80

I I
82

i iI
84 86

5 200

Pases Bajos
4 200

3 200

Dinamarca
2 200

, 200

i
60

l1I

1I 1 1 11

62

64

66

68

70

72

74

76

78

8(1

82

84 86

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84 86

110000

100000

90000

80000

70000

60000

50000

Fuente: OCDE

40000
60

L_

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la

135

OCDE

GRFICOS 3
Tasa de inflacin

,' A Reino Unido

;'v\

20

7
15

,7

-,

62

|
64

66

/ A \Italia
y / / W\ \^\ *" -v

\ A \\\

Japn \

S ^\
Y

/
1

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\
/

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'/AM''X

fj '//\

10

70

72

74

"

"

76

"

78

80

82

84

86

25

20

Dinamarca
EE.UU.

10

Fuente: O S C E

5 I
I
62

I i
64

I I
66

i
i
68

'
i
70

I I
72

I I
74

I I
76

i
I
78

I
80

82

84

86

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

136

GRFICOS 4
Tasa de crecimiento del PIB

51

' 62

5I I
62

'

64

66

68

70

72

74

76

78

1 I
64

1 I
66

1 I
68

I I
70

I I
72

I I
74

I I
76

I I
78

80

82

84

I I
80

11
82

'
84

86

'
86

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la

GRFICOS 5

OCDE

137

looooo

Balanza corriente en millones de


dlares de EE.UU.
80000

60000

40000

20000

20000
64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

50000

50000 1-

1000001-

150000
64

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

138

15 000

Reino Unido .

5000 -

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64

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70

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74

76

78

80

82

84

86

6000
5 000

4000

.1000

Pases Bajos
/

2 000
1000

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1000

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3 000
4000
64

1
66

1
68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

Crecimiento y politicas macroeconmicas de los pases de la

139

OCDE

CUADRO l . Tasas de crecimiento anuales


1961 1968 1974 1980 1974 1975 1876
1967* 1973* 1979* 1989*
EE.UU.
Japn
RFA
Francia
Reino Unido
Italia
C E (12)
OCDE

4,5
10,5
4,8
5,7
3,2
5,7
4,8
5,1

3,5
9,5
5,1
5,6
3,4
4,9
4,9
4,6

2,6
3,7
2,5
3,1
1,5
2,6
2,5
2,6

2
-0,9 -0,8
4,2 - 1 , 2 2,6
0,9 -0,3 -1,6
1,2 3,2 0,2
0,7 -1
-0,7
1
4,1 -3,6
0,9
2
-1
1,9
0,6 -0,3

4,7
4,8
5,4
5,2
3,8
5,9
4,9
4,7

1977 1978

1979

1980 1981

1982 1983 1984

1985 1986 1987

4,7
5,1
2,9
3,8
3,6
2,7
3,1
4,1

2,6
5,2
4,2
3,3
2,2
4,9
3,2
3

-0,4
4,4
1,4
1,1
-2,3
3,9
1,2
1,2

-3
2,9
2,8 3,1
-0,6 1,2
1,8 0,7
1,5 3,4
-0,5 -0,4
0,6 1,2
-0,6 2,6

2,7
4,7
2,5
1,4
3,5
2,3
2,4
3

5,5
5,3
3
3,1
1
1,9
2,4
3,5

3,4
3,9
0,2
0,5
-1,4
0,2
-0,1
1,6

6,4
5,1
3
1,5
3
2,8
2,5
4,7

2,5
2,5
2,4
2
2,7
2,7
2,4
2,5

2,9
4,2
1,7
1,9
4,5
3,1
2,7
3,1

* Promedio anual.
Fuente: O C D E .

gistraron una inflacin superior a los dems


(cuadro 3), lo que se traduce en Europa en tensiones y desajustes en la balanza exterior de pagos que obligaron ya afinalesdel decenio de los
sesenta a la necesidad de realizar importantes
ajustes de las paridades: en 1969 el franco francs fue devaluado en un 11,1 % y el marco se
revalu en un 9,3 %.

1974-1979: xitos desiguales


N o hay ningn acontecimiento preciso, ni fecha determinada que marquen el final de la
prosperidad general del decenio de los sesenta.
Lo que s es cierto es que los indicios de la tensin se acumulan a partir de finales de dicho
decenio. Ahora bien, la verdadera ruptura corresponde a una sucesin de hechos que se producen, aproximadamente, en el curso de los
dos primeros aos de la dcada de los setenta:
ante todo, en 1971, la suspensin de la convertibilidad del dlar y ms tarde la fluctuacin
generalizada de las monedas. A continuacin,
en 1972, tiene lugar el recalentamiento de todas las economas de la O C D E , el cual genera
fuertes tensiones inflacionistas aunque de carcter difuso. Y por ltimo el impacto petrolero de 1973-1974 es el toque de alarma que
anunciar lo que en trminos generales se ha
denominado la crisis.
Aunque este impacto afect a todos los pases en forma semejante, sus efectos no fueron
idnticos en todos ellos. La inflacin que se registr a continuacin no fue simultnea y las
cotas mximas de inflacin alcanzadas lo fueron a escala diferente (grfico 3): m u y acentua-

das una tasa anual de ms del 20 % en el Reino


Unido, Japn e Italia; algo menos importante
-entre el 10 % y el 15 %- en Francia y Estados
Unidos, apenas significativa -aproximadamente del 6 %- en la Repblica Federal de Alemania. Del m i s m o m o d o , la desaceleracin que
se produce en los aos siguientes, sigue modalidades m u y distintas: brutal en Japn, sensible
en la Repblica Federal de Alemania, Estados
Unidos y Reino Unido donde se notar poco, y
poco acentuada y relativamente lenta en Francia e Italia.
Simultneamente, el desempleo aumenta
por doquier aunque con perfiles diferentes segn los pases (grfico 1 ). En efecto, en 19741975 la disminucin del empleo slo es realmente apreciable en Repblica Federal de Alemania y en Estados Unidos, los dos pases en
los que el desempleo crece m s rpidamente,
para estabilizarse luego e incluso disminuir. E n
el resto de los pases esos aos sealan el comienzo de una progresin casi ininterrumpida
de la tasa de desempleo, a pesar de un mantenimiento relativamente estable del empleo
(grfico 2).
La prctica generalizada de los tipos de
cambioflotantes-en la que la serpiente m o netaria europea constituye nicamente una
excepcin m u y parcial- permite que estas divergencias nominales y reales, desde luego considerables, coexistan sin producir tensiones indebidas que afecten a la balanza exterior de pagos. Desde 1977-1978, parece perfilarse una
nueva convergencia: virtualmente, en todas
partes, vuelven a niveles m s moderados; el
crecimiento se reanuda con un cierto vigor, y
las tasas de desempleo disminuyen por lo gene-

140
ral de forma sensible, salvo en Italia y sobre
todo en Francia donde el desempleo crece inexorablemente.
A partir de 1980: dos m u n d o s .
La evolucin econmica en este ltimo perodo es tan reciente que nicamente nos referiremos a ella brevemente. El segundo impacto
petrolero tuvo sobre la inflacin consecuencias
comparables al primero, aunque las curvas fueron menos pronunciadas. Sin embargo, se produjo a continuacin un perodo prolongado de
deflacin: el descenso de la inflacin fue rpido
en los pases anglosajones, cuyas divisas se
apreciaron: en otros lugares fue ms lento, aunque en la m i s m a escala. A partir de esta fase se
produjo una ruptura real entre Europa y el resto de los pases de la O C D E .
En efecto, desde 1983, la tasa de crecimiento de Estados Unidos vuelve a ser francamente
positiva. L a inversin productiva aumenta espectacularmente, y la productividad laboral
que haba progresado m u y moderadamente en el
perodo anterior, se recupera considerablemente,
observando durante un ao o dos, tasas de crecimiento comparables a las de Europa. Al m i s m o
tiempo el empleo total se desarrolla a tal ritmo1
que permite la rpida absorcin del desempleo, a pesar del fuerte crecimiento de la poblacin activa. Tambin en Japn la recuperacin fue sensible y el crecimiento, pese a ser
inferior al de los decenios anteriores, fue suficiente para estabilizar el desempleo a un nivel
moderado. Sin embargo, la recuperacin fue
por lo general, m u y dbil en Europa. El pobre
crecimiento de las inversiones productivas era
un rasgo preocupante y, aunque la productividad laboral creca a un ritmo elevado, la tasa de
desempleo iniciar un ligero proceso de disminucin, tan slo despus de la crisis burstil de
octubre de 1987; la actividad, estimulada prcticamente en todas partes por las polticas m a croeconmicas notablemente ms expansionistas, recupera, por lo general, un ritmo ms sostenido.

El manejo d e los instrumentos


de la poltica econmica
El juicio que se puede emitir, a posteriori sobre
cmo los principales instrumentos de regulacin macroeconmica -es decir, las polticas
presupuestarias y monetarias y tambin, desde

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux


hace unos quince aos, las polticas cambiarias, y en determinados pases las polticas de
rentas-, fueron manejados, en la prctica se hace particularmente difcil por el hecho de que
los datos disponibles son ex post y reflejan nicamente la interaccin entre las polticas y la
actividad econmica 2 . Al quedar excluida del
marco limitado del presente estudio cualquier
resea pormenorizada de la evolucin de la poltica econmica en todos los pases durante el
perodo objeto del presente estudio, nos limitaremos a subrayar los aspectos ms caractersticos, a nuestro parecer, referentes a cada uno de
los cuatro tipos principales de instrumentos.

Las polticas presupuestaras


y fiscales
El presupuesto, que durante m u c h o tiempo haba sido desde el punto de vista neokeynesiano
el instrumento privilegiado, cuando no nico,
del intervencionismo macroeconmico, ha servido para diferentes propsitos segn los pases
y las pocas. El hecho ms destacado y tambin
ms conocido es el del aumento prcticamente
constante de la parte que corresponde (en ingresos y en gastos) al PIB de todos los pases de
la O C D E a lo largo del perodo considerado. La
observacin de esta medida usual de los gastos
en el PIB revela, sin embargo, algunas diferencias entre los distintos pases. La tendencia al
aumento de esta parte ha sido sensiblemente
mayor en los pases europeos -y, singularmente, en los pases pequeos- que en Estados Unidos, ya que en este pas fue relativamente m o desta, y en Japn, donde no se notara hasta el
primer impacto petrolero. En la mayora de los
casos esta tendencia puede atribuirse en parte
al aumento de los gastos de transferencias, lo
que acenta el carcter estabilizador y automtico del presupuesto al reforzar su comportamiento espontneamente contracclico que
puede observarse en todas partes, al menos hastafinalesdel decenio de 1970.
El caso singular de Estados Unidos puede
explicarse en gran medida por su preferencia
-excepto cuando se produjo el primer impacto
petrolero- por estimular la economa mediante
la reduccin de las contribuciones obligatorias.
Los dos principales ejemplos de puesta en marcha de esa poltica (los tax cuts KennedyJohnson que comenzaron a aplicarse en 1964 y

Crecimiento y politicas macroeconmicas de los pases de la OCDE

La mquina de calcular, cartel de Paul Colin, 1925. A D A G P .

141

142
los de Reagan de 1982) son adems sorprendentemente anlogos, tanto en su inspiracin
(en la que se mezclan los aspectos keynesianos
de la recuperacin de la demanda domstica y
de la industria con la preocupacin por estimular el crecimiento de la oferta) c o m o en su magnitud (vanse: Heller, ed. 1968; Le Cacheux,
1985). Sin embargo, la principal diferencia estriba en la aparicin de un dficit federal considerable y persistente c o m o consecuencia de las
reducciones fiscales del decenio de los ochenta,
y que resulta de la imposibilidad prctica de las
autoridades estadounidenses de frenar sensiblemente el aumento de los gastos y, particularmente, los imputables al servicio de la deuda,
cuando los tipos reales de inters son m u y elevados. Adems, la indicacin completa de los
haremos, la reformafiscalde 1986 que disminuye la tasa marginal de imposicin, y la disminucin de la inflacin han suprimido el estabilizador econmico que constitua anteriormente el aumento espontneo de los ingresos
pblicos, debido a la fuerte progresin de los
tipos de inters y a la no revisin de los harem o s en perodos de inflacin sostenida3. El crecimiento econmico y la inflacin ya no garantizan el aumento de los ingresos pblicos por
encima del P N B . En esas condiciones, la aparicin de un dficit puede parecer accidental,
manifestacin de una apuesta perdida, de
inspiracin liberal (Blanchard, 1987). Ahora
bien, una vez instalado, ese dficit pasa a ser
estructural y no desaparecer sin que se impongan medidas voluntaristas, es decir, sin cambios de poltica presupuestaria. Ahora bien, los
esfuerzos destinados a limitar ese dficit han
sido de m u y poca envergadura. La voluntad de
evitar una recesin y un aumento del desempleo es, ahora ms que nunca, la clave para interpretar la actitud estadounidense.
E n Europa, lo que ha guiado aparentemente
las polticas presupuestarias yfiscalesdesde comienzos del decenio de 1980, ha sido sobre todo el afn de reducir la deuda pblica. Esta ha
ido acumulndose rpidamente entre los dos
impactos petroleros en todos esos pases, salvo
en Francia, pas en el que tan slo aumentara
sustancialmente a partir de 1981. Lo que agrava ese endeudamiento es la rpida deflacin
que tanto ha pesado en la carga real y anticipada del servicio de la deuda, engendrando un
proceso considerado acumulativo. Esta es una
de las principales razones de que hasta la fecha

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

las reduccionesfiscaleshayan sido tan bajas en


los pases europeos, y se haya insistido en la
limitacin del dficit pblico mediante una reduccin de los gastos, lo que en todas partes,
salvo en Italia, ha dado lugar a un proceso de
disminucin de la parte que les corresponde en
el PIB.
El ejemplo de la Repblica Federal de Alemania que, por diversas razones, sirve de m o delo para Europa es ilustrativo en este aspecto.
Puede que se haya olvidado que en los primeros aos del decenio de 1980 la percepcin colectiva de la economa alemana era m u y distinta de la actual. Por entonces se consideraba que
Alemania haba iniciado su declive. Su moneda
era dbil, en la medida en que en lugar de la
valorizacin que haba registrado en el decenio
de 1970 se observaba una tendencia a la depreciacin respecto del dlar. El trmino euroesclerosis, acuado por un economista alemn
(Herbert Giersch), se aplicaba de forma privilegiada a la economa alemana. En sus informes
de 1981-1982, el Consejo de Expertos Econmicos de la R F A lleg a la conclusin de que
una poltica de reglamentacin de la demanda
no permitira en absoluto resolver el problema
del empleo y de que deba aplicarse m s bien
una poltica de moderacin de los sueldos y de
consolidacin del presupuesto del Estado m e diante la reduccin del gasto pblico para permitir el debido crecimiento de las inversiones
privadas. Entonces se pensaba que la deuda pblica era excesiva. El programa del Canciller
Kohi se bas en esa visin de la economa de la
oferta. Se consideraba que la reduccin del peso del Estado en la economa era in objetivo
primordial (sobre todos estos puntos, vase
Hellwig y N e u m a n , 1987). El resultado consistira en una eviccin invertida (crowding in)
que permitira acrecentar la capacidad de produccin de la economa. Esa eviccin invertida se vera facilitada por las anticipaciones racionales de los empresarios privados. E n efecto, en la medida en que la poltica es plausible,
estos ltimos anticiparn una distensin de los
tipos de inters y una baja de los futuros impuestos, elementos favorables para la recuperacin de la actividad econmica. Esta concepcin de los efectos expansionistas de una poltica presupuestaria restrictiva se encuentra tanto
en los discursos polticos c o m o en los trabajos
de los economistas alemanes. N o todos opinan
lo m i s m o . Pese a que algunos economistas es-

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la O C D E

tan dipuestos a admitir que, a largo plazo, esta


poltica podra ser neutral respecto de la actividad econmica, pocos son los que niegan su
efecto recesionista a corto plazo. El excedente
primario (sin contar el coste de los intereses)
del presupuesto alemn, considerado c o m o
porcentaje del P N B , es actualmente superior a
la diferencia entre el tipo de inters real y el

tipo de crecimiento previsto, lo que aritmticamente significa que la razn entre la deuda y la
renta debera disminuir espontneamente
(Marcus Miller, 1987). Incluso si se supusiera
que la estabilizacin de esta relacin en un perodo de actividad reducida es un objetivo conveniente de la poltica econmica, la poltica
presupuestaria de la Repblica Federal de Alemania es por lo tanto, restrictiva, tanto m s
cuanto que, c o m o seala Marcus Miller, la deuda pblica neta de la R F A es m u y inferior a la
media del Grupo de los Siete (21,7 % del PIB
comparado con el promedio del 30,7 % para los
siete pases).
Considerada globalmente, la orientacin de
lasfinanzaspblicas en la mayora de los pases
europeos ha sido sumamente restrictiva en los
ltimos aos (vase el cuadro 2; vase tambin:
Anyadike-Danes, Fitoussi y Le Cacheux, 1983;
Fitoussi y Le Cacheux, 1985), cuando en Estados Unidos suceda lo contrario. El examen de
los acontecimientos ratifica la impresin de
que a ambos lados del Atlntico, los poderes
pblicos han tenido dos actitudes radicalmente
distintas. H a y que aadir, adems, que si bien
en Estados Unidos la persistencia del dficit y
la dificultad de absorberlo se deben en parte al
debilitamiento de los mecanismos de estabilizacin automtica vinculados al sistema fiscal,
la persistencia hasta 1987 de dficit en las balanzas de pagos corrientes en Europa refleja,

C U A D R O 2. Variaciones acumuladas desde


1980 de los dficit (-) y de los excedentes
presupuestarios estructurales anuales"' c o m o
porcentaje del PIB
1982 1983 1984 1985 1986 1987

1981

Pas

RFA

-1,4 -1,5 -0,7 -0,1 -0,5


-1
0,1
1,5 2,6 2,6 3,2 2,9

Italia

-3,5

-3,5

-1,3

-1,6

2,9

4,4
0,5

3,1
1

2,6
1,

0,9 -0,4 -1,1

-1,4

Francia

Reino U n i d o

S u m a ponderada b ' -0,2


Estados Unidos

-2,8

-1,9

1,1

2,5
1

-2,2

-2,2

143

0
2,9
-2,5

2
1,1
-1,6

Fuente: O C D E , perspectivas econmicas.


a) El dficit presupuestario estructural es la medida
de lo que seria el dficit pblico si la tasa de crecimiento econmico igualara su nivel potencial. En el cuadro
puede verse la variacin de ese dficit respecto del ao
1980. U n valor positivo indica un cambio de la poltica
presupuestaria en sentido restrictivo.
b) Ponderada por la media de los PIB y evaluada en
dlares al tipo de cambio de 1980.

C U A D R O 3. Tipos de variacin de los saldos en caja reales M 2 (Anual: 1970-1987)


Jap>n

EE.UU.
Aos
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987

1
-3
-5,5
-0,6

3,2
9,3
3,6
5,5
6,1
2,6

2
-0,5
-1,1
-0,2

2,8
8,7
4
5,8
6,2
3,5

8,2
1,5
4
6,5
5,5
5,5
6,4
8,1

8,9
5,4

10,3

15,7

7,3
6,6
6,5
7
6,9
10,5

RFA

Francia

2,9
-2,6
-1,6

0,4
2,9
0,9
3,3
0,4

3,4
-1,5
-0,1

-1
0,4
3,1
0,9
0,2
0,3

Reino Unido

4,7

5,9
0,5
2,4
2,1
3,4
2
2,7
2,8
5

-0,1

0,1
1,2
3,3
1,5
2,7
6,4
6,9

Fuente: F M I , World Economie Outlook, abril de 1987, clculo de los autores.


Columna 1 : M 2 deflacionado mediante el ndice de precios al consumidor.
Columna 2: M 2 deflacionado mediante el ndice de los precios implcitos del P N B .

-0,8
-2,8

-1,9
-4,7

5,4
3,1
5,9
4,2
8,9
14,7
16,4

5,8
4
5,5
5,1
8,9
14,5
16,2

Italia
1
6,2
-6,8
-8
-4
-1,9
1,5
1,9
3,1
4,8

2
5,1
-6,3
-7,6
-5,5
1,6
1,5
5,1
0,1
3,7

144
parcialmente, la intervencin de los estabilizadores automticos: aumento reducido de los
impuestos y crecimiento sensible de los gastos
de transferencias debido a la disminucin de la
actividad econmica. En efecto, en la mayora
de los pases europeos el presupuesto registra
un excedente estructural.

Las polticas monetarias:


ascenso y cada del monetarismo
Hasta pasado el primer impacto petrolero la
poltica monetaria no tena, por lo general, la
preeminencia que adquiri poco a poco en lo
sucesivo bajo la influencia de las tesis monetaristas, lo que no quiere decir que no existiera.
Durante el decenio de 1960 las m s de las veces
fue manejada de manera activa - o incluso acomodaticia-, es decir, conjugada con la poltica
presupuestaria tanto en el sentido de relanzamiento c o m o de restriccin. Las polticas de tipo monetarista fundadas en una norma de evolucin de los agregados monetarios surgieron
despus de 1974 y no antes (vanse: M c C l a m ,
1978, y Fitoussi, 1982). Aunque resulte delicado emitir un juicio y haya que reconocer que
existen diferencias sensibles entre los pases, en
la mayora de los casos esas polticas seran verdaderamente restrictivas a partir del segundo
impacto petrolero.
Es particularmente difcil apreciar la
orientacin de las polticas monetarias. Limitarse a comprobar que las normas de crecimiento de los agregados nominales se respetan
o no, no es de gran ayuda, ya que la evolucin
nominal de la economa puede hacer o deshacer lo que dichos agregados parecen demostrar.
Sin embargo, se dispone de por lo menos dos
indicadores indirectos sobre el carcter m s o
menos restrictivo de la poltica monetaria: los
saldos de caja reales (vase el cuadro 3) y, pese
a las incertidumbres de la medicin, el tipo de
inters real.
A juzgar por las evoluciones ex post de los
saldos en caja reales, cuando se produjo el primer impacto petrolero la poltica monetaria
era sumamente restrictiva en todas partes, salvo en Francia y en la Repblica Federal de Alemania. Pero, salvo en el Reino Unido, esa contraccin en el suministro de dinero fue m u y
breve. Al contrario, cuando se produjo el segundo impacto petrolero, la restriccin fue por

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux


lo general m u c h o m s prolongada. Esta impresin se corrobora cuando se examinan los tipos
de inters reales que cambiaron de signo: de
negativos o bajos en la mayora de los pases
durante el decenio de 1970 pasaron a ser francamente positivos en todas partes ya a comienzos del decenio de 1980 (vase tambin: Fitousssi, Le Cacheux, Lecointe y Vasseur, 1986).
Durante los tres ltimos aos han disminuido
m u y poco, sobre todo en los pases europeos y
particularmente en Francia, mientras que en
Estados Unidos, Japn y, en menor medida, en
el Reino Unido, desde finales de 1982 se adopt una actitud m u c h o m s flexible respecto de
los agregados monetarios. C o m o se ha visto recientemente, el alivio de la tensin en los mercados cambirios provoca escaladas de los tipos de inters cuyas consecuencias financieras
pueden ser de gran envergadura.

Un nuevo instrumento:
la poltica d e cambio
La adopcin de un nuevo sistema de flotacin
libre generalizada dot a los gobiernos de otro
instrumento de reglamentacin macroeconmica en una economa abierta que permite
combinaciones m s complejas, pese a no poder ser utilizado independientemente de las
dems polticas. Segn parece, por lo general
en la dcada de 1970 ese nuevo instrumento se
utiliz mal, pese a prcticas intervencionistas
bastante sistemticas, en particular por parte
de los pases europeos. A m e n u d o se aplic de
manera contradictoria con las orientaciones
de las polticas internas, c o m o lo demuestran
las vacilaciones del franco francs entre la Serpiente y lafluctuacinaislada.
N o obstante, despus de 1979, la manipulacin consciente del tipo de cambio de cara a
la estabilizacin interna o para ajustar la balanza de pagos externa se transform en la regla predominante de todos los pases, aunque
siguiendo modalidades m u y distintas. En realidad parecera incluso que ante las incertidumbres que caracterizan cada vez m s las
medidas habituales de la poltica monetaria
-en particular, los agregados- poco a poco el
tipo de cambio ha acabado por transformarse
hasta convertirse en el principal objetivo intermediario de esa poltica. Aunque oficialmente

Crecimiento y politicas macroeconmicas de los pases de la

las intervenciones hayan apuntado exclusivamente a objetivos nominales de cambio, la


evolucin de los tipos de cambio reales permite apreciar mejor las orientaciones escogidas.
E n Estados Unidos, la rpida apreciacin real
del dlar registrada a partir de 1979 facilit
considerablemente la deflacin (vase Sachs,
1985); por lo dems, el que haya proseguido
hasta 1985 posibilit una financiacin internacional del crecimiento estadounidense. Desde
entonces las autoridades han alentado la baja
del dlar con la esperanza de propiciar el restablecimiento de los balances externos, gravemente deteriorados. Las fluctuaciones de la libra esterlina pueden compararse en cierta
medida a las de la m o n e d a estadounidense.
C o m o contrapunto de la apreciacin del dlar,
el marco y el yen se devaluaron sensiblemente
en trminos reales sin que las autoridades de
esos pases se opusieran a la baja, por considerar que favoreca la recuperacin de las exportaciones provocada, desde 1983, por el crecimiento.
Estas amplias fluctuaciones de los tipos de
cambio de las monedas fuertes estuvieron asociadas a importantes desequilibrios de las balanzas corrientes, que no han logrado contrarrestarse pese a que la tendencia haya
cambiado radicalmente desde entonces. Sobre
todo a partir de 1984-1985 se produjo consecuentemente una acumulacin de la deuda exterior de Estados Unidos que crece rpidamente, aunque expresada en un dlar que
tiende a depreciarse, lo que le confiere u n carcter m u y singular (vase Le Cacheux y Vasseur, 1985b).
Por su parte, los pases miembros del S M E
(Sistema Monetario Europeo) distintos de la
Repblica Federal de Alemania aplicaron m s
o menos deliberadamente polticas destinadas
a que sus monedas se apreciaran, en trminos
reales, respecto del marco (vanse : Le C a cheux y Vasseur, 1985a; Le Cacheux y Lecointe, 1987). Esta eleccin corresponda en parte
a las intenciones que llevaron a la creacin del
S M E , ideado principalmente para fomentar la
convergencia de las actividades econmicas en
Europa y, m u y particularmente, de las tasas de
inflacin. E n ese sentido, puede considerarse
que las polticas de cambio elegidas en ese m o mento, an vigentes pese a los ajustes peridicos de las paridades, son todo un xito. Obligan, no obstante, a los gobiernos de esos pases

OCDE

145

a aplicar polticas macroeconmicas restrictivas para alinearse junto a la Repblica Federal


de Alemania (vase: Fitoussi, Le Cacheux y
Lecointe, 1987). Sus efectos parecen ser manifiestamente nefastos en los saldos externos de
los principales pases implicados.
C o m o ya se ha dicho, la orientacin restrictiva de las polticas macroeconmicas es propia de Europa y, m u y particularmente, de los
pases del S M E . En el decenio de 1980, los resultados de esos pases en lo que respecta al
crecimiento del PIB, a las inversiones e incluso a la reduccin de la inflacin fueron, por lo
general, inferiores a los obtenidos por los dems pases industrializados. D e igual m o d o , el
crecimiento y las inversiones fueron sensiblemente peores que los resultados obtenidos antes del primer impacto petrolero. Aunque hubiera podido pensarse que la creacin de una
zona de cambiosfijos,esto es, el S M E , sera
ms favorable a los intercambios intercomunitarios que a los intercambios con los pases industrializados cuya m o n e d a fluctuaba libremente, el cuadro siguiente demuestra que
sucedi exactamente lo contrario.

C U A D R O 4. Tasa media de crecimiento anual


del comercio (exportaciones + importaciones a
precios constantes).

Comercio dentro
del S M E
Comercio S M E pases otros que los del S M E *
Comercio S M E pases otros que los del S M E
(excluido Estados Unidos)

19731978

19791985

4,9

2,8

6,6

5,6

7,4

5,7

Fuente: Paul de Grauwe, 1987.


* Los pases distintos del S M E son los pases industrializados que no forman parte del Sistema Monetario Europeo, a saber: Austria, Canad, Japn, Noruega, Sucia,
Suiza, Estados Unidos, Reino Unido.

E n consecuencia, a una mayor estabilidad


de los tipos de cambio dentro del S M E , se correspondi una disminucin de la integracin
econmica europea, tal c o m o puede medirse

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

146

v;-*f**

H u m o r e s contrastados
Arriba: U n trabajador en la isla artificial de K o b , Japn. Patrick Zachmann/Magnum.
Derecha: Pescadores en el puerto de Dublin, Irlanda, c. Bresson/Magnum.

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la

OCDE

147

s S

con la intensidad de los intercambios entre


pases. Ello no significa una relacin de causa
a efecto sino que probablemente la creacin de
un sistema de cambiosfijosdurante un perodo de recesin pueda constituir un freno suplementario al crecimiento cuando las polticas econmicas no son cooperativas, sino
coordinadas. Evidentemente la mera aplicacin de polticas monetarias destinadas a luchar contra la inflacin no puede por s sola
favorecer los intercambios comerciales ni promover el crecimiento o las inversiones. M x i m e cuando, pases cuyas monedas tienden a
depreciarse se unen a otros cuya tendencia a la
valorizacin de la moneda es estructural y form a n una zona de cambiosfijos,donde el tipo
de inters real del ltimo pas se convierte en
patrn, en tanto que representa el mnimo por
debajo del cual no pueden descender los dem s tipos de inters reales. Los otros pases estn pues obligados a mantener una diferencia
del inters nominal y real positiva con la R F A .
Esta necesidad basta por s sola para demostrar que en lugar de facilitar lafinanciacinde
los dficit intereuropeos debidos en parte a la

asignacin ptima de los recursos del ahorro,


imputables particularmente a las diferencias
de crecimiento demogrfico, el S M E aumenta
sus dificultades y hace recaer el peso del reajuste sobre los ndices de crecimiento econmico.

El retorno a las polticas


de ingresos
Aunque a m e n u d o los analistas las hayan tachado de ineficaces y peligrosas, actualmente
las polticas de ingresos que se haban experimentado sin grandes resultados a lo largo de
los aos de 1970 en Estados Unidos (1971) y
Reino Unido (1976) forman parte del arsenal
de regulacin macroeconmica en numerosos
pases europeos, lo que por otra parte siempre
ha sido el caso en Japn. Y a se trate de directrices gubernamentales c o m o en Francia al final del decenio de 1970 y de nuevo desde hace
varios aos, o de decisiones m s concertadas,
el mejor ejemplo de lo cual es la poltica ale-

148
mana, aparentemente este instrumento ha desempeado una funcin esencial en el proceso
de deflacin al que se asiste en el decenio de
1980 en Europa. Despus de la sensible baja
de los beneficios que haba marcado el final
del decenio anterior y del segundo impacto petrolero, este instrumento permiti corregir as
la distribucin de la renta nacional a favor de
las empresas (vase: Departamento de Estudios del O F C E , 1986).

Las relaciones entre


instrumentos y objetivos:
breve resea de los debates
N o cabe duda de que lo que podra denominarse crisis de la poltica econmica en E u ropa tiene mltiples orgenes. U n o de ellos son
los relativos fracasos de las medidas adoptadas
en el decenio de 1970. Otro es la creciente influencia de las doctrinas liberales que incitan
al Estado a abstenerse, en la mayor medida posible, de intervenir en el funcionamiento de la
economa a cualquier nivel. Se dira que los
debates tericos que siguen vigentes desde el
decenio de 1950 en torno a temas que podramos reagrupar bajo la rbrica genrica de eficiencia de las polticas macroeconmicas han
acabado por influir en los gobiernos europeos
al parecer m s proclives a las certezas doctrinarias que los de Estados Unidos o Japn.
La crtica que desde m s tiempo se ha hecho a las polticas de reglamentacin insista
en los efectos tardos de los instrumentos, su
lentitud y la incertidumbre que los rodea.
Friedman fue el primero en propugnar este argumento, utilizado entonces a favor de las tesis monetaristas que abogaban por un control
monetario cuantitativo y estable. Aunque el
problema sea esencialmente emprico, al producirse la conmocin del decenio de 1970, la
experiencia demostr que esta idea haba ejercido un claro impacto. U n a segunda crtica se
refiere a la lentitud de reaccin de las autoridades, y que tiene su origen en el retraso de la
informacin. Y no es que carezca de pertinencia, ya que a m e n u d o las medidas se han tomado a contratiempo. N o obstante, en uno y otro
caso la conclusin que se impone no es recomendar una abstencin completa de toda form a de regulacin, sino una mayor continuidad, una suerte de planificacin indicativa de

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

las polticas macroeconmicas (vase: Shofield, 1982) que se pretende aplicar.


El tercer mbito en que se cuestiona el intervencionismo de tipo keynesiano se refiere
al horizonte temporal del arbitraje entre inflacin y desempleo en una economa cerrada,
cuestin sta que ha originado la elaboracin
de modelos de anticipacin racional aplicados
a la macroeconomia. Esta crtica tuvo el mrito de insistir en los problemas de informacin
y de credibilidad de las polticas macroeconmicas, y descansa esencialmente en una propuesta de orden emprico. Aunque en su m a yora los economistas reconozcan actualmente
que este arbritraje existe efectivamente a corto
plazo, las opiniones son m u y encontradas en
cuanto a la duracin de ese corto plazo. L a
experiencia reciente a pesar de no informar en
absoluto sobre el tema, desmiente por lo m e nos categricamente la visin de una tasa natural de desempleo, propia del mtodo de las
anticipaciones racionales. La tasa efectiva de
desempleo slo debera separarse transitoriamente de la tasa natural en funcin de los errores posibles en las expectaciones generadas por
la aproximacin discrecional a la poltica econmica. Ahora bien, qu es lo que se observa?
A menos que se considere transitorio un perodo de diez aos, la evolucin del desempleo en
Europa no parece regirse por ninguna tendencia de ese tipo. Inviniendo los trminos del razonamiento, a lo que tan dados son los tericos superficiales, se afirma entonces que lo
que ha aumentado es la tasa natural de desempleo o, dicho en otras palabras, que esta
ltima es la que se adaptara a la tasa efectiva.
Esta acrobacia intelectual no supone ninguna
ayuda, ya que suprime todo el inters de la nocin de tasa natural y deja sin respuesta la
interrogacin sobre el determinante del nivel
de empleo efectivo.
Si un economista se despertara hoy da al
cabo de veinte aos de sueo quedara sorprendido por los debates sobre la eficacia de la poltica econmica, por lo m u c h o que las hiptesis
en que se basan las propuestas de ineficacia de
la poltica econmica (las cuales se ha visto que
tienen gran resonancia en la conduccin efectiva de las polticas econmicas en Europa) son
contrarias tanto a la observacin ms inmediata c o m o a la m s elaborada. Cincuenta aos
despus de la publicacin de la Teora general
de la ocupacin, el inters y el dinero, las ob-

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la

OCDE

149

ta para la investigacin hubiera consistido en


desarrollar an m s los elementos correspondientes a la oferta en los modelos econmicos.
Si la teora clsica es aplicable slo al caso de En cambio, lo que se hizo fue desplegar esfuerla ocupacin plena, es evidentemente zos heroicos para revitalizar el modelo neoclerrneo hacer lo propio con los proble- sico y analizar las fluctuaciones c o m o si fuesen
m a s de la desocupacin involuntaria si es el resultado de variaciones no anticipadas de
que sta existe (y, quin puede negar- la demanda. Invocando ese argumento se prolo?). Los tericos clsicos se asemejan a clam la urgencia de destruir los elementos colos gemetras euclidianos quienes encon- rrespondientes a la demanda en los modelos
trndose en un m u n d o no euclidiano y, existentes. En los casos m s sencillos -aunque
constatando que en la realidad las lneas sean los que ejercen una mayor influenciaaparentemente paralelas se encuentran esos tericos proclamaron la ineficacia de la
con frecuencia, las critican por no con- poltica de reglamentacin de la demanda y, al
servarse rectas - c o m o nico remedio a m i s m o tiempo, elfinde la era keynesiana. En
las desafortunadas intersecciones que se su opinin el desempleo era esencialmente voproducen. N o obstante, en verdad, n o luntario y se deba, por lo dems, a las excesihay m s remedio que rechazar el axioma vas reglamentaciones que anquilosaban el
de las paralelas de Euclides y elaborar mercado del trabajo. La solucin estaba en la
una geometra no euclidiana.
flexibilidad -y, en consecuencia, en la desreguJ . M . K e y n e s , 1936,
lacin.
Teora general de la ocupacin,
Sera falso pensar que los debates tericos
el inters y el dinero, pg. 16.
no tuvieron m s que un mnimo impacto en la
aplicacin de la poltica econmica. N o puede
E n el m i s m o postulado de Euclides (el
ser pura casualidad que los gobiernos de lo que
equilibrio de los mercados, incluido el del trabajo) hay que buscar el fundamento de los se ha dado en llamar la revolucin conservateoremas de ineficincia tanto de las polti- dora reafirmen la preponderancia del mercado, la necesidad de un retroceso de la funcin
cas monetarias c o m o de las finanzas pblicas.
del Estado, la imposibilidad de aplicar una poE n otras palabras, la poltica del empleo es
ltica macroeconmica del empleo, la urgencia
intil cuando lo vigente siempre y en cualquier parte es el pleno empleo. E n una situa- de la desregulacin, cuando los trabajos de los
tericos haban llegado a las mismas conclucin de ese tipo no hay opcin posible entre
inflacin y desempleo. Lo nico que hay que siones muchos aos antes. Para quienes no podan compartir este esquema lo nico que pohacer es vencer la inflacin. Por irreales que
sean estas ideas, los debates en torno a ellas tu- da explicar las opciones en poltica
vieron el gran mrito de que resultaran a con- econmica eran las limitaciones, entendidas
trario los numerosos ejemplos de la eficacia de c o m o la imposibilidad de aplicar otra poltila poltica econmica, poniendo en guardia, al ca.
m i s m o tiempo, contra las reacciones del sector
privado que pudieran debilitar sus efectos.
En realidad, las experiencias recientes n o Las limitaciones
han desmentido las grandes regularidades e m pricas en las que se basaron las polticas de Aunque hayan sido las preferencias (de los
inspiracin keynesiana, sino todo lo contrario.
gobiernos) lo que ha cambiado, es proSin embargo, el distanciamiento permite enbable que justifiquen sus acciones (o su
tender mejor las razones de cierta confusin.
falta de accin) diciendo que ello se deLa teora macroeconmica en la que se inspira
be a limitaciones tcnicas insalvables
la poltica econmica asigna un lugar privile- " N o hay alternativas".
giado al comportamiento de la demanda. A h o ra bien, la novedad de los decenios 1970 y
(Alan Budd, 1987)
1980 reside precisamente en que se produjo
una sucesin de choques de gran amplitud
Para explicar los profundos cambios de acocasionados por la oferta. La estrategia correctitud y la modificacin del orden de prioridaservaciones de Keynes son m s actuales que
nunca:

150
des de los gobiernos europeos, y tambin para
disculparlos, se suelen mencionar las limitaciones que pesan sobre las economas y, en
consecuencia, sobre las opciones de los responsables de la toma de decisiones. L a existencia de tales limitaciones es innegable y no
es posible argumentar en torno de los objetivos de las polticas econmicas c o m o si fuera
posible recurrir a cualquier combinacin. Sin
embargo, la amalgama que se hace a m e n u d o
entre los diferentes tipos de limitaciones fomenta la confusin. N o est de ms puntualizar la naturaleza de las que influyen realmente
en las opciones de poltica econmica desde
distintos niveles y en reas diferentes. E n realidad, y aunque haya limitaciones cuyo carcter es verdaderamente absoluto, en su mayora
son manejables y muchas de estas ltimas proceden de las propias opciones polticas.
A largo plazo, las nicas limitaciones cuyo
carcter es prcticamente absoluto son las que
se refieren a los recursos naturales y a los recursos humanos. Y , en cuanto a las primeras,
cabe sealar que son modificables a medio y
largo plazo, como ha podido comprobarse en
el caso de la energa desde que se produjo el
primer impacto petrolero. A largo plazo, los
recursos humanos son manipulables desde un
punto de vista cualitativo gracias a las polticas de enseanza y de formacin e, incluso,
desde un punto de vista cuantitativo, c o m o
ponen de manifiesto las polticas de gestin de
la oferta de trabajo (reduccin o prolongacin
de la duracin de la vida activa y del tiempo
de trabajo). Adems, la plena utilizacin de
esos recursos ha dejado de ser, c o m o se ha visto, un objetivo o una limitacin -segn la
ptica que se escoja- de las polticas macroeconmicas en Europa.
Por su parte, la nocin de arbitraje entre
inflacin y desempleo reposa en la idea de que
existe en economa una relacin inversa entre
esas dos magnitudes. Si bien los trabajos tericos y empricos de los ltimos quince aos han
llevado a poner en tela de juicio la existencia
de esa relacin a largo plazo, tambin confirmaron que a corto y a medio plazo esa relacin de Phillips era una realidad y constitua,
por lo tanto, una limitacin para las opciones
de poltica macroeconmica. Sin embargo, en
cierta medida esta limitacin tambin puede
controlarse. C o m o subrayan numerosas interpretaciones antikeynesianas de las evolucio-

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

nes de los aos 1970, es posible que unas polticas inflacionistas tiendan a degradar la
limitacin, lo que tambin puede producirse
de manera inversa cuando se desarrolla un desempleo elevado y persistente (histresis,
vase Blanchard y S u m m e r s , 1978). En a m b o s
casos, sin embargo, a m e n u d o unas polticas
con objetivos ms estructurales pueden c o m batir ese deterioro.
Numerosos analistas atribuyen los riesgos
inflacionistas inherentes a la recuperacin del
mercado a dos categoras de factores (o limitaciones): la inflacin salarial y la falta de capital. Actualmente la primera no parece ser
una amenaza real en Europa, dada la gran depresin de los mercados laborales y la notable
eficacia a este respecto de las polticas de ingresos. La insuficiencia de capacidades de produccin rentables que parece deducirse de la
observacin de las tasas de utilizacin elevadas en la mayora de las economas (vase, por
ejemplo, Modigliani y otros, 1986), slo puede
considerarse c o m o una limitacin a corto plazo. E n efecto, el capital puede crearse y n o cabe duda de que una recuperacin que favoreciera las inversiones producira ese resultado.
Es cierto que la insuficiencia de capitales puede ser grande en un m o m e n t o dado y que en
este caso el pleno empleo slo podra restablecerse si durante algn tiempo el crecimiento
de la ratio capital-producto fuera netamente
superior a su tendencia a largo plazo. Es obvio
que este ajuste no puede ser instantneo. Pero
no hay nada que justifique su aplazamiento.
En la medida en que esa insuficiencia obedezca en parte a polticas restrictivas aplicadas
anteriormente, no podra servir de pretexto
para que las mismas se sigan aplicando. L o
que pasara es que sera m s urgente tomar
unas medidas energticas a favor de la inversin. El hecho de comprobar que el ndice de
utilizacin de las capacidades de produccin
es hoy relativamente elevada en Europa no debe llevar a la parlisis, ya que, de otra manera,
la recesin producir inexorablemente una
mayor recesin ya que conduce a un ajuste a
la baja de las existencias de capital que, a su
vez, impide la recuperacin econmica. C o m o
observa Solow (1987), el encadenamiento de
estos factores es algo absolutamente singular:
Se parece a la historia de ese joven que, tras
haber asesinado a su padre y madre, pi-

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la

de la indulgencia del tribunal aduciendo


que se ha quedado hurfano.
Subsisten las limitaciones que podramos
calificar de financieras: por una parte, los tipos de inters elevados y, por otra, la limitacin de cambio o limitacin exterior. Esas
limitaciones tienen su origen de manera m s
clara que las anteriores en la opcin por una
poltica macroeconmica que lleva a combinaciones instrumentales; se trata, pues, de limitaciones controlables. Evidentemente, el alto
nivel de los tipos de inters en todo el m u n d o
constituye un importantsimo obstculo al crecimiento (vase, por ejemplo: Fitoussi, Le C a cheux, Lecointe y Vasseur, 1986; Fitoussi y
Phelps, 1987). Influye tambin en la poltica
presupuestaria al conferir a la deuda pblica
un carcter instrnsecamente acumulativo,
agravando la limitacin exterior y convirtiendo en explosivo al m i s m o tiempo cualquier endeudamiento externo (vase: Le C a cheux y Vasseur, 1985b). El nivel de los tipos
de inters mundiales tiene su origen en gran
medida en las opciones de poltica econmica
de Estados Unidos y, por lo tanto, se impone
a Europa c o m o una verdadera limitacin. Pero, a su vez, el nivel de los tipos de inters depende en cada pas de sus propias opciones en
materia de poltica monetaria y de cambio. L o
m i s m o ocurre forzosamente en lo que respecta
a la limitacin exterior. Cabe concebir otras
opciones en las prioridades que sean distintas
en Europa y otra gestin distinta del S M E capaz de disminuir esos dos tipos de limitacionesfinancieras(vase, por ejemplo, Aglietta y
Mendelek, 1987). D e cualquier manera, el rigor de esas limitaciones financieras depende
en gran parte de la orientacin desinflacionista
de las polticas.
La poltica aplicada en Estados Unidos
entre 1981 y 1984 supona unos elevados tipos
de inters reales y una apreciacin del dlar.
Al devaluarse las monedas en Europa, el arbitraje entre inflacin y desempleo se revolvi
contra el empleo; ya que a las tensiones inflacionistas internas vinieron a sumarse la inflacin importada y las estrategias de fomento
del margen de beneficios de las empresas. Es
difcil negar que la depreciacin de las m o n e das europeas fue m s algo impuesto que deseado: fue el resultado de las opciones polticas
estadounidenses. Sin embargo, hay autores

OCDE

151

que afirman que si Europa hubiera adoptado


una poltica presupuestaria anloga a la de Estados Unidos, no slo su tasa de crecimiento
hubiera sido m s alta sino que, adems, los dficit presupuestarios y exteriores de Estados
Unidos hubieran sido inferiores (Blanchard,
1987). Pero, qu hubiese pasado entonces con
los tipos de inters? H e m o s expuesto en otro
trabajo (Fitoussi y Phelps) las razones por las
cuales cabe considerar que la poltica estadounidense impuso limitaciones a Europa al obligarla entre 1982 y 1984 a pulsar de forma m s
restrictiva los instrumentos de la poltica econmica. Sin embargo, tambin opinamos que
durante ese perodo las polticas econmicas
europeas fueron m s restrictivas de lo que haca falta.
Desde 1985, el entorno de las economas
europeas ha cambiado profundamente. Las
monedas europeas se revalan. Se ha producido una inversin del diferencial de inters real
entre Europa y Estados Unidos. A d e m s , la
balanza corriente de los principales pases europeos es excedentria. Puede pensarse en
consecuencia que la limitacin exterior se ha
invertido y que existen en Europa unos mrgenes de maniobra no utilizados para la expansin. Por otra parte, la apreciacin de las m o nedas europeas modifica radicalmente, por
razones opuestas a las antes mencionadas, los
trminos del arbitraje entre inflacin y desempleo, en un sentido favorable al empleo. Ni la
limitacin exterior ni la procedente de los tipos de inters justifican que los pases europeos apliquen desde hace tres aos unas polticas restrictivas, es decir, que no hayan
adaptado conjuntamente sus polticas a los
cambios del entorno econmico: baja del dlar, baja del precio del petrleo y deflacin.
N o obstante, en cada uno de los pases europeos, considerado aisladamente, los obstculos financieros siguen imponindose an
hoy y con tanto m s vigor cuanto que la liberalizacin y la integracin mundial de los mercados financieros se han acrecentado estos ltim o s aos. Aunque quizs este proceso
favorezca una mejor distribucin de los recursos derivados de los ahorros de cada pas y de
todo el m u n d o , presenta el inconveniente de
unos mercados m s inestables al hallarse sometidos a los movimientos especulativos
(Hicks, 1988). E n el decenio de 1970 se descubri que los movimientos de capitales impe-

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

152
dian que los cambiosflexiblesdotaran de verdadera autonoma a las polticas macroeconmicas al aislar las economas nacionales.
Es probable que la evolucin reciente de los
mercados financieros, tan estimulada por las
autoridades, tenga tambin por efecto una limitacin suplementaria de las opciones. C o n
todo, sera errneo deducir que condenan a la
impotencia; a lo nico que obligan es a una
mayor credibilidad al anuncio de las polticas
econmicas y a una mayor cooperacin internacional.

Qu hacer?
Nos encontramos ante dos casos en gran medida antagnicos. Por una parte, Estados Unidos, cuyas reacciones parecen indicar una verdadera alergia de su sistema poltico al
desempleo, lo cual les induce a un control eminentemente pragmtico de todos los instrumentos disponibles, aunque den la impresin
de una economa incesantemente al borde del
abismo. Por otra parte, los pases europeos,
cuyas polticas parecen paralizadas c o m o si la
decadencia o, an peor, el estancamiento,
fuese inexorable.
N o cabe duda de que hoy las autoridades
estadounidenses debern hacer algo para absorber los considerables desequilibrios financieros de su pas. Evidentemente, la opcin,
cualquiera que sea, tendr consecuencias importantes para el resto del m u n d o y, m u y particularmente, para Europa. Qu harn? Las
opciones abiertas son bastante numerosas,
tanto en lo referente al ritmo de absorcin de
los desequilibrios c o m o a las posibles combinaciones de las polticas monetaria y presupuestaria. Sea cual fuere la opcin escogida, se
corre el riesgo de que los efectos exteriores
sean negativos. D e adoptarse brutalmente
medidasfiscalesrigurosas, lo que desea la m a yora de los gobiernos europeos, stas provocaran inevitablemente una recesin estadounidense, y por tanto de carcter mundial.
Cul ser entonces la actitud de los gobiernos europeos? Y a no se puede afirmar que su
adhesin a las polticas restrictivas sea tan slo

resultado de los obstculos procedentes del


otro lado del Atlntico, mientras que su propio entorno se ha modificado radicalmente. Si
estos gobiernos se niegan a adoptar polticas
ms expansionistas, deliberadamente o no, situarn Europa en la va que lleva a la recesin
mundial. Ese rechazo puede explicarse por las
dificultades singulares con que tropiezan las
economas de tipo medio y m u y abiertas al exterior. La nica solucin es una cooperacin
entre las polticas dentro del espacio europeo.
En efecto, tomadas aisladamente, las economas europeas son demasiado abiertas c o m o
para no verse condenadas a aplicar las polticas de la oferta y procurar mejorar su competitividad a expensas de sus interlocutores (vase
Drze y otros, 1987). A falta de cooperacin
europea, el sndrome de la competencia explica el repliegue de los gobiernos hacia objetivos fciles de alcanzar, c o m o la deflacin,
en menoscabo de otros m s ambiciosos y m u cho m s halageos. A d e m s , la teora de la
nmesis (vanse: Keynes, 1931-1986; Shonfield, 1982), cuyo postulado reside en que, despus de toda fase de prosperidad, es inevitable
y conveniente un perodo prolongado de austeridad, goza hoy de m s adeptos entre los
pensadores y lderes europeos. Ahora bien, a
partir de Keynes, sabemos que por desgracia
nada garantiza que el crecimiento pueda recuperarse un da u otro y de manera autnoma.
Pero conformarse con un nivel de desempleo tan elevado y que actualmente hace recaer en las generaciones presentes una carga
tan pesada y, adems, tan mal repartida, resulta injustificable, aunque sea en aras del inters
hipottico de las futuras generaciones para las
que ese perodo de austeridad sera promesa
de un porvenir mejor. Ningn criterio de equidad intergeneracional puede apoyar tal opcin. L o nico que se lograra con seguir aplicando actualmente en Europa polticas de
austeridad, sera agravar los riesgos de recesin mundial impuestos por Estados Unidos
al tener que reducir sus desequilibrios financieros y la insoportable deuda del Tercer

Mundo.
Traducido del francs

Crecimiento y polticas macroeconmicas de los pases de la OCDE

153

Notas
1. Contrariamente a una idea
muy extendida en Europa, no se
han creado empleos
exclusivamente en actividades de
servicios poco productivas y mal
remuneradas. Es cierto que en
Estados Unidos la duracin
media del trabajo -alrededor de
35 horas a la semana- es
sensiblemente inferior a la de
otras partes y que ciertos empleos
poco calificados registraron un
sensible aumento. Pero, en los
ltimos aos, en la mayora de
los servicios la productividad se

ha incrementado. Del mismo


modo, el empleo industrial creci
tambin sensiblemente, lo que no
ha sucedido en Europa. En
cuanto al salario real medio,
se ha observado una tendencia
a la baja en la primera mitad
del decenio, confirmando as
una evolucin cclica que
caracteriza a la economa
estadounidense desde hace
mucho tiempo.
2. Vase en particular: de
Boissieu y Gubian, 1984, para los

problemas de medicin de la
orientacin de las polticas
presupuestarias.
3. C o m o consecuencia de los
tax-cuts de Kennedy, el
crecimiento de la renta haba
provocado un rpido aumento de
los ingresos. Despus de las
distintas medidas de
rehabilitacin adoptadas por el
Presidente Carter, la inflacin
haba contribuido en gran medida
al aumento de los ingresos
pblicos.

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Problemas y posibilidades
de crecimiento econmico
en los pases industrializados

Patrick Minford
La teora neoclsica tradicional nos ensea que principales para un pas (aunque hay excepcioel potencial productivo de un pas depende de nes para pequeas naciones que pertenecen a
sus disponibilidades de m a n o de obra, capital y una estructura federativa ms amplia, c o m o Irrecursos naturales, y de la inventiva y la capaci- landa o Blgica respecto de la C E E ) . La nacin
prspera resiste a la inmigracin porque sus
dad tecnolgica que despliegue.
Algunos autores, c o m o Solow (1957), han ciudadanos no desean compartir ni los frutos
utilizado la nocin de contabilidad del creci- del medio ambiente ni la infraestructura. Ese
miento para desglosar en ste la aportacin factor limita asimismo las posibilidades de
correspondiente a cada uno de los factores cita- emigracin desde los pases menos prsperos.
Se podra agregar que la tierra es otra dodos. A una atribucin equivalente de las ventate, pero en los tiempos
jas comparativas se recurre
modernos, gracias a la eleen la teora del comercio
Patrick Minford es profesor de la ctevada eficiencia de la agriinternacional, segn ha hedra Edward Gnner de economa aplicada. Departamento de Economa,
cultura y a la poca tierra
cho Leamer, por ejemplo,
Universidad de Liverpool, P . O . Box
que necesita la industria, la
en fecha todava reciente
147, Liverpool L69 3 B X , U . K . H a sido
tierra ha dejado de consti(1984).
consejero de la Primera Ministra, Mrs.
tuir
con frecuencia una liThatcher,
es
autor
de
libros
sobre
poltiEl problema que preca de cambios, desempleo y mercado
mitacin.
Sigue m s bien
sentan esos mtodos es el
inmobiliario. Sus trabajos ms recienuna
curva
de
oferta bastande no situar la causalidad
tes versan sobre modelos y pronsticos
te elstica a medida que se
basados en la hiptesis del uso eficiente
en forma convincente. E n
de la informacin por parte de los merretira de su utilizacin a m un m u n d o de intercambios
cados.
biental, de recreacin o de
y movilidad de capitales, el
agricultura marginal.
capital, los recursos naturales, y los conocimientos
Si el capital, los recurtcnicos son comercializasos naturales distintos de la
bles y responden por tanto
tierra y los conocimientos
a fuerzas m s profundas que generan el creci- son disponibles a los precios internacionales en
miento. Es as c o m o R o m e r en su modelo de curso, lo que rige entonces la vida de un pas es
contabilidad del crecimiento ( 1987) atribuy al la productividad de su poblacin (determinada
capital coeficientes inverosmilmente altos ar- por las oportunidades de aprovecharla e m guyendo precisamente a esa capacidad de res- plendola de m o d o ptimo, en combinacin
puesta del capital (en su caso, a un fondo co- con los dems insumos comercializados que relectivo creciente de conocimientos explota- sultan necesarios) en interaccin con su dispobles para la inversin).
nibilidad para trabajar a diferentes niveles saPrcticamente, la nica dote autntica de lariales. Es posible imaginar cada categora de
un pas es su m a n o de obra, junto con el poten- calificaciones de m a n o de obra con su propia
cial de capacidades en ella implcito. Ni la in- curva de oferta, condicionada por el apoyo somigracin ni la emigracin son alternativas cial cuando est sin trabajo, por los costos de
R I C S 120/Jun. 1989

156

Patrick Minford

Empleo
Poblacin activa
total, L *
SS = oferta de m a n o de obra.
D D = demanda de m a n o de obra (producto marginal medio en base al salario real que las empresas pueden ofrecer,
teniendo en cuenta el tipo de cambio real; la posicin de D D viene determinada por la coyuntura internacional, en una doble hiptesis de equilibrio de la balanza corriente y de maximizacin del beneficio que permitan los lmites de la funcin de produccin).
F I G U R A 1. Oferta y demanda de m a n o de obra en el equilibrio general de una economa abierta.

formacin, etc. El empleo de cada categora se


lleva hasta el punto de interseccin de esta curva de oferta con la curva de demanda generada
por la productividad marginal de ese tipo de
m a n o de obra. El grfico 1 ilustra algunas posibilidades.
Consideremos ahora el producto potencial
de este pas. Si agregamos todas estas categoras de m a n o de obra y denominamos al e m pleo total L , a la fuerza de trabajo L * , y a la
poblacin P , podemos escribir c o m o sigue el
producto potencial per capita:
Y * / P = Y * / L x L/L* x L*/P
es decir, productividad normal multiplicada
por uno, menos tasa de desempleo multiplicada por tasa de participacin de la fuerza de trabajo.
Obtenemos as tres elementos que explicaremos en trminos de nuestra teora neoclsica
modificada. La tasa de participacin de la fuerza de trabajo puede explicarse principalmente
por la economa de la familia (Becker, 1964);
pueden, por supuesto, existir distorsiones introducidas por la regulacinfiscaly guberna-

mental, pero quiz las variables m s importantes sean las tendencias sociales o, dicho de
otro m o d o , la lenta evolucin de la ventaja
comparativa dentro de la familia en respuesta a
la tecnologa cambiante (por ejemplo: creciente
participacin de la mujer a medida que la tecnologa utilizada en el hogar va liberando a la
familia de las tareas penosas).
Viene luego la tasa de desempleo de la fuerza de trabajo. E n este campo hay m u c h o trabajo que podemos utilizar referente a la oferta de
m a n o de obra y a los efectos de la intervencin
gubernamental. Es sta, en la figura 1, la teora
de la pendiente y la localizacin de la curva de
oferta en relacin con L * .
Por ltimo, tenemos que explicar la productividad o la curva de demanda del grfico 1. D e trs de esa curva de demanda estn toda la economa y sus distorsiones y los precios relativos
internacionalmente determinados del capital,
de la materia prima y de otros bienes y servicios comercializados; la curva sintetiza las
oportunidades ptimas de empleo disponibles
para la fuerza de trabajo del pas, dados todos
los dems precios y limitaciones. N o s situamos

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

Jacques Tati, en la pelcula Jour de Fte, 1947. Roben Doisneau/Rapho.

157

158

aqu en la poltica del lado de la oferta, cuyo


propsito es minimizar las distorsiones inevitables creadas por la necesidad de ingresos para
desempear las funciones gubernamentales. El
cambio tecnolgico, los cambios de las condiciones internacionales, y los cambios de las calificaciones de la m a n o de obra sern los principales elementos restantes del cuadro.
El crecimiento se deriva entonces de las
oportunidades de beneficio de las empresas al
emplear la m a n o de obra del pas al nivel salarial que sta acepte. El capital y las dems entradas necesarias fluyen hacia el pas en la cantidad necesaria para materializar dichas oportunidades.
Resultar claro para quienes estn familiarizados con la teora pura del crecimiento
que cuanto antecede tiene poco que ver con esa
teora, que se refiere a la tasa constante de crecimiento y a su enfoque econmico desde supuestos estilizados sobre las tasas de ahorro, las
relaciones ptimas entre capital y producto,
etc. Claramente, el volumen de capital de una
economa abierta no se ve restringido por la tasa de ahorro domstico, y de ah que las vas
implcitas en dicha teora no nos interesen. El
crecimiento constante per capita en esa teora
es equivalente a la tasa (inexplicada) del progreso tecnolgico; sin embargo, lo que aqu nos
interesa es el crecimiento de transicin debido a la mejor utilizacin de los recursos; los
diferenciales de crecimiento entre pases se relacionan con ese factor, puesto que el progreso
tecnolgico es a largo plazo un fenmeno m u n dialmente compartido (en situacin constante,
el crecimiento de todos los pases respondera a
esa tasa c o m n de progreso, cualquiera que sta sea, pero tal afirmacin no es m u y esclarecedora).
La teora del crecimiento en el sentido en
que aqu se usa es, a un tiempo, tema bastante
nuevo y m u y viejo. E n macroeconomia, tiene
una relacin de familia con las nuevas teoras
del ciclo econmico real (por ejemplo, Prescott, 1986) que tratan de explicar no slo los
movimientos a largo plazo, sino tambin las
fluctuaciones a corto plazo del producto y el
empleo con referencia a las repercusiones reales de ciertos factores, especialmente de orden
tecnolgico. Tambin tiene afinidad con las
teoras de la eleccin pblica, c o m o la de Olson
(1982), que tratan de explicar las intervenciones gubernamentales en funcin de la estructu-

Patrick Minford

ra del poder poltico en el pas. Es, sin embargo,


distinta de esas teoras. N o se refiere al ciclo
econmico sino al plazo m s largo en que la
economa se halla en su m x i m o potencial.
T a m p o c o tiene que ver con las razones polticas m s profundas que motivan las intervenciones gubernamentales o su supresin. Trata
de los mecanismos mediante los cuales las intervenciones del gobierno y otras fuerzas afectan al crecimiento, y podra denominarse, de
darle alguna denominacin, teora relativa a la
oferta.
Esta teora es nueva en la medida en que el
material emprico correspondiente a estos m e canismos es bastante reciente y est difundido
en una extensa rea, que va desde el transporte
al medio ambiente, pasando prcticamente por
cualquier otro sector que se quiera mencionar,
hasta los incentivosfiscalesy la oferta de m a n o
de obra. Es vieja en cuanto que la teora de las
distorsiones econmicas y la defensa de la liberacin c o m o promotora del crecimiento tiene
un luengo abolengo terico que remonta hasta
A d a m Smith, pasando por Irving Fisher, M a r shall y Pigou.
Lo que trato de hacer en este artculo es examinar la parte relativa a la oferta y al crecimiento con la que estoy familiarizado. El cuadro 1 presenta un sumario de los datos de base
que voy a tratar. Comienzo con una nueva formulacin de la teora del desempleo y la experiencia del Reino Unido, Europa y Estados
Unidos de Amrica en relacin con el equilibrio de la tasa natural de desempleo ( 1L/L*).
Examino luego la experiencia del Reino Unido en los dos ltimos decenios en cuanto a la
productividad (y/L). La administracin de
M r s . Thatcher cambi sustancialmente el papel del Gobierno desde su acceso al poder en
1979, y es m u y interesante analizar c m o influy ese cambio en la eficiencia de la economa.
En esta parte, tambin voy a establecer algunos
contrastes y parangones con la experiencia de
otros pases, tal y c o m o yo la entiendo. E n la
ltima seccin, expongo algunas conclusiones
de poltica general.

La tasa natural de desempleo


En la primera parte de este trabajo establec un
marco para explicar el desempleo mediante la
interaccin de los subsidios de desempleo y

159

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

C U A D R O 1. Indicadores econmicos mundiales


Desempleo
1973
EE.UU.
Japn
Alemania Federal
Francia
Italia
Reino Unido

4,8
1,3
0,8
2,6
6,2
3,0

1979

1987

5,8
2,1
3,2
5,9
7,6
5,0

6,1
2,8
6,5
10,8
12,1
10,3

Ultimas cifras
disponibles
5,7
2,6
6,5
10,6
n.a.
9,1

Crecimiento real del PIB (o P N B )


1960-1973
EE.UU.
Japn
Alemania Federal
Francia
Italia
Reino Unido

3,8
10,8
5,3
5,7
5,8
3,2

1974-1979
2,6
3,7
2,4
3,1
2,7
1,4

1980-1987
2,3
3,8
1,5
1,7
2,2
1,9

1987
2,9
4,1
1,7
2,1
2,7
4,5

Productividad (en la manufactura)


1960-1973
EE.UU.
Japn
Alemania Federal
Francia
Italia
Reino Unido

3,7
10,0
5,6
6,3
7,5
4,2

1974-1979

1980-1987

2,6
4,8
3,9
4,3
2,8
1,1

3,8
2,6
3,3
2,9
2,8
4,2

Tasas de desempleo: tasas normalizadas de la O C D E


Productividad: producto por hora-hombre en la manufactura
Productividad: 1980-1986, excepto para el Reino Unido
Fuentes: F M I , O C D E , C E E , N I E S R (Reino Unido).

otros aspectos del estado de bienestar, c o m o el


atrincheramiento sindical, las leyes de proteccin laboral y las altas tasas tributarias que se
requieren para sostener el bienestar. Podra
considerarse esa posicin c o m o una teora de la
enfermedad europea del mercado de trabajo. El
argumento, expuesto con m a y o r detalle por
Minford (1988), consiste en considerar que estas intervenciones estatales fomentan el alza de
los salarios brutos reales que tienen que pagar
los patronos en relacin con la productividad.
E n otras palabras, las intervenciones modifican

la curva de oferta o la curva de d e m a n d a del


grfico 1, aumentando la divergencia entre el
empleo (L) y el empleo potencial (L*), que corresponde m s o menos al desempleo medido.
Efectivamente hay ahora u n nmero cada
vez mayor de economistas a cuyo entender el
equilibrio de la tasa natural de desempleo ha
aumentado en Europa durante el ltimo decenio. Figuran entre ellos Minford (1983), D e
G r a u w e , Fratianni y Nabli (1985), Sachs y
Wyplosz (1985), Layard y Nickell (1985), D a vis y Minford (1986), Blanchard y S u m m e r s

160
( 1987), y Bean, Layard y Nickell ( 1987). El contraste con Estados Unidos, donde la tasa natural parece haberse mantenido sin grandes c a m bios entre 5 y 6 %, y Japn, donde el desempleo
es insignificante, resulta sorprendente y pide
ser explicado por una teora c o m n . La teora
que ha surgido a ese propsito se ha centrado
en explicaciones del comportamiento de los
costos de los sueldos reales, en la perspectiva de
la oferta. En este trabajo propongo integrar las
aportaciones de esos estudios de la tasa natural en u n marco c o m n . Sealar las similitudes de enfoque, dejando a un lado la forma en
que han surgido las diferencias de nfasis a m e dida que los investigadores han entrado en el
tema y diferenciado sus resultados.
Esos trabajos tienen sus antecedentes iniciales en tres grandes corrientes de investigacin. Hay, en primer lugar, la versin aceleracionista, basada en el aumento de las expectaciones, de la curva de Phillips debida a
Friedman (1968) y a Phelps (1970), cuyo resultado fue la definicin del N A I R U (Non-accelerating inflation rate of unemployment), tasa de
desempleo de inflacin no acelerada. Esa concepcin es la tasa natural de desempleo presentada de otro m o d o , tal c o m o la elaboraron los
micromercados (walrasianos o de otro tipo)
con todas sus distorsiones. E n segundo lugar, y
no hay que olvidarlo simplemente por su dbil
apuntalamiento terico en el m o m e n t o , se sitan los trabajos sobre el impulso de los costos, uno de cuyos primeros ejemplos encontramos en Hies (1964). E n esa perspectiva se
pone de manifiesto el poder de los sindicatos
para hacer aumentar los costos salariales. U n a
tercera direccin principal es el trabajo sobre el
subsidio de desempleo y su papel en la prolongacin de la bsqueda de trabajo. Esta tendencia, que fue un componente del punto de vista
de la Tesorera del Reino Unido en el decenio
de 1930, influy en Keynes para la postulacin
de la rigidez de los salarios c o m o una de las
premisas fundamentales de su teora general.
En el periodo de postguerra Grubel y sus alumnos exploraron m s rigurosamente su pertinencia en una serie de pases: por ejemplo Maki y
Spindler (1975) en el Reino Unido. Sin embargo, fue el trabajo fundamental de Benjamin y
Kchin (1979) sobre el desempleo en el Reino
Unido en el perodo de entreguerras lo que probablemente tuvo m s influencia en el enfoque
de los subsidios c o m o mecanismo explicativo

Patrick Minford

principal, porque ellos mostraron - e n forma


que fue despus ampliamente utilizada- que en
el episodio macroeconmico m s importante
de todos los causados por la demanda, la Gran
Depresin, el desempleo se debi en gran parte
a los subsidios, al menos en una de las principales economas.
En correlacin con el alto desempleo estarn el bajo producto y, por supuesto, el bajo
empleo. Por lo tanto, nos encontramos aqu
con una teora combinada de lento crecimiento
y alto desempleo, c o m o resultado de factores
relativos a la oferta. Se trata de la teora de la
tasa natural. En m i opinin, esta teora ayuda a explicar gran parte de los sntomas descritos anteriormente c o m o la enfermedad europea.
Los estudios relacionados con la tasa natural requieren sobre todo una razn al m e n o s
para una curva de oferta de trabajos apenas ascendente o incluso rayana en la horizontal. Esto se debe al hecho de que si la inclinacin fuera aguda o llegase incluso a la vertical, indicando as una elasticidad cero de la oferta de
trabajo, los sueldos reales seran perfectamente
flexibles y el empleo o el desempleo quedaran
m u y aproximadamente fijados, cualesquiera
que fueran los intentos de distorsin del mercado de trabajo. Entre ese tipo de distorsiones del
empleo invariable se cuentan las cuas tributarias, las alzas salariales obtenidas por los sindicatos, las restricciones reguladoras y los costos sociales financiados por los empleadores.
Parece, en efecto, c o m o si Milton Friedman
hubiera tenido en mente ese marco -suficientemente familiar en la teora del comercio internacional- cuando rechaz la idea de que los
sindicatos influan en el aumento del desempleo en Gran Bretaa.
U n derecho a subsidio de desempleo de porcentajefijoy m s o menos permanente durante
el tiempo de desempleo es un factor ideal para
generar un incremento de la elasticidad a largo
plazo de la oferta de m a n o de obra. E n efecto,
mientras decrezca el salario real medio, con relacin a ese subsidio, los interesados se retirarn de la oferta de m a n o de obra - d e forma
indefinida, mientras los salarios no vuelvan a
aumentar- y preferirn dedicarse a un descanso m s gratificante (o a actividades en la economa sumergida). Advirtase que un sistema
de subsidio que ofrece un porcentaje fijo respecto de las ganancias anteriores durante u n

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

tiempo limitado no har aumentar la elasticidad de la oferta de m a n o de obra, sino que solamente desplazar la curva de oferta hacia la izquierda a medida que los desempleados buscan
durante m s largo tiempo (pero en ltima instancia aceptan empleos con salarios m s bajos
cuando se acaban los subsidios). Sin embargo,
un sistema de subsidios que ofrece un porcentajefijoindefinidamente aumentar la elasticidad de la oferta, porque a medida que los salarios disminuyen parte de los interesados se retirar del trabajo (o no volver a l) atrada por el
subsidio establecido en funcin de su sueldo
anterior, sabiendo que cualquier sueldo futuro
ser m s bajo, al igual que cualquier subsidio
futuro.
U n a vez que el sistema de subsidios ha dado
elasticidad a la curva de oferta, se presentan
otras distorsiones; en principio, cualquier distorsin puede afectar ahora al empleo y al desempleo. El anlisis del desempleo, en un sistem a de subsidios de esa naturaleza, puede obligar literalmente a observar las permanentes
sacudidas de la economa. D e ah que el ciudadano ordinario y la prensa, cuando hablan sin
cesar de las razones particulares del desempleo (nuevas tecnologas, competencia extranjera, etc.), tengan perfecta justificacin para
hacerlo a un solo nivel. Sin embargo, el economista puede insistir en dos puntos.
E n efecto, puede sealar, en primer trmino
que la causa bsica -entendida sta c o m o la
(sola relevante) condicin necesaria, cuando no
suficiente- del desempleo reside en el sistema
de subsidio; es ste (como la arena en la ostra)
lo que produce la elasticidad positiva fundamental de la oferta.
En segundo lugar, esa atribucin cuantitativa del aumento del desempleo (dado dicho sistema de subsidio) a la variacin de las causas
exgenas pertinentes es una tarea compleja que
requiere m s que sentido c o m n y observacin
casual. Vale la pena elaborar este punto puesto
que algunos autores han tratado de invalidar
ese criterio con argumentos simplistas fundados en el movimiento (o falta de movimiento)
de los subsidios reales o de las tasas de reemplazo. D e hecho, la variacin de los subsidios puede ser una causa (variable) bastante pequea
cuantitativamente sin que disminuya de ninguna manera su funcin causal esencial.

161

El anlisis de la tasa natural y


Europa: hay una enfermedad
europea del mercado de trabajo?
En muchos pases europeos el desempleo ha aumentado y se ha mantenido a un elevado nivel
en el decenio de 1980. Tal ha sido el caso, por
ejemplo de Blgica, Holanda, Reino Unido,
Francia, Repblica Federal de Alemania e Italia. Puede aplicarse este modelo c o m n a esos
pases?
Aunque todava no se dispone de estudios
convincentes para todos estos pases, hay u n
acervo sustancial de trabajo respecto al Reino
Unido, la Repblica Federal de Alemania y
Blgica.
Para el Reino U n i d o , Layard y Nickell
(1985) y yo m i s m o (1983) identificamos efectos significativos en los costos salariales reales
del poder sindical y de los gravmenes a los e m pleadores. Se ha discutido si la variacin de los
porcentajes de subsidio y de impuesto sobre la
renta ha influido significativamente en los salarios reales. El debate emprico gira en torno a la
procedencia de incluir la productividad efectiva en la ecuacin salarial; su inclusin tiende a
hacer estas variables insignificantes en los datos anuales (aunque no necesariamente en los
trimestrales); de otro m o d o , esos datos son estadsticamente significativos. La inclusin de
un trmino de esa ndole en una funcin de
oferta de m a n o de obra resulta, sin embargo,
claramente errneo; aunque la productividad
podra afectar el alza salarial propuesta por los
sindicatos, en la obra de Layard y Nickell el
alza misma se incluye directamente c o m o argumento, de m o d o que sus determinados son redundantes. E n mi trabajo, la tasa de sindicalizacin se usa c o m o sustituto del alza salarial
con la que se halla de hecho m u y correlacionado. D e todas formas, Layard y Nickell, sin dejar de cuestionar este efecto, conceden que el
rgimen de subsidios tiene que ser en gran parte la causa del aumento de divergencia entre el
desempleo y las vacantes, que ellos usan c o m o
sucedneos de factores que generan mayores
incentivos a la bsqueda. El cuadro 2 revela
las similitudes en este trabajo, y compara las
estimaciones de la tasa natural de 1979 hechas
por Layard y Nickell con las mas propias
(1983).

162

Patrick Minford

C U A D R O 2. Comparacin de Layard y Nickell y Minford:


Estimaciones de la tasa natural de desempleo (L) para el Reino Unido (aumento porcentual
durante el perodo)
Layard y Nickell
(L = hombres)
Modelo 1
Modelo 2
(1955-1983)
Impuestos/beneficios (modelo 1 )
Cambios desempleo/vacantes (modelo 2)
Datos de los sindicatos
Otros (esp. discrepancias)

Minford
(todos los L)
(1955-1979)
4,5

3,7
3,8
1,1

4,8
2,7
1,7

3,3

9,0

9,2

7,9

Fuentes: Layard and Nickell (1985), Minford (1983).

El Reino Unidofinanciamplios aumentos


de subsidios entre 1950 y 1970, lo que hizo que
el peso de los impuestos sobre la renta del trabajador medio y el impuesto a los empleadores
del seguro nacional se triplicaran entre 1955 y
1980. Mientras tanto la afiliacin sindical aument apenas de 40 % a 56 % del empleo. D e
acuerdo con las estimaciones del cuadro 2, estos factores hicieron aumentar la tasa natural
de desempleo entre 8 y 9 % de la fuerza laboral
dentro de una generacin (1955-1979).
Davis y yo (1986) efectuamos un considerable trabajo cuantitativo sobre la Repblica Federal de Alemania, analizando datos facilitados por expertos nacionales sobre las tendencias de los costos financiados por los
empleadores y de las prestaciones pblicas suplementarias. Ese trabajo estima la tasa natural
en Alemania Federal en 1,2 millones en 1980, o
sea, 5 % en comparacin con algo ms de 1 %
veinte aos antes. En este perodo, las contribuciones de los empleadores al seguro nacional
y los costos no salariales pasaron de 40 % a
80 % de los sueldos brutos. Estos y otros factores, entre los cuales se incluyen el poder creciente del sindicalismo - o por lo menos la sindicalizacin- y los crecientes subsidios de desempleo (ms que duplicados en trminos reales
desde 1960), fueron los principales causantes
del aumento de la tasa natural. Parece que el
sistema de prestaciones sociales fue materialmente modificado por el Partido Socialista de
Alemania en la segunda mitad del pasado decenio; los subsidios sociales y de vivienda {Sozial-

hilfe y Wohngeld, incluidos en nuestro ndice


de prestaciones de desempleo) fueron aumentados y se generalizaron en todo el pas (anteriormente el subsidio clave de desempleo era
una proporcin de los ingresos que disminua
con el tiempo), y se grav a los empleadores
con crecientes deberes sociales respecto de
sus trabajadores. Puede verse una exposicin
detallada de estos cambios en Soltwedel y
Trapp (1987).
En Blgica, D e Grauwe, Fratianni y Nabli
(1985) comprobaron que la cua tributaria
(es decir, la suma de la tasa impositiva sobre los
sueldos que grava al empleador y al empleado)
afecta significativamente el empleo. Minford y
sus colaboradores (1983) estiman que las funciones del empleo y del salario son, en muchos
sentidos, similares que las del Reino Unido. La
tasa natural de Blgica se estima en 340.000, es
decir 8 %, aproximadamente, y se aproxima a
la tasa efectiva para 1980. Las tasas tributarias
(de empleador y empleado, c o m o en D e Grauwe y colaboradores), el poder sindical y los subsidios son factores, todos ellos, significativos.
En fecha reciente, Bean, Layard y Nickell
(1987) hicieron un intento de tratamiento general de todos los pases europeos utilizando la
tasa de desempleo/vacantes ( D / V ) c o m o variable sustitutiva de los subsidios en la ecuacin
salarial. Los resultados son alentadores para la
teora en lneas generales; sin embargo, el tratamiento uniforme de todos los pases deja inevitablemente de lado las peculiaridades institucionales de la intervencin estatal en cada uno

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

de ellos y, en consecuencia, los resultados no


son enteramente convincentes pas por pas. El
uso que hacen estos autores de la tasa D / V parece ser una medida indirecta insatisfactoria de
los factores involucrados. Por ejemplo, en el caso de la Repblica Federal de Alemania atribuyen por entero el aumento de la tasa natural de
3,5 % a la relacin D / V . Italia - u n pas en que
dichos autores observan poco aumento de la tasa natural- es un campo minado institucional;
no slo el Estado subvenciona a los empleadores que no despiden trabajadores, y los mantienen (ociosos) en los libros, sino que existe adems una amplia economa sumergida (un 15 %
del PIB, segn una reciente estimacin oficial)
en la que muchos desempleados siguen trabajando a tiempo completo.
Se han pedido pruebas procedentes de a m plias muestras intersectoriales de que los desempleados reaccionan a la falta de incentivos
monetarios para aceptar empleos. Las pruebas
aportadas hasta ahora proceden todas ellas de
series temporales y, ciertamente, hay m u y escaso margen de libertad para realizar comprobaciones. Sin embargo, es impresionante que, en
tan considerable medida, ese tipo de pruebas
seale una direccin similar.
En un trabajo m u y reciente, mi colega Paul
Ashton y yo (1988) investigamos las reacciones
de oferta de m a n o de obra masculina en la encuesta general practicada en grupos familiares
en el Reino Unido en 1980, una muestra de
ms de 7.000 personas. Los resultados clave se
refieren a la elasticidad de las horas trabajadas
a lo largo del ao en relacin con el pago marginal neto para diferentes grupos de la muestra,
en la que slo se incluy a varones. Para los
mejor remunerados, esta elasticidad es 0,5. Para los desempleados en el m o m e n t o de la muestra es 0,8. Estos dos grupos presentaban tasas
marginales altsimas de retenciones por impuestos o por prestaciones. Para los que haban
estado continuamente empleados durante todo
el ao precedente, la elasticidad es 0,5. En consecuencia, las reacciones son bastante acusadas
por parte de los grupos m s penalizados por el
rgimen tributario y de prestaciones, y m s
apagadas en el promedio de los encuestados.
Otros resultados confirman los riesgos que
para quienes se encuentran atrapados por la
pobreza y el desempleo presenta el hecho de
dejar un trabajofijoy estable. La probabilidad
de estar desempleado en algn m o m e n t o del

163

ao, adems de depender de la edad y de la


situacin familiar, hace que la trampa de la pobreza sea peor. Los trabajadores se clasifican
en funcin de la divergencia entre su ingreso
neto por trabajo a tiempo completo y su derecho a percibir prestaciones complementarias;
las posibilidades de haber experimentado el desempleo son para el tercio m s bajo entre 6 y
16 % mayores que las del tercio superior.
La introduccin de toda una serie de factores posibles de demanda y de factores relativos
a los grupos industriales o a los grupos de ocupaciones no hace variar las reacciones estimadas a los incentivos. E n lo que se refiere a los
desempleados, confirma que la prdida de incentivos se tiene en cuenta; incluso aunque
1980 fue un ao de recesin, los factores de dem a n d a no alteran su importancia.
Dejando de lado los estudios profundos de
estos pases, podemos utilizar el panorama que
en ellos se da de la enfermedad del mercado de
trabajo europeo para tratar de explicar por qu
algunos pases han evitado el contagio. Ciertamente, tenemos que estudiar sus regmenes de
intervencin estatal en el mercado de trabajo.
Se esperara que fueran relativamente inmunes
los pases en que el Estado no establece u n u m bral mnimo de salarios.
Dos casos interesantes son Suiza y Sucia.
Aunque ambos tienen un sistema generoso de
subsidios de desempleo, el control que lo acompaa es estricto y la duracin de la prestacin
limitada. E n Suiza, los desempleados tienen
que presentarse dos veces por semana a la oficina de subsidio y llevar pruebas de solicitudes
de trabajo; si no convencen a los funcionarios
cantonales de que estn intentando seriamente
encontrar trabajo, pierden las prestaciones
que, de todas formas, se suspenden al cabo de
ocho meses. E n Sucia, el fondo de subsidio es
parcialmente alimentado por los sindicatos,
que ayudan a llevar el control; al cabo de doce
meses, los desempleados quedan automticamente incorporados a un rgimen de trabajo
comunitario financiado por el Estado -sistem a anlogo al aplicado en Estados Unidos de
Amrica-, donde los beneficiarios de subsidios
sociales han de trabajar o seguir cursos de capacitacin para poder recibir dichos subsidios.
Importa sealar que el rgimen sueco no es
completamente satisfactorio, pues c o m o las tasas pagadas son previsiblemente superiores a
las tasas de reabsorcin en el mercado de las

Patrick Minford

164

Arriba: M u y dignos miembros de la City, en Londres. (Rush/F. Guenet.


Derecha: Ellos tambin estn en huelga. El personal de la Bolsa de Londres en una marcha de protesta. Keystone.

competencias de los tabajadores beneficiarios,


este rgimen ha aumentado el gasto pblico y
creado un nutrido grupo de empleados estatales a largo plazo, una forma de desempleo encubierto de larga duracin (Burton 1987).
Fuera de Europa, otros pases donde el subsidio de desempleo est estrictamente limitado
en cuanta y duracin son Japn y Estados U n i dos de Amrica. E n a m b o s , se espera que tanto
la familia c o m o los individuos, aporten apoyo
a largo plazo sea tanto familiar c o m o individual. L a excepcin es la notoria Ayuda para
las familias con Nios a Cargo que ha causado
graves distorsiones del mercado de trabajo para los trabajadores m u y poco productivos y sobre todo para los negros (Murray 1986, Sean y
Bernstam 1986). El empleo vitalicio de las
grandes empresas japonesas se aplica a m e n o s
de 4 0 % de los empleados japoneses, y no constituye tanto una forma de seguro social c o m o
una manera de contratar y retener u n ncleo de
empleados clave. El mercado laboral secunda-

rio da mrgenesflexiblespara las operaciones


de subcontratacin. Por otra parte, el empleo
vitalicio conlleva evidentemente la obligacin
de aceptar un pago que vara en funcin de las
utilidades, o sea de aceptar reducciones en caso
necesario.
C u a n d o se compara la pauta de los salarios
reales y el empleo en Europa y Estados Unidos,
con su rgimen de subsidios limitados y sus sindicatos dbiles, se tiene un cuadro m u c h o m s
claro. Los salarios reales apenas aumentaron en
Estados Unidos entre 1976 y 1985, mientras
que en Europa aumentaron en m s de 2 0 % ;
paralelamente, el empleo total en el m i s m o perodo fue m s o m e n o s esttico en Europa, pero
acus u n aumento de cerca de 20 % en Estados
Unidos.

La eficiencia
La explicacin previa se refiere fundamental-

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

165

166
mente al desempleo. Explicar completamente
el bajo nivel de produccin en todo caso en el
Reino Unido, requiere complementar el cuadro con una teora de la eficiencia y el cambio
tecnolgico.
La teora de la tasa natural esbozada en lo
que antecede no dice nada sobre la eficiencia
y ni siquiera sobre la productividad de la m a no de obra. A medida que se desemplean trabajadores y se va ajustando la masa de capital,
con la eficiencia y la concentracin industrial
constantes, la productividad ir aumentando,
si los rendimientos de escala son decrecientes,
o disminuyendo, si los rendimientos son crecientes, y aumentar tambin en la medida en
que se substituya m a n o de obra por capital.
Sin embargo, en el supuesto de la libre
competencia en los mercados de bienes y de la
ausencia de proteccin contra la competencia
extranjera, la industria probablemente explotar internacionalmente las economas de escala disponibles; por consiguiente, los rendimientos constantes a esa escala ptima parecen
ser el mejor supuesto. La concentracin industrial internacional no es probable que cambie,
lo cual impone que la escala y la concentracin
no produciran ningn cambio de productividad aunque aumente progresivamente el desempleo. Se da lugar as a un aumento de productividad a medida que el capital reemplaza
la m a n o de obra, lo cual es una apariencia m u y
engaosa de mejora de la eficiencia. En Gran
Bretaa, Muellbauer (1986) estim que cerca
de 0,75 % anual del aumento de la productividad de 1980 a 1985 se debi a esa causa.
Por consiguiente, tenemos la presuncin de
que el alto desempleo ir acompaado de un
crecimiento m s lento y de una mayor productividad a medida que las mquinas vayan
reemplazando a las personas. Pero hay m s ,
c o m o nuestra notable experiencia en Gran
Bretaa ha mostrado. U n a vez ms, Muellbauer estima para la manufactura una aceleracin de la eficiencia de los factores, o productividad intrnseca tras despejar la substitucin
de factores y la utilizacin anormal, de alrededor de 1 % anual en 1973-1979 a 3 % anual en
1980-1985. Desde 1985 las cifras indican un
crecimiento todava m s rpido; de 1985 a
1987 la productividad aument a un ritmo
anual de 5 %. E n todo el perodo, a partir de
1979, el crecimiento medio anual ha sido de
4,3 % de forma que la productividad intrnse-

Patrick Minford

ca puede haber aumentado 3,5 al ao. Para la


totalidad de la economa, el aumento de la
productividad ha llegado 2,5 % desde 1979, en
comparacin con un anmico 1 % de 1973 a
1979. Puede ser esta una subestimacin, debido a la forma en que se mide el producto de
los servicios (en gran parte con base en el volum e n del empleo).
Esta historia de la mejora de la eficiencia
es peculiarmente britnica; el aumento de la
productividad en el resto de los pases de la
O C D E ha sido ms lento que en el decenio de
1960, y no hay signos de aceleracin en el presente decenio. N o sabra decir si podra haberla habido de ser diferentes las polticas, pero
mi suposicin, inspirada en comentarios de las
Universidades de Kiel, Erasmus y Lovaina, es
la de que en el mercado de trabajo, c o m o en
los mercados en general, hay distorsiones significativas cuya supresin hara aumentar sensiblemente la eficiencia. Por el m o m e n t o , no
puedo asegurar que el componente de eficiencia de la enfermedad sea verdaderamente
europeo o especfico del pasado britnico reciente.
Veamos, por consiguiente, qu aspectos de
esa enfermedad se manifestaron en Gran Bretaa. Sugerira el uso de la teora clsica de las
distorsiones, complementada por la teora de
la eleccin pblica para explicar su existencia;
ello equivale a decir que el gobierno es inducido por intereses especiales a darles proteccin
con respecto a procesos de mercados competitivos. C o m o resultado, los costos y los precios
aumentan y el rendimiento de los recursos es
menor que el que cabra esperar.
En Gran Bretaa hay dos grupos principales de intereses que han causado grave perjuicio: los sindicatos y los empleados del sector
pblico. Los sindicatos - a d e m s de su influencia en los sueldos reales, que se estudian en la
teora del desempleo- han bajado la productividad mediante prcticas restrictivas. Los directivos y los empleados del sector pblico han
entrado en colisin contra el contribuyente
evadiendo controles de los precios y las utilidades mediante costos hinchados. Richard
Pryke (1981) ha documentado la aterradora
evolucin experimentada a ese respecto por
las empresas nacionalizadas en el pasado decenio. Por ejemplo, de 1968 a 1978 la productividad disminuy realmente en cinco industrias principales -acero, carbn, autobuses,

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

vehculos y correos- y apenas aument en la


industria ferroviaria. La mayor parte de las dem s industrias -gas, telecomunicaciones, lneas areas, electricidad y fletes- estuvieron
por debajo de los niveles ptimos internacionales.
La regulacin del transporte y de las profesiones tambin ha sido un factor distorsionante significativo. L a asignacin estatal planificada de recursos mdicos y educativos ha
generado distorsiones en el consumo, ejemplificadas por las listas de espera de los hospitales
y la mala formacin del ciudadano britnico
ordinario no calificado. Por ltimo, un factor
m s de distorsin proviene de los impuestos
necesarios para pagar las cuentas del sector
pblico; gran parte de esta carga es generada
por la ineficincia del mercado de trabajo, pero una parte (por ejemplo, los elevados impuestos sobre la energa) proviene de graves
distorsiones especficas en los mercados de
bienes, y tambin del efecto generalmente distorsionador de la imposicin fiscal.
El rompecabezas de este mosaico est constituido por los objetivos y el comportamiento
negociador de los sindicatos. El modelo de
negociacin eficiente no es aplicable aqu,
en razn de la estructura de la mayora de los
sindicatos britnicos, tal c o m o dice Minford
(1988). Los sindicatos negocian con muchas
industrias y de esta forma minimizan probablemente los costos transaccionales al fijar
nicamente los sueldos. Adems, no parecen
congruentes con este modelo los antecedentes
britnicos de vastos movimientos de empleo y
de alzas constantes de salarios logradas por los
sindicatos, pues el modelo prediria un empleo
estable y una variacin de la relacin utilidades/sueldos en funcin de la rentabilidad de la
industria (puesto que las negociaciones eficientes mantienen el empleo en el nivel ptim o Paretiano que maximiza la utilidad conjunta de la firma y el sindicato, con variaciones de
sueldos que logran la reparticin apropiada de
los beneficios totales).
Los sindicatos britnicos han sido manejados por oligarquas apoyadas por activistas
sindicales. C o m o los miembros del sindicato
ejercen poco control, las votaciones han sido
frecuentemente manipuladas por los activistas. U n objetivo del grupo dominante parece
haber sido intercambiar sueldos por empleo
dentro del modelo de monopolio familiar, fi-

167

jando tipos de sueldo para lograrlo. Pero el


otro objetivo era mantener el control de los
miembros para luchar por objetivos m s a m plios. L a libertad de contratacin entre los
miembros y los empresarios respecto a los
sueldos y a los niveles de empleo, con los correspondientes pagos de primas dentro de la
estructura salarial, podran amenazar el control por parte del sindicato, ya que los empresarios podran apelar a los intereses de los
miembros directamente. Mediante prcticas
restrictivas, la jerarqua sindical impeda dicha contratacin, excepto con autorizacin.
N o entendern fcilmente ese proceso
quienes estn acostumbrados al sindicalismo
puramente econmico c o m o el de Estados
Unidos. El sindicalismo britnico ha tenido
objetivos polticos. Las prcticas restrictivas
que reducen el volumen de las rentas que han
de compartir el sindicato y las empresas se
pueden explicar mejor en funcin de dichos
objetivos no econmicos. E n forma m u y similar, el Partido Comunista de la U R S S ha sacrificado la eficiencia para mantener el control
del partido en las fbricas.
En el resto de este artculo examinar brevemente los datos (sobre todo britnicos) que
conozco acerca de este segundo aspecto de las
distorsiones generales relativos a la oferta.
Considerar en esa m i s m a parte los resultados
obtenidos hasta la fecha gracias al saneamiento del mercado libre por parte de M r s . Thatcher. Apuntar, finalmente, las lecciones de
posible inters para la Europa continental.

Las pruebas relativas


a la eficiencia
Los datos obtenidos en la encuesta sobre grupos familiares antes mencionada se relacionan
naturalmente con otro aspecto general de la
oferta el de las tasas m s elevadas de imposicinfiscal.C o m o en Estados Unidos de A m rica, la parte de ingresos que pagaron los grupos mejor retribuidos aument cuando la tasa
ms alta se redujo de 83 % a 60 % en 1979 el
aumento fue de 2 4 % en 1978-1979 a 26,1 %
en 1984-1985 para el 5 % del grupo m s retribuido y de 11,2 % a 11,8 % para el 1 % de ese
m i s m o grupo. La interpretacin evidente fue
cuestionada por quienes argan que los ingresos de esas personas podran haber aumentado

168
por una variedad de razones distintas de sus
propios esfuerzos intensificados por incentivos m s altos. Sin embargo, los datos derivados de la encuesta confirman claramente la
existencia de una respuesta sustancial en horas
entre los 30 % mejor remunerados de la muestra: la respuesta se habra podido explicar fcilmente por el aumento observado del impuesto sobre la renta. Incidentalmente tambin
indica esa prueba que el ltimo recorte de las
tasas m s altas a 40 % se compensar a s mism o con los solos efectos horarios.
U n o de los principales factores que han
contribuido al mejoramiento de la productividad ha sido la nueva legislacin sindical. Las
inmunidades sindicales respecto de perjuicios
civiles por inducir al incumplimiento de contrato se limitaron a la accin huelgustica primaria cuando sta sea aprobada por votacin
secreta en dos leyes de 1982 y 1984. Estas nuevas leyes han sido esenciales para la modificacin de las relaciones laborales en Gran Bretaa: ahora podemos disponer de muchos
ejemplos de su utilizacin, y entre los m s significativos cabra citar el de la industria periodstica, el de los muelles durante la huelga del
carbn y, ltimamente, la huelga de los marinos con motivo de conflicto del transbordador. Las huelgas han terminado muchas veces
por orden de los tribunales que han concedido
indemnizaciones por perjuicios a los empleadores contra los sindicatos.
La privatizacin y la desreglamentacin
tambin han contribuido a acelerar la productividad. Muchas de las empresas estatales no
privatizadas han respondido a la amenaza
efectiva o potencial con aumentos similares de
productividad; figuran entre esas empresas
British Airways, British Steel y British Rail.
Por lo que se refiere a la desreglamentacin,
los autobuses y el mercado de valores destacan
c o m o ejemplos de mejora de la competitividad. La contratacin externa se ha utilizado
ampliamente en servicios de corporaciones
locales y en funciones subordinadas del Servicio Nacional de Salud: los ahorros representativos, para calidad equivalente, son del
orden de 25 %.
La competencia se ha introducido con vacilaciones, cuando se ha hecho, en los m o n o polios privatizados: m u y escasamente en British G a s , y m u y dbilmente en British
Telecom en la forma de un competidor, Mer-

Patrick Minford

cury, de pequea escala, limitado esencialmente al aprovisionamiento comercial. Los


economistas han criticado ese proceso, pero la
razn de ste ha sido poltica. N o se trataba
tanto de la necesidad de maximizar el ingreso,
c o m o pensaron algunos, pues el ingreso result
copioso, sino m s bien de obtener, sobre todo
la cooperacin del personal directivo en el lanzamiento de u n nuevo producto poltico especulativo, pues la privatizacin era una operacin delicada en muchos respectos y podra
haber sido fcilmente saboteada por los directivos. Ahora que el producto est asegurado,
los intereses del personal directivo pasarn a
un segundo plano, y la competencia se manifestar cada vez m s , inclusive en esos m o n o polios previamente privatizados. Por ejemplo,
en 1990 se va a revisar el monopolio de British
Telecom, y todo indica que hay m u c h a nueva
competencia; la industria de la energa va a ser
privatizada, segn parece, en forma competitiva. El carbn tambin va a perder su acceso
privilegiado a esta industria. Por ltimo, han
resultado claras las ventajas de dar a los directivos libertad comercial; es posible hacerlo sin
privatizacin, pero la privatizacin es un resultado automtico al que se ha de llegar irreversiblemente con dicha libertad.
Sin embargo, el cambio fundamental ha sido el de la legislacin sindical. Las prcticas de
trabajo han experimentado una acusada mejora en todos los aspectos, lo que seguramente se
debe, sobre todo, al fenmeno nuevo de la incapacidad de los sindicatos para oponer resistencia. Sus miembros han tratado de ganar
con los cambios y se han negado a votar en favor de la accin sindical contra ellos; dicha accin, por lo tanto, habra quedado fuera de la
ley. Mrs. Thatcher ha podido sealarlo c o m o
mrito por su parte en la defensa de los propios derechos de los miembros de los sindicatos frente a los patrones; estos miembros la
premiaron con el voto mayoritario de 1987.
Desglosar el incremento de la productividad en los factores que a l contribuyen no es
algo que podamos hacer con nuestros conocimientos actuales. Resulta claro, sin embargo,
que el cambio radical operado desde 1979 se
debi al cambio de las polticas relativas a la
oferta: una certeza a la que ya haba llegado
Walters en 1985. E n este sentido, el programa
de reforma general relativo a la oferta ya ha
tenido xito en cierta medida.

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados

Las polticas relativas al desempleo han


tenido, en cambio, u n a formulacin lenta.
Mathews y yo (1987) calculamos recientemente que hacia 1980 el desempleo de equilibrio
(hacia el que estaba tendiendo naturalmente el
desempleo) ya era de 3,1 millones, o sea bastante superior a la cifra de 1979 examinada
anteriormente. Nuestro anlisis sugiere, por lo
tanto, que el fuerte aumento del desempleo entre 1979 y 1983 (cerca de dos millones) puede
explicarse plenamente por la eliminacin del
personal excedentrio, en cuanto el desempleo
real alcanz esta tasa de equilibrio. E n otras
palabras, si el gobierno de Mrs. Thatcher no
hubiera hecho nada y no se hubiera producido
ningn otro choque, el desempleo habra experimentado, de todos m o d o s , el m i s m o aumento. Sin embargo, resultaba difcil dar con una
estrategia polticamente viable para este problema en razn de la extrema sensibilidad de
los problemas sociales.
La situacin ha cambiado ahora a causa del
xito del programa de relanzamiento iniciado
por Lord Young. E n ejecucin de este program a , se llam a todos los desempleados que llevasen m s de un ao sin trabajo a entrevistas
para su colocacin en programas gubernamentales o en otros puestos; la negativa de principio a aceptar dichos puestos poda suponer la
prdida del subsidio. N o es una coincidencia
que el desempleo haya comenzado a descender
constantemente en agosto de 1986, un m e s
despus de haberse implantado en todo el pas
el relanzamiento. El relanzamiento ha sido un
factor disolvente, pues los interesados han
preferido retirarse de los registros de desempleo a presentarse a una entrevista (y quiz ser
descubiertos c o m o trabajadores de la economa sumergida), y ha generado una tasa m s
satisfactoria de colocacin de las personas en
desempleo prolongado (hasta 5 % de los entrevistados fueron situados en puestos de trabajo
o en centros de capacitacin). Aunque esa m e jora es, en parte, estadstica, sigue siendo vlida cuando el ndice de desempleo es tan importante para definir el problema.
El relanzamiento est consolidndose, sobre todo mediante la intensificacin de la obligatoriedad. Los menores de 18 aos tienen
ahora que optar entre un curso de capacitacin
o la prdida de los subsidios. E n su m o m e n t o
este principio se extender, sin duda, a trabajadores de m s edad, c o m o sucede en los siste-

169

m a s de subsidios de E E . U U . , Sucia o Suiza.


Mientras tanto, parece probable que el Ministro de Hacienda intente hacer reformas tributarias personales bastante radicales que lleguen a liberar a un nmero elevado de
personas de la trampa de la pobreza.
La estrategia se est completando ahora en
lo que respecta a los salarios acordados en la
nueva ley sindical que va a pasar al Parlamento. Esta ley atena, hasta su prctica desaparicin, las inmunidades restantes, puesto que se
va a quitar a los sindicatos el poder de sancionar a los miembros que no respeten los piquetes. Hasta ahora ha sido decepcionante el efecto de las nuevas leyes en los aumentos
salariales negociados por los sindicatos: segn
demuestran las nuevas encuestas sobre ingresos, los niveles salariales aumentaron continuamente hasta 1980, y desde entonces quedaron nuevamente estabilizados. L a ley citada
puede reducir esos niveles, puesto que debilita
el poder de organizar las tradicionales huelgas
salariales, no tocado hasta ahora.
Otros elementos del problema de los incentivos van a ser tratados en las nuevas leyes sobre
las ciudades interiores que el Parlamento est
discutiendo actualmente. La liberalizacin de
los alquileres har bajar el costo de la vivienda
de los trabajadores migrantes en el sureste, y
esto facilitar la movilidad de los trabajadores
no calificados del norte al sur. Las reformas de
los impuestos empujarn a las empresas de regiones saturadas a zonas de alto desempleo,
tanto a causa de los impuestos por las empresas unificadas (el m i s m o gravamen a la propiedad por libra esterlina evaluada en todas las
reas de Inglaterra) c o m o porque la capacitacin limitar la carga tributaria domstica local de los directivos y los trabajadores calificados que vengan a instalarse en esos puntos
negros.
Se han examinado en esta seccin los datos
disponibles sobre el papel de los factores relacionados con la oferta y sobre los resultados de
las polticas aplicadas en el Reino Unido por
Mrs. Thatcher para mejorar el aspecto de la
oferta, en trminos de eficiencia y de empleo.
El programa no pretende ser completo; el Parlamento est estudiando actualmente leyes de
gran alcance y se estn preparando m s reform a s (por ejemplo la del Servicio Nacional de
Salud), adems de privatizaciones importantes, c o m o las de la electricidad y el acero re-

170

cien anunciadas. Teniendo en cuenta que slo


a plazo m u y largo se pueden esperar resultados
completos, los obtenidos hasta ahora no son
desalentadores.

Las implicaciones
en el plano d e las polticas
El tratamiento previamente descrito de la enfermedad europea es la liberalizacin. Es innegable que est funcionando, por lo menos hasta cierto punto, en Inglaterra. No faltarn, sin
embargo, los que consideran que el remedio es
peor que el mal! La cuestin que ahora deseo
tratar es la de saber si se puede concebir un
remedio corporativista que preserve el enfoque de consenso que tanto fascina en Europa,
erradicando al m i s m o tiempo sus principales
deficiencias, aqu analizadas.
El corporativismo involucra la cooperacin
entre los grandes sindicatos que tienen influencia en todos los trabajadores o en su gran
mayora, los representantes de las empresas,
sobre todo de las grandes empresas que dominan los principales mercados de bienes, y el
gobierno. El linajefilosficodel corporativism o puede segn creo rastrearse hasta llegar a
Hegel y, antes de l, a Rousseau, con su opinin de que el bien c o m n va m s all de los
deseos del individuo. El hombre nace libre;
sin embargo, en todas partes se halla entre cadenas. Tal es la razn de que el Estado deba
liberar al hombre para permitirle disfrutar de
sus verdaderos intereses.
Es difcil para un anglosajn educado en la
tradicin de Locke, Hobbes y H u m e tomar estafilosofaseriamente. Se advierte as la divisin poltico-filosfica del corporativismo y se
ponen de manifiesto incidentalmente las verdaderas dificultades profundas con que se enfrenta toda la empresa de la C E E . N o es fortuito que el concepto de mercado europeo, con su
fuerte impulso desregulador, est siendo acogido con el mnimo de entusiamo en Repblica
Federal de Alemania y con el m x i m o en los
Pases Bajos y el Reino Unido.
Dejando de lado lafilosofa,el economista
tropieza con un serio problema cuando trata
de reconciliar la eficiencia de la asignacin,
que depende de que el consumidor individual
haga equivaler la utilidad marginal al costo
marginal de la firma individual, con la toma

Patrick Minford
de decisiones corporativa. Pero no es esto todo. La nueva economa industrial indica tambin que el corporativismo va a obstruir la innovacin y el crecimiento. Esta economa
responde esencialmente a la vieja idea austraca -Schumpeter, por ejemplo- de que las utilidades se acumulan al monopolio temporal
producido por la innovacin, con grandes o
pequeas empresas que se oponen libremente
a ese monopolio. El gobierno no necesita intervenir para garantizar la competencia; ciertamente, slo la ayuda o la reglamentacin gubernamentales pueden sostener el poder
monopolstico m s all de la fase temporal. El
corporativismo tiende precisamente a producir
dicha intervencin gubernamental en favor de
las empresas interesadas, que suelen ser grandes y tener influencia en el proceso poltico.
Tambin respecto del mercado de trabajo y
de la economa laboral reciente, tropieza el
corporativismo con dificultades. Los desempleados son slo una minora en la composicin de los sindicatos (e inclusive en la fuerza
de trabajo en su conjunto, si los sindicatos se
sitan en una amplia perspectiva por ser grandes y dominantes). Por lo tanto, los sindicatos
tienen poco inters en recortar los niveles salariales de sus miembros afinde aumentar las
oportunidades de los desempleados. La experiencia de Blgica y de la Repblica Federal de
Alemania, estados corporativistas, sugiere que
puede ser difcil para los asociados sociales llegar a ms amplios acuerdos sobre sueldos, subsidios e impuestos que permitan reducir el desempleo por otras vas. E n contraste, el caso
sueco muestra que los subsidios generosos de
desempleo combinados con la obligacin de
que las personas que llevan largo tiempo desempleadas acepten trabajo o formacin estatales mantienen bajo el desempleo; sin embargo,
los costos son altos en gasto pblico e impuestos, lo que puede acarrear problemas relativos,
por lo general, a la oferta.
Todo ello indica que el corporativismo
puede llegar a contener el desempleo, pero que
los costos en eficiencia y dinamismo pueden
ser grandes. E n verdad, la enfermedad europea
es en gran parte producto del corporativismo.
Los sindicatos han sido investidos de poderes
c o m o premio a su coparticipacin social; los
subsidios sociales han sido considerados c o m o
corolario de la responsabilidad social asumida
por los trabajadores. El peso de los grvame-

Problemas y posibilidades de crecimiento econmico en los pases industrializados


nesfiscalesha sido aceptado por las empresas
sobre todo en forma de contribucin al seguro
nacional; las empresas han asumido as sus
responsabilidades sociales seriamente a c a m bio del apoyo gubernamental contra la c o m petencia irresponsable. Se ha aceptado individualmente el pago de elevados impuestos
personales a cambio de que el gobierno garantice altos ndices de empleo estable. Slo los
gobiernos dispuestos a imponer todos los gravmenesfiscalesnecesarios han podido honrar
ese compromiso; Sucia es el principal ejemplo. Pero inclusive esta poltica puede ahora
descomponerse ante las reformas tributarias
que estn barriendo el m u n d o occidental.
El fracaso del corporativismo es paralelo
en su forma diluida al fracaso de la planificacin en el bloque comunista, que ha forzado a
los Gobiernos de China y la U n i n Sovitica a
descentralizar y a introducir el mecanismo de
los precios. Se trata de un fracaso de la eficiencia y el dinamismo econmicos. Inclusive los
gobiernos laboristas estn abandonando o m o -

171

dificando seriamente el modelo corporativista,


c o m o en Australia y N u e v a Zelanda. Las encuestas occidentales parecen mostrar que los
empresarios polticos dispuestos a afrontar los
intereses creados que sustentan el corporativismo pueden cosechar frutos polticos duraderos.
E n conclusin, el corporativismo parece un
experimento fallido de gestin econmica basada en el abandono de los incentivos. Los datos de que ahora se dispone en relacin con los
incentivos y los mecanismos de la oferta hacen
ver ese abandono c o m o una peligrosa decisin
que ignora la sabidura de A d a m Smith y de
los primeros defensores de la oferta c o m o
Gladstone. Parece patente que el remedio de
la enfermedad europea depende del abandono
del corporativismo. El corolario respecto del
crecimiento parece tambin claro. T o d o confirma que la liberalizacin ofrece la clave para
el desarrollo del potencial de crecimiento de
un pas.
Traducido del ingls

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Nota
* Hago constar mi agradecimiento al E S R C Consortium for Modelling and Forecasting the Economy del Reino
Unido por su prolongado apoyofinancieroa las investigaciones de que doy cuenta en el presente trabajo.
Agradezco asimismo a los editores George von Furstenberg y Springer la autorizacin para utilizar material de
mi colaboracin en A Supply-side agenda for Germany: Sparks from the US, Great Britain, and European
Integration, Gerhard Fels and George von Furstenberg, eds., captulo 3, Springer, 1988.

Los costos de informacin


y la divisin del trabajo*

Axel Leijonhufvud
Introduccin

la informacin han asumido la funcin en el


desarrollo econmico que los costos de transporte desempearon durante tanto tiempo.

El desarrollo econmico, opuesto al mero


crecimiento econmico, es el proceso de un sistema que evoluciona hacia esquemas cada vez El desarrollo econmico
m s complejos de actividades coordinadas. E n y la complejidad cada vez mayor
trminos de A d a m Smith, provoca una divi- de los sistemas econmicos 1
sin creciente del trabajo.
Lo que impulsa la evolucin econmica ha- E n trminos corrientes, la complejidad es una
cia una divisin mayor del trabajo son las eco- nocin vaga. Todos hemos odo quejas acerca
de lo complicada que es la
nomas de escala. Si logravida moderna, en compam o s practicar formas m s
Axel Leijonhufvud es profesor de ecoracin con u n pasado sucomplejas de cooperacin,
noma en el Departamento de Economa de la Universidad de California en
puestamente m s simesas economas de escala
Los Angeles (UCLA), 8857 Moorcroft
ple. N o est claro siempre
nos harn ms ricos. E m p e Ave., Canoga Park, C A 91304, Estados
que esta clase de afirmaro, para mantener estructuUnidos de Amrica.
cin tenga algn fundaras econmicas cada vez
mento; si tratamos de exm s complejas es necesario
plicarla, veremos que hay
que mantengamos la estatantas probabilidades de
bilidad poltica y monetaque sea falsa, c o m o verdaria as c o m o el libre comerdera.
cio -por lo menos relativamente libre- en amplias
C o m o hoy da la divizonas geogrficas.
sin del trabajo se ha intensificado, es probable que
La Divisin del Trabalos particulares posean tcjo depende de la extensin
del mercado. Los nuevos productos crean nicas productivas m e n o s variadas, por lo que
nuevos mercados, y una variedad casi infinita en este sentido, su vida no es m s complicada,
de nuevos procesos de reduccin de costos a m - sino m s sencilla. A la mayora de las personas
plan los mercados para determinados produc- les resultara terriblemente difcil hacer lo que
tos. Para el entero sistema de mercados interre- haca el granjero de las regiones montaosas de
lacionados, la disminucin de los costos de trans- Escocia mencionado por A d a m Smith que era
porte y la extensin geogrfica de los mercados el carnicero, panadero y destilador de su famiconstituyeron a lo largo de la historia la principal lia. Claude Lvi-Strauss descubri que los infuerza tcnica que contribuy a aumentar la divi- dividuos de cierta tribu tenan que reconocer
4.000 variedades de plantas en la selva y, adesin del trabajo.
Es razonable creer que los costos del trata- m s , saber para qu serva cada una de ellas.
miento, la transmisin y el almacenamiento de M i propia mente salvaje almacena unos coRICS120/Jun. 1989

174

nocimientos de botnica algo menos vastos.


La ventaja intelectual de la civilizacin, observa T h o m a s Sowell, no es forzosamente el
hecho de que cada hombre civilizado tenga
ms conocimientos, sino que necesita muchos
menos1.
Creo que este tipo de ambigedad ocurre
porque las estructuras complejas requieren bloques simples para su construccin. As c o m o
podemos construir casi todo con cubos de juguete, es posible construir complejos sistemas
econmicos modernos utilizando individuos
sencillos, incapaces casi todos ellos de hacer de
carnicero, panadero o destilador, o incluso de
reparar su propio automvil.
En todo caso, la nocin de complejidad
tiene que consolidarse. Insistir en una frmula
para cuantificar la complejidad es m u y ambicioso, pero una falsa escala de medicin puede resultar peor que intil. Sin embargo, es necesario que el concepto sea suficientemente
concreto para que resulte posible hablar significativamente de mayor o menor complejidad,
aunque un ordenamiento parcial de ese tipo
es lo mejor que podemos esperar. C o n esta
finalidad, ser preferible comenzar con un
ejemplo concreto.
En su interesante libro, Gente de la Edad
Media, la distinguida historiadora de la economa Eileen Power describe la vida de un siervo
de la Abada de Saint Germain-des-Prs, llam a d o Bodo 3 . Es de suponer que Bodo fue un
hombre representativo del siglo x, que podramos comparar por diversos conceptos con
algn hombre representativo de Europa o
Amrica del Norte en el siglo xx. Es obvio que
Bodo tena una esperanza de vida m s breve.
Varias circunstancias, entre ellas el duro trabajo fsico al que estaba sometido, hacan su vida
difcil. Su alimentacin era inadecuada en relacin con los criterios modernos. N o era un
hombre libre. Era pobre.
Por qu era pobre? Las respuestas pueden
seguir diversas direcciones segn la teora econmica que utilicemos. U n a teora del desarrollo econmico basara la respuesta en los descubrimientos posteriores: los fertilizantes qumicos, el motor de combustin interna y tractor
an no haban sido inventados. Otra teora
apuntara a la relacin capital-trabajo: Bodo
dedicaba un capital demasiado pequeo a la
produccin.
La respuesta que a m m e interesa subrayar

Alex Leijonhu/ud
es que Bodo era pobre porque pocas personas
cooperaban con l en la obtencin de sus productos o de su renta real, es decir, la produccin para su consumo. Nuestra explicacin resultar m s fcil si nos centramos en el consum o . S u p o n g a m o s que p o d e m o s hacer u n
clculo preciso del valor aadido de la cesta de
la compra de la familia Bodo. Bastante m s del
50 % de la misma se deba seguramente a los
esfuerzos directos de Bodo y de los miembros
de su familia. Casi todo el resto era imputable a
los dems miembros de su aldea. Slo una porcin nfima podra asociarse a una transaccin
de intercambio.
Veremos m s claro este extremo si consideramos el aspecto espacial. Es m u y posible que
Bodo pasara toda su vida en un permetro de
unos pocos kilmetros alrededor de St. Germain-des-Prs. Quizs no conoci ningn otro
lugar. Asimismo, casi todas las contribuciones
de valor aadido a su cesta de la compra procederan de personas que vivan en la m i s m a zona. Si utiliz tal vez un poco de sal de la costa
atlntica, de ah no pas su participacin en el
comercio interregional.
Hay un aspecto temporal similar en el que
consideraremos lo que podramos llamar la situacin en el tiempo, ms que en el espacio,
de las personas que contribuyeron al consumo
del individuo representativo. Bodo utiliz probablemente algunas herramientas heredadas.
Labraba la tierra que haba sido desbrozada
por sus antepasados. Por modesta que fuera su
casa, en ella haban vivido varias generaciones.
A d e m s , en la sociedad pobre la produccin
implica un uso menor de bienes de capital duraderos. Es m e n o s desviada, c o m o dira
Bhm-Bawerk.
Nuestro rico hombre representativo del siglo x x est inserto, por su parte, en una red de
colaboradores individuales mucho m s amplia
que la del pobre Bodo. Adems, su red es m u cho m s vasta desde el punto de vista espacial.
La distancia media que lo separa de los que
contribuyen a su consumo o utilizan su contribucin productiva es mayor. Por lo dems, su
red es tambin ms profunda temporalmente:
el nmero de individuos que en x perodos del
pasado contribuyeron a su consumo presente
es mayor que en el caso de Bodo.
Los debates sobre el concepto de desviacin de Bhm-Bawerk nos han enseado que
no es posible hallar un ndice perfecto para tal

Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

175

#>~5

pKl

La cosecha en la Edad Media. La ausencia de divisin del trabajo en el espacio y en el tiempo era
una

de las causas de la extrema pobreza de los siervos. Rheinisches Landesmuseum, Bonn, RFA.

176

concepto. Lo propio puede decirse de la medicin de la complejidad temporal de la produccin y, por ende, de la complejidad del sistema
en general. En cualquier caso, siempre es posible establecer ndices utilizables, aunque disten
de ser perfectos.
Si consideramos la divisin del trabajo com o la hemos descrito antes, observaremos que
es posible obtener algunas medidas razonablemente correctas de la complejidad de una
economa a partir de la bibliografa sobre la
concentracin industrial. Por ejemplo, en vez
de considerar la proporcin del producto de la
industria imputable a x empresas principales,
observaremos la proporcin del consumo de
una familia representativa, representada por
los n contribuyentes individuales m s importantes al valor aadido. Otra posibilidad es
calcular un coeficiente Gini sobre una base similar. E n principio, estas mediciones podrn
utilizarse para justificar algunas afirmaciones
(pero no todas) sobre el aumento o la disminucin de la complejidad de la divisin del trabajo entre varios puntos en el tiempo.
N o hace falta que perdamos nuestro tiempo
en considerar cul es la mejor medida posible.
Ello no ha de preocuparnos, ya que resulta evidente que ninguna de las medidas de concentracin elegidas puede ser operacional a un costo razonable en el empleo indicado. Ocurre
simplemente que la nocin de complejidad
no es vaga de por s, o por lo menos no en forma
definitiva. Si los puntos de comparacin distan
entre s un millar de aos, por lo menos, difcilmente podr decirse que los resultados son a m biguos.
Hay, desde luego, otros varios candidatos al
ttulo de factor estratgico del desarrollo econmico y no voy a dar aqu una lista de todos
ellos. Despus de la primera crisis del petrleo,
muchos escritores afirmaron que el desarrollo
econmico occidental se caracterizaba ante todo por el creciente uso de energa inanimada
por habitante. L a anticuada planificacin del
Bloque Oriental sola utilizar c o m o factor estratgico la industria pesada, en particular la
siderrgica. A su vez, el modelo de industria
pesada tal vez no sea ms que un caso especial
del concepto de desarrollo econmico basado
en la revolucin industrial, cuyo factor primordial es el crecimiento de las industrias m a nufactureras4. Este concepto se impone a nuestra reflexin, por ejemplo, cuando nos alarma-

Alex Leijonhurud

m o s porque la tendencia del empleo en el


sector de manufacturacin comienza a c o m portarse c o m o quisiramos que se comportase
en la agricultura.
Todos estos conceptos que pretenden explicar el desarrollo econmico tienen algo a su favor - u n contexto al que se ajustan- y de poco
servir tratar de refutarlos con un argumento
general. Sin embargo, por muchos motivos yo
creo que es mejor concebir el desarrollo econmico c o m o la creacin de estructuras cada vez
ms complejas de la divisin del trabajo. D e
este m o d o el nivel de vida del hombre corriente
depender de nuestra habilidad de mantener
las condiciones -la extensin del mercadoque hacen factibles esas estructuras complejas
de cooperacin.

La divisin del trabajo


y el rendimiento creciente a escala
En los anlisis econmicos corrientes solemos
trabajar con modelos que de ninguna manera
ofrecen el esquema de desarrollo econmico
que acabo de exponer. Por ejemplo, los m o d e los neoclsicos de desarrollo, o los modelos de
comercio internacional basados en HeckscherOhlin, no muestran esta asociacin entre el nivel de vida y la complejidad del sistema. La
teora econmica tradicional quiere que los ricos exijan m s diversidad en el consumo y, en
este contexto, las economas de escala en la
produccin son un lugar c o m n , pero el anlisis econmico convencional suele presuponer
funciones homotticas de utilidad y funciones
de rendimiento constante en la produccin a
escala. En las economas que responden a ese
modelo, la divisin del trabajo en el sistema
considerado globalmente puede repetirse en un
sistema 1 l-n veces mayor. Segn Martin Weitzm a n ( 1982), llevando alegremente la teora a su
lmite ad absurdum, podramos imaginar una
economa en la que cada trabajador produce su
pequea parte de cada elemento del P N B en su
propia casa. La extensin del mercado de
Smith se halla totalmente fuera de lugar en un
modelo semejante.
Lo m i s m o ocurre con la teora convencional
sobre el comercio internacional. L a ventaja
comparativa basada en los recursos espacialmente inmviles exigen que la autarqua sea
reemplazada por el comercio, pero la composi-

Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

111

El ejemplo de la divisin del trabajo presencin del comercio entre dos pases sera exactatado por Smith demuestra que esta organizamente la m i s m a si ambos tuvieran una dimencin es m s compleja en el sentido indicado
sin de \ln veces su dimensin real5.
Si los economistas se aferran tanto a los m o - ms arriba: un nmero mayor de personas cooperan en la produccin de una unidad de prodelos de rendimiento constante ello es debido
duccin determinada. Por consiguiente, voy a
no solamente a que las alternativas son m s difciles de manejar -lo cual, despus de todo, tan tratar este fenmeno c o m o un caso paradigmtico.
slo aumentara las oportunidades de empleo
de los economistas matemticos- sino tambin, sobre todo, a que no disponemos de una
teora generalmente aceptada de asignacin de
La divisin del trabajo y la empresa:
precios con un rendimiento creciente, ni de un
economas de escala
modelo convincente de la manera en que funciona la competencia entre las empresas con
rendimientos crecientes, ni de una teora miLa organizacin del trabajo de Smith da lugar,
croeconmica de la distribucin de los ingresos
por lo general, a un rendimiento mayor a escaen los sistemas de este tipo6. Y o no voy a sumila. La estructura de ese sistema cambia a medinistrar ninguna de estas piezas tericas ausenda que se desarrolla: La divisin del trabajo
tes, pero a m i manera proceder c o m o si fuera
depende de la extensin del mercado.
no obstante posible discernir algunos de los
La descripcin de la tecnologa superior de
perfiles principales de una teora para una ecola fabricacin de alfileres no nos dice si la divinoma de este tipo.
sin mayor del trabajo tiene lugar dentro de
una misma empresa o, tal vez, entre varias. El
El punto de partida es el famoso ejemplo de
bien intermedio que se obtiene cuando se c o m la fabricacin de alfileres de A d a m Smith. T o pleta la tarea n m . i) podra ser de por s un
dos conocen los supuestos bsicos de este caso
producto con un mercado propio. Puesto que a
(Smith, 1776; Leijonhufvud, 1986). Supongaesta altura de nuestro estudio, los lmites de las
m o s que tenemos un nmero determinado (por
empresas son indeterminados, no podemos deejemplo, 10) de artesanos que fabrican alfileres. Cada uno de ellos efecta el proceso c o m - cir si las economas de escala logradas gracias a
la mayor divisin del trabajo han de calificarse
pleto de fabricacin de un alfiler utilizando suc o m o internas o externas. Dicho esto, convencesivamente una serie de instrumentos. Smith
sostena que era factible reorganizar el trabajo dra proceder como si nos ocupramos de una
sola empresa que explota una sola fbrica.
de m o d o que aumentase considerablemente su
productividad. Para lograrlo haba que definir
La estructura (costo mnimo) de la fbrica
el proceso de produccin c o m o una secuencia
varia en su dimensin a medida que crece el
ordenada de ( 10) tareas y hacer que cada artemercado. Las fuentes de las economas de escasano se especialice en una de ellas.
la suelen ser interactivas, de m o d o que la realizacin de economas en una dimensin abre
Esta reorganizacin del trabajo permite que
nuevas oportunidades en otras dimensiones7.
una m a n o de obra determinada produzca en
1. Subdivisin del trabajo: a medida que se
mayor cantidad. Cada tarea se llevar a cabo
ampla la produccin, la empresa buscar la
con mayor destreza y a una velocidad m u y sumanera de subdividir el proceso de produccin
perior a la del proceso anterior. Ello es debido
en parte a la simple especializacin en tareas en un mayor nmero de tareas diferenciadas,
realizando as nuevas economas smithianas.
rutinarias, y en parte a la asignacin de determinadas tareas a los trabajadores a fin de apro2. Economas de cadenas paralelas: con un
vechar las ventajas comparativas de una m a n o
bajo nivel de produccin, algunas reservas de
de obra no homognea (no se pierde tiempo pafactores capaces de ofrecer una corriente contisando de una tarea a otra, etc.). A d e m s , la ornua de sevicios de inversin permanecern
ganizacin de las tareas segn los principios de
inactivas la mayor parte del tiempo. Si, por
divisin del trabajo economiza capital h u m a n o ejemplo, un operario en una cadena de montaje
y tal vez tambin herramientas. Los artesanos permanece inactivo la mitad del tiempo, la procreadores pueden substituirse por obreros de duccin podr duplicarse sin duplicar el e m fbricas m u c h o menos capacitados.
pleo, es decir, construyendo una cadena parale-

178
la y haciendo que ese operario trabaje en a m bas.
3. Mecanizacin: la etapa siguiente de la
evolucin, generalmente breve, que nos lleva
del arte manual del artesano a la cadena de tareas rutinarias de la fbrica es la mecanizacin.
D e la subdivisin constante del trabajo resultan operaciones tan mecnicas que una m quina puede hacerlas mejor y m s deprisa que
un obrero. Sin embargo, para evitar que esas
mquinas permanezcan inactivas m u c h o tiempo, es necesario que haya una extensin del
mercado equivalente; as pues, la mecanizacin suele dar lugar a una aceleracin en la escala m s econmica.
La explotacin de las economas que se
ofrecen a medida que crece el mercado produce
una mayor diferenciacin funcional del equipo
de capital y de la m a n o de obra. Pero las repercusiones para el capital y para la m a n o de obra
no son simtricas, c o m o tampoco lo son las
funciones de ambos factores en la direccin de
una empresa: el capital alquila la m a n o de obra,
pero no viceversa. Ello sugiere la posibilidad de
describir tericamente la empresa manufacturera capitalista sobre la base del tipo de tecnologa antes descrito. Cuando la divisin de trabajo est m u y articulada dentro de la empresa,
esa tecnologa da lugar a un esquema de organizacin laboral cuyo mejor ejemplo lo ofrece la
cadena de montaje de Henry Ford. (Seria preferible pues situar a nuestra empresa terica a comienzos de siglo.)
La tecnologa interviene en el problema del
m o d o siguiente:
- Los insumos tienden a ser complementarios entre s (por ejemplo, la cadena de montaje
se detiene si falta un obrero o si una mquina
sufre un desperfecto).
- La mquina tpica es m u y especializada, y
est dedicada a tareas particulares para elaborar un producto particular. Puede no tener
otros usos pero, por otra parte, no puede reemplazarse rpidamente ni con facilidad: su mercado es exiguo.
- El tpico obrero de una fbrica realiza una
tarea especializada, pero no calificada. Existen
muchas tareas alternativas que podra realizar
rpidamente y con facilidad pero, por otra parte, no es difcil de substituir: su mercado es
abundante.
- Gracias al rendimiento de las economas

Alex Leijonhu/ud

de escala la empresa obtiene una renta tpicamente monopolista, pero c o m o los insumos
son complementarios, se trata de una renta
conjunta8. Se trata naturalmente, de una imagen algo caricaturesca (espero que no m e lo tengan m u y en cuenta). Pero, a partir de estos supuestos, puedo sostener que la naturaleza de la
empresa manufacturera es la siguiente9: la renta conjunta crea un problema de distribucin
que deber resolverse si se quiere que los factores aprovechen el rendimiento de las economas de escala. Las complementariedades entre
los insumos significan que las productividades
marginales no estn definidas ni ofrecen orientaciones para que se efecte una distribucin
justa. La divisin de la renta conjunta se
convierte en un problema de negociacin que
slo en parte viene determinado por las oportunidades alternativas de los insumos cooperantes en los mercados exteriores.
Supongamos que las mquinas pertenecen a
distintos capitalistas. Cada uno de ellos puede bloquear una coalicin de todos los dems
que trate de imponer una distribucin particular del ingreso. En el caso de una complementariedad extrema, el bloqueo se realiza retirando
una mquina, lo que reducir a cero la produccin total. Se trata pues de un juego desprovisto de contenido, lo que significa simplemente
que la institucin social no es estable. Los capitalistas no van a congelar su riqueza en forma
de equipos altamente especializados a menos
que se encuentre una forma institucional digna
de confianza.
Si se quiere estabilizar el mecanismo de
cooperacin necesario para el aprovechamiento de las economas de escala nadie ha de estar
en una posicin que le permita amenazar con
retirar un insumo complementario de otros.
(Por supuesto, en ltimo trmino lo mejor que
se consigue es que la direccin se entienda bilateralmente con los sindicatos). La empresa se
crea pues para controlar todas las mquinas
complementarias que tienen mercados exteriores exiguos.
As pues, en el sector manufacturero la solucin normal del problema de organizacin ha
sido la unin de los capitalistas en un cartel
denominado empresa que alquila la m a n o de
obra. La fuerza laboral se sentir m u y incentivada para sindicalizarse en este marco particular. En estas condiciones, la m a n o de obra que

Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

alquila el capital no es una alternativa factible


de el capital que alquila la m a n o de obra. Para que las empresas autogestionadas puedan alquilar equipos de capital, es necesario que los
insumos de capital no sean m u y complementarios en la lnea de produccin de que se trate, o
bien que el mercado de esos equipos sea suficientemente competitivo para garantizar un
comportamiento fiable.
En los trabajos publicados sobre la integracin vertical, el lmite entre la empresa y el
mercado se analiza de manera m u y similar. El
alto grado de especificidad de los activos
(Williamson, 1975, 1985) amenaza a los contratos entre empresas con un oportunismo
postcontractual o lo que en ingls se denomina
un hold-up (Klein, Crawford y Alchian,
1978), es decir, la posibilidad de que un participante en el proceso de produccin someta a los
restantes a su voluntad, c o m o los rehenes de un
atraco a m a n o armada (hold-up); por lo tanto, es preferible la integracin vertical dentro
de una misma empresa.

Las computadoras, los robots


y la divisin del trabajo
De qu manera el trabajo efectuado en las fbricas con la asistencia de computadoras va a
afectar a las empresas industriales del tipo que
acabamos de describir? Las respuestas a esta
pregunta han de ser forzosamente especulativas, pero por lo menos es posible indicar algunos de los aspectos que habrn de estudiarse.
El empleo en las fbricas
y el empleo en el sector servicios

En recientes discusiones se ha puesto de m o d a


expresar inquietud por la desindustrializacin y el crecimiento del sector servicios.
Es esta inquietud la respuesta adecuada a la
reduccin del empleo en ciertos sectores fabriles?
A d a m Smith y Karl Marx crean que la division y la subdivisin del trabajo iban a convertir fatalmente el trabajo industrial en una
serie de tareas cada vez m s sencillas y carentes de significado. A m b o s teman que ello diera lugar a un proletariado de bajo nivel m e n -

179
tal. (Recordemos la escena de Charlie Chaplin
en la cadena de montaje, en la pelcula Tiempos Modernos.) Pero la mecanizacin creciente que para Smith y Marx era tambin un
resultado de la divisin del trabajo, introdujo
una tendencia compensadora. Los obreros son
sustituidos por mquinas precisamente en las
tareas m s repetitivas y mecnicas, al tiempo
que ha aparecido una serie de nuevos empleos
que exigen raciocinio y conocimientos tcnicos, c o m o el manejo, mantenimiento, reparacin y reajuste de las mquinas. E n nuestro
siglo esta tendencia compensadora ha descartado desde luego, hace ya m u c h o tiempo, la
tendencia original que tanto preocupaba a
Smith y Marx.
El trabajo en las fbricas con la asistencia
de computadoras debera completar esta evolucin y hacer que las mquinas se ocupen
prcticamente de todas las tareas rutinarias de
la produccin. Los que manejan las mquinas
irn siendo sustituidos paulatinamente por
unos pocos supervisores de la produccin que
trabajarn frente a las pantallas de las computadoras en una cabina de control. Por otra parte, el personal de mantenimiento llevar a cabo tareas m s especializadas debido a la
naturaleza de las nuevas maquinarias.
La informatizacin de las industrias tradicionales crear una serie de puestos de trabajo
en relacin con la reparacin, reprogramacin
y conversin de los robots industriales. Sin
embargo, no parece estar m u y justificado que
estas tareas sean realizadas por los empleados
de las propias fbricas. Muchas tareas de este
tipo podrn ser contratadas a empresas externas, incluso de tamao reducido, c o m o un taller de fontanera o de reparaciones elctricas,
empresas cuya prosperidad y supervivencia
dependen de la capacidad de un nico propietario.
Si estas conjeturas se cumplen, los viejos
empleos desaparecern de las industrias m a nufactureras tradicionales, mientras que m u chos de los nuevos empleos aparecern al
margen de dichas industrias. Si la desindustrializacin y el crecimiento del sector servicios es de este tipo, el proceso ser favorable.
(En cambio, habra razones de inquietarse si la
desindustrializacin fuera consecuencia de la
competencia extranjera, y el crecimiento del
sector servicios del aumento del sector pblico.) Desindustrializacin es una palabra con

180

connotaciones inquietantes porque nuestra


cultura nos impulsa a asociar la industrializacin con el desarrollo econmico. Esta asociacin empieza a ser probablemente una idea
errnea. No podra suceder que nuestras viejas industrias manufactureras siguieran la va
de la agricultura occidental: m u y pocos e m pleos y engorrosos excedentes de produccin?
El final de las economias basadas
en la produccin en serie?

Las economas de escala del sistema tradicional de fabricacin se caracterizaban por la estandarizacin del producto, es decir, eran economas basadas en la fabricacin de objetos
idnticos en grandes cantidades. C o n la informatizacin, la fabricacin seriada perder importancia. Los automviles producidos por
una cadena de montaje japonesa, por ejemplo,
ya no son idnticos. Las computadoras controlan el color y las diversas opciones requeridas
para cada auto, y lo hacen a un costo m u y reducido.
Por consiguiente, llegar un m o m e n t o en
que los consumidores ya no habrn de resignarse, c o m o hacan hasta ahora, a la idea que
tiene el fabricante del gusto medio. Esto ser desde luego ventajoso, sobre todo para las
personas individualistas o de gustos m s rebuscados.
Pero no quisiera que se m e entendiese mal.
El hecho de que las series m s pequeas resulten econmicas no significa que las economas
de gran escala vayan a disminuir. L o que significa m s bien es que las economas de la produccin en cadena de montaje sern posibles
aunque se fabriquen productos diferenciados.
Actualmente, lo que observamos en Prato o en
Taipeh - y tal vez tambin en Canoga Park,
California, donde yo vivo- es que hay un grupo relativamente reducido de industriales incipientes que estn aprovechando con el mxim o dinamismo las nuevas posibilidades de
producir series pequeas de manera econmica empleando mtodos industriales y no artesanales. Sin embargo, en las ramas comerciales
donde las economas de la cadena de montaje
siguen siendo importantes, podra ocurrir a la
larga que los grandes productores invadan los
estrechos nichos ecolgicos donde la ausencia de economas potenciales de produccin en
serie ha protegido hasta ahora a los pequeos
productores.

Alex Leijonhufiiud

La empresa italiana de prendas de vestir


Benetton es obviamente un ejemplo de lo que
acabamos de exponer. Esta empresa tie las
prendas despus de confeccionadas y obtiene
as economas de escala en la produccin de
prendas uniformemente blancas; adems, est
en condiciones de ofrecer una diversidad de
colores en surtidos pequeos sin sufrir el encarecimiento de los establecimientos de modelos
exclusivos.
Otro posible ejemplo es el de las casas unifamiliares. Desde hace mucho tiempo se sabe
que la calidad de las casas prefabricadas, en
sus diversos tamaos, puede controlarse m u cho mejor que la de las casas contruidas in situ. E n Sucia, las casas prefabricadas cuentan
con un mercado bastante vasto; en E E . U U .
no, quiz porque en el mercado norteamericano las preferencias estn m s diversificadas. Si
resulta factible producir los elementos de las
casas prefabricadas sin uniformizar el resultadofinal-haciendo que las computadoras establezcan de qu manera han de conectarse las
caeras y cul es la longitud necesaria de los
conductos, etc.- puede ocurrir que los pequeos contratistas se vean expulsados del mercado por las grandes empresas.
La reduccin en el encarecimiento de las
series pequeas, que es una consecuencia normal de la revolucin informtica, no crear
una tendencia general hacia la descentralizacin y las unidades m s pequeas. Pero hay
otras varias tendencias nuevas que deben
considerarse, algunas de las cuales podran
ser m s prometedoras para las pequeas e m presas.

Autmatas que lo hacen todo?


Supongamos que alguien invente una mquina
absolutamente polivalente, un autmata que,
con el soporte lgico adecuado y con accesorios opcionales, pueda hacer cualquier cosa
(es decir, todo lo que una mquina puede hacer). Ciertamente se trata de u n caso improbable, pero esta hipottica suposicin nos
permite examinar en trminos generales las
consecuencias del capital que puede transferirse de un uso a otro (por ejemplo, el capital redesplegable segn la terminologa de Klein y
Leffler[1981]).
Smith, Babbage, Marx y Mili consideraban

Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

181

Tomar la medida del tiempo. Keystone.

que la divisin del trabajo en la fabricacin de


alfileres era eficaz porque el obrero tenda a
desconcentrarse y perder su destreza si tena
que cambiar de tareas constantemente. Ahora
se supone que la computadora no pierde su
concentracin, pero los autmatas s pierden
aparentemente su destreza si se les exige tareas m u y variadas. U n obrero puede usar sucesivamente un taladro y un destornillador sin
perder m u c h o tiempo. Pero para conseguir el
aprovechamiento ptimo de los autmatas, no
m e parece que haya que pedrseles eso precisamente. Algunos principios de la planificacin
de la produccin derivados de la organizacin
del trabajo h u m a n o podrn resultar, pues, ms
pertinentes para los autmatas que para los seres humanos. En particular, la secuencia precisa de tareas se convierte en un requisito ms
rgido. (Supongamos, por ejemplo, que una
plancha de metal deba cortarse de cierta m a nera, tener un nmero determinado de perforaciones, ser calentada y plegada, y a continua-

cin esmaltada o revestida con algn otro


producto. C o n los autmatas, hay que asegurarse de que todas las perforaciones se efectan en la m i s m a fase y no en dos fases diferentes; con los trabajadores de la cadena de
montaje, esto no tiene m u c h a importancia.)
El trmino cadena de montaje no ha de
entenderse en este caso literalmente sino en
sentido figurado, para tener presente que la
produccin es una secuencia ordenada de tareas. Ahora bien, la teora de la vieja empresa fabril que hemos expuesto antes sostena, en
efecto, que esas secuencias de tareas estaban
integradas verticalmente cuando, de no ser as,
los propietarios del capital incorporado en un
eslabn de la cadena de produccin seran rehenes de los situados en uno o varios de los
otros eslabones. Las condiciones que crean
una posible situacin de hold-up son las siguientes: i) un alto grado de complementariedad entre los insumos de capital en las diversas etapas; ii) la especializacin de los

182
insumos, c o m o las mquinas univalentes,
que no pueden adaptarse a otros usos a bajo
costo, iii) los mercados exiguos para el capital
especializado que hacen que la substitucin de
una pieza de la maquinaria o el empleo alternativo de la misma sean costosos y lleven m u cho tiempo10.
Podemos suponer que el autmata polivalente eliminar las condiciones ii) y iii) ya que
podrn reprogramarse y adaptarse para un
empleo alternativo a un costo relativamente
bajo. A d e m s , el mercado de las mquinas polivalentes debera ser bastante importante
aunque, desde luego, puede haber problemas
de averas polivalentes.
Las consecuencias seran de dos tipos. E n
primer lugar, los argumentos en favor de las
amplias empresas fabriles verticalmente integradas pierden gran parte de su peso. H e aqu
pues el razonamiento en favor de las empresas
pequeas que no tuvimos en cuenta al considerar las economas de la produccin en serie.
En segundo lugar, el autmata polivalente podra tener m u y bien un mercado de alquiler.
Este tipo de capital convertible podra entonces favorecer el desarrollo de empresas no capitalistas en el sentido de que alquilaran y
no poseeran la mayor parte de su capital no
humano.

Alex Leijonhufvud

ficultades de vincular las diversas etapas de la


produccin por contratos m s que con un celoso sistema de propiedad. N o obstante, si en
un proceso de produccin intervienen varias
empresas, siempre ser necesario un agente de
coordinacin.
E n sentido literal, el intermediario es un
agente de coordinacin que posee la materia
prima o el producto intermedio que elaborarn sus subcontratistas. N o cabe duda de que
este sistema subsistir en una u otra parte del
m u n d o mientras existan diferencias importantes en el costo de capital entre el intermediario
y sus subcontratistas. Pero, por lo general, no
es de prever un retorno a este sistema en esta
forma particular. E n el contexto de una organizacin industrial donde, c o m o acabamos de
sealar, el agente de coordinacin podra m u y
bien prescindir de la propiedad del equipo de
capital, tampoco hay muchas razones que justifiquen que ese agente posea tambin las mercaderas elaboradas.
Sin embargo, es probable que la subcontratacin de la mayora de las etapas - o todasde la produccin por un agente de coordinacin situado en una posicin central adquiera
cada vez ms importancia. La empresa coordinadora incluso puede mantenerse al margen
de la fabricacin para especializarse en el comercio y en la comercializacin de las mercaderas terminadas.

Un retorno al sistema
de intermediarios?

Por supuesto, este sistema nunca desapareci


del todo. Los intermediarios, han estado siempre presentes en los centros del comercio textil
de todo el m u n d o . Pero c o m o forma de organizacin de la industria, con la revolucin industrial su importancia disminuy despus en relacin al sistema fabril. Este sistema permita
la organizacin de la produccin segn la teora de la divisin del trabajo de Smith; sus desventajas evolutivas se debieron probablemente a la cantidad de capital inmovilizado en
existencias y a los costos de mantenimiento de
stas, incluidas las prdidas debidas a los robos. D e ser as, stos son los tipos de gastos
que han reducido radicalmente el control informatizado de las existencias y otros procedimientos semejantes.
C o m o acabamos de sealar, el capital m a leable, en la forma de nuestro hipottico autmata polivalente, reducira o eliminara las di-

La divisin del trabajo


en la macroeconomia
Trasladaremos ahora nuestro examen de la
empresa a un sistema m s amplio. Imaginem o s un sistema de insumo-producto no lineal
que represente un sector fabril donde cada e m presa produce con un redimiento creciente a
escala. Supondremos que cada empresa utiliza
tambin por lo menos un producto intermedio
que representa una proporcin elevada del valor aadido al producto de la empresa y que,
por supuesto, es producido a su vez con un
rendimiento creciente por otra u otras e m presas.

Nuevas fuentes de ventajas comparativas?

U n subsistema de empresas interrelacionadas


de este tipo arrojar un rendimiento cada vez

Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

mayor. Esto significa, c o m o antes, que parte


de los ingresos totales del sistema tendr el carcter de una renta conjunta y que la distribucin de esta renta, tambin c o m o antes, crea
un problema. E n un sistema hipottico donde
no se plantee el problema del hold-up habra que poder recurrir a acuerdos contractuales, regulados por la competencia, para llegar a
una solucin. Sin embargo, por lo general la
especificidad de los activos no se eliminar del
todo y las dificultades de contratacin, y los
costos de las transacciones, podran llegar a ser
m u y grandes.
En un interesante documento aparecido recientemente, Julia Bamford discute los aspectos sociolgicos del crecimiento econmico de
la Terza Italia (Tercera Italia). Entre otras
cosas, su documento ofrece algunas interesantes explicaciones de ese problema. E n efecto,
las comunidades estables y relativamente m u y
unidas parecen gozar de una ventaja c o m p a rativa a la hora de determinar patrones de
cooperacin entre numerosas empresas que,
reunidas, obtienen rentas conjuntas. Esas comunidades pueden hacer que los valores culturales compartidos ejerzan una influencia en las
partes contratantes para que, por lo menos, se
reduzca la diversidad de las indeterminaciones
monopolsticas bilaterales, y pueden tambin
vigilar la conducta de los empresarios en lo relativo a la regularidad de las negociaciones y la
seriedad de su actuacin poscontractual. E n
cambio, las sociedades m u y mviles y heterogneas adolecern de una relativa desventaja
en este contexto.

Costos y beneficios d e la integracin

Por ltimo, he aqu algunas preguntas difciles


de responder: cules son los costos y los beneficios de pertenecen) a una estructura semejante? Cules son las alternativas? C m o
cambiarn los costos y los beneficios de resultas de las nuevas tecnologas?
La parte positiva, naturalmente, es que el
nivel medio de vida ser ms elevado cuanto
m s integrada est la economa local en la divisin mundial del trabajo. Esto es cierto, por
lo menos, en un contexto de equilibrio a largo
plazo". Pero nos han dicho que los plazos largos pueden ser fatales y, en efecto, comprometernos en esa integracin sera m u y peligroso.
Puede ocurrir que no se renan las condicio-

183
nes polticas necesarias para un grado m u y alto de divisin internacional del trabajo, y ello
provocar un desorden financiero internacional
o el proteccionismo. A d e m s , la economa local queda m s supeditada a las condiciones del
ciclo econmico internacional que no pueden
controlarse con polticas nacionales de estabilizacin.
El problema es que las estructuras productivas c o m o las que hemos descrito m s arriba
no son capaces de reducir proporcionalmente
las actividades. Aunque hay otras explicaciones ms frecuentemente aducidas del problem a , creo que la mejor ilustracin del m i s m o la
da la Ley de O k u n , segn la cual el producto
vara con una amplitud aproximadamente tres
veces mayor a la del empleo a lo largo de un
ciclo.
Para hallar una imagen m s concreta, pensemos en una empresa representativa que
explote dos cadenas de montaje paralelas con
algunas mquinas y sus operarios que trabajan
en ambas cadenas. E n un m o m e n t o de recesin la empresa cierra una cadena, pero no
puede despedir a la mitad de los obreros. Para
hacer frente a los mayores costos unitarios debidos a la reduccin de la produccin, la e m presafijarun precio relativamente ms elevado para sus productos. Pero las empresas que
son sus clientes se hallan en la misma posicin. Por consiguiente, todos pierden en la recesin y la mayora no puede evitar sufrir prdidas al reducir an ms la produccin en el
margen. A d e m s , el obrero despedido no puede persuadir a la empresa a que vuelva a poner
en movimiento la cadena de montaje inactiva
disminuyendo su precio real de oferta, ni la
empresa puede provocar una expansin en toda la estructura de insumo-producto reduciendo el precio de oferta de su producto.
En la medida en que las demandas finales
del producto neto de tal sistema provienen del
extranjero, las polticas monetarias nacionales
poco pueden hacer para estimular una recuperacin real de la recesin. Es fcil recurrir a
una poltica inflacionaria, pero difcil lograr la
expansin de la estructura insumo-producto.
A medida que la divisin del trabajo se hace
cada vez m s compleja y se difunde a travs
del espacio con creciente independencia de las
fronteras nacionales, los errores cometidos en
la coordinacin de las polticas macroeconmicas resultan m s costosos.

Alex Leijonhufvud

184
Por ende, las recesiones de los sistemas de
este tipo son m s difciles de resolver que los
habituales macromodelos con funciones de
produccin de rendimiento constante. Las
grandes fluctuaciones de los tipos de cambio
reales tambin parecen provocar serios problemas en los sistemas de produccin de este
tipo.
Reducir un sistema con economas de escala incorporadas y adaptado a un vector de tipos
de cambio para desarrollarlo nuevamente en
otra direccin puede ser un proceso terriblemente difcil y m u y diferente del ajuste paulatino en funcin de las posibilidades de la produccin que sugieren modelos basados en los ele-

mentos indivisibles, n o convexos y complementarios de la produccin.


La economa convencional no puede dirigirse con el tipo de teora de la produccin discutido en este artculo. El hecho de que en el
pasado no se la haya tenido en cuenta significa
a la vez que la intuicin no est preparada para
llevar el anlisis hasta donde haga falta y que
hay pocas teoras formales a que recurrir cuando la intuicin se agote. Por razones m u y prcticas -la integracin del Mercado C o m n E u ropeo en 1992- necesitamos m s trabajos tericos sobre este tema.
Traducido del ingls

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Los costos de informacin y la divisin del trabajo*

185

Notas
* U n a primera versin de este
documento se present en la
tercera Conferencia Anual
P R O T E R sobre la Sociedad
Postindustrial, celebrada en
Spoleto del 10 al 12 de julio de
1986, y se public con el ttulo
Costi deirinformazione e
divisione del lavoro, en
L'Induslria, VIII: 1, enero-marzo
de 1987.
1. La imagen general del
desarrollo econmico que hemos
expuesto en este artculo se basa
en las ideas clsicas de Allyn
Young (1928). Despus de un
largo perodo de oscuridad, las
ideas de Y o u n g han sido objeto
de un prometedor desarrollo
formal en R o m e r (1986-1987). El
presente artculo, sin embargo,
trata de mantenerse al margen de
debates viejos y confusos sobre
los lmites entre las economas de
escala externas e internas.
2. Sowell (1980), pg. 7.
3. Power (1963). Basil Y a m e y m e
informa de que Eileen Power era
tan aficionada a utilizar a Bodo
en sus clases que sus colegas de la
Escuela de Economa de Londres
decan que estaba predicando la
bodolatra a sus alumnos.

4. Obsrvese que las tres ideas


mencionadas se adaptan
perfectamente a los modelos de

rendimiento constante de la
produccin. Por consiguiente,
tienden a pasar por alto el tema de
la divisin del trabajo con
rendimientos cada vez mayores,
que se desarrolla en este artculo.
5. Sin embargo, son sobre todo los
tericos del comercio
internacional quienes se han
ocupado recientemente de este
tema y lo han desarrollado en
cierta medida. El hecho de que el
comercio internacional consiste
sobre todo en intercambios de
productos similares entre regiones
con dotaciones similares de
factores es aparentemente la razn
motivadora de ese esfuerzo. Vase
el excelente estudio de Helpman
(1984) y el libro de Helpman y
Krugman(1985).
6. En cuanto a la posibilidad de
combinar los rendimientos cada
vez mayores con una competencia
perfecta, posibilidad que varias
generaciones de tericos han
negado o han puesto en duda,
vanse C h i p m a n (1965,
sec. 2.8; 1970), Helpman (1984)
y R o m e r (1986, 1987).
7. Vase Leijonhufvud (1986),
pgs. 213-216.
8. En casos excepcionales, la
competencia de los productores de
sucedneos m u y parecidos podra
hacer que los beneficios fueran no
positivos. Pero, por supuesto, el
problema de la renta conjunta
seguira en pie.

9. Vase mi trabajo ( 1986), pgs.


217-219.

10. Nuevamente, el trmino


mquina se utiliza aqu en
sentido figurado. Lo propio ocurre
cada vez que se producen gastos
para disolver una organizacin
particular de inputs hallando
empleos alternativos para ellos.
11. Tradicionalmente se
mencionan los rendimientos cada
vez mayores c o m o argumento en
favor del proteccionismo (el
argumento de la industria
incipiente). La idea subyacente a
las opiniones antes mencionadas
es que las prdidas causadas por la
disminucin general de la divisin
del trabajo provocada por el
proteccionismo, contrarrestarn
con creces las ganancias de algn
sector m s o menos incipiente.
Pero esto no se ha demostrado.
Helpman y Krugman terminan su
libro con la siguiente evaluacin
del estado de nuestros
conocimientos sobre el tema (pg.
265): Nuestro anlisis... sugiere
una presuncin general de que el
comercio sigue siendo beneficioso
en un m u n d o caracterizado por las
economas de escala y por una
competencia imperfecta. E n
realidad, lo que se presume son las
ganancias extraordinarias y un
carcter adicional a los beneficios
normales del comercio.

Las economas socialistas


en la encrucijada

Oleg T. Bogomolov

El potencial econmico
y sus puntos dbiles

productividad de la m a n o de obra, acelerar el


progreso tecnolgico, mejorar as considerablemente el bienestar general, enriquecer las vidas
Durante decenios, los pases socialistas han fi- de los ciudadanos y fomentar las actividades
gurado entre los m s dinmicos sectores en de- creadoras y la inventiva populares.
sarrollo de la economa mundial. En el curso de
La situacin impone objetivamente la pela ltima postguerra, han reforzado considera- restroika, pero sta se entiende y aplica en los
blemente su potencial econmico, cientfico y distintos pases en grado diverso, conforme a
tecnolgico y ejecutado importantes progra- las condiciones especficas, a la experiencia
m a s sociales.
acumulada, a multitud de factores subjetivos y
a la carga que en cada uno
Facilitan estos pases
supongan los problemas
amplias garantas sociales a
Oleg T . Bogomolov es director del Instituto de Economa del Sistema sociaheredados del pasado.
sus ciudadanos (el derecho
lista mundial, en la Academia de
al trabajo, a la educacin, a
C m o funcionan las
Ciencias de la U R S S , N o v o Cherela atencin mdica gratuieconomas
de los pases somushkinshaya 46, Mosc 117-418,
U R S S . Es miembro del Comit Ejecuta, al recreo, descanso...),
cialistas en esta encrucijativo de la Asociacin Econmica Interpese a lo cual no han carecida y qu papel desempean
nacional, y autor de numerosos libros y
do de problemas y conflicen la divisin internacional
artculos sobre la economa poltica del
tos e, incluso, en algunos
socialismo, la divisin internacional
del trabajo?
del trabajo y la integracin econmica
casos, han atravesado criLa situacin del bloque
socialista.
sis. Los mecanismos sociasocialista en la economa
les y econmicos y, sobre
mundial est determinada,
todo, la gestin han resultaante todo, por su producdo insuficientemente flexicin, su potencial cientfibles y receptivos a las nececo y tecnolgico y el dinasidades de la evolucin
m i s m o de su crecimiento
cientfica, tecnolgica y social moderna, situa- econmico. Entre 1971 y 1985, el producto incin que ha suscitado la necesidad de una pro- terior bruto aument en el conjunto de los pafunda perestroika de la vida social, rasgo ste ses socialistas a un ritmo medio anual de 5,3 %,
caracterstico del presente decenio de los frente a 4,6 % en los pases miembros del C o n ochenta.
sejo de Asistencia Econmica Mutua ( C A E M ) ,
Las economas de la mayora de los pases 2,9 % en los Estados capitalistas desarrollados
socialistas son el principal objetivo de modifi- y 4,7 % en los pases en desarrollo.
caciones y reestructuraciones en profundidad,
N o se puede afirmar que estos datos estadsreformas radicales que tienen porfinalidadm e -ticos sean absolutamente fidedignos, pero los
jorar su eficacia e intensificar el desarrollo eco- confirma en alguna medida el aumento de la
nmico: se pretende utilizar los incentivos eco- produccin de los bienes de mayor importannmicos y estimular el inters por aumentar la cia econmica, pues el porcentaje de la producRICS120/Jun. 1989

188
cin mundial de energa elctrica correspondiente a los pases socialistas ha pasado en los
ltimos quince aos del 23 al 26 %; el de la extraccin de petrleo, de 18 a 28 % y el de gas de
22 a 41 %; el de la produccin de acero, de 30 a
38 %; el de abonos minerales, de 33 a 43 %; el
de mquinas herramienta para corte de metales, de 39 a 53 %; el de tractores, de 47 a 58 %,
etc. Ahora bien, el porcentaje de los pases socialistas en la produccin mundial de los bienes
ms rentables y productos con mayores conocimientos cientficos incorporados ha sido considerablemente inferior al alcanzado por sus industrias bsicas.
Desde luego, los indicadores cuantitativos
por s solos, por m u y reveladores que sean, no
representan un criterio suficiente de la competitividad del socialismo, la cual est determinada
por la productividad de la m a n o de obra, el dominio a escala nacional de los adelantos cientficos y tecnolgicos ms recientes y el grado de
participacin en la divisin mundial del trabajo.
En los ltimos quince aos, tanto la eficacia econmica nacional y los ritmos de consumo de
combustible, energa elctrica y materiales por
unidad producida como la participacin de los
pases socialistas en el comercio mundial no slo
no han mejorado, sino que incluso han disminuido atendiendo a los indicadores mundiales m e dios. Por ejemplo, en los pases europeos del
C A E M , la proporcin de la renta nacional destinada a energa elctrica y metales es aproximadamente de 1,5 a 2 veces m s elevada que la de los
pases de la C E E , mientras que la productividad
laboral es inferior en un 60 %.
En el m u n d o socialista tiene lugar un proceso de nivelacin del desarrollo econmico de
los distintos pases, pero a un ritmo m s bien
lento, por lo que siguen existiendo diferencias
considerables. As, la proporcin entre los ingresos per capita de los pases socialistas m s
desarrollados (Repblica Democrtica Alemana, Checoslovaquia) y los menos adelantados
(Cuba, Vietnam) es aproximadamente de 5 a 1.
En los ltimos aos, se ha observado una diferenciacin evidente, no slo entre esos grupos
de pases, sino tambin entre los pases europeos del C A E M .
Destacan los resultados obtenidos por la
R D A , pas que ha alcanzado, entre 1981 y
1987, incrementos estables de la renta nacional
que se sitan aproximadamente en 4 %. E n
Hungra, la R D A , Checoslovaquia y Bulgaria,

Oleg T. Bogomolov
la agricultura ha dado pruebas de una elevada
productividad. Mientras que anteriormente
Checoslovaquia deba importar muchos de sus
alimentos, en la actualidad es en lo fundamental autosuficiente, y la R D A y Polonia tambin
han disminuido considerablemente las importaciones de alimentos. En cambio, la agricultura de la U R S S y de otros pases del C A E M an
no satisface las crecientes demandas de la poblacin.
Por lo que se refiere a la riqueza material de
la poblacin y a la saturacin del mercado interno con alimentos y bienes de consumo, la
R D A y Checoslovaquia no son inferiores a la
mayora de los pases de Europa Occidental y,
en la distribucin de fondos pblicos a la poblacin y la prestacin de otras garantas sociales obtienen, incluso, resultados mejores.
A finales del decenio de 1970, el ritmo de
crecimiento econmico de la mayora de los
pases socialistas europeos disminuy considerablemente, tanto por influencia de cambios
objetivos en las condiciones de la produccin
como por el retraso experimentado en la adaptacin de la poltica econmica y de los mtodos de gestin a los mismos.
El reforzamiento de la disciplina y la supresin de determinados estrangulamientos de la
economa hizo aparentemente posible contener
la tendencia a la disminucin de los ritmos de
crecimiento e incluso elevarlos ligeramente en
1985-1986, fecha a partir de la cual volvieron a
disminuir, c o m o se ve en el cuadro 1.
C U A D R O 1. Ritmos de crecimiento de la renta
nacional de los pases del C A E M y de Yugoslavia
(en %)
Promedio
en
Pas
Bulgaria
Hungra
Vietnam

RDA
Cuba
Mongolia
Polonia
Rumania
URSS
Checoslovaquia
Pases del C A E M , total
Yugoslavia

1981-1985

1986

1987

3,7
1,3
6,4
4,5
8,5
6,5

5,3
0,6
4,2
4,3

5,1
3,2
2,1
4

-0,8

4,4
3,6
1,7
3,3
0,5

-1,9

-3,5

5,6 3,5
5,2 2,0
7,3 4,8
4,1 2,3
2,4 2,0
4,2 2,5
3,6 -0,5

Las economias socialistas en la encrucijada

189

Joven polaca manifestndose a favor de la perestroka y del glasnost, durante la visita de Mikhail
Gorbatchev a Varsvia, en el m e s de julio de 1988. Sipa-Press.

190
La inversin de la tendencia ascendente de
la renta nacional de la mayora de estos pases y
la acumulacin simultnea de sus deudas externas revelan la existencia de graves dificultades
econmicas.
En los ltimos aos, ha crecido rpidamente la importancia de China, tanto en la economa mundial c o m o en su sector socialista. China destaca entre las grandes potencias por los
elevados ritmos de su crecimiento econmico.
En 1981-1987, los ritmos anuales medios de
crecimiento de la renta nacional se situaron,
aproximadamente, en 9 %, los de la produccin
industrial, en 12 %; los de la produccin agrcola, en 9 %. Las relaciones econmicas externas
del pas evolucionaron a ritmo similar. Este
crecimiento dinmico se debe a una profunda
transformacin positiva de la vida social y a la
reforma econmica iniciada en la agricultura,
que se va extendiendo progresivamente a los
dems sectores de la economa.
Evidentemente, el proceso de perestroka de
China no est exento de reveses: en concreto,
han aparecido tendencias inflacionistas malsanas, se ha agravado la desigualdad, la industria
no dispone de suficiente combustible y materias primas y se ha acumulado un importante
dficit de la balanza de pagos, todo lo cual se
refleja en una reduccin drstica de los ritmos
de crecimiento de la renta nacional y de la produccin industrial, que ha obligado a los dirigentes del pas a ajustar la poltica econmica y
a limitar los ritmos de la inversin y el crecimiento para evitar que la economa se recaliente.
En realidad, el nivel de desarrollo econmico sigue siendo m u y bajo, pero China, con sus
mil millones de habitantes y sus vastos recursos
naturales, tiene un gran potencial de crecimiento. Las severas lecciones del pasado han sido
m u y instructivas para los dirigentes de este
gran pas y la experiencia adquirida disminuye
el peligro de que se cometan en el futuro graves
errores de clculo y refuerza las perspectivas de
duplicar la renta nacional a finales de siglo. L a
economa china se abrir ms; el pas se convertir en un gran exportador e importador
mundial de una amplia g a m a de bienes.
China est superando la inercia y la rigidez
de la gestin, y suprimiendo los frenos que durante largo tiempo han bloqueado a la sociedad
con mayor decisin y rapidez que la Unin Sovitica y los pases socialistas europeos. Al mis-

Oleg T. Bogomolov

m o tiempo, su experiencia convence a otros Estados socialistas de las posibilidades que ofrece
la perestroika, incitndoles a efectuar profundas reformas sociales y estructurales.
Lo expuesto muestra que ya se ha iniciado
la bsqueda de un nuevo modelo de socialismo
acorde con la poca moderna -con lo que sta
entraa de innovaciones revolucionarias en la
tecnologa, la cultura y la informacin- y con la
necesidad de democratizar la vida social y los
contactos internacionales y de implantar u n
pensamiento poltico nuevo. Los modelos estalinistas y neoestalinistas han demostrado su esterilidad en las nuevas circunstancias.
El nuevo modelo no goza an de apoyo unnime. La experiencia actual de diversos pases
no est exenta de ambigedades y es objeto de
valoraciones contrapuestas; sin embargo, por
grande que sea la inercia de los estereotipos, las
tradiciones o los prejuicios dogmticos, la situacin propicia la aplicacin de innovaciones
atrevidas y revolucionarias.
En las condiciones actuales, se ha revelado
con claridad la diversidad cada vez mayor de
enfoques propios de cada pas para resolver los
problemas urgentes, al tiempo que ha crecido la
influencia recproca de las pautas nacionales de
transformacin social. A u n q u e cada pas recalca a m e n u d o el carcter especfico de sus
reformas y advierte que no conviene imitarlas
mecnicamente, se pueden extraer algunas
conclusiones de orden general.

El nuevo modelo
de economa socialista
En la esfera econmica, ya se han esbozado con
alguna claridad las lneas maestras del cambio.
Se da especial importancia al paso de un rgim e n de gestin predominantemente ordenancista y administrativo, que busca la movilizacin por mandato, a mtodos fundamentalmente econmicos, que despierten el inters de
las empresas, los colectivos laborales y los trabajadores considerados individualmente. L a
coaccin no econmica es cada vez m s una
excepcin, no la norma, de la gestin econmica, gracias a lo cual se liberan fuerzas creadoras
de la sociedad, y los intereses individuales y colectivos constituyen la fuerza motriz del progreso econmico. La economa se va liberando
de las trabas que, por exceso de reglamenta-

Las economas socialistas en la encrucijada

cin, la constrean anteriormente, al tiempo


que gana en flexibilidad y en capacidad de
adaptarse con m s rapidez a los cambios tecnolgicos y de ingeniera y a la demanda de los
mercados interno y mundial.
Se est descentralizando la adopcin de decisiones y los rganos superiores delegan importantes derechos y deberes, gracias a esta form a nueva de abordar la gestin, basada en una
amplia diversificacin de la produccin de bienes, en las relaciones de mercado y en la autonoma econmica que permite a las empresas
funcionar conforme a los principios de la autofinanciacin y la autoamortizacin. Asimismo,
se est modificando el rgimen previo de control, en el que se planificaba la vida econmica
desde el centro mediante instrucciones obligatorias que haba que seguir a toda costa, aun en
detrimento de los productores y consumidores.
Cada vez resulta m s evidente que -gracias al
empleo de los instrumentos que constituyen los
bienes esenciales, el dinero, las normas y reglamentos fijados por la planificacin del Estado
no slo no pierde eficacia sino que incluso la
gana. La sustitucin de la planificacin directiva estatal por la planificacin indicativa, que
no es una tarea sino un objetivo al que deben
tender las empresas, se ha justificado, en trminos generales, en Hungra y China. Esa planificacin contribuye a la mejora de los parmetros cualitativos del desarrollo econmico y a
su intensificacin, al liberar la iniciativa y la
capacidad empresarial y fomentar la responsabilidad en lo que se refiere a la rentabilidad.
Aunque la mayora de los pases socialistas
se encaminan hacia una mayor libertad de la
actividad econmica, an no se ha definido
plenamente el grado de democratizacin y centralismo que se aplicar. Todava existen grandes diferencias debidas al carcter especfico
de la situacin econmica y poltica de los distintos pases y a la resistencia de las fuerzas
conservadoras, pero hay una presin constante
para reforzar los cimientos democrticos de la
economa socialista.
La experiencia de Hungra, la R D A , C h e coslovaquia y China en lo que se refiere a la
gestin de la agricultura, la industria ligera, la
industria alimentaria y los servicios demuestra
las ventajas indiscutibles de los mtodos econmicos respecto de los mtodos de carcter
administrativo. N o es casual que en algunos
pases haya sido en la agricultura donde se han

191
iniciado las reformas econmicas y se han comenzado a aplicar los mecanismos de mercado
para reglamentar la vida econmica. Los resultados obtenidos en este sector han mejorado
con relativa rapidez los niveles de vida y han
preparado el terreno para la introduccin de
mtodos de gestin similares en otros sectores.
Los cambios importantes en lo que se refiere a la propiedad son otro rasgo del nuevo m o delo de socialismo. La propiedad est siendo
liberada de deformaciones burocrticas y adaptada al nivel real de socializacin de las fuerzas
productivas. L a experiencia de muchos pases
socialistas demuestra la conveniencia de conjugar diversas modalidades de propiedad pblica
de los instrumentos y medios de produccin
con la propiedad individual, familiar y de grupos reducidos, de m o d o que, al tiempo que se
mantiene el papel dirigente de la propiedad pblica, se permitan formas mixtas: estatal-cooperativas, estatal-individuales, estatal-capitalistas (con capitales extranjeros), etc.
Este pluralismo responde a las necesidades
de relaciones de produccin coherentes con el
carcter de las fuerzas productivas. Mientras
stas no sean - y no deben necesariamente serlo- de gran escala y estn m u y concentradas, su
incorporacin a la propiedad estatal o nacional
es de carcter meramente formal. En la prctica, en lugar de una socializacin, se producen
superestructuras administrativas y burocrticas suprfluas que disminuyen la eficiencia de
la produccin. Se rompen las relaciones directas y naturales entre la propiedad y la apropiacin de sus productos para el uso, que es lo que
constituye la esencia de esas relaciones de propiedad. Si la propiedad de los medios de produccin no aparece asociada en ningn m o mento a la apropiacin de los productos, ni a
aumentos del consumo y los ingresos, carece de
sentido: la propiedad estatal se considera propiedad de nadie, actitud considerablemente
difundida, y si nadie se ocupa de economizar la
riqueza nacional, florecen el despilfarro y el derroche.
La pereslroika de las relaciones de propiedad tiene por objeto acabar con la alienacin
del productor frente a los medios de produccin, situar el bienestar de los trabajadores,
tanto colectiva c o m o individualmente, en relaciones claras con el Estado y el valor de la propiedad pblica. D e hecho, al dejar la financiacin, la amortizacin y la administracin en

192

manos de las propias empresas se separan las


funciones de la propiedad y del control de los
medios de produccin. Por as decirlo, se
arrienda la propiedad estatal a los colectivos de
las empresas, en quienes descansa la responsabilidad directa de su empleo y mantenimiento
eficientes. La propiedad, mientras est a disposicin de un colectivo que disfruta de una a m plia independencia econmica, adems del
control estatal, adquiere su propietario particular, un colectivo laboral.
U n a forma cooperativa de actividad da lugar asimismo a una actitud de propietarios responsables. Las cooperativas basadas en la fusin voluntaria de los medios de produccin y
el trabajo, la plena democracia y la independencia en materia de administracin, aunadas
a relaciones de mercado en toda la economa
del pas, tienen grandes posibilidades. La experiencia de muchos Estados socialistas confirma
la eficacia de cooperativas de esa ndole, no slo en la agricultura, sino tambin en la industria, el comercio, el transporte o los servicios.
Esto explica el renacimiento y el aumento de la
propiedad cooperativa en su forma real, no distorsionada por una nacionalizacin parcial. Sucede con frecuencia que los empleados adquieren las empresas estatales y las transforman en
cooperativas.
La prctica de algunos pases demuestra
que el arriendo de las instalaciones estatales o
de equipos de menor entidad a cooperativas,
familias o individuos permite mejorar considerablemente las prestaciones comerciales y de
servicios a los hogares, y responder plenamente
a las necesidades de la poblacin. Evidentemente, esas actividades deben estar sometidas
a controles estatales, econmicos y de otra ndole para evitar los abusos y la obtencin de
ingresos ilegales.
Los porcentajes de las distintas modalidades de propiedad dependen del grado en que
cada una de ellas contribuya a promover la actividad laboral y a ofrecer las m s amplias posibilidades de acelerar el crecimiento de la produccin y aumentar su eficacia. Ningn postulado abstracto, terico, puede regir la seleccin
de las modalidades de propiedad, que habrn
de depender nicamente de la respuesta dada
en la prctica a los intereses individuales y pblicos, nacionales y locales, industriales y estatales. Los errores del pasado advierten que se
debe evitar una nacionalizacin formal, que

Oleg T. Bogomolov

ocasiona inevitablemente retrasos y da lugar a


la burocracia: formacin de numerosas superestructuras directivas que se ocupan de todo y
no son responsables realmente de nada.
D e la experiencia prctica y la evolucin del
pensamiento terico de algunos pases socialistas se deduce que la perestroka econmica est
aunada a la rehabilitacin de las relaciones entre los bienes y el dinero, de la ley del valor y de
un mercado reglamentado por el plan. L a produccin planificada socialista es considerada
cada vez m s c o m o la produccin adecuada de
bienes. Cada vez se opone menos el plan al
mercado, al que se considera parte integrante
de una economa planificada, lo que entraa,
no unas relaciones falseadas con respecto a los
bienes, en las que el dinero es nicamente una
medida contable, sino un verdadero dinero comercial y plenamente adaptado que se utiliza
realmente c o m o medio para la compra. L a experiencia demuestra que la ley del valor debe
regir, no slo tericamente sino tambin en la
prctica, los intercambios y los precios. L a planificacin estatal no puede funcionar sin una
contabilidad objetiva de los coeficientes de valor de la economa nacional, dado que es en el
curso del proceso de produccin cuando desempean la funcin m s importante.
Es evidente que, en el nuevo modelo, la actividad econmica deber estar orientada a la
produccin de bienes de consumo, centrndose
en el mercado, que marcar el ritmo en m u c h o s
aspectos. El mercado regulado por el plan ocupar el lugar que le corresponde, para fortalecer
las instituciones y mecanismos que le son inherentes. E n algunos pases, se impone la creacin de un sector nacional de distribucin de
mercancas, en el que se atienda a la d e m a n d a
real mediante los bienes y servicios suministrados y florezca el comercio al por mayor de los
medios de produccin.
La funcin principal del mercado consiste
en determinar el verdadero valor de consumo
y, por lo tanto, el valor monetario de los bienes
y servicios, para objetivar el rgimen de precios. A falta de ello, resulta inevitable el voluntarismo e incluso, en algunos casos, es inevitable la ruda arbitrariedad de las oficinas de precios y los ministerios. Para d e s e m p e a r
adecuadamente sus funciones, la escala del
mercado debe ser suficientemente amplia, sus
participantes m u y diversos y el comprador debe ocupar la posicin predominante. Es impo-

Las economas socialistas en la encrucijada

sible aislar totalmente el mercado socialista del


mercado mundial; del mismo m o d o , es imposible funcionar sin un mercado y una infraestructura de transportes desarrollados.
Es perfectamente natural que las normas
que regulan el mercado socialista sean establecidas por el Estado, el cual formula adems sus
demandas conforme al plan estatal, controla
los precios dentro de determinados lmites, regula la oferta y el crdito monetarios, el tipo de
cambio, etc. Tiene a su disposicin un nmero
suficiente de instrumentos para influir en el
mercado, pero no deben stos empobrecer la
esencia de las relaciones de mercado. Las leyes
del mercado exigen la confrontacin entre la
demanda y la oferta, la libertad de los interlocutores comerciales para adoptar decisiones y
la competencia entre stos. T o d o productor
que ocupe una posicin de monopolio en el
mercado deformar las relaciones entre los bienes y el dinero - a u n en el socialismo- y debilitar el influjo del mercado en la reduccin de
los costos de la produccin y en sus mejoras
cualitativas.
El modelo reformado de la economa socialista se orienta a la reduccin de los costos de
produccin y distribucin y al aumento de la
productividad de la m a n o de obra. Tal es el objetivo fundamentalmente del paso de un desarrollo extensivo a u n desarrollo intensivo. D e safortunadamente, hasta ahora el Estado se ha
interesado sobre todo en satisfacer las necesidades de bienes concretos. Si en una situacin
de regulacin planificada el objetivo esencial
consiste en satisfacer las necesidades, sin tomar
en consideracin los costos que entraa su obtencin, es inevitable no satisfacer una parte de
la demanda planificada debido a las limitaciones de las horas de trabajo agregadas. Si se da la
primaca a la produccin, sean cuales fueren las
aportaciones de trabajo que aqulla necesita, se
est abonando el terreno para el derroche, el
aumento de los precios y la acumulacin de
bienes excedentrios, lo cual origina adems
carencias crnicas de los productos m s importantes en la economa socialista extensiva. La
observancia rigurosa del ahorro de tiempo en la
economa nacional, es decir, su subordinacin
a la necesidad de maximizar la renta nacional,
es una condicin decisiva de la aceleracin del
desarrollo econmico. Los pases socialistas
tienden a descuidar los elementos que constituyen el input, lo que encarece la produccin. Pa-

193
ra llevar a cabo las reformas, todas las clulas
sociales estn obligadas a acrecer su eficiencia
y su rentabilidad.
Otro rasgo fundamental de la actual perestroka es la menor importancia atribuida a la
nivelacin (igualitarismo) de las remuneraciones, a la asignacin de fondos de materias prim a s deficitarias a las empresas, y a la redistribucin de sus ingresos y prdidas. Las relaciones de distribucin se hallan m s claramente
exentas de deformaciones debidas a interferencias administrativas; en efecto, se desarrollan,
cada vez en mayor medida, conforme a sus propias leyes.
En la mayora de los pases socialistas, estn aumentando los diferenciales de ingresos
conforme a la calidad, cantidad e importancia
de las funciones desempeadas respecto de la
economa nacional. Actualmente, se tiende a
suprimir los topes de la remuneracin de los
trabajos que se caracterizan por su intensidad,
habilidad y honradez. Al m i s m o tiempo, la remuneracin de los trabajadores se pone en relacin estrecha con la rentabilidad de la e m presa en la que trabajen y la utilizacin
eficiente de los medios de produccin asignados (arrendados) a sta: tierras, instalaciones,
maquinaria, etc.
Enjugar las prdidas de las empresas mal
gestionadas a expensas de la sociedad es contradecir la distribucin conforme al trabajo y
violar la justicia social. Por este motivo, se estn revisando los mecanismos de imposicin,
presupuestacin, concesin de crditos y suministro de materias primas subvencionadas,
al igual que las normas aplicadas a las inversiones e incentivos de las empresas, con objeto
de suprimir el voluntarismo y de fomentar la
aplicacin de criterios econmicos objetivos.
Los beneficios que se obtengan debern ser encauzados sobre todo donde obtengan ptimos
resultados generales, tanto econmicos c o m o
sociales. Actualmente, los Estados socialistas
cierran con mayor frecuencia empresas deficitarias y la m a n o de obra que queda libre, despus de una formacin adecuada, es dirigida
hacia otros trabajos, con miras a una distribucin m s eficaz.
Evidentemente, resulta difcil en la vida
real establecer una relacin invariable entre
los salarios y los niveles de productividad alcanzados, pero la prctica econmica busca
con insistencia mecanismos de mercado auto-

194
rreguladores que estimulen realmente el inters de los trabajadores y de las empresas por
mejorar su productividad y la calidad del trabajo. Se pretende, en ltimo trmino, modificar cualitativamente la distribucin de los ingresos conforme a las aportaciones de trabajo,
sin renunciar al socialismo.
Hasta ahora no se han alcanzado esos cambios, que representan fundamentalmente una
tendencia, pero las posibilidades de progresar
en esa direccin son m u y elevadas al no existir
otra alternativa.

La poltica estructural
y los ritmos d e crecimiento
En todos los pases socialistas, la estrategia
econmica otorga la m x i m a prioridad a la
mejora tecnolgica, a la modernizacin del
equipamiento y a la adopcin de tecnologas
prometedoras que faciliten el considerable crecimiento de una produccin eficiente. Es preciso, a esos efectos, invertir sumas importantes
en la renovacin de los activos bsicos de la
produccin, especialmente en los sectores de
fabricacin de maquinaria y de electrnica. Es
asimismo importante definir adecuadamente
las prioridades de asignacin de inversiones,
dado que todo clculo errneo de la poltica
estructural habr de pesar gravemente sobre la
economa nacional.
Habida cuenta de que, en las fases iniciales, los fondos disponibles para inversiones de
capital en los pases del C A E M seguirn siendo limitados, a causa de la lenta - y , lo que es
ms importante, extensiva- pauta precedente
de desarrollo, as c o m o el gravamen que representa el endeudamiento externo, es necesario
recurrir a otros factores de crecimiento que no
precisen grandes inversiones ni ms m a n o de
obra. Por ejemplo, se pueden aumentar los
rendimientos de las inversiones de capital m o dernizando las instalaciones productivas existentes, sin construir otras nuevas, economizando as recursos y energa y no intensificando la
extraccin de materias primas y combustible,
aunque resulte difcil arreglrselas sin ello.
Los pases del C A E M tienen grandes posibilidades de aumentar la eficiencia de su produccin economizando materias primas, energa y fuerza de trabajo. Hay tambin un gran
margen para elevar la productividad de la m a -

Oleg T. Bogomolov

no de obra si se refuerza la disciplina, se mejora la organizacin, se eleva la moral y se aumentan los incentivos materiales. Las reformas
econmicas tienen por objeto liberar esas reservas al paso que se reorganiza la gestin.
Ahora bien, los resultados sern menguados si
no van acompaados de una poltica estructural adecuada, que se apoye en una cuidadosa
estrategia del crecimiento y distribucin de las
inversiones de capital.
En la poltica estructural a que nos referimos, es prioritario eliminar los estrangulamientos de la economa, corrigiendo el atraso
de diversas industrias, c o m o la de fabricacin
de maquinaria, la electrnica, los transportes,
la construccin, las comunicaciones y tambin, en algunos pases, la agricultura, las industrias ligeras y de alimentacin y los servicios.
A este atraso se deben en buena medida los
dficit crnicos de numerosos bienes y servicios que dificultan la transicin a relaciones de
mercado y obligan a mantener una redistribucin administrativa de las prdidas.
Las dificultades con que tropieza la oferta
son uno de los motivos principales de la escasa
eficiencia de la produccin. En casi todos los
pases socialistas aparece con mayor o menor
agudeza la inadecuacin entre los recursos
monetarios y los bienes.
Se pensaba que la economa planificada
dispona de un antdoto contra la inflacin. En
principio, as es, pero en la prctica de muchos
pases socialistas se han producido tendencias
inflacionistas -con caracteres agudos en algunos de ellos, c o m o Polonia y Yugoslavia- que
tambin han afectado a la Unin Sovitica.
Durante el perodo de acumulacin de fenm e n o s de estancamiento en la economa sovitica, que ha durado decenios, esa verdadera
enfermedad que es la inflacin avanz poco a
poco; hay ahora que ponerle remedio mediante la perestroika y la introduccin de reformas
radicales. En la economa sovitica, en la que
no existe un verdadero mercado, los precios se
fijan y controlan desde arriba, por lo que el
proceso de inflacin no se manifestaba conform e a los trminos clsicos, sino, en primer lugar, en una gran escasez de bienes y en la acumulacin
de una creciente
demanda
excedentria (dinero conservado en los bancos
y en manos privadas en espera de que apareciesen bienes que no se producan en cantidad

Las economas socialistas en la encrucijada

suficiente). Se manifestaban, asimismo, en el


hecho de que las empresas no siempre pudiesen adquirir los suministros necesarios con su
dinero ni con el dinero que obtenan a prstamo.
Efectivamente, esta ansia prolongada de
bienes no poda persistir sin que subiesen los
precios, los cuales no slo se elevaban en los
mercados de las explotaciones agrarias colectivas sino tambin, conforme a un calendario
planificado, en el comercio estatal al por m e nor de mquinas, equipos, materias primas y
repuestos. El poder adquisitivo del rublo disminua en consonancia, siendo su devaluacin,
en realidad, todava m s drstica que la subida
de los precios, pues la imposibilidad de cambiar libremente y a voluntad rublos por bienes
segn el funcionamiento normal de las relaciones entre los bienes y el dinero disminuye an
ms el valor de ste.
Evidentemente, buena parte de estos efectos se compensaban con ajustes de los salarios,
de las pensiones y de otros subsidios y prestaciones sociales; con el aumento del suministro

195

de viviendas gratuitas de propiedad estatal y


de servicios comunitarios preferenciales, etc.
Sin embargo, la inflacin originaba problemas
que afectaban a los intereses de determinados
grupos, en especial los que tienen ingresos fijos. Cuando escasean los bienes, aumenta la
especulacin, con lo que se da un impulso suplementario a la economa oculta y se agrava la diferenciacin social y la irracionalidad
de la estructura del consumo popular.
Los aspectos negativos de la inflacin son,
desde luego, conocidos, pero las circunstancias
han impedido a los pases del C A E M combatirlos con la debida rapidez. U n o de los problemas radica en el atraso de la agricultura, las
industrias ligeras y de la alimentacin y los
servicios, que surgi primero en la U R S S y
que hoy en da no cabe justificar: la produccin insuficiente de todo lo que el dinero ganado deba permitir comprar. Este importantsim o error de clculo no se puede corregir de la
noche a la maana, pero se estn desplegando
esfuerzos considerables en esa direccin. Los
pases del C A E M se han comprometido a ac-

196
bar con las tendencias inflacionistas, no slo
corrigiendo determinados coeficientes m a croeconmicos, sino adems obligando a las
empresas a funcionar segn los principios de
la autofinanciacin y la autoamortizacin al
privarlas de subvenciones. Cada vez se aplica
en mayor medida una correspondencia estricta y general entre el consumo y la aportacin
de trabajo, se recurre a controles ms afinados
de muchos gastos no productivos -incluidos
los atribuibles a una gestin aquejada de elefantiasis- y se combaten el despilfarro y las
prdidas injustificadas. Algunos pases del
C A E M se ven obligados a limitar el crecimiento de la renta y de las inversiones reales y a
modificar las prioridades de sus polticas de
inversin para lograr el necesario equilibrio
econmico.
Los ritmos de crecimiento econmico de
los pases del C A E M - c o m o se desprende de
sus planes quinquenales y de los resultados
efectivamente alcanzados en 1986-1987- no
slo no aumentarn, sino que es probable que
disminuyan en comparacin con el quinquenio anterior. Los requisitos indispensables para dinamizar el desarrollo econmico slo se
pueden acumular gradualmente.
Las perspectivas de aceleracin de las tasas
de crecimiento econmico de los pases del
C A E M dependen, claro est, de las cuestiones
fundamentales que su estrategia debe plantear
y resolver a largo plazo. Si consideramos esos
ritmos c o m o incrementos relativos del producto interior bruto, esto es, c o m o el aumento real
de los recursos a disposicin de la sociedad para su acumulacin y consumo, su s u m a ser,
evidentemente, el criterio fundamental del
progreso econmico. Slo una produccin impulsada dinmicamente responder a las aspiraciones vitales de la poblacin y a las leyes
econmicas del socialismo. Claro que lo importante no son estas tasas por las tasas mismas, ni las tasas de crecimiento sea cual fuere
el precio que haya que pagar por alcanzarlas.
Nadie desea repetir los ejemplos histricos de
los saltos hacia delante de las tasas de crecimiento conseguidos a costa de una disminucin de la calidad de los productos, la no renovacin en tiempo oportuno de los activos
bsicos de la economa nacional y la falta de
progreso en sectores c o m o la minera, la agricultura, la industria ligera, los transportes, y
otros.

Oleg T. Bogomolov

D e lo que se trata es de acelerar las tasas de


crecimiento intensificando y restaurando la
violada proporcionalidad de la economa, y estimulando los dems factores de crecimiento,
sin olvidar los sociales y morales. Y esta orientacin estratgica sigue teniendo pleno significado. A d e m s , la eficacia de los logros econmicos de los pases socialistas en los dos o tres
quinquenios prximos se valorar desde esta
perspectiva.
En la estrategia econmica a largo plazo de
los pases socialistas, la mejora de los niveles
de vida y el aumento correspondiente de la
produccin de alimentos, bienes de consumo y
servicios, no slo constituye el objetivo m s
importante, sino que es adems condicin indispensable para lograr un desarrollo dinmico y equilibrado. L a poblacin activa es el
principal recurso productivo de la sociedad socialista y hay que mejorar su cultura y su capacidad profesional, la atencin mdica que recibe y el entorno de sus hogares, satisfaciendo
ms plenamente sus demandas materiales y espirituales en alza, para mejorar de m o d o permanente la calidad del trabajo y, por lo tanto,
su productividad, concepcin que hoy en da
goza de mayor aceptacin que en el pasado.
Naturalmente, el consumo personal slo
podr aumentar en la medida en que se fomenten en trminos parejos la eficiencia del
trabajo y el saneamiento de la economa nacional; por otra parte, el crecimiento del cons u m o gracias a una organizacin adecuada del
trabajo ha constituido siempre un estmulo
efectivo de la productividad y la disciplina a
escala nacional. As pues, la orientacin hacia
una mejor aplicacin de este estmulo en la poltica econmica actual - y sobre todo en la inmediatamente previsible-, est plenamente
justificada.
En la Unin Sovitica y en otros pases socialistas, un crecimiento ms dinmico y una
mayor eficiencia econmica se conjugan no
slo con la reestructuracin de la gestin econmica (perestroka), sino tambin con transformaciones del sistema de relaciones sociales.
Todos los ciudadanos deben ser ms conscientes de que son los propietarios, los copropietarios, de la riqueza pblica y de la elevada responsabilidad que les incumbe en el estado de
los asuntos pblicos. Para conseguirlo, es necesario concebir una gestin colectiva de la propiedad pblica y de la vida social, fomentar la

Las economas socialistas en la encrucijada

197

nolgicas. Los ritmos de expansin de los intercambios comerciales con el extranjero -incluidos los intercambios m u t u o s - son
inferiores a los de los pases desarrollados industriales de Occidente. La intensidad de comunicacin en estos pases, sus intercambios
culturales y cientficos, tampoco alcanzan las
cotas mundiales.
Por tales motivos, uno de los rasgos de la
renovacin y la mejora de la sociedad socialista es su mayor apertura a la comunicacin internacional. Los pases m s adelantados en este sentido son Yugoslavia, Hungra y China,
que tratan de conseguir que sus economas
sean competitivas en el mercado mundial y de
utilizar plenamente las ventajas de la divisin
internacional del trabajo. La Unin Sovitica
y otros pases socialistas estn adoptando m e La apertura al m u n d o exterior
didas activas para intensificar considerableLos pases socialistas deben aplicar una peres- mente sus contactos econmicos con el extetroka radical respecto de la mundializacin e rior. Tanto la teora c o m o el anlisis de la prctica demuestran que las diferencias entre los
internacionalizacin de diversos aspectos de la
sistemas sociales no justifican el aislacionismo.
vida social. La interdependencia cobra partiQuien se aparta de los intercambios y contactos
cular relieve en las polticas concebidas para
internacionales acaba por quedarse atrs. A u n dar solucin al problema mundial de la supervivencia de la humanidad, para evitar su au- que los pases miembros del C A E M aportan un
porcentaje considerable de la produccin intoaniquilacin nuclear. En el plano econmico, la divisin internacional del trabajo y los dustrial y agrcola del m u n d o , su capacidad para ocupar posiciones de primer plano en m u intercambios comerciales son indispensables
chas reas, por lo que se refiere a los niveles
para el crecimiento. E n el cultural, se est protecnolgicos y a los costos de produccin, es
duciendo un enriquecimiento intensivo de los
limitada; de ah que la divisin internacional
conocimientos y los valores intelectuales. T o do ello origina una extensiva comunicacin in- del trabajo y la consiguiente cooperacin tengan una importancia vital.
ternacional sin precedentes entre los pueblos,
gracias a la rpida difusin de innovaciones
Si los pases socialistas alcanzasen un peso
tecnolgicas e informaciones de todo tipo. E n poltico, econmico y militar suficiente, su
muchos aspectos, el m u n d o est m s consoliparticipacin en la colaboracin internacional
dado e integrado que en el pasado y se ha ace- y en los contactos humanos contrapesara
lerado la evolucin socioeconmica. Es evicualquier posible temor a propsito de una dedente que toda mejora del sistema socialista
pendencia no deseada con respecto a Occidenradica en ese proceso mundial de internaciote. As pues, esa participacin se convierte en
nalizacin y que la participacin en l habr
un factor indispensable de su progreso y del rede acelerar decisivamente los ritmos de creciforzamiento de la confianza entre pases con
miento econmico.
distintos regmenes sociales, condicin previa
indispensable de la coexistencia pacfica.
Ahora bien, los pases socialistas an no inSe estn configurando condiciones espetervienen suficientemente en ese proceso, y no
cialmente favorables para una plena interacslo a causa de las polticas de los principales
cin de los pases que comparten una misma
Estados capitalistas. Sus propios problemas
manera de abordar los problemas econmicos
econmicos hacen que se demoren en reaccioy polticos, en primer lugar de los miembros
nar ante la nueva situacin internacional; la
del Consejo de Asistencia Econmica Mutua,
participacin de los pases socialistas en el cocuyas economas ya han alcanzado cierto gramercio mundial est lejos de corresponder a
sus posibilidades productivas, cientficas y tec- do de interaccin y complemento (el valor de

democracia socialista. Resulta difcil valorar


cualitativamente en qu medida acrecern el
dinamismo de las economas socialistas la
aplicacin de reformas polticas y la introduccin de un mecanismo nuevo, m sflexibley
democrtico, de gestin social. M s difcil an
es prever las consecuencias econmicas de la
modificacin de las actitudes respecto al trabajo que habr de producirse cuando se apliquen sistemticamente la democracia socialista y la justicia social. Slo cabe decir que las
reformas polticas -especialmente en las primeras fases- desempearn un papel que no
ir a la zaga del de las nuevas tecnologas y
mquinas.

198

los bienes y servicios intercambiados en el


mercado de los pases del C A E M asciende,
aproximadamente, a una quinta parte del producto interno bruto de sus pases miembros),
de m o d o que el desarrollo de cada miembro
depende del progreso de la cooperacin orientada a la integracin. Bulgaria, Hungra, la
R D A y Checoslovaquia suministran al mercado del C A E M de 30 a 40 % de la maquinaria
y los equipos que fabrican. Ni la intensidad de
las relaciones econmicas externas ni la eficiencia de las respectivas economas tienen el
m i s m o nivel en todos los miembros del
C A E M . Ahora bien, el aumento del crecimiento econmico en muchos de ellos est determinado actualmente por un impulso que proviene de sus intercambios comerciales externos,
de la produccin internacional y de la colaboracin cientfica y tecnolgica.
En las circunstancias actuales, es evidente
que la orientacin hacia una integracin internacional intensiva se conjuga con una participacin amplia en las actividades econmicas
externas de quienes conciben, producen y consumen los productos que los pases de la
C A E M lanzan al mercado, es decir, sus empresas y asociaciones. La idea de establecer vnculos directos, o empresas mixtas, fue formulada
a comienzos del decenio de 1980 y encontr
apoyo. Pero hasta que no se celebr la reunin
en la cumbre de los dirigentes de los pases de
C A E M , afinalesde 1986, no se pusieron en
marcha los mecanismos econmicos y jurdicos de carcter prctico necesarios para establecer esos vnculos. En su aplicacin, as com o en la creacin de empresas mixtas, radican
las mayores posibilidades de especializacin y
colaboracin internacionales para resolver en
c o m n los problemas cientficos y tecnolgicos de mayor importancia.
A fin de dar un nuevo impulso a la integracin socialista y fomentar al m i s m o tiempo la
colaboracin en otros aspectos, la Unin Sovitica ha empezado a aplicar la perestroika a
la gestin de la actividad econmica externa,
que debe convertirse en parte integrante de la
reforma radical de todos los mecanismos econmicos. Es preciso colmar la brecha existente
entre la industria y el comercio exterior, despertar el inters por la contencin de los costos
de las empresas para aumentar unas exportaciones eficientes y mejorar los rendimientos
de las importaciones.

Oleg T. Bogomolov

La Unin Sovitica y varios pases ms del


C A E M estn adoptando medidas para conseguir que la organizacin y la gestin de su actividad econmica exterior estn ms conjuntadas, mediante la superacin sistemtica de los
obstculos burocrticos que se oponen a una
estrecha interaccin.
La introduccin de la perestroika en los
pases socialistas y en sus relaciones mutuas
repercutir, evidentemente, en la economa
mundial, aunque en un grado todava difcil
de evaluar. En todo caso, cabe esperar que aumente la participacin de esos pases en el comercio mundial, juntamente con su creciente
influencia en la resolucin de numerosos problemas econmicos mundiales.
El auge econmico de los pases socialistas
puede contribuir -especialmente en esta perspectiva- a estimular la economa mundial, pero no debemos sobrestimar las posibilidades
que con ello se ofrecen. Las relaciones entre el
Este y el Oeste constituyen un reducido porcentaje del comercio mundial, lo que significa
que sus consecuencias en los procesos econmicos mundiales no son importantes. Al mism o tiempo, son bastante perceptibles la conexin entre estas relaciones y la situacin de la
economa y el comercio exterior de Occidente,
que se distingue por su inestabilidad.
Los pases socialistas propugnan la reanudacin de las relaciones econmicas mundiales, mediante la estricta observancia de los
principios de igualdad, inters mutuo, respeto
de los intereses ajenos y rechazo de la discriminacin y el empleo del comercio c o m o instrumento de presin poltica.
Las circunstancias imponen encontrar vas
conjuntas para regular la vida econmica de la
comunidad mundial y suscitar condiciones
que favorezcan los intercambios comerciales;
imponen asimismo la urgente reestructuracin
de la produccin y el comercio mundiales, el
empleo racional de las materias primas y el
combustible y la proteccin del medio a m biente. Sera til proceder a una reforma efectiva del sistema monetario internacional y
aplicar medidas que tambin refuercen la confianza general en el mbito econmico.
La cooperacin comercial con los Estados
socialistas, su activa participacin en el debate
de problemas fundamentales del comercio y
las finanzas internacionales, pueden contribuir a que se alcance cierto grado de estabili-

Las economas socialistas en la encrucijada

dad y a reforzar el sistema de relaciones econmicas externas de los pases occidentales, en


particular de los europeos.
Habida cuenta del peligro de que se produzcan desequilibrios en la economa m u n dial, los miembros del C A E M han propuesto
medidas concretas para controlar los armamentos y reducir los arsenales militares, lo que
no slo disminuir la amenaza de guerra, sino
que adems liberar a la humanidad de la gravosa carga de los gastos militares y permitir
que se preste una asistencia efectiva a los pases en desarrollo para que stos superen su
atraso y aporten importantes recursos adicionales a los intercambios internacionales. Los
pases socialistas instan a que se tomen medidas que garanticen la seguridad econmica de
cada pas mediante el control en c o m n de las
tendencias peligrosas del desarrollo econmico internacional, la supresin de las restricciones discriminatorias, la resistencia a la presin
y al chantaje econmicos y la estricta adhesin
a los principios de la igualdad y el beneficio
c o m n . La encrucijada en que se hallan los pases del C A E M , tanto por lo que se refiere a sus
asuntos internos c o m o a las relaciones econmicas externas, estimula la reflexin sobre el

199
futuro. Ser posible superar las mltiples tendencias negativas y rehacer la imagen del socialismo?
Los cambios que actualmente se estn operando en las polticas y mecanismos de organizacin de la sociedad indican ya, aunque se
hallan en su fase inicial y no han sido generalizados, que se est realizando un esfuerzo por
mejorar. Es posible que este proceso dure de
diez a quince aos y que vaya acompaado de
una aguda lucha interna de pareceres y de colisiones entre los nuevos criterios y los caducos.
En cuanto a las relaciones entre los distintos
regmenes sociales, cabe esperar que se resuelvan numerosas contradicciones y que produzcan una mayor compatiblidad de intereses y
planteamientos econmicos. Las relaciones
entre el Este y el Oeste difcilmente podrn
constituir una excepcin a la interdependencia
e intervinculacin cada vez mayores del desarrollo econmico de todos los pases. La evolucin objetiva de los acontecimientos obliga a
los pases socialistas a aceptar y responder al
desafo de la competencia en el mercado m u n dial.
Traducido del ingls

Reforma estructural y desarrollo


econmico en China

Luo Yuanzheng

H a transcurrido m s de una dcada desde que conviccin de que la reforma es la nica espese inici en China la reforma estructural de la ranza de lograr un desarrollo sostenido, racioeconoma. Desde entonces, el desarrollo econ- nal y acelerado.
mico ha hecho inmensos progresos, habindose
transformado profundamente la economa so- La reforma estructural de la
cial, mientras la evolucin de las zonas rurales economa es la nica va correcta
y las prcticas agrcolas llamaban particularhacia el desarrollo econmico
mente la atencin mundial. Sin embargo, las
reformas que se realizan actualmente en China Los 40 aos de edificacin de la economa soconstituyen una tarea colosal y sin precedentes cialista en China y, en especial, los diez aos
e, inevitablemente, los xide reformas, apertura al
tos y las esperanzas que gem u n d o exterior y desarroLuo Yuanzheng es profesor de econoneran irn acompaados
ma en la Academia china de ciencias
llo econmico muestran
sociales y miembro del Instituto de
por dificultades y friccioque la transformacin prociencias econmicas de Hong Miao,
nes. Sus problemas y confunda de la antigua estrucChao Yang M e n Wai, Beijing, China.
tradicciones podrn resolForma parte tambin del Comit Ejetura econmica y el estacutivo de la Asociacin Internacional
verse sobre todo gracias a
blecimiento de una econode Ciencias Econmicas.
la sabidura y la creativima de mercado socialista
d a d del propio pueblo
que sea activa y vigorosa
chino.
constituyen la nica opcin
correcta. La inestabilidad
La reforma estructural
del desarrollo econmico
y el desarrollo econmico,
en la historia china corroal influirse mutuamente,
bora esta asercin.
han estado siempre estrechamente vinculados y
Si se examinan las curcondicionan en gran medivas del desarrollo econmida el proceso de industrializacin y de moder- co chino, se observar una caracterstica prenizacin de China. Anteriormente exista una eminente: el ndice de crecimiento global de la
tendencia a considerarlos por separado. Cuan- economa nacional es elevado aunque inestado se discuta una reforma, era frecuente no ble, y existen acentuados altibajos (vanse las
pensar en el contexto econmico en que se ins- figuras 1 y 2). D e acuerdo con las estadsticas,
cribira y en los problemas de desarrollo que durante los 33 aos transcurridos entre 1952 y
podran resolverse con ella. El inters se centra- 1985, la tasa de crecimiento de la renta nacioba m s bien en el desarrollo y ste es el motivo nal por habitante alcanz el 4,7 %, a pesar de
de que las fuerzas productivas quedaran parali- que se sumaron 400 millones de personas a la
zadas durante tanto tiempo c o m o consecuen- poblacin ya m u y numerosa. D e acuerdo con
cia de una estructura econmica rgida. Al cabo los datos proporcionados por el Banco M u n de 40 aos de experiencia, tenemos la profunda dial, durante el m i s m o perodo, el ndice de
RICS 120/Jun. 1989

Luo Yuanzheng

202

i ! (cenlenares de miles de yuans)

Valor bruto de la produccin

Ao

FIGURA 1

crecimiento de la renta nacional por habitante


ascendi el 1,2 % en los pases de bajos ingresos
del m u n d o , mientras que en los pases de ingresos medios era del 3,8 % y en los pases desarrollados del 3,6 %. En los pases de economa planificada represent el 4,2 %. Es evidente que el
ndice de crecimiento econmico de China ha
sido m u y alto, aunque los valores ms altos fueran siempre seguidos por una notable inestabilidad, y los importantes altibajos causaban graves prdidas en el nivel de la macroeconomia.
Lasfluctuacionescclicas producidas a lo largo
de m s de 30 aos pusieron de manifiesto las
siguientes caractersticas:
1. U n a variacin m u y importante. Segn
los anlisis1, la mayor oscilacin entre el mxi-

m o y el mnimo fue del 66,2 %, la menor del


8,5 % y la cada media del 23,1 %. El coeficiente defluctuacin2es del 11,75 %, es decir, 4,3
veces superior al de Estados Unidos de Amrica, cuatro veces al de la Unin Sovitica, 2,8
veces al de Japn y 2,4 veces al de la Repblica
Federal de Alemania. Estas oscilaciones son la
causa de los graves deterioros sufridos por la
economa nacional. As, la variacin alcanzada
en el perodo de 1958-1962 era similar a la observada en Estados Unidos de Amrica durante
la crisis de 1929 a 1933.
2. La duracin de los ciclos es irregular. El
ciclo econmico ms largo es de 7 a 8 aos y el
ms breve de 2 a 3 aos, mientras que el ciclo
medio es de 4 a 5 aos. Es m u y difcil describir,

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

203

Tasa de inversin

Tasa de crecimiento
de la renta nacional
Tasa de crecimiento del valor
bruto de la produccin

Ao

F I G U R A 2.

simular y predecir tales irregularidades con una


funcin cclica clsica u otros modelos matemticos. Esto demuestra que algunos factores
inusitados de carcter no econmico ejercen
una gran influencia en los ciclos econmicos.
3. La magnitud de lasfluctuacionescclicas
se atena. A lo largo de los nueve aos de la
reforma en China, la fluctuacin de los ciclos
econmicos se ha limitado considerablemente
y el ndice de crecimiento ha ido en aumento
notable cada ao, con la excepcin de la ligera
disminucin de 1981. C o n ello se refleja la importancia de la reforma estructural para el desarrollo sostenido de la economa. Entre las
razones que explican las fluctuaciones, la m s
importante reside en el sistema de gestin y

adopcin de decisiones en materia de economa. Es cierto que resulta poco convincente


atribuir la existencia de los ciclos econmicos
solamente a algunos factores accidentales y externos. La causa inmediata de lafluctuacinreside presumiblemente en lafluctuacincclica
de la inversin. Segn el anlisis del perodo
1953-1985, el coeficiente de la correlacin del
ndice de crecimiento de la inversin y el valor
de la produccin total asciende al 0,88. La conclusin es que la fluctuacin de la inversin
determina la fluctuacin econmica 3 . N o se
puede negar que las oscilaciones de la inversin
influyan m u c h o en la fluctuacin econmica,
aunque consideramos que es esta ltima la que
condiciona las primeras y no lo contrario4. E n
realidad, unas y otras son el resultado de la in-

204

teraccin de los efectos multiplicadores y aceleradores. Poco importa si la aceleracin estimula la inversin en gran escala o viceversa, ya
que todo ello es el resultado de opciones polticas y de decisiones errneas. N o obstante, si
profundizamos en nuestro anlisis, comprobaremos que los factores inherentes a la poltica y
a las decisiones son una mera funcin del sistem a . La aplicacin eficaz de cualquier poltica o
decisin que refleje la voluntad de los decisores
exige un sistema de gestin y de adopcin de
decisiones altamente centralizado y rgido,
adems de considerables recursosfinancierosy
materiales. Este sistema rgido y sumamente
centralizado presenta asimismo otro inconveniente: la dificultad de interpretar correctamente los datos relativos a la fluctuacin de la
economa nacional, lo que en China, dada la
extensin y variedad de su territorio, la insuficiencia de sus medios de transportes y la lentitud con que se accede a la informacin, es un
obstculo para la adopcin de decisiones oportunas y correctas. E n consecuencia, la regulacin y el control por el Estado de la expansin o
recesin econmicas se asemejan a grifos de
agua caliente y de agua fra con mezcladores de
baja calidad: ocurre a m e n u d o que el agua salga
demasiado caliente o excesivamente fra.

La realidad demuestra
la apremiante necesidad
de efectuar reformas
U n a vez iniciadas la reforma y la apertura al
m u n d o exterior, el c a m p o de visin chino se
ampli para abarcar al m u n d o entero. Las c o m paraciones nos han permitido tomar una m a yor conciencia de la gravedad de los desafos
que nos acechan.
Desde la fundacin de la Repblica Popular, el pueblo chino ha vivido durante unos cuarenta aos una ardua lucha para establecer un
sistema econmico industrial y nacional relativamente completo. La solucin del difcil problema que planteaba alimentar y vestir a todos
requiri, no obstante, m u c h o tiempo. La Revolucin Cultural, que dur un decenio, ocasion
prdidas inconmensurables. La economa padeci importantes altibajos, un crecimiento negativo e incluso recesiones. La dualidad de la
estructura econmica es evidente. La situacin
econmica actual es la siguiente: D e los mil

Luo Yuanzheng

millones de personas, hay 900 millones que viven en zonas rurales y que trabajan con herramientas manuales; hay algunas industrias m o dernas junto a las m s numerosas cuyo atraso
es de varios decenios o de m s de un siglo con
respecto a las normas modernas; hay tambin
algunas zonas econmicamente desarrolladas
junto a vastas zonas subdesarrolladas y pobres,
y un puado de tecnologas cientficas c o m p a rables a las del resto del m u n d o que coexisten
con otras de bajo nivel, con analfabetos y semianalfabetos que representan cerca de la cuarta
parte de la poblacin total5. E n la actualidad
sigue amplindose el foso que separa a China
de los pases desarrollados e incluso de algunos
pases en desarrollo. D e los 128 pases estudiados por el Banco Mundial, China ha figurado
siempre entre los veintitantos ltimos pases en
lo que repecta al P N B por habitante, equivalente a los de Somalia y Tanzania6. E n 1955, el
P N B de China equivala al 4,7 % del total m u n dial, pero en 1980 descendera al 2,5%. E n
1960, la diferencia absoluta entre el P N B de Estados Unidos de Amrica y de China fue de 460
mil millones de dlares, aumentando a 3.680
mil millones de dlares en 1985. E n 1960, el
P N B de China poda compararse al de Japn,
pero en 1985 slo representaba la quinta parte
de este ltimo. A comienzos de los aos cincuenta, el nivel de desarrollo de China era semejante al de los cuatro dragones asiticos7,
mientras que en la actualidad esos pases han
superado ampliamente a China en lo que se refiere al ingreso por habitante, la composicin
de las exportaciones y lafinanciaciny nivel de
la educacin y la salud pblica. Entre las n u m e rosas razones que explican la presente situacin, algunas son de ndole econmica. A d e m s de factores tales c o m o los principios izquierdistas y los fallos de las polticas y de las
decisiones adoptadas, un motivo esencial es el
carcter rgido y altamente centralizado de la
estructura econmica que no corresponde al nivel de desarrollo ni a la demanda de las fuerzas
productivas.

El eje de la reforma estructural


y del desarrollo econmico:
dificultades con que se tropieza
El problema esencial de la reforma estructural
y del desarrollo econmico es hoy c m o supe-

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

205

Publicidad mural de un frigorfico. Suzhou, Jiangsu, China. Charies/Rapho.

rar ese punto muerto debido a la dualidad de la


estructura econmica y de los mecanismos econmicos, adems de profundizar en la reform a y acelerar el proceso de industrializacin,
al m i s m o tiempo que se mantiene un desarrollo sostenido y constante de la economa nacional.
La coexistencia de una estructura dual y de
unos mecanismos econmicos duales es objeto
de una reforma en profundidad. La interaccin
y las fricciones de estos dos tipos de estructura
y de mecanismos opuestos, y sus respectivas limitaciones, han originado una serie de contradicciones y conflictos. Por una parte, hay m e canismos de regulacin y control del antiguo
sistema que han perdido vigencia o incluso han
desaparecido: la gestin altamente centralizada
de la economa productiva, principalmente
mediante medidas administrativas. Por otra
parte, el nuevo sistema, es decir, la gestin de
una economa de mercado planificada, an no
se ha instaurado y perfeccionado completamente, por lo que se producen algunos fallos en
el control general y se carece sobre todo de

coordinacin interna. Actualmente, la reforma


se halla frente a un dilema: las actividades econmicas ya no pueden controlarse mediante directrices administrativas ni guiarse o reglamentarse efectivamente por medios econmicos. Es
difcil evitar la inestabilidad y la falta de coordinacin de la economa sin resolver los antagonismos entre el nuevo y el viejo sistema.
La escasez de capitales es el problema fundamental del desarrollo econmico. China se
encuentra ahora en una transicin hacia una
sociedad industrializada. La etapa actual de desarrollo y el entorno objetivo brindan distintas
oportunidades y opciones de desarrollo econmico, pero tambin plantean dificultades y retos. El problema m s grave es la escasez de dinero con que se enfrentan todos los pases en
desarrollo para su industrializacin. Este problema es, sin embargo, an m s agudo en China, ya que este pas tiene una poblacin de
1.000 millones de habitantes y de ellos 800 millones son agricultores. El dinero es necesario
para mejorar el nivel de vida, m s all de la
mera alimentacin y vestimenta de la pobla-

206
cin, transformar la estructura industrial primitiva en otra ms compleja y avanzada y tambin transferir la m a n o de obra rural a sectores
no agrcolas. El meollo del problema reside en
el rendimiento excesivamente bajo de las actividades econmicas. Si se compara 1986 con
1957, las recaudaciones impositivas sobre las
ganancias obtenidas por un capital de 100
yuans perteneciente al conjunto de la poblacin (sistema de propiedad pblica) con sistem a s de contabilidad independientes disminuyeron en el 41 %, mientras que el ndice de rentabilidad por 100 yuans de activofijose redujo
en el 57 %. Este fenmeno agudiza an m s las
contradicciones entre la demanda y la oferta de
capitales. Si este problema no se resuelve, los
desequilibrios entre la escasez de capitales, la
demanda global, la oferta general y la estructura econmica y entre la acumulacin y el consumo en la economa seguirn siendo graves
durante m u c h o tiempo, con lo que no podrn
salvarse los obstculos que se oponen a la industrializacin.
La base agrcola, vulnerable y frgil, plantea
considerables dificultades a la reforma y al desarrollo.
La experiencia nos dice que, para estabilizar su economa, China debe ante todo mantener un aumento constante de la productividad
agrcola y, especialmente, la de los cereales.
Cul es la situacin actual en este mbito? El
gran xito de la reforma rural reside en haber
logrado alimentar y vestir a la poblacin en pocos aos (y su poblacin representa el 20 % de
la poblacin mundial) con el 7 % de las tierras
cultivadas del m u n d o . E n 1984 la produccin
total de cereales alcanz 407.310.000 toneladas, lo que equivale a 394 kilogramos por habitante. N o obstante, y c o m o resultado del subdesarrollo de la produccin agrcola y de su vulnerabilidad a catstrofes naturales, la produccin
de cereales fue variable durante tres aos,
mientras que la produccin media baj en
1987 a 391.010.000 toneladas, es decir, 373 kilogramos por habitante. E n consecuencia, el suministro de aves, huevos y hortalizas fue insuficiente y los precios de los productos alimenticios aumentaron, con lo que en numerosas
ciudades fue preciso racionar nuevamente las
aves y los huevos. Si la produccin agrcola y en
especial la de los cereales no aumenta constantemente, se convertir a la larga en una traba
para la reforma y el desarrollo urbanos. Las ra-

Luo Yuanzheng

zones han de buscarse en los dos aspectos de la


reforma y el desarrollo.
E n la ltima dcada, la productividad agrcola aument notablemente debido, por una
parte, a que las polticas adoptadas devolvieron la iniciativa a los agricultores y, por otra, a
que las obras de conservacin de las aguas, en
construccin durante muchos aos, desempearon tambin un papel importante. Sin e m bargo, despus del xito de la primera etapa de
la reforma rural, no se tomaron las medidas
oportunas para intensificar el movimiento,
perfeccionar an m s el sistema de responsabilidad de los hogares, producir economas de escala y fomentar la cooperacin entre los distintos sectores econmicos, de m o d o que la dinmica del impulso inicial no perdur. Cuando la
reforma rural comenz a producir efectos, debera haberse acrecentado la inversin en la
agricultura para generar fuerzas de reserva. Sin
embargo, en la prctica, se redujo ao tras ao.
Segn las estadsticas, los 29 aos anteriores a
la reforma la proporcin media de la agricultura en inversiones de capital fue del 11,9 % disminuyendo hasta el 6 % durante el perodo del
Sexto Plan Quinquenal y al 3,3% en 1986.
Aunque la inversin se mantuviera estable en
algunos sectores agrcolas especiales, es indudable que disminuy en el conjunto de la agricultura. D e conformidad con la Ley de M e r ritt8, por cada aumento del 1 % del ingreso por
habitante, habra que reinvertir el 0,25 % del
valor total de la produccin agrcola para que la
agricultura pueda progresar racionalmente. Sin
embargo, en 1986, el valor comercial total de
los productos y subproductos de la agricultura
china creci en m s de 100 %, mientras el capital invertido en la agricultura bajaba en el
27 %. E n segundo lugar, con la reduccin gradual, en los ltimos aos, de la superficie cultivada por habitante, la escasez de inversiones
impidi mantener adecuadamente las instalaciones de regado y la conservacin de las
aguas. Durante el perodo del Sexto Plan Quinquenal la superficie irrigada til del pas disminuy en m s de 10 millones de mus; la superficie trabajada con medios mecnicos bajaba en
68 millones de mus y los precios del equipamiento agrcola creca sustancialmente, con lo
que se limit el crecimiento constante de la
produccin agrcola y se lleg a la fluctuacin
de la produccin cerealera durante tres aos.
Es evidente ahora que para desarrollar la agri-

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

cultura no basta con apoyarse solamente en las


aportaciones de la poltica y la ciencia, sino que
es tambin imprescindible aumentar la inversin.
Otra manifestacin de la insuficiencia y fragilidad de la base agrcola es la contradiccin
entre una produccin limitada y una demanda
importante. As, la escasez de cereales y de
aves, huevos y hortalizas no son sino el reflejo
de la contradiccin entre la produccin rezagada y en pequea escala y la demanda social que
crece rpidamente. Segn los estudios realizados, menos de la dcima parte de las tierras cultivadas por los agricultores en la actualidad se
administra racionalmente. Sin una gestin racional es imposible generalizar la aplicacin de
la ciencia y tecnologas modernas, transformar
la agricultura tradicional e incluso instaurar
una divisin social apropiada del trabajo y la
cooperacin. La administracin racional de la
agricultura se ha convertido en un elemento
imprescindible para llevar a cabo la transferencia de m a n o de obra y la concentracin de tierras con miras a su aprovechamiento ptimo.
Se prev que, afinalesde siglo, el total de la
m a n o de obra rural ascender a 450 millones
de personas, en tanto que la agricultura slo estar en condiciones de emplear a 220 millones
y el resto se transferir gradualmente a los sectores no agrcolas. N o obstante, son numerosos
los factores que dificultarn este trasvase, e m pezando por la limitacin de los recursos financieros y materiales. Se calcula que sern necesarios 700.000 millones de yuans para reconvertir a 230 millones de agricultores, lo que
originar con el tiempo un enfrentamiento por
el capital necesario para el desarrollo entre las
ciudades y las zonas rurales. La numerosa y barata m a n o de obra debera ser un activo valioso
en el proceso de industrializacin, aunque lo
probable es que se convierta en un inconveniente si escasean los fondos.
En segundo lugar, el desarrollo urbano tambin se ver afectado por la insuficiencia de capitales y la debilidad y fragilidad de la base
agrcola. El suministro de energa, transportes,
materias primas y bienes de consumo a grandes
ciudades ha ocasionado constantes problemas
de utilizacin del agua y de los suelos, de viviendas, de proteccin del medio ambiente,
etc. En consecuencia, es imposible que las grandes ciudades absorban la m a n o de obra rural
excedentria. Cules son las alternativas? A la

207

luz de la experiencia de otros pases, en ciudades de dimensiones medias con una poblacin
de 200.000 a 500.000 habitantes, los costos son
proporcionalmente inferiores a los de las ciudades grandes o pequeas. Por consiguiente,
conviene concentrarse en ciudades de dimensiones medias. La transferencia de m a n o de
obra rural se ha restringido en los ltimos aos,
mientras el crecimiento rpido y m u y difundido de las empresas municipales ha abierto importantes mercados que atraen al exceso de trabajadores. E n 1985, estas empresas eran
12.220.000, con 69.800.000 empleados, o sea,
el 19 % del total de la m a n o de obra rural. Esto
significa que la quinta parte aproximadamente
de los trabajadores rurales han acabado siendo
empleados no agrcolas. En 1987 la produccin
global de las empresas municipales super por
primera vez la de la agricultura. Se calcula que
hacia 1990 habr 100 millones de trabajadores
rurales, es decir, el 25 % del total que estarn
empleados en dichas empresas. Este fenmeno
marca un giro histrico de la economa agrcola, adems de ilustrar el hecho de que puede
que sean las empresas municipales las que m e jor solucionen, absorbindolo, el excedente de
m a n o de obra.
Para estabilizar la agricultura, hay que profundizar en las reformas y aumentar las inversiones. Estas pueden ser las pautas que mejor
convengan a las reformas necesarias:
1. Reforma del sistema de tenencia de la
tierra para fomentar su aprovechamiento ptim o y obtener economas de escala;
2. Clasificacin de la correlacin, aparato
administrativo y rganos de gestin de las zonas rurales, fortalecimiento de la autodeterminacin de los agricultores, propiedad sobre el
activo de las empresas y reformas del ordenamiento de las zonas rurales con el fin de fomentar la diversificacin de las unidades econmicas;
3. Abandono del sistema de coexistencia de
preciosfijosy precios negociados y estudio de
un sistema de distribucin regido por las leyes
del mercado.
El eje de la reforma econmica urbana reside en la empresa.
En 1984, tras el notable xito de la reforma
econmica rural, la transformacin de las e m presas de las zonas urbanas se convirti gra-

208

dualmente en el eje de la accin. Al ampliarse


su autonoma, reajustarse los impuestos sobre
las ganancias y transformarse los mtodos de
gestin, se fueron rompiendo una a una las cadenas tradicionales. H o y en da, la reforma se
centra en el sistema de propiedad y en los propios mecanismos econmicos internos.

Experimentos de la reforma de las


empresas: el sistema contractual
C o n objeto de fomentar la reforma de las e m presas, en los ltimos aos el gobierno adopt
una serie de medidas destinadas a reducir los
impuestos que gravan a las empresas, estimulando sus ganancias y acrecentando su autonoma. Los resultados obtenidos no son siempre
m u y evidentes. D a d o el punto muerto a que se
haba llegado entre el antiguo sistema y el nuevo, y aunque la modernizacin de los mtodos
administrativos y la descentralizacin del poder estimularon a las empresas para que hicieran beneficios y despertaron el espritu de competencia y la influencia de la economa de mercado, el comportamiento empresarial sigue
caracterizndose por una doble dependencia, al persistir los antiguos modelos e intereses de gestin. Las empresas pueden, por ejemplo, optar por preciosfijadosen la etapa de planificacin, pero al m i s m o tiempo desean
aprovechar las ventajas de los precios negociados mediante el acceso al mercado. Las estructuras y los mecanismos operacionales tradicionales siguen ocupando un lugar predominante, por lo que contina habiendo
interferencias administrativas y las empresas
siguen sin dominar cabalmente sus presupuestos. La competencia y la gestin cotidiana tropiezan todava con numerosas dificultades por
el carcter incompleto y la falta de coordinacin de las reformas en todos los mbitos; las
imperfecciones y los defectos del sistema de
precios y la reforma del impuesto sobre las ganancias han creado una asimetra entre el esfuerzo y el riesgo, dando lugar a preocupaciones y alegras desproporcionadas. Las reform a s se enfrentan tambin con dilemas. El
sistema de responsabilidad contractual ha dado unos resultados m u y rpidos, aunque son
m u c h o s los problemas potenciales que acechan. E n 1987, fueron casi el 80 % las empresas
que aplicaron el sistema contractual, con lo que

Luo Yuanzheng

recuperaron la iniciativa, aumentndose simultneamente el valor de la produccin industrial, las ganancias y las recaudaciones fiscales. Ese m i s m o ao, la industria nacional creci el 14,6% y los ingresos el 3 , 8 % . Son
numerosas las razones que explican ese rpido
desarrollo del sistema contractual. Por una parte, para salvaguardar el principio de la propiedad pblica, este sistema define los derechos,
las obligaciones y los mrgenes de beneficio
mediante contrato, destacando la nocin fundamental de separacin entre el aparato administrativo de los rganos de gestin y haciendo
hincapi en la mayor libertad de accin de las
empresas, eludiendo ingeniosamente el tema
sensible de la propiedad real. Al no romper con
el sistema tradicional de propiedad ni perturbar los intereses establecidos, la resistencia que
suscita esta reforma es mnima, siendo relativamente fcil ponerla en prctica. Su importancia reside en actuar de motor para que el
pueblo aprecie la propiedad pblica c o m o algo
de su pertenencia. Por otra parte, a la larga, el
sistema contractual no es necesariamente la solucin ideal, ya que no aborda el tema clave de
la propiedad. Las empresas no han alcanzado
todava el verdadero estatus de corporaciones y
resulta difcil racionalizar su conducta. Las restricciones financieras, al ser tan exiguas, se
plasman en restricciones presupuestarias. E n
segundo lugar, cuando alguna empresa registra
prdidas o cuando quiebra, es el Estado quien
asume las consecuencias. E n realidad, las e m presas son slo responsables de sus beneficios,
pero no de sus prdidas. En tercer lugar, la propiedad de los bienes adquiridos por las empresas no est claramente definida y tanto la duracin de los contratos c o m o sus clusulas son
limitadas, con lo que las empresas tienden fcilmente a contemplar su actuacin a corto plazo.
D a d o el estado de subdesarrollo de los mercados, y al no poder ser controlados realmente
por las empresas, estas ltimas siguen bajo la
doble dependencia del Estado y del mercado.
E n esas circunstancias, fomentar excesivamente los beneficios lleva a un continuo mercadeo
entre las empresas y el Estado, con lo que se
falsea la competencia y se crea un desequilibrio
entre beneficios y riesgos. Frente a los dilemas
que plantea la reforma se pens en que su solucin estara en la transformacin del sistema de
propiedad.

209

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

Arrozales de la provincia de Guangxi, China, T. Boulley.

Reforma del sistema de propiedad:


la ltima etapa para superar
la contradiccin entre propiedad
pblica y economa de mercado
El pensamiento terico ha contemplado en
China tres medidas decisivas en los ltimos
aos en cuanto al sistema de propiedad. Primero se reafirm explcitamente que el rgim e n de propiedad dependa del nivel de desarrollo y de la estructura de las fuerzas
productivas, abandonndose as la antigua idea
de la conveniencia de un amplio sector pblico. E n segundo lugar, qued claro que pueden
coexistir y compenetrarse dos sistemas de propiedad, descartndose el principio segn el
cual sera preferible no mezclarlos. En tercer
lugar, se reconoci la posibilidad incuestionable de separar propiedad y gestin, renuncindose al principio de que ambas deban ir siempre de consuno. Los importantes avances de la

tcnica van siempre a la par con los resultados


prcticos. En estos ltimos aos, y pese a que
siguiera prevaleciendo el rgimen de propiedad pblica, China adopt nuevas formas de
propiedad, sustituyendo un sistema uniforme
por otro heterogneo y en el que coexisten distintos regmenes de propiedad. D e
acuerdo con las estadsticas9, en trminos de
valor global de la produccin industrial, en la
dcada de los aos 1980 la proporcin de industrias sujetas al rgimen de la propiedad pblica baj del 80 % al 57,5 % en el primer perodo; la de las industrias del sector colectivo
subi del 20 % al 40,2 %, y las empresas del
sector privado y otros centros econmicos alcanzaron el 2,3 % habiendo partido casi de
cero. Las operaciones comerciales efectuadas
bajo el rgimen de la propiedad pblica disminuyeron del 90 % al 38,7 %, en tanto que en
el sector colectivo pasaban del 7,4 % al 35,8 %
y en el sector privado y otros sectores del
7,3 % al 25,5 %. En la actualidad el nmero de

210

empleados contratados en las industrias y el


comercio del sector privado asciende a 17 millones, lo que representa una multiplicacin
por cien.
C o n objeto de profundizar en la reforma
del sistema de propiedad, cabe mencionar las
tendencias siguientes de cara al futuro:
1. Continuar reajustando la estructura de
la propiedad para convertir algunas empresas
estatales en firmas colectivas o privadas o en
empresas ajenas al sistema de propiedad pblica, disminuyendo as la importancia del
sector pblico. A este respecto, hay que abandonar la vieja idea de que la propiedad colectiva y privada son antagonistas en lo que respecta a la produccin social masiva. L a
experiencia de los pases socialistas, al igual que
la de las naciones capitalistas, demuestra que,
combinando la propiedad colectiva con la privada, no se excluye la socializacin.
2. A u n en el supuesto de que n o se modifique la estructura de la propiedad, lo esencial
es delegar en las empresas pblicas, grandes o
medianas, la propiedad, los derechos de utilizacin y la gestin de sus haberes, acentuando
su sentido de la responsabilidad en la gestin
y guindolas para que puedan competir comercialmente y asuman tanto los beneficios
c o m o las prdidas, adems de establecer gradualmente un mecanismo de gestin capaz de
hacer frente a las motivaciones internas y a los
apremios que procedan del exterior.
3. Las empresas estatales deberan limitarse a un mbito determinado que abarque actividades estrechamente vinculadas a la economa nacional y a la subsistencia de la poblacin,
que salvaguarde los intereses del pueblo, no
persiga fines de lucro ni pueda monopolizarse
con facilidad. Pero el hecho de separar la propiedad de la gestin puede tambin aplicarse
aqu, por lo que, segn sean las circunstancias,
la propiedad pblica adoptar otras modalidades propicias al desarrollo de las fuerzas productivas.
4. Hay que procurar hacer reformas que
tiendan a influir en todos los sectores de forma
coordinada, con el fin de crear las condiciones
que favorezcan la transformacin del sistema
de propiedad. Y eso supone que las leyes del
mercado funcionen libremente en lo que respecta a los bienes de consumo, m a n o de obra,

Luo Yuanzheng

capitales, bienes races, tecnologa, informacin y acceso a la propiedad; reformar los sistemas de planificacin, las finanzas, la banca,
las inversiones y los salarios; consolidar y m e jorar la gestin macroeconmica y eliminar los
factores de confusin e inestabilidad de la vida
econmica, con miras a lograr unas reformas
en profundidad.
Para acentuar la reforma y dar vigor a las
empresas, es preciso negociar adecuadamente
la correlacin reajuste y control de la macroeconomia y estmulo de la microeconomia.

La planificacin y el mercado
Tras varios aos de reforma, China descart la
antigua idea de que una economa socialista es
incompatible con una economa de mercado
planificada y respondiendo a las leyes del mercado, adoptando el principio segn el cual la
economa planificada es algo primordial y la
regulacin del mercado algo secundario. D e
ese m o d o surgi la teora de que, a partir del
sistema de propiedad pblica, se puede instaurar ura economa de mercado planificada en
la que se armonicen la planificacin y las leyes
del mercado, crendose las bases tericas y los
modelos necesarios a la reforma estructural de
la economa. Desde este punto de vista la
transformacin del sistema de planificacin
constituye un eslabn esencial y ha dado un
paso decisivo.
Se reduce el alcance de las directrices de la
planificacin y se fortalece el papel regulador
del mercado. As, la gama de productos industriales sujetos a la planificacin del Estado se
redujo de 120 en 1984 a 60 en 1987; el total
de materiales asignados por el Estado disminuy de 259 a 26; las mercancas y los productos menores no abarcados por la planificacin
son ahora regulados por el mercado.
Se ampla el poder de decisin de las autoridades locales y de las empresas mediante la
reforma del sistema de inversin. En 1987, solamente el 32 % de la inversin destinada a la
formacin de capital provino del Estado, en
tanto que el 68 % restante proceda de otras
fuentes. Estas ltimas son de distinta ndole.
N o obstante, debido al bajo nivel de la productividad, al subdesarrollo de los mercados, a la
escasez de informacin y a la insuficiencia de

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

suministros, el establecimiento de una economa de mercado planificada y la sustitucin


del control directo por el control indirecto deber seguir un camino largo y tortuoso, por las
siguientes razones.
Aunque el Estado haya reducido el alcance
de la planificacin, las interferencias de la administracin y el control directo que ejerce
persisten obstinadamente y las autoridades locales siguen intentando ampliar los mbitos de
la planificacin. El nuevo sistema financiero
de gestin en todos los niveles dio lugar a
conflictos y fricciones y, en algunas regiones,
hubo bloqueos y barreras de tipo econmico, dificultades que slo podrn resolverse
mediante profundas reformas. La situacin no
ha cambiado en lo que respecta a la expansin
de la inversin en activofijoy al poder adquisitivo del consumidor, lo que es causa de
agudas tensiones en la vida econmica e impide que las reformas produzcan resultados
rpidos.
La paralizacin derivada de la coexistencia
del antiguo y del nuevo sistema y las numerosas contradicciones y fricciones vienen a sumarse a las dificultades de la reforma y a la
adopcin de decisiones. Si estos problemas no
se tratan adecuadamente, y si no se aplican los
mecanismos de regulacin y control necesarios
a la planificacin macroeconmica, no desaparecer la inestabilidad econmica y, en consecuencia, la reforma no podr avanzar. Tras varios aos de reforma, el sistema de mercado
slo ha alcanzado en China una forma experimental.
El mercado de bienes de consumo ha progresado. Segn las estadsticas, en 1987 haba
m s de 2.200 centros comerciales en todo el
pas, 60.000 mercados de productos agrcolas
en zonas urbanas y rurales, 10.990.000 redes
de distribucin administradas por la sociedad
y 9.080.000 redes privadas.
El mercado de bienes de produccin est
comenzando a tomar forma. En la actualidad,
m s de 100 ciudades disponen de mercados en
los que se pueden comprar los productos del
acero, el cemento, la madera, el carbn y la
maquinaria y los productos elctricos, y en los
que el Estado procede a la venta de ms de
50 % de los bienes de produccin importantes.
Se han creado mercados de capitales, tecnologa, m a n o de obra, bienes races e informacin. La reforma de los precios fortaleci la re-

211
gulacin del mercado y modific radicalmente
los precios que eran anormalmente bajos con
respecto al valor real de los bienes. E n su
conjunto, empero, el sistema de mercado en
China es todava incipiente debido a que las
empresas estatales, a causa de su doble dependencia respecto del gobierno, no se han
convertido todava en su elemento motor.
A d e m s , y dado que las interferencias administrativas tradicionales siguen desempeando un papel predominante en los sectores
del capital, de la m a n o de obra, de los materiales y del comercio, todava persisten insuficiencias en las estructuras y los mecanismos
del mercado que vinculan distintos bienes y
elementos de produccin. Se sigue recurriendo, en gran medida, al control directo del Estado. La coexistencia del viejo sistema con el
nuevo obliga al gobierno a aplicar medidas del
pasado para tratar los problemas que surgen
en las operaciones comerciales o al introducir
mecanismos de mercado. Los obstculos de toda ndole con que tropieza la reforma de los
precios impiden un progreso rpido, sin que se
hayan establecido todava mecanismos bsicos
de transmisin del mercado. La reforma es por
ello limitada, dadas las carencias del sistema
comercial, agravada por la inflacin resultante
de una demanda superior a la oferta, una expansin demasiado rpida y el exceso de inversin y consumo.

La inflacin y ia reforma
de los precios
La inflacin es un problema m u y delicado y
complejo que hace peligrar la reforma y el desarrollo de China. En los ltimos aos, el espectro de la inflacin ha aparecido en la vida
econmica, convirtindose en un tema candente de discusin. Se presenta despus de la
reforma de los precios, ya que stos no reflejaban el valor de las mercancas, ni la relacin
entre la demanda y la oferta. Los precios fijados por el Estado y regulados por el mercado
representan el 50 % de la cifra de negocios total de los productos bsicos sociales; los productos agrcolas y los bienes de consumo industriales, cuyos precios fija el Estado, han
disminuido, respectivamente, en el 30 % y el
40 %. N o obstante, la reforma de los precios
ha ocasionado tambin una serie de proble-

212

mas. D e acuerdo con las estadsticas, desde


1985, el ndice de los precios al por menor aument en el 23,6 %, mientras que en las grandes ciudades y en las de tamao medio el incremento era incluso superior. E n 1987, el
poder adquisitivo del 21 % de la poblacin
disminuy c o m o consecuencia del alza de los
precios. Sin embargo, la economa de China se
distorsionar seriamente en el caso de suspender las reformas. Por el m o m e n t o , la reforma
de los precios slo puede proceder a reajustes
graduales y limitados hasta que se produzcan
efectos en gran escala. La prctica demuestra
que es preciso modificar el sistema de fijacin
y control de los precios, y que es imposible
reorganizarlo completamente en uno o dos
aos mientras se procura crear condiciones de
libre competencia. La reforma de los precios
debe basarse en la realidad y tomar en cuenta
la capacidad de respuesta de la sociedad y la
capacidad de absorcin de las empresas; de
otro m o d o , la reforma perder su apoyo social,
ya que la prisa no es nunca buena consejera.
La reforma c o m o transformacin social
originar necesariamente conflictos y la redistribucin de los intereses entre las distintas capas y grupos sociales. Los apasionados debates
sobre la justicia social y la eficacia constituyen una manifestacin preeminente de este
problema. Actualmente este tema trasciende el
mbito econmico y atae a un campo social
m s amplio y complejo.

Justicia social y eficacia


El tema de la justicia social y de la eficacia es
harto delicado, ya que el problema esencial
que se plantea es de c m o mantener un equilibrio razonable entre la actividad de los distintos grupos de intereses sociales y la asignacin
eficaz de los recursos. Durante m u c h o tiempo
prevaleci el igualitarismo c o m o principio de
justicia en el socialismo, segn el cual el inters del conjunto del pas relegaba completamente los intereses de las empresas y de los individuos: era la fuerza espiritual de los
conceptos morales, m s que los intereses m a teriales, lo que guiaba la economa. C o m o consecuencia de ello, se paralizaron el entusiasmo
y la creatividad populares; cada cual coma
en la misma gran olla y el conjunto de la economa funcionaba sin eficacia. As fue c o m o

Luo Yuanzheng

se produjeron y alcanzaron su punto culminate el Gran salto hacia delante y la Revolucin cultural, causa de daos inconmensurables al desarrollo socioeconmico. Equiparar
el igualitarismo con la justicia socialista constituye en realidad una mala interpretacin del
marxismo. Esta nocin es contraria al principio de la economa de mercado y a la distribucin de los recursos en funcin del trabajo, razn por la cual est condenada a desaparecer.
Marx seal una vez que cuanto luchan las
personas por obtener est relacionado con sus
intereses. Desde la tercera sesin plenria del
undcimo Comit Central del P C C , China
adopt una poltica destinada a permitir que
algunas personas se enriquecieran antes que
otras. La asignacin uniforme de los recursos
fue sustituida paulatinamente por un sistema
en el que la distribucin segn el trabajo coexiste con las otras formas de distribucin. Esta poltica estimul sustancialmente el desarrollo de la economa rural y de los sectores
privados de la industria y el comercio. Su influencia se ampla a los crculos m s amplios
de la ciencia, la tecnologa, el comercio, la industria, etc. Las operaciones socioeconmicas
son cada vez m s eficaces al tiempo que se aumenta el nivel de ingresos de la poblacin urbana y rural. Al m i s m o tiempo crece el foso
que separa a ricos de pobres. Por una parte
hay hogares cuyos ingresos llegan a los 10.000
yuans, y existen incluso millonarios y multimillonarios, aunque por otra, el 15 % m s pobre
no logra vivir de sus ingresos. Se acenta, adem s , la diferencia entre las zonas ricas y las
pobres. Las regiones desarrolladas del litoral
contrastan agudamente con la pobreza de las
comarcas fronterizas. Estos fenmenos generaron una gran preocupacin y suscitaron un
amplio debate. Pensamos que la base del concepto socialista de justicia debera residir en la
igualdad de oportunidades, ya que sta es la
fuente de la eficacia. Incita a los individuos y
a las empresas a mejorar constantemente sus
resultados. Pero si la igualdad de oportunidades se sustituye por la igualdad de resultados
(con ingresos idnticos o apenas diferentes), es
evidente que algunos se apropiarn los resultados (del trabajo o de la gestin) de otros. Afortunadamente, el reconocimiento de la igualdad de oportunidades en el plano nacional
est cobrando cada vez m s fuerza. Segn las
investigaciones10, el pueblo no solamente est

Reforma estructural y desarrollo econmico en China

213

sr
Familia de campesinos, en Mongolia exterior, China, imapress.

insatisfecho con la subida de los precios, sino


que tambin lo est con los que abusan de su
posicin para enriquecerse, con los nombramientos por favoritismo, con la falta de libertad para elegir las propias carreras y con la disparidad de los ingresos, etc., temas todos ellos
relacionados con la desigualdad de oportunidades.
H a y que admitir que, en la etapa actual,
existen grandes diferencias entre las zonas y
las personas. Debido a la coexistencia del sistema antiguo con el nuevo, las estructuras del
mercado siguen siendo incompletas, los precios estn distorsionados y son numerosas las
carencias que persisten en los controles m a croeconmicos, lo que ocasiona disparidades
inaceptables de ingresos. Por consiguiente, el

gobierno debe adoptar medidas econmicas,


jurdicas y administrativas que fortalezcan los
mecanismos de control a nivel macroeconmico, evitando as la bipolarizacin de la economa.
El mercado es el mecanismo externo m s
importante para lograr la igualdad de oportunidades, una competencia equitativa y una
mayor eficacia. Merece especial mencin el
hecho de que la tendencia a comparar la situacin propia con la del vecino, equivalente actual del igualitarismo y de la costumbre de comer todos en la m i s m a gran olla, sigue
perturbando la vida econmica, y convirtindose en un mal social y psicolgico persistente.
La consecuencia es una serie de efectos de
imitacin, como, por ejemplo, el deseo de in-

214

Luo Yuanzheng

vertir o de consumir ms de lo que los medios


propios permiten, disfrutar comiendo y bebiendo a expensas del pas, viajar al extranjero, etc. Se comprueba as que sigue siendo

m u y difcil erradicar el igualitarismo e imponer una autntica tica de la competencia.


Traducido del ingls

Notas
1. Lu Jian Analyses of the
Characteristics, Causes and
Occurrence Mechanism of the
Economics Cycles in our
Country, Economic Research,
n u m . 4, 1987.
2. Zhang Pan Seeking for Ideal
Models for the Sustained and
Steady Development World
Economic Herald, 26 de octubre
de 1987. El coeficiente de
fluctuacin designa la diferencia
media entre el ndice de
crecimiento ms elevado y el
ndice de crecimiento m s bajo
de un mismo ciclo.
3. Lu Jian, op. cit.
4. Segn este anlisis, la
variacin del 1 % del ingreso
nacional producir una

fluctuacin del 2 al 2,5 % en la


inversin de capitalfijo.Sun Jian
y Li Zhenzong,
The Trend and Practical
Significance of the Irregular
Cyclical Fluctuation of the
Investment in Fixed Assets,
Reference Material for Economic
Research, n u m . 69, 1985.
5. Zhao Ziyang Advance Along
the Road of Socialism with
Chinese Characteristics, 1987.
6. Vase World Herald, la
primera plana, 15 de febrero de
1987.
7. Repblica de Corea, Hong
Kong, Singapur y Taiwan.
8. Esta ley fue formulada por J.
A . Merritt, de la Universidad de

Oxford, a partir del anlisis que


hizo de las relaciones entre la
agricultura y el desarrollo
econmico en 88 pases.
9. Comisin Estatal para
la Reestructuracin
de la Economa, La reforma
estructural de la economa en
China durante el perodo del
Sexto Congreso Popular
Nacional, Reform and
Development, Ediciones de la
Planificacin de China, 1985.
10. Instituto de Reestructuracin
Econmica en China, Divisin de
Investigaciones Sociales,
The Social Environment for
the Reform: Changes and
Choises, Economic Research,
n u m . 12, 1987.

Limitaciones al crecimiento en los pases


en va de desarrollo: la experiencia actual
de Amrica Latina

Vctor L . Urquidi

Desde el punto de vista de los pases en va de rencia en especial al caso de las economas latidesarrollo, en su esfuerzo por reanudar el creci- noamericanas1, aun cuando buena parte de la
miento y renovar el desarrollo m i s m o , resulta experiencia de esta regin pueda ser til tamdifcil imaginar una economa mundial ms in- bin para la consideracin de los acontecimiencierta y paradjica que aquella a la que se han tos y las perspectivas de otras regiones en va de
estado enfrentando en los ltimos aos. Para desarrollo, con la posible excepcin de deterintentar comprender la perspectiva general que minados pases m u y dinmicos del Pacfico
encaran los pases en va de desarrollo es preci- que, segn opinin de muchos, pueden constiso remontarse por lo menos unos quince aos, tuir casos especiales.
al m o m e n t o del primer llamado sacudimiento
En el m u n d o industrializado, no se ha prepetrolero. N o obstante, desentado en los ltimos aos
sempearon tambin un
una situacin de recesin
Vctor L. Urquidi es profesor de economa en el Colegio de Mxico, Camino al
papel en la inestabilidad reeconmica, sino que se ha
Ajusco, # 20, C . P . 01000, Mxico
sultante algunos aconteciregistrado una tasa de creD . F . , Mxico. Anteriormente fue presimientos anteriores a 1973,
cimiento bastante firme, si
dente de la International Economie Association (1980-1983) y miembro del
entre ellos el abandono del
bien moderada; mientras
Club de R o m a . Es autor de libros y arsistema bsico de liquidaque en el m u n d o en va de
tculos, incluyendo uno en esta misma
cin de las cuentas monetadesarrollo, salvo algunos
revista (num. 97, 1983), sobre desarrorias internacionales que
llo econmico, cuestiones fiscales y m o pases localizados en su
netarias y sobre las relaciones entre
surgi desde 1944 en la
mayora en el sudeste de
E E U U y Mxico.
Conferencia de Bretton
Asia y en la Cuenca del PaW o o d s , a favor de un m e cfico, no se ha experimencanismo de tipos de camtado casi ningn crecibio flotantes sujeto a movimiento y de hecho el promientos inciertos de capiducto por habitante ha
tal y a intervenciones an
descendido en forma sevemenos predecibles de las autoridades moneta- ra. E n este grupo de pases, por aadidura, se
rias centrales.
han erosionado en forma grave las bases del
El propsito de este trabajo es, por una par- crecimiento: han cado las tasas de inversin
te, explorar algunos de los problemas que afec- real, tanto pblica c o m o privada, lo que ha retaron a los pases en va de desarrollo durante dundado en escasa ampliacin de la capacidad
los aos setenta, que en cierta medida conduje- productiva y en mejoramiento insignificante
ron al rgido trance en que se han hallado desde de la infraestructura. E n la medida en que el
principios de los aos ochenta con el impacto crecimiento depende tambin de una constante
del servicio de la deuda externa; y en segundo innovacin tecnolgica y del progreso cuantitalugar, examinar la perspectiva del crecimiento tivo y la elevacin cualitativa de la educacin,
y el desarrollo econmicos despus de seis a sie- estos dos componentes importantes del procete aos de virtual estancamiento. Se har refe- so de crecimiento han quedado sujetos a limiRICS 120/Jun. 1989

216

taciones bastantes fuertes, cuando no se han reducido en realidad a su mnima expresin.


El crecimiento de los pases en va de desarrollo requiere hoy da hacer frente a un desafo
sin precedente: podr reanudarse de manera
efectiva? O mejor dicho an, podr el desarrollo reemprenderse en el sentido que haba adquirido desde hace varios decenios? Todava
m s desafiante sera preguntar: debiera el desarrollo adoptar nuevas formas, y si as fuere,
cules y cmo? En poca pasada, el desarrollo
dio lugar - n o siempre con xito- a cambios en
la estructura de la produccin global aunados a
aumentos de la productividad y a mayores tasas efectivas de empleo en los sectores formales; supuso tambin, y con frecuencia lo logr,
la difusin de los frutos del desarrollo a los estratos amplios de la poblacin caracterizados
por menores ingresos y menor acceso a toda
clase de beneficios sociales (los que en los pases desarrollados designan c o m o los pobres)
Es sta an la problemtica del futuro para
los pases en va de desarrollo, c o m o lo fue en
pocas precedentes. M a s en este nuevo m u n d o
de interdependencia m s intensa y compleja,
no es ya probable que los objetivos puedan lograrse, c o m o se pensaba hace un decenio o ms,
mediante lo que dio en llamarse desarrollo con
autovalimiento, o en la esfera internacional autovalimiento colectivo o cooperacin Sur-Sur.
N o parece que sea probable obtener un cambio
sustancial en la condicin de los pases en desarrollo sin contar con cooperacin internacional
sostenida y significativa de carcter general,
que incluya acceso a los grandes excedentes del
m u n d o desarrollado y posibilidades m s abiertas de comercio en los mercados que controlan
los pases desarrollados. Durante los ltimos
seis aos, casi no ha habido incrementos de
cooperacin internacional en forma de asistencia para el desarrollo. Las fuerzas del mercado,
tal c o m o se les ha permitido evolucionar, han
conducido a una transferencia de recursos del
m u n d o en desarrollo a los pases acaudalados,
en lo principal para el pago de intereses sobre la
deuda externa; esto es, se ha generado una
transferencia real en forma de excedentes de
exportacin con los cuales hacer frente al pago
de intereses (vase m s adelante).
La inestabilidad general que ha prevalecido
se ha reflejado en fuertes cambios en los precios
relativos en lapsos m u y cortos. En el plano internacional, se trata de los precios de productos

Vctor L. Urquidi

bsicos, as c o m o de los tipos de cambio y las


tasas de inters. E n el mbito interno de los pases en va de desarrollo, la inestabilidad se ha
manifestado en deformaciones de la estructura
de precios a medida que la inflacin en muchos
de los principales pases ha transitado de la dimensin de dos dgitos a la de tres, y en casos
extremos a hiperinflacin descontrolada. Las
distorsiones de esta clase, expresadas en c a m bios abruptos de los precios relativos, tienden a
dar seales errneas a los sectores productivos
y al comercio exterior, y contribuyen an m s a
las dificultades que supone el tratar de restablecer alguna medida de estabilidad para favorecer el crecimiento. Se han hecho intentos de resolver los casos de elevada inflacin mediante
medidas bastante ortodoxas, en su mayor parte
bajo la orientacin impartida por el Fondo M o netario Internacional o mediante acuerdos y
medidas que se aproximan a las polticas que
este organismo recomienda para restablecer la
estabilidad. Estas polticas se han intentado
con relativamente poco apoyo del exterior, el
que debiera haber sido condicin necesaria
desde el principio pero que con frecuencia no
poda otorgarse debido a la situacin de endeudamiento. En unos cuantos casos en Amrica
latina (notablemente en Argentina, Brasil, Bolivia y Mxico) se han adoptado programas denominados heterodoxos para lograr una estabilizacin inmediata. Estas frmulas n o
siempre han tenido xito, por falta de suficiente respaldo desde el exterior, o quiz principalmente porque uno de los pilares de tales estabilizaciones, la reduccin del dficit del sector
pblico, ha sido dbil o no ha perdurado, o no
se ha hecho valer con eficacia; esto es, la dem a n d a no se ha comprimido en la medida necesaria para interrumpir la inercia inflacionaria. (El caso de Mxico parece haber tenido xito
hasta ahora, a costa de una recesin profunda;
en muchos aspectos, se ha ido demasiado lejos.) Debe tenerse en cuenta, por lo dems, que
tales programas requieren de un mecanismo de
negociacin que permita llegar a un consenso
inicial suficiente entre las partes involucradas y
asegurar el seguimiento requerido.
Durante los ltimos seis aos no se ha presenciado una vuelta a la normalidad despus de
las inestabilidades de los aos setenta, sino que
la inestabilidad se ha acentuado al grado de hacer m s difcil an la definicin de lo que es o
debiera ser un perodo normal de crecimien-

Limitaciones al crecimiento en los pases en va de desarrollo: la experiencia actual de Amrica latina

217

Escena correspondiente a una anterior crisis econmica en Amrica latina: en Brasil los granos de
caf no vendido son utilizados como combustible para las locomotoras. Keystone.

to. Es tambin paradjico que el comercio


mundial ha continuado aumentando a una tasa
de 3 a 5 % anual. Desde luego que las cifras
globales necesitan desmenuzarse, ya que el incremento del comercio internacional se ha circunscrito en su mayor parte a aquel que se lleva
a cabo entre las economas desarrolladas, en
tanto que las economas en va de desarrollo
han tenido que hacer frente en general a condiciones inseguras en cuanto a la relacin de precios del intercambio -tanto a precios dbiles de
sus exportaciones bsicas c o m o a precios m a yores de sus importaciones de bienes de capital
y de productos intermedios- y en lo que respecta a acceso a los mercados. Debe recordarse
tambin que para los pases en va de desarrollo
se ha elevado asimismo el costo de los servicios: ingeniera de obras, fletes y seguros, servicios bancrios, etc. E n materia de exportacio-

nes, sobre todo de productos manufacturados,


es preciso siempre tener en cuenta las excepciones, tales c o m o los casos de las economas de
reciente industrializacin de la Cuenca del Pacfico. Q u e d a por explicarse adecuadamente
por qu no ha ocurrido algo similar en otras
reas, en especial en Amrica latina y frica, o
bien si estn presentes en estas regiones condiciones bsicas institucionales y culturales que
no hacen posible la plena aplicacin de las polticas ampliamente publicitadas de las naciones
del sudeste de Asia.
La experiencia latinoamericana parece ser
de suma importancia, porque en poca pasada,
a partir de 1950, la regin demostr poseer una
capacidad extraordinaria de crecimiento, en
tanto lo indique el aumento general del producto interno bruto. Y no fue simplemente crecimiento, sino desarrollo, manifestado ste en un

218
incremento m s rpido de la produccin del
sector industrial y de los servicios modernos,
con absorcin de fuerza de trabajo en sectores
de empleo de mayor productividad. Entre 1950
y 1970, el PIB latinoamericano, en su conjunto,
se increment a una tasa anual media superior
al 5 %, o sea super a la de la poblacin, que fue
en promedio del 3 %.
Cierto es que el crecimiento fue desigual,
que grandes reas de Amrica latina dedicadas
a la produccin primaria permanecieron en situacin de atraso, que amplios sectores de la
poblacin no participaron gran cosa o en absoluto en la elevacin del nivel medio material de
vida, que no se elimin ni redujo sustancialmente el subempleo o que incluso ste aument
en algunas zonas, que el ascenso de la productividad fue disparejo, que hubo perodos de alta
inflacin en distitnos pases en diferentes oportunidades, y que durante esa larga etapa el ajuste a las perturbaciones externas no siempre se
llev a cabo con resultados positivos. Los dos decenios se caracterizaron por la continua lucha
por equilibrar las cuentas externas, por manejar las fluctuaciones de los tipos de cambio y
por tratar de cumplir con las polticas del F M I
en estas materias. Casi todos los pases adoptaron polticas de sustitucin de importaciones
c o m o instrumento de promocin industrial.
Estas polticas se justificaron, a raz de la gran
crisis econmica mundial de los aos treinta y
de las escaseces surgidas durante la Segunda
Guerra Mundial, por la necesidad de crear e m pleo en los sectores modernos, de empezar a
integrar una estructura industrial y de asegurar
suministros nacionales de insumos esenciales.
Sin embargo, a fin de cuentas resultaron ser polticas bastante costosas y carentes de eficiencia. N o es fcil hacer generalizaciones para juzgar la sustitucin de importaciones realizada
con elevado proteccionismo, ya que sin ella no
habra llegado a existir mucha de la industria
latinoamericana actual. N o obstante, en etapa
posterior lleg a ser evidente que el proteccionismo a ultranza se convirti en el principal
obstculo a la competitividad interna e internacional. Junto con la tendencia a la sobrevaluacin de las monedas, dicha poltica industrial fren la exportacin de manufacturas (con
algunas salvedades) que podran haberse efectuado para aprovechar los crecientes mercados
mundiales. En Amrica latina no se pens, en
un principio, que estos mercados llegaran a ser

Vctor L. Urquidi

m u y dinmicos. Fue un error de clculo de los


encargados de formular las polticas econmicas; casi no se dieron cuenta de que en el futuro
la exportacin de manufacturas sera la clave
del fortalecimiento de las balanzas de pagos en
vez de tener que descansar de manera perenne
en la de productos bsicos.
Antes de los aos sesenta la cooperacin
econmica y financiera internacional con
Amrica latina casi careci de significacin.
A principios de ese decenio, se convirti en
parte de un programa multilateral que m u c h a
falta haca: la Alianza para el Progreso. Conform e a sta, se acord y se supuso que la regin
latinoamericana adoptara determinadas
orientaciones de poltica econmica, las que incluan por cierto la planificacin del desarrollo
y la atencin a objetivos sociales, entre stos el
logro de metas en materia de educacin, salud,
vivienda y bienestar rural. A cambio, se efectuaran transferencias de capital en forma de
prstamos e inversiones por parte de Estados
Unidos, de los organismos multilaterales c o m o
el Banco Mundial y el recientemente fundado
Banco Interamericano de Desarrollo, e, implcitamente, por parte de fuentes europeas de recursos, tanto oficiales c o m o privadas. N o se
proyectaba que el financiamiento neto del exterior pasara de constituir un modesto porcentaje del producto interno bruto. L a experiencia
de los aos sesenta fue en su conjunto bastante
favorable, no obstante que muchos de los objetivos no se cumplieron cabalmente, entre ellos
el del financiamiento externo. N o slo continu Amrica latina industrializndose sino que
adems progres la produccin agropecuaria.
Se afirm la voluntad del desarrollo, la creencia de que el crecimiento y el desarrollo deliberados traeran beneficios. Se pas el umbral de
1970 con grandes expectativas respecto al porvenir.
A u n cuando los resultados econmicos a lo
largo de los aos setenta siguieron siendo positivos, empezaron a surgir indicios preocupantes. En primer lugar, se present una inestabilidad generalizada de las monedas, conectada
con las altas tasas de inflacin. E n segundo trmino, varios pases importantes acusaron estancamiento de sus economas. Tercero, el impacto de los sacudimientos petroleros fue disparejo: condujo a auges casi instantneos en los
pases exportadores de petrleo y a graves deterioros de la tasa de crecimiento en las econo-

Limitaciones al crecimiento en los pases en va de desarrollo: la experiencia actual de Amrica latina


mas importadoras de ese producto, que eran la
mayora. La expansin de los ingresos por petrleo atrajo petrodlares reciclados desde
otras partes del m u n d o ; en su conjunto, todos
estos fondos ampliaron enormemente el potencial de la inversin pblica y la privada. E n los
pases latinoamericanos deficitarios en petrleo, los petrodlares reciclados ayudaron a pagar las importaciones de ese hidrocarburo y
contribuyeron asimismo a elevar las tasas de
inversin. Se plantearon grandes proyectos industriales, energticos y agrcolas en todas partes. Crecieron los sectores pblicos yfloreciel
consumo privado. La inflacin generada por
expansin de la demanda gener mayores desequilibrios de las balanzas de pagos, y requiri,
para cubrir los saldos, de nuevos prstamos del
exterior, en su mayor parte obtenidos de los
bancos comerciales y otras instituciones financieras de los pases industrializados.
Entre 1970 y 1980 el ingreso neto de capitales a Amrica latina se multiplic por siete, para alcanzar a ser el 3,5 % del PIB. Tan slo en
1981 se increment otro 27%, para llegar al
4,5 % del PIB. Deducidos de los pagos por intereses y dividendos, la transferencia neta de recursos externos a Amrica latina fue todava de
alrededor del 1,4% del PIB en 1980-1981. El
incremento del PIB slo era sostenible a base
de que siguiera entrando capital del exterior en
cantidades importantes. Sencillamente no ocurri. Para entonces haban surgido la inflacin
de costos y la inercial, los precios de los alimentos haban subido en el mercado mundial, las
tasas reales de inters sobre prstamos a corto y
a medio plazo de los bancos comerciales se haban elevado a un nivel de 15 %. Prevalecieron
el desordenfinancieroy la administracin ineficiente de las economas. Se perdi el control
de la inflacin. Se volvi a caer en la sobrevaluacin de las monedas. El PIB dej de crecer y
la relacin de precios del intercambio empez a
descender. Mientras tanto, la deuda externa se
multiplic por diez, pas de 23 mil a 223 mil
millones de dlares y los pagos por intereses se
elevaron a m s del 20 % del total de exportaciones de bienes y servicios. En 1981 se increment de nuevo el endeudamiento externo neto a
318 mil millones de dlares. El decenio coincidi con una reduccin importante de la tasa de
crecimiento econmico en los pases desarrollados, el surgimiento de grandes desequilibrios
entre algunas de las principales economas, la

219

implantacin de severas polticas antiinflacionarias en casi todos los pases de la O C D E , y


una ola de proteccionismo.
La situacin en 1980-1981 se volvi bastante precaria para los pases en va de desarrollo,
y si bien los orgenes de la crisis de la deuda
externa se haban dado antes al ocurrir excesiva expansin econmica y excesivo endeudamiento, y efectuarse una asignacin inadecuada de recursos e incurrirse en grandes derroches y
en corrupcin, se presentaron sbitamente, a
principios de 1982, problemas deflujode fondos, agravados por fuga de capitales. Al suspenderse pocos meses despus la concesin de nuevos prstamos por la banca comercial, se plante lisa y llanamente una situacin de virtual
moratoria el mes de septiembre del m i s m o ao.
En este m o m e n t o se puso en eviencia que el
crecimiento y el desarrollo de Amrica latina
-as c o m o de muchos pases de frica y Asiaquedaban limitados abruptamente por un coeficiente de servicio de la deuda de un orden de
magnitud del 39 % de las exportaciones de bienes y servicios, por concepto de pago de intereses solamente.
E n sus comienzos el problema se consider
c o m o de naturaleza puramentefinanciera,que
deba resolverse mediante una combinacin de
reestructuraciones y recalendarizaciones de la
deuda y polticas internas de ajuste, con apoyo
en sumas modestas de nuevos prstamos. Las
polticas a corto plazo tendran que imponerse
a las estrategias de desarrollo a medio y largo
plazo. El objetivo principal vino a ser la reduccin de la tasa de inflacin, con disminucin
del dficit del sector pblico y mecanismos de
restriccin salarial. La generacin de excedentes de exportacin habra de ser el medio de
compensar la terminacin del influjo neto de
recursos del exterior. D e hecho, se produjo un
gran vuelco: la entrada neta de recursos financieros se convirti en una salida neta de hasta
el 4 al 5 % del PIB entre 1982 y 1986, con apenas ligero descenso en 1987. La deuda externa
latinoamericana continu aumentando, 344
mil millones de dlares afinesde 1982, 373 mil
millones en 1985 y, por ltimo, alrededor de
420 mil millones a mediados de 1988.
La adopcin de polticas de ajuste, relacionadas con los apoyos del F M I y en algunos casos con montos moderados de nuevos prstam o s del exterior, ha dado por resultado, por lo
menos en Amrica latina, una situacin de es-

220

tancamiento econmico. Desde 1980, se estim a que el incremento del PIB global ha sido de
un 12 %, en tanto que la poblacin ha crecido
un 19 %: de manera que el producto por habitante ha descendido casi 6 % durante un perodo de ocho aos. Semejante descenso, acompaado de elevada inflacin, una rebaja sustancial de los salarios reales y mayores volmenes
de desempleo en el sector formal (si bien compensados parcialmente por empleo en el sector
informal), significa que el peso del ajuste ha
cado sobre los grupos de ingreso m s bajo y,
recientemente, aun sobre los estratos m s bajos
de las clases medias. Esto representa, en general, un estancamiento del mercado interno y
una prdida de incentivos para la inversin. En
muchos de los pases latinoamericanos, la inversin real ha disminuido y ha dado lugar, en
virtud de la considerable concentracin de la
liquidez, a especulacin financiera. La baja de
la inversin del sector pblico y, en general, del
gasto pblico, ha originado tambin la suspensin o reduccin de proyectos valiosos de desarrollo y de programas sociales. Los planes de
privatizacin del sector pblico, donde se hayan implementado, no siempre han dado lugar
(con algunas excepciones) a contracciones de
los dficit del sector pblico o a mayores inversiones. Por supuesto que la situacin vara de
pas a pas.
Los intentos de crear excedentes de exportacin han tenido bastante xito, pero se han
basado ms en limitaciones a las importaciones
-indicio de recesin- que en una expansin beneficiosa de las exportaciones mismas. La exportacin total -resultante de mayores volmenes aun cuando a precios unitarios declinantes- llegaron a su m x i m o en 1981 por unos 96
mil millones de dlares. Desde esa fecha, la relacin de precios del intercambio ha declinado
en m s del 16 %. El quantum de la exportacin
se increment 30 % hasta 1984 y de all en adelante se estabiliz. Esto permiti que el valor
de las exportaciones totales se elevara a 98 mil
millones de dlares en 1984, aunque despus
descendi, al bajar los precios de los productos
bsicos, 88 mil millones de dlares en 1987.
Para 1988 se espera que el total vuelva a ascender a 100 mil millones de dlares. Sin embargo,
esta cifra significa que la exportacin por habitante ha descendido 16 % en ocho aos. Debe
recordarse que si bien las exportaciones de productos manufacturados, definidos stos con al-

Victor L. Urquidi

guna laxitud, han ascendido hasta constituir el


25 % de la exportacin total, la mayor parte de
los pases de la regin latinoamericana dependen de una lista breve de productos bsicos que
afrontan precios mundiales fluctuantes y con
frecuencia descendientes.
Los pases latinoamericanos de alto endeudamiento han procurado, por lo regular, con
ocasionales fallas, mantener al da el servicio
de sus deudas externas. En trminos rigurosamente financieros, el problema general de la
deuda contina sin solucin, no obstante las diversas opciones a las que se puede recurrir en
las negociaciones con los bancos y con los pases acreedores, tales c o m o las conversiones de
deuda en inversin, la emisin de bonos nuevos en sustitucin de vieja deuda descontada
en el mercado, y otros mecanismos. A los pases endeudados se les ha instado a crecer para salir de su problema de endeudamiento. Pero el peso del servicio de la deuda, mientras
contine imponindose, hace casi imposible el
crecimiento, aun en los casos en que el mercado internacional para las manufacturas haya
compensado en cierta medida el estrechamiento del mercado interno. La transferencia al resto del m u n d o del 5 al 6 % del PIB para el servicio de la deuda equivale a remitir al exterior un
40 % del ahorro interno, y de hecho, puesto que
supone adems un problema de transferencia
interna, contribuye a mantener elevados los dficitfiscalesque a su vez representan una de las
principales causas prevalecientes de la alta inflacin.
Parece no existir, en consecuencia, solucin
mientras el servicio de la deuda externa contine siendo tan elevado. El que se exhorte a los
pases deudores a reestructurar sus economas
internas, a eliminar reglamentaciones, a privatizar entidades del sector pblico y a eliminar
barreras a la importacin y restricciones a la
inversin extranjera directa, no parece llevar,
ni de lejos, a la consideracin de la naturaleza
verdadera del problema, al menos en el futuro
inmediato. Si fuere el caso de que la economa
mundial, concretamente el PIB de los principales pases industriales, estuviera a punto de iniciar una expansin semejante a la de los aos
cincuenta y sesenta, la perspectiva se vera m u cho m s favorable para los pases en va de desarrollo. A u n as habra cuestiones difciles que
resolver en materia de proteccionismo, violaciones al espritu del G A T T (Acuerdo General

Limitaciones al crecimiento en los pases en va de desarrollo: la experiencia actual de Amrica latina

La industria m o d e r n a : u n a fbrica aeronutica en Argentina.s. Salgado Jr./Magnum.

221

222

sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), bloques comerciales, inestabilidad de los mercados de productos bsicos, y graves rezagos en
cuanto a innovacin tecnolgica, para que las
exportaciones de manufacturas de los pases en
va de desarrollo, sobre todo de la regin latinoamericana, se volvieran plenamente competitivas. Sera til que se formularan nuevos m e canismos de inversin extranjera directa en coproducciones participativas, en especial si
incorporaran nuevas tecnologas y sistemas de
comercializacin internacional, y si permitieran reducir el endeudamiento externo. Pudiera
ser tambin un factor positivo la reanudacin
de la reduccin multilateral de barreras al comercio mediante el G A T T . Y por ltimo, la renovacin de corrientes netas de financiamiento
por los organismos multilaterales c o m o medio
de orientar fondos hacia los cambios estructurales que sean necesarios, sera de gran valor.
N o obstante, c o m o siempre, el mejoramiento o aun un alivio radical por el lado de las
cuentas externas puede no ser lo bastante til
para eliminar las limitaciones internas profundas que afectan el crecimiento y el desarrollo.
En cierto sentido, esto significa volver a la base
de la que se ha partido, es decir, al punto de
donde se formularon las diversas perspectivas
de desarrollo en los aos cincuenta: c m o m e jorar la tenencia de la tierra y elevar la productividad agropecuaria; c m o fomentar una slida industrializacin; c m o elevar la calidad de
los sistemas educativos, de adiestramiento y de
salud; c m o implantar polticas adecuadas y
prcticas de ciencia y tecnologa; c m o disear
polticas que lleven a una urbanizacin ordenada; c m o asignar recursos para un buen desarrollo de la infraestructura; c m o impedir una
expansin ineficiente del sector pblico, y as
sucesivamente.
H o y , despus de casi 40 aos de resultados
poco claros y de experiencias variadas, el problema demogrfico puede considerarse de m a yor magnitud que antes. A pesar de las polticas
de poblacin que en muchos pases han permitido acelerar el descenso de la fecundidad, la
inercia poblacional contina siendo fuerte,
pues significa que el crecimiento y el desarrollo
tendrn que absorber mayores proporciones de
los incrementos esperados de la fuerza de tra-

Vctor L. Urquidi

bajo si se han de evitar importantes magnitudes de desempleo y subempleo de aqu a fines


de siglo y aun m s all, y si se han de adoptar
marcos de referencia para una mejor regulacin de la migracin internacional.
Habr que prestar tambin m s atencin y
destinar mayores recursos a nuevos problemas
tales c o m o los del impacto ambiental del desarrollo y el conjunto de polticas que entraa el
nuevo concepto de desarrollo sostenible.
D e hecho, el crecimiento y el desarrollo, com o objetivos a escala global, constituyen u n a
serie de tareas m u c h o m s difciles que antes,
tanto para los pases desarrollados c o m o para
los pases en va de desarrollo. Es un desafo
descomunal para los cientficos sociales, as com o para los individuos que formulan las polticas a seguir y los que las aplican. La economa
mundial se basa en mecanismos de mercado,
pero tienden a ser distintos a los del pasado.
Existe hoy m u c h a m s manipulacin por parte
de las grandes unidades y los grandes conglomerados industriales, comerciales y financieros. Las polticas comerciales de los principales
pases que intervienen en el intercambio m u n dial introducen macrocambios que con frecuencia son contradictorios con los llamados
movimientos en pro del mercado libre. El control discrecional de los mercados por los grandes agentes y por ciertos gobiernos tiende a
contrarrestar la nocin an sostenida por m u chos tericos de que con variaciones marginales, que suponen pequeos cambios de magnitud en los precios relativos, se pueden inducir
resultados cuasi-ptimos. Los que ejercen y
practican el comercio obligan a aceptar soluciones sub-ptimas en segundo, tercer y n grados, si bien las envuelven con frecuencia en
una ideologa de libre mercado y libre albedro.
El grado de inestabilidad parece ser m u c h o m a yor que antes, y la capacidad para hacerle frente o para contrarrestarla parece ser menor. Parece existir necesidad de nuevos enfoques tericos para intervenir en nuevas formas de
interdependencia que debieran involucrar a los
distintos sistemas sociales para su participacin en una nueva etapa de desarrollo mundial
que pueda generar mejores niveles de bienestar
para los habitantes de los pases en desarrollo.

Limitaciones al crecimiento en los pases en va de desarrollo: la experiencia actual de Amrica latina

Nota
1. Las cifras mencionadas en este trabajo se han obtenido de las publicaciones de la Comisin Econmica para
Amrica latina y el Caribe de las Naciones ( C E P A L C ) . Por regin latinoamericana se entiende un conjunto de 34
pases, si bien algunos totales omiten a veces a algunas de las naciones isleas del Caribe.

223

Evaluacin de los fundamentos tericos


del programa de ajuste estructural
propugnado por el FMI
y el Banco Mundial en Nigeria
Michael I. Obadan y Bright U . Ekuerhare

Introduccin

propuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El programa de ajuste


La crisis econmica que ha anegado al m u n d o del F M I para los pases africanos ha incluido
capitalista en los ltimos aos ha tenido conse- siempre las medidas siguientes: disminucin
cuencias especialmente devastadoras en las de las necesidades de prstamos del sector peconomas de los pases en desarrollo, los cua- blico mediante la reduccin o supresin de los
les -entre ellos Nigeria- han tenido que afron- subsidios al consumo y de otros muchos gastos
tar graves desequilibrios internos y externos. de carcter social; elevacin de los tipos de inEn el frente exterior, ha recado sobre la econo- ters afinde atraer capitales y de aumentar el
ma de Nigeria el peso de una deuda externa ahorro interno; flexibilizacin del tipo de camgravossima y creciente
bio o devaluacin radical
(23.445.000.000 de dlares
de la moneda del pas m a n Michael I. Obadan y Bright U . Ekuerhaen octubre de 1987) y de
teniendo tipos de cambio
re son lectores en el Departamento de
Economa y Estadstica, de la Universilos dficit de la balanza de
fijos; disminucin de la
dad de Benin, P . M . B. 1154, Benin
pagos. Las restricciones
oferta
monetaria. Estas
City, Nigeria, y son autores de varios
por motivo de balanza de
medidas se completan a
estudios sobre la economa de Nigeria.
pagos han afectado m u y
plazo corto o medio con un
negativamente a la producintento de modificar la escin agropecuaria y, sobre
tructura ineficaz de las ecotodo, a la industrial, al no
nomas de esos pases, fapoderse importar el equipo
voreciendo los cultivos
industrial y agrcola, las
orientados a la exportacin
materias primas industriaen vez de la produccin de
les, los recambios, etc., inalimentos para el mercado
dispensables. E n cuanto al
local o la actividad fabril;
panorama interno, los nula actividad econmica del
merosos problemas que han surgido o se han sector privado en lugar de la produccin pbliagravado comprenden: una crisisfiscal;la tasa ca, paraestatal o cooperativa; la asignacin de
creciente de desempleo; la reducida utilizacin los recursos por las fuerzas del mercado (por
de la capacidad de las industrias manufacture- ejemplo, liberalizando los controles de los
ras; las graves carencias de materias primas y precios o de las importaciones), en lugar de que
de repuestos para las industrias; los elevados lo hagan directamente las autoridades1. Las
ritmos de inflacin, que aumentan rpidamen- medidas que contempla el programa de Nigeria
te; el reducido poder de compra y el rpido de- coinciden con las que acabamos de enumerar y
clive del nivel de vida de la poblacin.
su objeto es desalentar a los agentes de la acuAnte estas dificultades, Nigeria ha instaura- mulacin primitiva y fomentar la actividad de
do un programa de ajuste en consonancia con los agentes de la acumulacin capitalista. Adeel conjunto de medidas de ajuste estructural ms, la naciente estructura de un capitalismo
RICS120/Jun. 1989

226

dependiente slo deja al Estado una funcin


subsidiaria en un entorno econmico renovado, en el que tanto la propiedad estatal c o m o el
control pblico de las empresas industriales y
agrarias son mucho menores 2 .
En el presente artculo se describen a grandes rasgos los fundamentos tericos de los programas de ajuste y se evalan criticamente los
instrumentos de aplicacin de una poltica popular. Se examina despus un modelo alternativo y en la seccin final se exponen diversas
conclusiones.

El contenido terico
de los programas de ajuste
Los programas de ajuste propugnados por el
Banco Mundial y el F M I consisten en conjuntos complejos de medidas encaminadas fundamentalmente a sanear la balanza de pagos a
plazo medio, y de ser posible a corto plazo. El
Fondo propugna adems la adopcin de polticas que permitan alcanzar otros objetivos econmicos, en la medida en que stos contribuyan a la viabilidad de la balanza de pagos. Al
insistir en los objetivos externos, y especialmente en el saneamiento de la balanza de pagos, el Fondo se atiene a su mandato, conforme
al cual la utilizacin de sus recursos por un
miembro est condicionada por la capacidad
de ste para reintegrar en los plazos previstos
las sumas que se le hayan adelantado3. E n los
ltimos aos, se ha dado ms flexibilidad a ese
mandato afinde que los programas de ajuste
de los pases en desarrollo fuertemente endeudados permitan a stos hacer frente a las obligaciones que en materia de deuda externa han
contrado con los pases occidentales acreedores. D e ah que los Clubes de Pars y Londres
impongan como condicin previa para reestructurar las deudas de los pases menos adelantados que los programas de ajuste de stos
cuenten con la aprobacin del F M I y del Banco
Mundial. A m b a s instituciones intervienen, en
estrecha colaboracin, en la concepcin y ejecucin de los programas de ajuste que se aplican en muchos pases en desarrollo, entre ellos
Nigeria4.
A juicio del F M I , la causa fundamental del
desequilibrio externo de un pas reside en una
expansin monetaria excesiva. A d e m s , una
orientacin errnea de las polticas de tipo de

Michael I. Obadan y Bright V. Ekuerhare

cambio o de intereses tambin puede dar lugar


a desequilibrios externos (Tanzi y Blejer,
1984). Segn el Fondo, es la expansin monetaria la que origina los cambios de los precios relativos, con lo que se fomentan las importaciones, se desalientan las exportaciones y se inducen movimientos desfavorables de capital. El
Fondo sostiene adems que, aunque la expansin monetaria pueda deberse a factores cuyo
origen radique en el sector privado de la economa, los considerables dficitfiscalesdel sector
pblico han sido en los ltimos aos la causa
primordial de la excesiva expansin monetaria
de muchos pases en desarrollo.
El criterio con que el F M I y el Banco M u n dial abordan la cuestin de la estabilizacin y el
ajuste econmicos es esencialmente eclctico.
Los programas que ambas intituciones idean,
conciben y proponen a los pases en desarrollo
no se basan en una teora nica; su base terica
es fundamentalmente neoclsica, predominando la variante monetarista. A d e m s , la m a y o ra de los supuestos tericos de los programas
corresponden al marco de 'la m a n o invisible'
clsica o de los mecanismos del mercado. As
sucede con las recetas de poltica general que
insisten en la liberalizacin de las actividades
econmicas, la libertad de comercio o los regmenes comerciales liberalizados, la supresin
de los controles de la asignacin de los recursos, etc. Por ejemplo, el Mercado de Divisas de
Nivel Intermedio ( S F E M ) , actualmente Mercado de Divisas ( F E M ) , de Nigeria, que constituye el elemento cardinal del Programa de Ajuste
Estructural, se basa en los mecanismos del mercado.
Segn el argumento esencial de quienes propugnan un rgimen de mercado libre, si se c u m plen ciertos supuestos, el equilibrio del mercado corresponder a un ptimo de Pareto. As
pues, se presume que el mercado libre utilizar eficientemente su capacidad de asignar los
recursos fsicos yfinancierospara las finalidades a las que mejor convengan. Evidentemente,
se espera que as suceda en el marco de una
fijacin de precios competitiva, entre otras
condiciones5. E n la seccin siguiente volverem o s a ocuparnos de los mecanismos del mercado.
U n o de los principales componentes tericos de los programas de ajuste del F M I y del
Banco Mundial es el enfoque monetarista de la
balanza de pagos, segn el cual los desequili-

Evaluacin de los fundamentos

tericos del programa de ajuste estructural

227

Antorchas de gas natural en Obagui, Nigeria. Abbas/Magnum.

brios de los pagos se explican exclusivamente


en funcin de desequilibrios monetarios internos. Las aportaciones de J.J. Polak y sus colaboradores en el F M I durante el decenio de
1950 fueron el origen reconocido del enfoque
monetarista6, perfeccionado durante el decenio
de los 1960 y a comienzos del decenio de 1970,
especialmente por Mundell (1968), Robichek
(1967, 1971) y Johnson (1972)7.
Segn la tesis central del enfoque monetarista, la balanza de pagos es un fenmeno m o netario, en vez de depender fundamentalmente
de las condiciones existentes en el mercado para los productos comercializables, o de los niveles acumulados de ahorros y gastos. El dinero
desempea una funcin cardinal tanto en las
perturbaciones c o m o en el ajuste. E n ltimo
trmino, todas las perturbaciones tendran un
origen monetario, y slo una correccin m o n e taria podra modificarlas. Por consiguiente, se
considera que los dficit o los excedentes de la
balanza de pagos reflejan un desequilibrio de
capital disponible entre la demanda y la oferta

de dinero en el mercado. Se produce un dficit


de la balanza de pagos cuando la masa monetaria es mayor que la demanda de saldos monetarios. En lo fundamental, todo aumento del crdito interno (oferta monetaria) sefiltraal exterior, dando lugar a un dficit de la balanza de
pagos y a la prdida de reservas. Se produce, en
cambio, u n excedente de la balanza de pagos
si la d e m a n d a de saldos monetarios supera a
la masa monetaria o si se reduce la oferta de
dinero.
El modelo monetarista consta de tres elementos. El primero es la demanda de dinero
considerado c o m o capital disponible. Se basa
en la. premisa de que se trata de una funcin
estable y dependiente de un nmero relativamente reducido de factores econmicos. As
pues, se pueden evaluar con facilidad las consecuencias de los cambios econmicos en la dem a n d a de dinero, pues pueden actuar por conducto de uno o varios de esos pocos factores.
Formalizando el anlisis, consideremos la dem a n d a de dinero en esta frmula simple:

Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

228

Md-F(P,Y,i)
(1)
en que M d = valor de los saldos monetarios nominales requeridos;
P = nivel de precios;
Y = ingresos reales;
i = tipo de inters.

Fp, F y > 0 ; F , < 0


La teora de los saldos de efectivo de la Escuela de Cambridge proporciona una versin
m s restrictiva de ( 1 ):
M d = kPY

(2)

en que k = la proporcin deseada entre los equilibrios monetarios nominales y los ingresos nominales. Al dividir los dos trminos de (2) por
P se obtiene la demanda de existencias de saldos reales de efectivo c o m o funcin estable y
linealmente homognea de los ingresos reales:
M*-kY

(3)

lo que representa la demanda monetaria interna.


Si expresamos (1) conforme al cambio en
un solo perodo de la demanda monetaria nominal como funcin de los cambios de las variables explicativas, obtenemos:
AM

= f(AP,AY,Ai)

M s = m ( D + R) = m D + m R

(7)

que, expresada conforme al cambio en un solo


perodo (7) se convierte en:
A M s =m A D + m AR
(8)
El ltimo elemento del modelo es una condicin que define el equilibrio del mercado m o netario como la situacin en que la demanda de
dinero es igual a la oferta de dinero o en que
todo cambio de la demanda de dinero es igual
al cambio de la oferta efectiva de dinero:
Md =Ms

(9)

o
AMd =AMs
(10)
Si se da por supuesto un multiplicador m o netario constante (m), los cambios de la dem a n d a de dinero ( M d ) y del componente interno de la base monetaria (D) son los elementos
activos que pueden desequilibrar el mercado
monetario. Por otra parte, sori los cambios de
R los que restablecen o mantienen el equilibrio
del mercado monetario con tipos de cambio fijos. A R constituye los dficit o excedentes de la
balanza de pagos.

(4)

El segundo elemento constitutivo del m o d e lo es la funcin de la oferta monetaria. La oferta de dinero (M s ) es producto del multiplicador
monetario (m) y de la base monetaria (B), o dinero dinmico (H), es decir:
M s = m.B

B =D+R
(6)
y la ecuacin de la oferta monetaria en los trminos siguientes:

(5)

La base monetaria est compuesta por dos


elementos: un elemento interno (D), consistente en la creacin de crdito interno, y un elemento internacional (R) -el valor en la moneda
nacional de las reservas internacionales del organismo emisor de moneda. El elemento internacional puede aumentar o disminuir por entrada o salida (respectivamente) de reservas de
o al pas, cuando la balanza de pagos es excedentria o deficitaria. Tambin puede modificarse a consecuencia de las variaciones del tipo
de cambio. As pues, cabe formular c o m o sigue
la identidad de la base monetaria:

Se pueden combinar las ecuaciones (4), (8) y


(10) para obtener una expresin del cambio de
las reservas internacionales netas, en la que la
balanza de pagos queda dada por la diferencia
entre el cambio de la masa monetaria (igual al
cambio de la demanda nominal de dinero respecto de la situacin de equilibrio) y el cambio
del crdito interno:
m A R = A M d - m A D = f (AP, A Y , Ai) - m A D
Si el multiplicador monetario (m) es la unidad,
la ecuacin ser:
A R = A M d - A D = f(AP,AY, A i ) - A D

(11)

Y =A +X - M
Y + M=A +X

(12)
(13)

El sentido fundamental de la ecuacin (11) es


que el cambio de las reservas internacionales netas ser positivo (la balanza de pagos ser excedentria) en la medida en que el cambio de la

Evaluacin de los fundamentos tericos del programa de ajuste estructural

masa o demanda monetaria global supere al


cambio del crdito interno. Se produce un dficit
de la balanza de pagos si el cambio de los crditos
internos supera al de la masa o demanda monetaria global.
Habida cuenta de este anlisis, y en la m a yora de las circunstancias, a toda discrepancia
entre la oferta y la demanda monetarias corresponde un desequilibrio entre los gastos y los
ingresos (desequilibrio del mercado de bienes y
servicios). U n aumento del crdito interno ocasionar una divergencia entre la demanda y la
oferta de dinero, lo que dar lugar a una disminucin de las reservas internacionales neta,
pues el pblico no desear conservar el dinero
adicional creado. Si no se produjese esa divergencia, no habra efecto acumulativo sobre la
balanza de pagos. As pues, los programas de
ajuste estructural se basan en el supuesto de
que una relacin satisfactoria entre gastos e ingresos exige la expansin del crdito interno en
un equilibrio adecuado con la evolucin prospectiva de la masa monetaria deseada en la economa.
D e ah que el enfoque monetarista implique
que el control del crdito constituye una poltica de balanza de pagos no slo necesaria sino
suficiente y que la nicafinalidadde polticas
de otra ndole sea acelerar el ajuste8. As pues,
la poltica aplicada se centra en el ritmo de la
expansin monetaria y crediticia interna y el
F M I fija lmites de crditos en sus programas
de ajuste.
Otro aspecto de la base terica de los programas de ajuste es el principio de absorcin,
que en realidad est vinculado al enfoque m o netarista y que consiste en analizar la poltica
macroeconmica de una economa abierta fundndose en las relaciones entre los gastos de los
residentes en bienes y servicios tanto nacionales c o m o extranjeros y la renta nacional o la
actividad de la economa nacional. Se reconoce
generalmente que el balance neto del comercio
exterior de un pas es igual a la diferencia entre
el total de bienes y servicios producidos en dicho pas y el total de bienes y servicios sustrados internamente al mercado (esto es, la absorcin).
Supongamos que
Y =

el valor de la produccin
o renta nacional

229

A = C + I + G representa la absorcin - la
suma del consumo privado (C), las inversiones internas (I) y los gastos pblicos (G)
B C A = X - M representa el balance de las
cuentas corrientes
(X = exportacin de bienes y servicios;
M = importacin de bienes y servicios)
C o n lo cual, se pueden obtener las siguientes relaciones:
o

Y=C+I+G+X-M
Y=A +X - M

(12)

Y+M=A+X
BCA = X - M = Y - A

(13)
(14)

Segn la ecuacin ( 13), la entrada global de


bienes y servicios a una economa -ya proceda
de la produccin (Y) o de las importaciones ( M ) es igual a la utilizacin total de bienes y servicios (A + X ) . Segn la ecuacin ( 14), todo exceso de los ingresos respecto de la absorcin es
igual a un excedente de explotacin en la cuenta externa o, a la inversa, todo exceso de la absorcin con respecto a los ingresos nacionales
entraa un dficit equivalente en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Segn esto, se
puede reducir un dficit de explotacin disminuyendo la absorcin (con respecto a los ingresos) o aumentando los ingresos (con respecto a
la absorcin), o combinando ambas operaciones. La poltica seguida en los programas de
ajuste estructural da por supuesto que es ms
fcil disminuir la absorcin que aumentar la
produccin. D e ah que las primeras polticas
que se apliquen sean por lo general las que ataen a la absorcin, que consisten en reducir los
gastos del sector pblico y aumentar los impuestos para disminuir el consumo y la inversin privados. Alternativamente, se pueden
aplicar polticas de ordenacin de la demanda
influyendo en el total monetario que subyace
tanto a la demanda interna c o m o a la balanza
de pagos, modificando, por ejemplo, el volum e n de los crditos concedidos al sector privado. Las polticas de ordenacin de la demanda
influyen directamente en la absorcin y por lo
tanto en el balance nacional.

230

Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

Se ve, por ltimo, que existe una relacin


entre el ritmo de aumento de los crditos internos y los incrementos de la oferta monetaria,
de un lado, y los niveles de demanda y gastos
acumulados, de otro. Recordemos la ecuacin
(14), conforme a la cual, la diferencia entre los
ingresos y la absorcin (Y - A ) es igual a la balanza por cuenta corriente (X - M ) :
BCA = Y - A

(15)

La cuenta corriente tiene que corresponder


a modificaciones de los activos netos de divisas
del sistema bancrio (AR) (incluidas las reservas internacionales) y del endeudamiento externo neto de los residentes del sector no bancario (AFID). Por tanto:
BCA = A R - A F I D

(16)

Como ya hemos visto, conforme al enfoque


monetarista, todo cambio de los activos externos netos del sistema bancrio es igual tambin
a la diferencia entre el cambio de la oferta m o netaria y el cambio de la creacin de crdito
interno (ecuacin 11 ). As pues, si combinamos
las ecuaciones ( 11 ) y ( 16), obtenemos:

BCA + AFID = M S - A D

(17)

Si expresamos ( 17) conforme a la diferencia entre los ingresos nominales y la absorcin interna, obtenemos la frmula:

Y - A + AFID = A M S - A D

(18)

Esto es, que la absorcin superar a la suma de


los recursos nternos (renta) y los ahorros externos (cambios del endeudamiento externo neto)
cuando el cambio del crdito interno supere al
de la masa monetaria. Si suponemos que la dem a n d a de dinero est en funcin de u n nmero
reducido de variables que son independientes
de A D , extraeremos la conclusin de que la imposicin de un tope a la creacin de crdito interno determinar una modificacin de las reservas internacionales, es decir, de la balanza
de pagos.
Por todo lo dicho, es evidente que un importante instrumento poltico de las medidas
que forman un plan de ajuste estructural es la
imposicin de lmites a la expansin del crdito interno para controlar la demanda global, a

fin de mejorar a breve plazo la balanza de pagos. Habida cuenta de la necesidad de alcanzar
otros objetivos internos, las medidas de ajuste
comprenden adems medidas polticas de apoyo, en particular de encauzamiento de los gastos (por ejemplo, una poltica de tipos de cambio), de ordenacin de la deuda externa y de
aumento de la oferta. El crecimiento de la produccin no constituye un objetivo fundamental de poltica econmica de los programas de
ajuste, y por lo tanto se aplican polticas de aumento de la oferta en la medida en que den
lugar a una mejora de la cuenta corriente de la
balanza de pagos. Tienen por objeto esas medidas aumentar directamente el incentivo o la capacidad del sector productivo interno para suministrar bienes y servicios reales a un nivel
dado del agregado nominal de la demanda interna. Se considera que la poltica de tipos de
cambio es un instrumento poltico fundamental para encauzar los gastos de la produccin
externa a la interna - e inducir la correspondiente reasignacin de recursos. Se afirma que,
si en una economa se dan desequilibrios persistentes, es caracterstico que los precios los
costos internos diverjan considerablemente de
los del extranjero; la asignacin de recursos est distorsionada; se perjudica la competitividad y lo mismo sucede con el crecimiento de la
economa y sus logros en materia de balanza de
pagos. E n tales circunstancias, se afirma asim i s m o , los ajustes del tipo de cambio, adecuadamente concebidos y apoyados por las polticas macroeconmicas apropiadas, contribuirn directamente a equilibrar las cuentas
externas al contener la absorcin interna e, indirectamente, al mejorar la asignacin de recursos entre los sectores interno y externo9. Por
ltimo, a juicio de quienes han concebido el
ajuste que cuenta con el apoyo del Fondo, para
conseguir que los incentivos econmicos y las
orientaciones defijacinde precios den resultados, se debe perseguir la liberacin de los
cambios y de los regmenes comerciales, por
tratarse de un elemento conveniente a la estrategia de ajuste.
El programa de Ajuste Estructural (PAE) de
Nigeria rene la mayora, por no decir todos,
de los elementos de los ajustes normalmente
propiciados por el F M I y el Banco Mundial.
Las caractersticas principales de las medidas
aplicadas en Nigeria comprenden el reforzamiento de la poltica actual de ordenacin de la

Evaluacin de los fundamentos tericos del programa de ajuste estructural

demanda; medidas de actuacin sobre la oferta; la adopcin de un tipo de cambio realista


determinado por el mercado mediante la subasta de divisas; la racionalizacin y reestructuracin de los aranceles; la liberalizacin del
comercio y de los pagos; una mayor dependencia de las fuerzas de mercado y el reforzamiento del sector privado; la adopcin de las polticas adecuadas defijacinde precios, en particular de los productos petrolferos y de las
empresas pblicas; la racionalizacin de los
gastos pblicos; y polticas de gestin de la deuda externa10. Conforme a la tradicin del F M I ,
se ha aplicado esta poltica sin tener en cuenta
que el pas ha padecido crisis de recesin desde
1981 y que cualquier ajuste econmico sin trabas tiene consecuencias devastadoras en la precaria situacin de los pobres.

E x a m e n crtico d e las polticas


de ajuste
Por su considerable dependencia de los mecanismos del mercado y del sector privado resulta evidente que el P A E de Nigeria tiene por
finalidad desmantelar el modelo de acumulacin de capitalismo de Estado, reforzando y
favoreciendo, en cambio, a la fraccin de la
burguesa nacional que impulsa la acumulacin capitalista en colaboracin con el imperialismo. Pero sucede, simplemente, que en
muchos pases en desarrollo, entre los que figura Nigeria, no se dan las condiciones necesarias para un funcionamiento eficaz del mercado libre. Consisten esas condiciones en una
competencia sin distorsin alguna; en la disponibilidad de informaciones exactas sobre las
variables actuales y previsibles, relativas a los
precios o a otros factores; en las preferencias
conocidas e independientes de los consumidores; en la posibilidad de fraccionamiento del
capital y la ausencia de rendimientos a escala,
etc. Por consiguiente, las autoridades se ven
obligadas a intervenir en las actividades econmicas, pues, de no hacerlo, el mercado origina una asignacin desacertada de los recursos, actuales o futuros, o al menos una
asignacin que, a largo plazo, puede no ser la
m s conveniente para la sociedad". A d e m s ,
aun dando por supuesto que en u n rgimen de
mercado libre existan las condiciones necesarias para que se produza un ptimo de Pare-

231

to, puede que no sea ste el ideal para u n pas


en desarrollo o incluso para uno desarrollado,
ya que los mecanismos de mercado pueden
propiciar la eficiencia, pero no la equidad.
Puede que la distribucin de los ingresos en un
ptimo de Pareto no sea la ideal y que resulte
incluso intolerable. Por ltimo, los mecanism o s defijacinde precios aplicados a una asignacin esttica de recursos socavan el crecimiento econmico y el progreso de los pases
en desarrollo. Hasta el presente, la experiencia
de Nigeria en cuanto al funcionamiento de las
fuerzas del mercado en el S F E M ha puesto de
manifiesto graves imperfecciones que han obligado al Banco Central a intervenir en el mercado reiteradamente12.
Las polticasfiscal,monetaria y de tipo de
cambio esenciales de las medidas de ajuste son
deflacionarias, c o m o se refleja en la disminucin de los gastos pblicos, en el aumento de
los impuestos y en las limitaciones a la creacin de crdito mediante la imposicin de topes -medidas todas ellas tendentes a disminuir la absorcin. L a combinacin de polticas
fiscales, monetarias y de tipo de cambio del
programa de ajuste es incompatible con la recuperacin econmica a partir de una situacin de recesin. Si se tuviese en cuenta que
Nigeria se enfrenta con una recesin debida a
los choques externos y a una crisis de acumulacin en el seno de la burguesa nacional, la
recuperacin a partir de una fase descendente
cclica, que se caracteriza por hallarse la produccin del pas m u y por debajo de su capacidad, impondra aumentar los gastos pblicos a
causa de la necesidad de proporcionar m s
puestos de trabajo y mayores prestaciones sociales que hasta ahora. Pero las polticas aplicadas hasta ahora han tendido a atenuar la recuperacin, en tanto que el ajuste -debido en
lo fundamental a la drstica depreciacin de la
naira, a la supresin de las subvenciones y a la
reduccin de los gastos oficiales- ha sido inmediato y considerable. El peso del ajuste ha
recado de m o d o desproporcionado en los trabajadores y en los sectores m s pobres de la
sociedad. Hasta el presupuesto para 1988, el
P A E encarn una poltica de contraccin en
vez de los programas y polticas de expansin
que exigira una recuperacin. Esta orientacin se debe a una concepcin errnea de la
ndole de la crisis econmica por parte del
F M I y del Banco Mundial y a no haberse dis-

232

tinguido, en el piano del anlisis, entre los dficit y desequilibrios cclicos y los estructurales. Resulta entonces evidente que la
deflacin de una economa en fase de recesin,
conjugada con la desreglamentacin y la liberalizacin, no podr sacar a la economa de su
situacin deprimida. En el contexto de la teora del ciclo econmico, se impone elaborar un
conjunto de medidas que eleven y sostengan el
crecimiento econmico, en lugar de disminuirlo o de reducir el bienestar econmico de los
ciudadanos11.
U n instrumento importante del P A E actual
es laflexibilidaddel tipo de cambio, que ha
dado lugar a una devaluacin drstica de la
naira y ha aumentado notablemente los costos
de produccin y la inflacin. La devaluacin,
incluso c o m o ltimo recurso, se basa en considerable medida en presunciones que no se dan
en muchos pases del Tercer M u n d o . D e ah
que, aun devaluando radical y permanentemente sus monedas, esos pases empeoren sus
problemas. C o m o observ hace poco el Institue of African Alternatives, en los pases pequeos y dbiles, los tiposflexiblesde cambio
debilitarn las monedas nacionales sin que por
ello se atraigan capitales extranjeros ni mejore
la balanza comercial14. Adems, Singh (1986)
ha observado que las investigaciones econmicas m s recientes sobre la devaluacin se
muestran m u y escpticas a propsito de su valor c o m o instrumento para corregir un desequilibrio esencial de la economa. Antes bien,
las devaluaciones efectuadas por consejo del
F M I , c o m o en muchas economas latinoamericanas y en Nigeria, han exacerbado las desigualdades de ingresos y la inflacin, adems
de disparar una reaccin en cadena de ajustes
de precios, demandas salariales e inestabilidad
financiera. M s an, la devaluacin puede entraar una recesin econmica 15 .
Habida cuenta de la estructura de la produccin de Nigeria, de sus exportaciones e importaciones, parece excesivamente optimista
la confianza hasta ahora depositada en la capacidad de la devaluacin para estimular el
crecimiento de las exportaciones no constituidas por productos petrolferos y la entrada de
capitales, as c o m o de detener la salida de capitales y reducir las importaciones. D e hecho,
no influye de m o d o significativo en esos flujos, por motivos evidentes: la devaluacin no
afecta a las exportaciones de crudos, a las que

Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

se debe ms del 95 % de los ingresos por exportaciones del pas. Tiene m s eficacia respecto del estmulo a las exportaciones de productos manufacturados, cuyos precios son
m u yflexibles,que a las de los bienes agrcolas.
Actualmente, Nigeria no exporta productos
manufacturados. A d e m s , la manipulacin del
tipo de cambio no basta por s sola para propiciar la entrada de capitales externos ni para
desalentar la salida de capitales del pas. Por
ltimo, las repercusiones deflacionistas de estas polticas en las industrias dependientes y
de sustitucin de importaciones han sido m u y
considerables16.
Tambin son cuestionables los dems elementos de los planes de ajuste, pues tienen por
finalidad intensificar la orientacin externa de
las economas frente a su orientacin hacia el
mercado interior.
As, por ejemplo, los pases industrializados
propugnan, por conducto del Banco Mundial y
del F M I , la liberacin comercial, en tanto que
en sus propios mercados intensifican el proteccionismo.
En cualquier caso, la eliminacin de las restricciones a la importacin empeoran la balanza comercial en lugar de mejorarla, ya que se
importan ms bienes de los pases industrializados, verdadera razn oculta de que se propicien los distintos planes de ajuste.
Aunque la desreglamentacin de los tipos
de inters quiz no aliente la constitucin de
ahorro, puede, en cambio, desalentar las inversiones y anular el desarrollo de las pequeas
empresas industriales y agrcolas.
Sealaremos, por ltimo, que las medidas
econmicas propugnadas por el Banco M u n dial y el F M I fomentan abiertamente la imposicin de un modelo de desarrollo capitalista desreglamentado y dependiente en los pases m e nos adelantados. Si se aplican esas medidas, los
pases desarrollados podrn perpetuar la presente e injusta divisin internacional del trabajo, vender sus productos manufacturados, obtener materias primas y exportar sus excedentes de capital. Al tiempo que mantienen bajo
control su comercio externo y sostienen planes
de bienestar social y diversas medidas de subvencin, predican la desreglamentacin, la supresin de los controles, el comercio libre y la
eliminacin de los subsidios a los pases
pobres.

Evaluacin de los fundamentos tericos del programa de ajuste estructural

233

U n obrero vestido tradicionalmente fichando en la fbrica Peugeot de Kaduna, Nigeria. Abbas/


Magnum.

Un modelo diferente de P A E
Reiteramos que los modelos tericos del P A E
que h e m o s expuesto y evaluado se fundan en
las premisas fundamentales del anlisis econmico neoclsico y estn aquejados de las limitaciones fundamentales que habitualmente
acompaan a ste. As, por ejemplo, esos m o delos son antihistricos, dan por supuesta la
neutralidad del Estado en la formulacin y ejecucin de la poltica econmica y descartan todo anlisis de la estructura y relaciones de clases, de m o d o que carecen de un anlisis de la
dinmica de las relaciones de poder en una
economa c o m o la de Nigeria. Ahora bien, slo si consideramos que la economa actual de
Nigeria ha sido conformada predominantemente por la historia, las fuerzas y luchas de
clases y la dinmica de las luchas de poder
competitivas para controlar el aparato de Estado, podremos comenzar a examinar con algn
sentido el contexto en que se ha elaborado el

P A E y en qu medida puede resolver la actual


crisis de desarrollo econmico.
Parece, pues, claro que el modelo terico
alternativo debe ser el marxista. El modelo
marxista contiene formulaciones intelectuales familiares c o m o dependencia, intercambio desigual, imperialismo y desarrollo desigual, acumulacin a escala mundial
y la necesidad de una desvinculacin selectiva. Procede, m s concretamente, de la proposicin conforme a la cual el capital es un
proceso de auto valorizacin. Se considera,
pues, que el capital es una forma de extraer
trabajo de una m a n o de obra y que el trabajo extrado constituye el fundamento del
proceso de acumulacin capitalista. E n ese
contexto, se considera que el capital es una
forma de relacin social, en la que la m a n o de
obra asalariada, en su calidad de mercanca, se
opone a los capitalistas en su calidad de propietarios de los fondos y, por lo tanto, de
los medios de produccin. El modelo marxista pone de manifiesto, por lo tanto, el proce-

234

Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

so de acumulacin, considerndolo fundamental para la pauta capitalista de desarrollo


econmico.
Se puede esbozar un modelo marxista notablemente simplificado del proceso de acumulacin capitalista aplicando la teora del valor del trabajo, segn la cual la produccin de
mercancas se mide conforme a su valor, es decir, el tiempo de trabajo necesario, tanto directa c o m o indirectamente, para producirlas. D a da una provisin pre-existente de medios de
produccin que pueden utilizar los trabajadores, es posible representar por la ecuacin siguiente el flujo de valor creado por unidad de
tiempos:

C +V+S
donde C representa el tiempo de trabajo materializado en la provisin de materiales utilizados en el proceso de produccin y la depreciacin del equipo en el curso de una unidad de
tiempo determinada. El valor producido durante el tiempo dado se representa por V + S,
que se mide por la suma de horas-hombre trabajadas a lo largo de ese mismo perodo. Este
valor se divide entre V -que representa el valor de los salarios abonados a los trabajadores- y S -que representa el valor del excedente
que se apropian los capitalistas.
E n este modelo es esencial el ritmo o coeficiente de explotacin que constituye el motor
potencial del proceso de acumulacin capitalista. Cabe expresar el coeficiente de explotacin en trminos de proporcin entre el flujo
de excedentes y los salarios (SIN). Se halla determinado por la suerte de la guerra de clases que se manifiesta en el poder monopolista
de los capitalistas y en la fuerza sindical de los
trabajadores, con la mediacin del aparato estatal. U n aumento del coeficiente de explotacin podra proceder de un aumento del poder
monopolista de los capitales y de un debilitamiento de la resistencia sindical. A la inversa,
una disminucin del coeficiente de explotacin podra deberse a un mayor vigor sindical
conjugado con una competencia m s intensa
para evitar que los capitalistas trasladen enteramente a los precios los costos m s elevados
de los salarios (Amit Bhaduri y Joan Robinson, 1980).
Ahora bien, el coeficiente de explotacin
no determina por s solo el ritmo de creci-

miento de la acumulacin capitalista en la economa, sino el excedente posible de sta. El excedente en potencia slo puede hacerse
realidad convirtindolo en beneficio mediante
decisiones de inversin real de los capitalistas.
As pues, la conversin en beneficio de los excedentes en potencia, se realiza nicamente
mediante la acumulacin capitalista. Los capitalistas tienen porfinalidad,al extraer un excedente, acumular los medios de produccin y
aumentar el empleo y la produccin a fin de
obtener m s excedentes en una cadena interrelacionada de un proceso cada vez m s acelerado de extraccin de excedentes y acumulacin
capitalista. Es esta cadena interrelacionada de
procesos de explotacin y acumulacin la que
permiti a la burguesa de Europa Occidental
y Amrica del Norte crear durante su dominio de apenas cien aos, fuerzas productivas
m s masivas y colosales que todas las generaciones anteriores (Marx y Engels, 1968,
pg. 40). D e hecho, Karl Marx dio fe del ansia
insaciable de acumulacin de los capitales en
las siguientes frases, grficas y memorables:
Acumular, acumular! ...La acumulacin
por la mera acumulacin, la produccin
por la mera produccin: con esta frmula,
la economa clsica (capitalista) expresaba
la misin histrica de la burguesa y no se
enga ni un solo m o m e n t o en cuanto a los
dolores que supondra el parto de la riqueza [...] Si para la economa clsica (capitalista) el proletariado es slo una mquina
de producir plusvala, por otra parte, el capitalista es slo a sus ojos una mquina de
transformar esa plusvala en m s capital.
(Karl Marx, 1974, pg. 558).
Podemos sealar ahora brevemente las explicaciones del modelo marxista para apreciar
el contexto en que se ha elaborado el P A E y
calcular sus resultados probables. El P A E ha
sido ideado, c o m o ya hemos dicho, para hacer
frente a la actual crisis econmica nigeriana,
cada vez ms aguda. E n la perspectiva del m o delo marxista, podemos formular la hiptesis
de que la crisis econmica ha sido una manifestacin del problema de la transformacin
de excedentes en beneficios mediante la acumulacin capitalista. Este problema se deba
fundamentalmente a la ndole del proceso de
acumulacin predominante en la economa de
Nigeria desde la guerra civil hasta 1982, fecha

Evaluacin de los fundamentos

tericos del programa de ajuste estructural

en que se reconoci oficialmente la existencia


de una crisis econmica en curso de agravacin. Se ha demostrado tanto analtica c o m o
empricamente (Ekuerhare, 1984, 1986) que,
hasta 1982, la economa de Nigeria estuvo asfixiada por el excedente en potencia, apropiado por la burguesa nacional en colaboracin
con la burguesa extranjera. En lugar de transformar en acumulacin capitalista un porcentaje importante del excedente en potencia, la
burguesa nacional, juntamente con sus aliados extranjeros, hizo gala de un consumismo
suntuario sin precedentes y expatri los excedentes. Esa no transformacin del excedente
en m s capital se expres en forma de acumulacin primitiva en la economa. Ernest
Mandel ha generalizado para el Tercer M u n do la expresin de la acumulacin primitiva
conforme a esta modalidad. La acumulacin
primitiva de capital y la acumulacin de capital mediante la produccin de plusvala no son
[...] fases meramente sucesivas de la historia
econmica sino, adems, procesos econmicos
contradictorios. Afirma ese autor que, para el
Tercer M u n d o , la acumulacin primitiva sigue siendo tanto cuantitativa c o m o cualitativamente ms decisiva [...] que la creacin de
plusvala en el propio proceso de produccin
(Mandel, 1975, pg. 46).
Parece evidente, por lo tanto, que la motivacin del P A E , tal c o m o cabe discernirla por
sus caractersticas anteriormente resumidas,
radica en restar importancia a la acumulacin
primitiva y en fomentar la acumulacin capitalista en el proceso de desarrollo. Cabe presumir, por consiguiente, que el P A E ha sido concebido por los agentes de la acumulacin
capitalista, una fraccin de la burguesa nacional. Tuvo sta que concebirlo as al resultar los
agentes de la acumulacin primitiva cada vez
ms incapaces de disfrazar la explotacin de
libre cambio, de m o d o que sta [apareca] com o coercin desnuda (Ake, 1982), lo cual
empez a minar paulatinamente la hegemona
y la legitimidad del dominio de toda la burguesa nacional. As, pues, el P A E ha sido ideado
fundamentalmente para limitar las actividades
de los agentes de la acumulacin primitiva, fomentar las de los agentes de la acumulacin
capitalista y, por encima de todo, intensificar
la explotacin de la m a n o de obra para reforzar el proceso de acumulacin capitalista en la
economa. El objetivo ltimo del P A E es crear

235

una economa nigeriana de salarios extremadamente bajos que pueda llegar a ser parte importante del proceso acelerado de mundializacin de la acumulacin capitalista bajo la
gida de las empresas transnacionales y otras
fuerzas imperialistas.
Podemos, por lo tanto, formular la hiptesis de que el resultado general probable del
P A E en un marco poltico adecuado y conform e a la perspectiva del modelo marxista ser,
en la economa nigeriana, el desarrollo acelerado de las fuerzas de produccin, bajo las fuerzas rectoras del imperialismo. Ekuerhare
(1988) ha afirmado, en este contexto que el entorno general del liberalismo econmico instituido por el P A E dar lugar probablemente a
un proceso autogenerador y autosostenido de
crecimiento econmico en Nigeria, tal c o m o
sucedi en el proceso clsico de crecimiento
econmico capitalista en el centro. Por consiguiente, el imperialismo, a su juicio, transformar probablemente a Nigeria en una importante potencia subimperial, base regional de
exportaciones de productos manufacturados y
productos agrcolas del frica al Sur del Sahara conforme a las pautas seguidas en la marcha
hacia el crecimiento econmico capitalista por
Brasil y Sudfrica. El proceso previsto de crecimiento capitalista acelerado, en el entorno
de liberalismo econmico suscitado por el
P A E , podra entraar, en la economa de Nigeria, un dinamismo tecnolgico considerable y
la explotacin y utilizacin intensivas de la
m a n o de obra.
Probablemente, se conjugar con este proceso un empeoramiento de la pauta actual,
enormemente desequilibrada y desigual, de
crecimiento, lo que acrecer el dominio de los
monopolios extranjeros y dar lugar al correspondiente aumento de la marginalizacin de
los protagonistas nacionales de la acumulacin
capitalista. L a emergencia de nuevas formas
de una estructura dependiente de crecimiento
aparecern asociadas, por lo tanto, a tendencias monopolistas cada vez m s fuertes. Se
puede sostener, segn ha hecho Claude Ake,
que esta aparicin acelerada y prematura de
un capitalismo monopolista podra privar a la
economa de los efectos estimulantes de la
acumulacin en competencia por parte de capitalistas extranjeros y nacionales, necesaria
para el desarrollo de las fuerzas productivas
(Ake, 1981, pgs. 49-50). Sin embargo, lo m s

236
probable es que, a travs del proceso shumpeteriano de destruccin creadora, la monopolizacin creciente de los procesos de produccin
en la poca del imperialismo sin trabas de a
luz innovaciones tecnolgicas en la economa.
Dicho dinamismo tecnolgico ira acompaado, claro est, de una mayor marginalizacin
de los agentes nacionales de acumulacin capitalista, del aumento de la pauperizacin de las
clases trabajadoras y de los campesinos y de la
prdida creciente de la autonoma econmica
y poltica y de la autoconfianza del pas. Estos
efectos de marginalizacin podran intensificar las luchas en el seno de las clases y entre
stas, al aumentar las contradicciones frontales en la sociedad civil. La intensificacin de
esos enfrentamientos podra generar profundos impulsos sociales y polticos de nacionalism o econmico, que a su vez podran conducir,
ora a una imposicin cada vez mayor de disciplina autoritaria al movimiento laboral por
parte del Estado (como contemplamos en la
actualidad con el desmantelamiento del Nigerian Labour Congress), ora a la superacin de
la estructura capitalista dependiente de crecimiento mediante el surgimiento, tras la adecuada rectificacin de la estructura clasista del
Estado, de una transformacin socialista del
proceso de desarrollo. Unicamente si se da esa
transformacin socialista, el proceso de desarrollo autosostenido e igualitario que prev el
P A E por conducto del aislamiento selectivo
o de la desvinculacin selectiva empezara a
realizarse. As pues, podemos concluir diciendo que el P A E es un m o m e n t o decisivo de la
historia de la economa de Nigeria.

Conclusiones
H e m o s sealado que los fundamentos tericos
del P A E apoyado por el F M I y el Banco M u n dial son esencialmente monetaristas y se sitan en el marco neoclsico. E n el contexto
nigeriano, el P A E , tiene por objeto desmantelar el modelo capitalista estatal de acumulacin y reforzar y robustecer a la fraccin de la
burguesa nacional que lleva a cabo la acumulacin capitalista en colaboracin con el imperialismo. Adecuadamente concebido y ejecutado mediante una poltica de estmulo del
crecimiento, el P A E , bajo las fuerzas motrices
del imperialismo y del entorno general de liberalismo econmico suscitado, probablemente

Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

dar lugar a un proceso autogenerador y autosostenido de crecimiento econmico en Nigeria, tal c o m o ocurri en todos los procesos clsicos de crecimiento econmico. Pero el
marco poltico del P A E de Nigeria es deflacionario y no suscita crecimiento alguno, c o m o
muestran las restrictivas polticas monetaria,
fiscal y cambiaria. A u n suponiendo que el
P A E fuese capaz de convertir a Nigeria en una
potencia subimperial en un entorno econmico de dinamismo tecnolgico, el resultado probable de ese proceso sera un empeoramiento
de la pauta actual de crecimiento, enormemente desequilibrada y no igualitaria, un m a yor predominio del capital monopolista extranjero, la marginalizacin acentuada de la
acumulacin capitalista nacional y el aumento
de la pauperizacin de la clase obrera y de los
campesinos, todo lo cual ira aunado a una
erosin creciente de la autonoma econmica
y poltica, y de la confianza del pas en s mism o . Los efectos de marginalizacin de este
proceso podran intensificar los enfrentamientos entre las clases y en el seno de stas, c o m o
consecuencia del aumento de las contradicciones frontales en la sociedad civil.
La justificacin y los resultados probables
del P A E conforme al modelo terico neoclsico indican que no se alcanzar el objetivo declarado del desarrollo autosostenido basado en
el aislamiento selectivo, la desvinculacin
selectiva, el control de la d e m a n d a y el fomento de la productividad de la economa nigeriana, en buena medida porque siguen intactas las actuales estructuras tecnolgicas y de
produccin, y la estructura y relaciones de poder. Para lograr u n desarrollo autosostenido,
Nigeria y otros pases menos adelantados deben elaborar sus propios programas de ajuste,
teniendo debidamente en cuenta las condiciones, relaciones de clase y relaciones dinmicas
de poder propias, tal c o m o las define el m o d e lo marxista. Unicamente mediante una transformacin socialista del proceso de desarrollo
ser posible atender las necesidades populares
fundamentales de alimentos, agua, salud, vivienda, seguridad, educacin y transportes. La
mayora de los pases en desarrollo no podrn
hacerlo si adoptan el modelo capitalista c o m petitivo, con la inestabilidad inherente que lo
caracteriza.
Traducido del ingls

Evaluacin de los fundamentos tericos del programa de ajuste estructural

237

Notas
1. Vase Ajit Singh (1986),
pg. 425.
2. Vase Ekuerhare, B . U . (1987),
pgs. 7-8.
3. I M F (septiembre, 1987),
pg. 4.
4. Para los pormenores de sus
actividades en comn, vase F M I ,
Finance and Development, (junio,
1987), pg. 8.
5. Para los pormenores, vase
Obadan, M.I. (1987a), pgs.
36-37.

6. Las aportaciones de los


funcionarios del F M Ifiguranen:
FMI (1977).
7. Vase Obadan, M . I . , Balance
of Payments Concepts and
Policies. (En prensa) y F M I
(1987) para los pormenores.
8. Killick Tony (1984),
pg. 10.
9. Finance and Development,
(junio, 1987), pg. 5.
10. Vase Nigeria, Structural
Adjustment Programme, julio
1986-junio 1988.

11. Todaro (1977), pg. 364.


12. Para ms detalles, vase
Obadan, M.I. (1987a) y Obadan,
M.I. (1987c).
13. Vase Ndekwu, S.C. (1986).
14. IFAA (1987), pg. 17.
15. Para los pormenores de los
mecanismos del aspecto
recesionista de la devaluacin,
vase Oyejide et al. (1985),
pg. 17.
16. Para ms detalles sobre la
ineficacia de la devaluacin de la
naira, vase Obadan, M . I . (1987a)
(1988b).

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Crisis y polticas d e ajuste


en los pases rabes

Fayal Yachir

M s all de sus particularidades nacionales, est m u y por debajo de las necesidades alimendurante los ltimos dos o tres decenios los pa- tarias de una poblacin en rpido crecimiento.
ses rabes han evolucionado dentro de un m o - E n ningn pas la industrializacin ha logrado
delo de capitalismo de Estado, es decir, un m o - incorporar a la mayora de la fuerza de trabajo
delo en el que el Estado se ha hecho cargo del en formas modernas de produccin y, por condesarrollo del capitalismo en estrecha relacin siguiente, el desempleo y el subempleo consticon la economa occidental. Este capitalismo tuyen graves problemas sociales, excepto en los
de Estado, cuyas grandes lneas quedaron defi- pases productores de petrleo subpoblados.
nidas por la experiencia kemalista de Turqua, Por ltimo, tanto para su consumo c o m o para
representa una combinacin particular de esta- sus inversiones, todos los pases rabes han
dependido en gran medida
tismo y capitalismo, de aude los ingresos de transfetonoma nacional y depenFayal Yachir es profesor en el Centro
rencia provenientes de los
dencia exterior. Segn el
de Investigacin sobre economa aplicada de la Universidad de Argel, 20,
pases industrializados del
pas y en funcin de la narue Chahid Khalef Moustapha, Ben
Este y del Oeste en forma
turaleza de las alianzas de
Aknoun, Alger. Argelia. Sus investigade
rentas petroleras, ingreclase internas, este capitaciones versan sobre la economa internacional, as como sobre aspectos del
sos de la emigracin, del tulismo de Estado ha sido
desarrollo en los pases rabes y en
rismo o diversos tipos de
m s o menos dirigista y aufrica. H a publicado varios libros, el
ayuda, aunque al m i s m o
tnomo y ha estado m s o
ltimo de los cuales es La mditerrane
tiempo hayan sufrido las
menos sometido al capital
dans le monde (1988, con Samir
Amin).
consecuencias de los mecaprivado y a la divisin innismos de intercambio
ternacional del trabajo. Imdesigual, inherentes al sisportantes diferencias sepatema de precios mundiales.
ran los pases m s estatisEncubriendo desequilitas y cerrados c o m o el
brios crecientes en cuanto a
Egipto de Nasser y la Argelia de Boumedienne de los pases m s capitalis- alimentacin, tecnologa yfinanzas,esa depentas y abiertos c o m o Marruecos o Arabia Sau- dencia respecto de los ingresos de transferencia
dita. Dichas diferencias se observan en las rela- mantuvo latente una crisis que se manifest as
ciones entre Estado y fuerzas sociales, en la que se produjo en Occidente la recesin que
naturaleza del desarrollo industrial, en el tipo llev a una cada m s o menos brutal de los
de estructura agraria y en el m o d o de distribu- ingresos de transferencia. Cabe sealar que pacin de la renta. Pero al m i s m o tiempo desta- ra los pases del Cercano Oriente directamente
can convergencias m u y notorias. E n ningn enfrentados a Israel la importancia de los gaspas han podido transformarse las estructuras tos militares contribuye a acentuar las dificulagrarias y los sistemas de produccin agrcola tades econmicas y, en particular, el endeudapara lograr un aumento duradero del rendi- miento externo.
miento de la tierra, de m o d o que la produccin
La crisis es por s misma un elemento ms
RICS120/Jun. 1989

240

de convergencia entre los diversos pases rabes, al igual que lo son las polticas aplicadas
c o m o reaccin a la crisis. La agravacin del dficit exterior, la inflacin, el endeudamiento y
el desempleo dentro de un contexto de crecimiento ms lento ya forman parte del paisaje
econmico de la mayora de los pases rabes, a
pesar de que la crisis slo afect a los pases
productores de petrleo hacia mediados de los
aos ochenta con la cada de los precios en el
mercado internacional y la devaluacin del dlar, mientras que otros pases haban sufrido
las consecuencias m u c h o antes.
Los indicios de la crisis que los pases rabes atraviesan desde hace algunos aos son impresionantes. Tnez, Marruecos, Egipto y Argelia tienen una balanza comercial m u y deficitaria, un endeudamiento externo m u y elevado,
una inflacin importante, aunque no llegue a
los extremos latinoamericanos, y una situacin
explosiva desde el punto de vista del desempleo y el subempleo, sobre todo si se tiene en
cuenta a las mujeres excluidas en su inmensa
mayora del mercado de trabajo, por no hablar
de la profunda dependencia tecnolgica respecto de Occidente y del grave dficit alimentario.
Sudn se encuentra en una situacin todava
m s catastrfica, con una deuda externa que en
1986 superaba los 12.000 millones de dlares,
cuyo servicio equivale a la totalidad de la ayuda extranjera recibida, una inflacin anual del
40 % y una industria que slo funciona en la
quinta parte de su capacidad. Iraq, exange
tras su larga guerra contra Irn, tiene una deuda externa de 50.000 millones de dlares que
administra mediante continuos reescalonamientos y acuerdos de trueque. Siria tiene un
crecimiento negativo, penurias crnicas y una
importante subutilizacin de la capacidad de
produccin industrial, todo esto agravado por
la reduccin de los ingresos del petrleo, de la
ayuda rabe y de las transferencias de los emigrados. Cosa extraordinaria, nicamente el Lbano tiene una deuda externa reducida y una
balanza comercial poco deficitaria, sostenida
por la expansin de las exportaciones del sector
informal. La guerra civil y las agresiones israeles han producido una fuerte devaluacin
de la moneda, lo que ha alimentado la inflacin
y ha causado un descenso del nivel de vida, pero los activos del pas en el extranjero, sumados
todos los fondos, se calculan en 40.000 millones de dlares. Incluso en los pases producto-

Fayal Yachir

res de petrleo del Golfo, poco poblados, la crisis desencadenada a partir de 1986 por la cada
del precio del oro negro y la devaluacin del
dlar pusieron al orden del da la poltica de
ajuste. Kuwait y los Emiratos rabes Unidos
viven una crisisfinancieray bancaria y un dficit presupuestario. Libia tiene desde 1986 una
balanza comercial deficitaria y una deuda externa de 9.000 millones de dlares.
Tanto si son aplicadas por iniciativa de los
Estados c o m o por orden del Fondo Monetario
Internacional, las polticas de ajuste estructural
tienen c o m o objetivo general reducir el estatism o a favor del capitalismo y disminuir la importancia del mercado nacional en favor de la
especializacin internacional.
Tradicionalmente la poltica de ajuste remite a las medidas aplicadas por los pases capitalistas avanzados para corregir las dificultades
coyunturales de la balanza de pagos. Los pases
deficitarios (salvo Estados Unidos, cuya m o n e da sirve de instrumento de cuentas, transaccin y reserva a escala internacional) se ajustan
manipulando el tipo de cambio, la tasa de inters del dinero, la tributacin o el presupuesto,
en el contexto de una libre circulacin internacional de bienes y capitales. La poltica de ajuste era slo una variante de las polticas clsicas
de estabilizacin, aunque el F M I poda intervenir, c o m o lo haba hecho en Gran Bretaa en la
dcada de los setenta.
La poltica de ajuste coyuntural aplica frmulas inmutables cuya eficacia se ha comprobado en los pases de capitalismo avanzado y
cuyo principio es la disminucin del consumo
y la inversin para reducir la inflacin y el dficit comercial. El alza del tipo de inters no fomenta los emprstitos de los empresarios o de
los particulares, pero favorece el ahorro de los
ciudadanos y atrae la inversin de capitales extranjeros. La reduccin del dficit presupuestario implica la disminucin de los gastos sociales del Estado, el cual estabiliza el empleo en los
establecimientos pblicos y eleva tanto el costo
de los servicios colectivos para las familias com o la recaudacin pblica, aumentando los
impuestos o el tipo de inters de los prstamos
del Estado, con lo que se reduce el consumo en
la m i s m a proporcin. Por ltimo, la devaluacin desfavorece las importaciones demasiado
costosas en m o n e d a nacional y, por el contrario, favorece las exportaciones, m e n o s costosas
en m o n e d a extranjera, al menos hasta que el

Crisis y polticas de ajuste en los pases rabes

241

Esta foto presenta los tres elementos bsicos de la Argelia contempornea: un crecimiento demogrfico m u y importante; el papel de la religin, y los considerables esfuerzos que se han realizado a favor
de la industria pesada. Abbas/Magnum.

alza de los precios internos, consecuencia de lo


anterior, no compense los efectos de la devaluacin.
Cuando debido a la agravacin del dficit
exterior y del endeudamiento de los aos setenta, los pases rabes no productores de petrleo
se vieron obligados a solicitar prstamos al
F M I , se les impuso la aplicacin de esas medidas. E n efecto, cuando un Estado firma u n
acuerdo de crdito stand-by, el Fondo M o n e tario Internacional le obliga a aplicar un programa de ajuste bajo su vigilancia y a permitirle el control del fisco, c o m o condicin para
otorgarle un giro en divisas. Esa famosa condicionalidad es tanto m s obligatoria cuanto
que con frecuencia se requiere el visto bueno
del F M I para obtener crditos de los grandes
bancos occidentales. Por otra parte, la intervencin del F M I en el Tercer M u n d o ha sido
prctica corriente en los aos ochenta, a excepcin de algunos pases productores de petrleo
y de Taiwan, y se ha extendido incluso a pases

de socialismo planificado por el Estado, c o m o


Vietnam.
Suponiendo que el F M I (as c o m o los Estados acreedores y los bancos) se hubieran limitado a exigir de los pases del Tercer M u n d o la
aplicacin de una poltica clsica de ajuste coyuntural, sta habra tomado necesariamente el
carcter de una poltica de estructuras. E n efecto, el c a m p o de accin del Estado no se limita
en este caso a la prestacin de servicios colectivos, a la gestin de infraestructuras y a la realizacin de actividades no rentables, sino que el
Estado es adems propietario de un vasto sector productivo de la agricultura, la industria y
los servicios, y cumple al m i s m o tiempo funciones m u c h o m s importantes en la gestin de la
economa. Lograr el equilibrio presupuestario
reduciendo los gastos del Estado no puede ser
en este caso una simple medida coyuntural ya
que dicha reduccin implica ciertas consecuencias respecto al funcionamiento y la organizacin de la economa.

242

En muchos pases el mercadofinancierolocal y el crdito a particulares son tan limitados


que el alza del tipo de inters no repercute ni en
la inversin ni en el consumo. La autofinanciacin es con frecuencia la regla en el sector privado, mientras que la inversin pblica se financia mediante emprstitos estatales o fuentes externas. En cuanto a la devaluacin, en la
mayora de los casos es inoperante debido a rigidez de las exportaciones y al carcter incompresible de gran parte de las importaciones.
Sin embargo, la evolucin de la doctrina del
F M I , la influencia de las polticas monetaristas
aplicadas en Gran Bretaa y Estados Unidos a
comienzos de los aos ochenta y el nuevo impulso de la ideologa del liberalismo econmico
hicieron que m u y pronto se diera a la condicionalidad el contenido de un ajuste estructural y
no slo coyuntura!. El ajuste estructural consiste bsicamente en regular por medio del mercado la asignacin de recursos y la distribucin de
los ingresos, en la m s pura tradicin de la
ideologa econmica neoclsica, pero sus objetivos declarados son la concentracin de los ingresos con miras a favorecer tericamente el
ahorro y la baja del consumo, afinde incrementar las exportaciones. Implica el desmantelamiento y la privatizacin del sector pblico,
la promocin del capital privado nacional y la
apertura a la inversin extranjera, lafijacinde
precios reales, suprimiendo los subsidios otorgados a los productos de primera necesidad y a
los bienes de equipo, as c o m o el libre cambio
mediante la eliminacin de los controles del comercio exterior. A juicio de los directivos del
F M I , el conjunto de esas medidas, a las que se
agregan las de tipo coyuntural relativas a la poltica monetaria,fiscal,presupuestaria, comercial y de cambio, deben restablecer el equilibrio
interno y externo en todos los casos. En efecto,
segn el F M I , la crisis de los pagos externos resulta esencialmente de la irracionalidad de polticas estatales que mantienen una asignacin
ineficaz de los recursos.

Fayal Yachir

Ni el papel econmico preeminente del Estado, ni la proteccin exterior son, en efecto,


opciones reversibles, c o m o tampoco lo son la
falta de competencia, la manipulacin de los
precios de los bienes y de los salarios o el dficit
de las empresas pblicas. Todos estos fenmenos que desde el punto de vista de una lgica
econmica abstracta representan aberraciones
son, en realidad, perfectamente funcionales
desde el punto de vista del desarrollo del capitalismo en el Tercer M u n d o . Es el funcionamiento objetivo del capitalismo en el Tercer
M u n d o lo que produce tales fenmenos, y no la
obcecacin de las clases dirigentes. Al tratar de
desestatizar, el F M I se comporta exactamente
c o m o si quisiera romper todos los resortes,
ocultos pero indispensables, de la difusin del
capitalismo en los pases con estructuras sociales heterogneas y con un bajo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas.
Por otra parte algunos puntos del programa
de ajuste estructural podran contar perfectamente con la adhesin de los crticos de izquierda en la medida en que implican la abolicin del poder y de los privilegios de burocracias estatales ineficientes, parasitarias y
corrompidas, o bien de capitalistas locales cuyos negocios prosperan al abrigo de protecciones diversas. Algunas propuestas del F M I com o la supresin de los subsidios a los productos
de consumo, que llevan al despilfarro; las ayudas destinadas a la compra de equipos de e m presas privadas; el saneamiento del sector pblico que emplea demasiado personal; la reduccin del dficit presupuestario generador de
inflacin; e incluso la devaluacin (que suprim e el lucro producido por la especulacin contra la m o n e d a y las rentas de cambio, as c o m o
los subsidios disfrazados a la importacin) o el
libre cambio que suprime las rentas de proteccin y de monopolio; todo ello encontrara parcialmente su lugar dentro de una poltica progresista definde crisis, c o m o lo ilustra la experiencia reciente de pases c o m o Mxico, Brasil,
Argentina,
Per y Argelia que procuran correEs verdad que a primera vista el programa
gir el desequilibrio externo e interno sin recude ajuste estructural se presenta c o m o la receta
rrir al F M I . En todo esto hay una curiosa tenpara un desarrollo del capitalismo y c o m o la
dencia ideolgica que por una especie de inteforma de ordenar en el Tercer M u n d o espacios
grismo
liberal lleva al F M I a proponer
de libre circulacin de mercancas y capitales.
soluciones que a todas luces se oponen a los
Sin embargo, del mismo m o d o que el programa
de ajuste coyuntural choca contra larigidezde intereses del capitalismo mundial.
estructuras diversas, la poltica de ajuste estructuEl hecho de que el F M I tomara tardamente
ral confunde estructuras y polticas.
conciencia del costo social de las polticas de

Crisis y politicas de ajuste en los pases rabes


ajuste y de los riesgos de desestabilizacin poltica que implica, demuestra que ya no se descuida totalmente el papel que desempean la
mayor parte de los Estados del Tercer M u n d o
en tanto que garantes de la insercin de sus sociedades en el capitalismo mundial. Del m i s m o
m o d o que ya no existe mercado walrassiano,
tampoco hay Estado weberiano, cuya razn de
ser se limitara a imponer a la sociedad una racionalidad burocrtica formal. El Estado es,
ms bien, la expresin y la confluencia de las
fuerzas sociales y polticas, y en algunos pases
rabes la burguesa financiera internacional,
que se supone representa al F M I , es uno de sus
componentes principales.
Tal vez puedan destacarse adems dos paradojas inherentes a la poltica de ajuste estructural. L a primera es que la privatizacin del
sector pblico se presenta c o m o el medio de
restaurar la competencia, nico factor susceptible de racionalizar la asignacin de recursos y la distribucin de ingresos, mientras
que en la prctica esa privatizacin puede limitarse a la transferencia del monopolio pblico
al monopolio privado. El debate sobre este problema no es especfico de los pases rabes o del
Tercer M u n d o , ya que existe con respecto a la
privatizacin de las empresas estatales, decidida en los pases de capitalismo avanzado de
acuerdo con polticas de inspiracin monetarista. As, es bien sabido que los crculos polticos de Estados Unidos procuraban impedir la
concentracin econmica cuando se efectuaba
una privatizacin, mientras que en Francia no
hubo esa preocupacin en el m o m e n t o de retornar a los intereses privados las grandes firmas
nacionalizadas por el gobierno socialista en
1981. U n a vez m s la simple ideologa lleva a
asimilar permanentemente competencia y privatizacin, siendo que sta puede ser compatible con el oligopolio o el monopolio (y lo es en
la mayora de los casos, sobre todo en el Tercer
M u n d o ) y aqulla puede concebirse dentro de
un sistema estatal descentralizado. Sin embargo, es evidente que en las condiciones del capitalismo moderno la propiedad del capital y el
m o d o de gestin son dos cosas diferentes.
La segunda paradoja es que la compresin
del consumo popular -la variable clave de las
polticas de ajuste- debe estar acompaada del
autoritarismo poltico. E n otras palabras, si la
restauracin del mercado libre significa en el
plano econmico menos Estado, en el poltico

243

implica ms Estado. Lejos de conducir a la autoinstitucin de la sociedad a travs del intercambio, segn los cnones del liberalismo clsico, supone una creciente presin institucional
sobre los trabajadores-consumidores.
D e hecho, la poltica de ajuste estructural
empez a aplicarse en algunos pases rabes ya
a comienzos de los aos setenta e independientemente del F M I . En ese m o m e n t o se manifestaron en Tnez, Marruecos y Egipto las limitaciones del modelo capitalista de Estado que
determinaron una nueva orientacin de las polticas gubernamentales. E n Tnez y Marruecos el Estado procur sustituir el crecimiento
logrado gracias a la reduccin de las importaciones por una expansin fundada en las exportaciones industriales, al m i s m o tiempo que se
favoreca la inversin extranjera a fin de disminuir el dficit comercial e incrementar el e m pleo. E n 1972 se adopt en Tnez una ley cuyo
objetivo era atraer capitales extranjeros y fomentar la exportacin de los productos m a n u facturados, otorgando prerrogativasfiscalesy
exenciones en materia de importacin, legislacin laboral y control de cambio. A consecuencia de lo cual en los aos setenta se produjo un
importante aumento de las exportaciones industriales, esencialmente productos semidurables de consumo que exigen una fuerte intensidad de trabajo (textiles, confeccin, montaje de
aparatos elctricos). E n su mayora extranjeras,
las empresas creadas en el marco de las disposiciones de esa ley representaron en el curso de
los aos 1970 aproximadamente el 6 % de la
inversin industrial efectuada en el pas y la
quinta parte de los puestos de trabajo ofrecidos
por la industria. Sin embargo, los ingresos obtenidos por la exportacin de esos productos slo
cubrieron una modesta proporcin del dficit
de la balanza comercial. Adems, la industria
de exportacin funciona c o m o un verdadero
enclave de la economa tunesina y sus efectos
de arrastre son prcticamente nulos.
Tambin en Marruecos la poltica gubernamental procur favorecer a partir de mediados
de los aos setenta las exportaciones industriales, dando prioridad a las industrias de transformacin del fosfato, las industrias de consum o que exigen un trabajo intenso y la subcontratacin internacional. Durante los aos
ochenta, el 80 % de las exportaciones industriales provenan de tres sectores: el agropecuario,
el textil y el qumico. N o obstante, esas expor-

244

taciones tan slo representan cerca de la dcim a parte de la produccin industrial global y
slo constituyen una proporcin bastante reducida de las exportaciones totales. Tambin en
este caso la integracin local de la industria de
exportacin est m u y poco desarrollada.
La poltica de ajuste aplicada en Marruecos
y Tnez no logr reducir el desequilibrio exterior y ambos pases se vieron obligados a recurrir al F M I que favoreci, desde luego, la profundizacin de esa poltica. A partir de los aos
ochenta las polticas de ajuste se hicieron m s
coherentes, por cuanto su efecto en la estructura de produccin del pas se convirti en parte
integrante de la reforma de la organizacin y
del funcionamiento de la economa. A las m e didas coyunturales recomendadas por el F M I
c o m o la devaluacin, la reduccin del gasto pblico, la reformafiscaly la congelacin de salarios, se aadieron lafijacinde precios reales,
suprimiendo los subsidios a los productos de
consumo, los bienes intermediarios y los equipos; la liberalizacin del comercio exterior m e diante la supresin de las oficinas pblicas de
comercializacin y la reduccin de los controles y derechos aduaneros; la liberalizacin del
cambio; el recurso a capitales extranjeros; y,
por ltimo, el desmantelamiento y la privatizacin del sector pblico y el estmulo al capital
privado nacional. El objetivo declarado de esas
medidas es, por una parte, disminuir el consum o popular y los costos salariales con miras a
lograr excedentes exportables y favorecer la
competitividad exterior y, por otra, racionalizar la organizacin y el funcionamiento de la
economa restaurando el laisser-faire y el libre comercio.
En realidad, en la dcada de los ochenta en
Tnez y en Marruecos disminuy considerablemente el poder adquisitivo de la mayora de
la poblacin sin que por ello se lograra incrementar de manera significativa las exportaciones industriales ni atraer inversiones extranjeras. El ndice de cobertura de las importaciones
por parte de las exportaciones si bien ha mejorado ligeramente, sigue siendo insuficiente
(cerca del 60 %), y las devaluaciones sucesivas
del dinar tunecino y el dirham marroqu slo
tuvieron efectos m u y limitados en el desarrollo
de las exportaciones industriales. E n 1986 la
deuda externa de Tnez ascenda a m s de
7.000 millones de dlares y su servicio absorba
cerca del 40 % de los ingresos obtenidos por las

Fayal Yachir

exportaciones. El ndice de crecimiento ha disminuido considerablemente junto con la inversin, y el desempleo oficial afecta al 15 % de la
poblacin activa. La inflacin es oficialmente
del orden del 10 % anual mientras que los salarios estn congelados desde hace varios aos.
Ese ao la deuda exterior de Marruecos superaba los 14.000 millones de dlares y representaba una carga cada vez m s pesada, a la vez que
disminua la inversin y aumentaba el desempleo. Entre 1981 y 1986 el ndice de crecimiento anual medio del P N B ni siquiera equivala al
ndice de crecimiento demogrfico y durante
ese m i s m o perodo se cifra en decenas de miles
el nmero de despidos en la industria de transformacin, cuyo personal ascenda a 200.000
personas, debido a reducciones en el sector pblico y a quiebras en el sector privado. Durante
ese m i s m o perodo el mercado de trabajo slo
pudo absorber una reducida proporcin de la
nueva m a n o de obra y desde entonces el desempleo afecta a la quinta parte de la poblacin
activa. En a m b o s pases las empresas se enfrentan con problemas de salidas de mercado, de
financiamiento y de aprovisionamiento, en un
contexto marcado por una creciente competencia de las importaciones que ha llevado, por
ejemplo, al cierre de las fbricas de montaje de
automviles.
En Egipto se aplic desde 1974 la poltica
de infitah (apertura), a fin de superar las limitaciones del modelo de desarrollo estatista, que
eran m u y reales dada la incapacidad de la industrializacin y de la reforma agraria de impedir el aumento excesivo del desempleo urbano
y la agravacin del desequilibrio exterior. Desde un principio se present dicha poltica c o m o
una tentativa para incrementar la eficacia del
sistema econmico, restaurando el capitalismo
en el interior y el libre cambio en el exterior.
Contrariamente a lo que haba sucedido en
Marruecos y Tnez, pases en los que la mayor
apertura de la economa al capital privado y a
la economa internacional represent una simple reorientacin de las polticas econmicas
anteriores, el infitah signific una verdadera
ruptura en un Egipto sometido desde haca dos
decenios a un modelo de desarrollo m u y estatizado y considerablemente autnomo.
Se suprimieron tanto la reglamentacin de
las transacciones de bienes races, c o m o el tope
impuesto por la reforma agraria a las propiedades rurales. Se descentraliz el sector pblico

Crisis y politicas de ajuste en los pases rabes

gracias a la autonomizacin de sus empresas,


que se transformaron inmediatamente en sociedades annimas cuyas acciones podan cederse a particulares. Se ampli considerablemente el campo de intervencin del capital extranjero y se acord un rgimen especial a los
inversionistas extranjeros, en particular en lo
que atae a la legislacin laboral y cambio. Se
suprimieron tanto el monopolio de Estado sobre el comercio exterior y la banca, c o m o el
control de cambios. Dejando completamente
de lado el sistema implantado por Nasser, la
poltica de infitah se propona suprimir los obstculos a la concentracin de bienes races, privatizar una parte del sector pblico y atraer capitales extranjeros. Paralelamente, alfijarlos
precios y distribuir los ingresos se procur de
m o d o sistemtico sustituir los procedimientos
administrativos por mecanismos de mercado,
es decir, suprimir las subvenciones a los artculos de primera necesidad yfijarprecios reales a
los productos de las empresas pblicas. Sin e m bargo, esa poltica no logr reducir de manera
significativa el dficit exterior de Egipto, T nez o Marruecos ni tampoco evitar que se recurriera al F M I .
A comienzos de los aos ochenta slo existen unos pocos centenares de empresas creadas en el marco de las nuevas disposiciones y
su capital es m u y modesto. El sector privado
no pudo o no quiso apropiarse de las empresas
estatales. La mayor parte de la inversin privada nacional se dedic a actividades no industriales con mejores posibilidades de lucro y
menos riesgos. E n cuanto al capital privado
que se invirti en la industria, se limit a las
ramas tradicionales de la alimentacin, la
transformacin de plsticos y los materiales de
construccin. T a m p o c o el capital extranjero se
apresur a sustituir al Estado o crear nuevas
empresas, aunque las enormes ventajas ofrecidas atrajeron a algunos inversionistas. Ni el
capital nacional ni el extranjero trataron de
ocupar la cumbre de la economa egipcia a fin
de orientar su desarrollo. La proporcin del
capital privado en la inversin total pas de
9 % a 15 % y, por consiguiente, sigui prevaleciendo la inversin pblica. En cuanto a la fijacin de precios reales para los productos alimentarios, m u y pronto se vio limitada debido
a la resistencia de las capas populares urbanas.
El Estado ya no aumenta los precios sino en
forma velada e incluso el F M I termin acep-

245
tando que se mantuvieran los subsidios a los
productos de primera necesidad a fin de preservar la estabilidad social y poltica.
Por el contrario, con la poltica de infitah
proliferaron las actividades improductivas y
especulativas y se produjo la desindustrializacin del pas, por cuanto disminuy considerablemente la inversin industrial y la industria
pblica se vio enfrentada a problemas crnicos de aprovisionamiento y a la competencia
extranjera. El desempleo alcanz extremos sin
precedentes. La intervencin del F M I a finales
de los aos setenta acentu en forma evidente
la poltica de apertura en sus aspectos ms negativos. El endeudamiento externo se agrav
debido al drstico descenso de los ingresos
provenientes tanto de las transferencias de los
emigrados (de 4.000 a 2.000 millones de dlares entre 1984 y 1986) c o m o del petrleo. E n
1986 la deuda asciende a ms de 36.000 millones de dlares (de los cuales 5.000 millones
por concepto de deuda militar a Estados Unidos). La inflacin es oficialmente del 20 % y la
balanza comercial sufre un enorme dficit, lo
que obliga al gobierno a recurrir una vez ms
al F M I .
H o y en da est bien demostrada la impotencia de la poltica de infitah para transformar el sistema econmico egipcio de m o d o
que se desarrollara un capitalismo industrial
exportador. M s que una reorientacin del
crecimiento en el marco de una mayor insercin en la divisin internacional del trabajo,
esa poltica engendr una economa especulativa fundada en la reconversin de las rentas
vinculadas al petrleo, a la ayuda extranjera, a
la explotacin del Canal de Suez y a las transferencias de los emigrados del Golfo. Contrariamente a lo que sucedi en Turqua o Brasil
por ejemplo, la poltica de ajuste de Egipto no
logr racionalizar el sistema econmico y social desde el punto de vista de los intereses del
capitalismo extranjero. Cabe preguntarse, sin
embargo, si la expansin inesperada de la produccin de petrleo y de las transferencias de
los emigrados a partir definalesde los aos setenta no suprimi definitivamente la necesidad de liberar excedentes industriales para la
exportacin y no alej de la industria la inversin privada, abriendo vastas perspectivas de
lucro especulativo. Por otra parte, las transferencias de los emigrados atenuaron las tensiones sociales creadas por las polticas del infi-

246

tah, mitigando los efectos producidos por la


baja del salario real y la extensin del desempleo en el nivel del consumo popular. En todo
caso, es incontestable que si bien el infitah no
engendr una especializaron industrial, favoreci decididamente la reintegracin de Egipto
en el sistema econmico y poltico occidental.
En Argelia, la crisis provocada por la cada de
los precios del petrleo y del dlar durante los
ltimos dos aos ha mostrado la vulnerabilidad extrema de la economa y agudizado las
presiones externas. E n 1986 la balanza comercial es deficitaria por primera vez en diez aos
y los ingresos de las exportaciones disminuyen
en el 50 %, lo que provoca la diminucin inmediata del consumo, la inversin y el crecimiento. Durante los aos 1987 y 1988 la expansin pudo a duras penas, compensar el
crecimiento demogrfico, aunque la disminucin de la inversin productiva es anterior a la
crisis del sector externo, la inflacin se agrava
y el nmero de desempleados que era de cerca
de 700.000 desde mediados de los aos setenta
supera rpidamente el milln.
Desde entonces se viene aplicando una poltica de ajuste que a corto plazo consiste en
reducir las importaciones, sobre todo de los
bienes de consumo, as c o m o el gasto pblico
y los subsidios a los productos de primera necesidad y en promover las exportaciones de
productos distintos de los hidrocarburos. Al
no pedir el reescalonamiento de una deuda externa de cerca de 20.000 millones de dlares se
produjo un fuerte descenso en las inversiones
y el servicio de la deuda represent la mitad de
los ingresos de las exportaciones. La baja en la
capacidad de creacin de empleo -consecuencia de lo anterior- se vio agravada por la voluntad de racionalizar el sector pblico. Por
primera vez desde la independencia, en 1986
se licenci a decenas de millares de trabajadores de cara a la reorganizacin de las empresas
estatales, a los que se agregaron los obreros
despedidos a raz de las restricciones de importacin impuestas al sector privado. Las e m presas industriales pblicas, que ya haban sido objeto de medidas de descentralizacin
antes de la crisis, fueron transformadas en sociedades annimas, administradas por holdings estatales y sujetas a las restricciones de
la balanza de pagos. Las tierras agrcolas propiedad del Estado se distribuyeron entre los
trabajadores de las granjas estatales, organiza-

Fayal Yachir

dos en pequeas cooperativas. Se facilitaron


las modalidades de asociacin entre el sector
pblico y las firmas extranjeras y se abri el
sector del turismo a la inversin extranjera.
N o se plantea por el m o m e n t o abandonar el
monopolio del Estado sobre el comercio exterior, la banca y el crdito, los hidrocarburos y
la industria pesada, ni recurrir masivamente al
capital extranjero. Se fomenta una mayor inversin del capital privado nacional, sobre todo en actividades de subcontratacin por
cuenta de las empresas pblicas y en la sustitucin a las importaciones de productos prioritarios. Por analoga con lo que sucede en algunos
pases de Europa del Este, la poltica de ajuste
tiene c o m o objetivo en este caso sustituir los
procedimientos administrativos por mecanism o s de mercado en el marco de la propiedad
pblica, y no privatizar el sector estatal. Pero
si bien se ha frenado la expansin del capital
local y extranjero, al menos por el m o m e n t o ,
la mercantilizacin de la sociedad se desarrolla rpidamente debido a la privatizacin parcial del sistema de salud y de los transportes,
la liberacin de las transaccionesfinancierase
inmobiliarias, la autorizacin otorgada a los
particulares de abrir cuentas en divisas y utilizarlas para las necesidades de consumo
y de equipo. Sera prematuro evaluar en este
m o m e n t o las repercusiones de la nueva poltica econmica tanto en las estructuras de produccin c o m o en la organizacin y el funcionamiento de la economa. Sin embargo, los
esfuerzos realizados para incrementar las exportaciones industriales no parecen haber tenido xito por ahora, aunque los salarios hayan disminuido en trminos reales. El sector
industrial pblico sigue enfrentado a serios
problemas de ineficacia y despilfarro, y si bien
el consumo popular tiende a disminuir, la dem a n d a de la clase media sigue siendo m u y
fuerte y la produccin nacional m u y deficitaria en relacin con la demanda que puede
atenderse. Debido a la falta de competitividad
y al volumen de la demanda interna las pocas
empresas estatales que tratan de exportar lo
hacen prcticamente a precios de dumping y
tomando una parte m s o menos grande de las
cantidades destinadas al mercado local.
C o m o en Egipto, el capital privado se ha
invertido sobre todo en servicios urbanos m s
que en actividades productivas. Al m i s m o
tiempo el desarrollo del mercado sobre la base

Crisis y politicas de ajuste en los pases rabes

247

U n trabajador egipcio cerca de las grandes pirmides. sturken/Sipa Press.


de las rentas econmicas concedidas por el Estado (vivienda, bienes de consumo duraderos,
por ejemplo) y en el contexto de una penuria
estructural, fomenta comportamientos especulativos que generan fortunas ilegtimas, consum o ostentoso y corrupcin. Por ltimo, la descentralizacin y la autonomizacin de las
empresas pblicas se abren camino difcilmente dentro de un sistema en el que la centralizacin econmica est ntimamente vinculada a
la centralizacin poltica. Las reformas adoptadas a raz de los disturbios del m e s de octubre de 1988 que tienen c o m o objetivo poner
fin al monopolio del partido nico sobre la vida econmica y poltica, pueden dar una nueva posibilidad de xito para la descentralizacin del sector pblico. Al m i s m o tiempo esas
reformas parecen favorecer nuevas configuraciones de poder que por primera vez en un
pas rabe ponen en tela de juicio la poltica de
ajuste estructural. Sin embargo, siguen sin respuesta dos cuestiones fundamentales referentes a la naturaleza de la poltica alternativa posible a medio plazo y al sistema econmico

que va a resultar de la aplicacin de las reformas.


La reciente experiencia de las polticas de
ajuste en el m u n d o rabe y en el Tercer M u n do en general, muestra de forma irrefutable
que es imposible liberar un excedente comercial suficiente para garantizar el servicio de la
deuda y restaurar de m o d o duradero los equilibrios externos e internos. El m o n t o de la deuda externa ha alcanzado en la mayora de los
pases cuantas sin precedentes en relacin con
las variables econmicas reales. C o n frecuencia representa varias veces el valor de las exportaciones y una proporcin en muchos casos
asombrosa del P N B . El tipo de inters, deflactado por el ndice de precios de Estados Unidos, pas al 7 % en promedio durante los aos
ochenta, mientras que slo haba sido del 2 %
en los tres decenios anteriores. E n la mayora
de los casos la reduccin del dficit comercial
para atender el servicio de la deuda se ha logrado disminuyendo las importaciones, y no
aumentando las exportaciones, y las presiones
que se desprenden de esta situacin para el

248
consumo popular alcanzan rpidamente lmites infranqueables, incluso en los pases mejor
dispuestos frente a las instituciones financieras internacionales.
La agravacin del desempleo, la disminucin del salario real, la degradacin de las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin y las crecientes desigualdades de los
ingresos que se producen en todas partes debido a la aplicacin de las polticas de ajuste estructural son aceptadas por los gobiernos rabes y por el F M I c o m o si se tratara del precio
provisional necesario para sanear la economa
nacional. D a d o que uno de los objetivos de la
poltica de ajuste es reducir el consumo popular y favorecer una mayor concentracin de los
ingresos en favor de las clases privilegiadas, no
puede negarse que el F M I y los gobiernos rabes han tenido pleno xito desde este punto de
vista. Sin embargo, puesto que se prevea que
el deterioro del nivel de vida reducira el dficit exterior, el endeudamiento y la inflacin, es
preciso admitir que han fracasado en todos estos aspectos. Ni las medidas de orden coyuntural, ni la reforma de las estructuras de produccin y de la organizacin de la economa han
permitido hasta el m o m e n t o restaurar el equilibrio externo e interno de la economa. La exclusin de amplios sectores de la poblacin del
circuito econmico oficial, la agravacin de las
condiciones de vida y las crecientes desigualdades se ven acompaadas por la persistencia
e incluso la acentuacin del dficit comercial,
la inflacin y el endeudamiento externo.
La poltica de ajuste, con el F M I o sin l,
tampoco ha hecho avanzar la economa rabe
en el sentido de consolidar un capitalismo nacional, eficaz y dinmico, basado en la especializacin industrial para la exportacin, a fin
de superar las deficiencias inherentes al m o d e lo de desarrollo de la fase anterior. La reforma
de las estructuras de produccin no se ha traducido en una redistribucin importante de la
actividad productiva entre los diferentes sectores o dentro de cada uno de ellos. E n la agricultura, la explotacin familiar destinada al
mercado ha experimentado un cierto dinamism o , unido a la intensificacin de los cultivos
de lujo para las capas urbanas favorecidas
(hortalizas, fruta, carne), pero su poder de
arrastre sobre otras reas de la agricultura es
imperceptible. El capitalismo agrario propiamente dicho no se desarrolla en ningn pas,

Fayal Yachir

mientras la proporcin del campesinado pobre


y minifundista cuya produccin es de m u y bajo rendimiento, sigue siendo m u y elevada. Los
intentos de fomentar las exportaciones industriales tropiezan con la rigidez de las ventajas
comparativas tradicionales de las actividades
agrcolas, y mineras y las industrias de trabajo
intenso, as c o m o con las relaciones proteccionistas de la C E E .
E n la mayora de los pases rabes el dficit
del sector pblico demuestra la interferencia
del mercado poltico en la gestin y no nicamente la incompetencia de los administradores o una eventual apata de los trabajadores,
c o m o se afirma a m e n u d o . E n efecto, las
empresas estatales estn implicadas en los procedimientos y circuitos de distribucin de ventajas y prebendas dentro de los grupos dirigentes. Esto no significa solamente que con
frecuencia se nombra a sus directores en funcin de criterios defidelidadpoltica y n o de
competencia tcnica, ya que en ese caso se encontrara la explicacin del dficit en la incompetencia de los administradores. La insercin en el mercado poltico significa que las
empresas pblicas sirven para distribuir privilegios en funcin de las relaciones de clientela
dentro de la lite que ocupa el poder, tanto a
sus administradores en ventajas materiales, influencia y poder, c o m o a sus clientes y dependientes, en trminos de empleo, vivienda e ingresos abonados eventualmente a personas
que se contentan con vivin> del presupuesto
de la empresa. As las empresas pblicas se
constituyen en verdaderos feudos que funcionan en provecho de feudalidades privadas. N o
obstante, su carcter formalmente pblico autoriza al m i s m o tiempo la intervencin intempestiva y frecuente de los responsables polticos nacionales o locales cuyas exigencias
abarcan una amplia g a m a de servicios, desde
una beca, un curso de formacin o un empleo
para un protegido cualquiera, hasta la prestacin de servicios urgentes a otras empresas o
instituciones del Estado. Este tipo de sujecin
se ve intensificado con m u c h a frecuencia por
la descentralizacin del sector pblico.
El doble carcter -estructural y polticodel dficit de las empresas estatales impone lmites m u y serios a su privatizacin. Desde
luego ni el capital privado nacional ni los inversionistas extranjeros estn interesados en
adquirir empresas cuyo dficit se debe a la

Crisis y politicas de ajuste en los pases rabes

ubicacin, a la penuria de factores de produccin o a la complejidad de la tecnologa. Su


menor capacidad de inversin y su escasa experiencia industrial hacen del capital privado
nacional un candidato an menos fiable que el
capital extranjero, sobre todo en las ramas industriales m s mecanizadas que exigen fondos
considerables y largos perodos de inmovilizacin del capital. Hasta ahora en ningn pas
del m u n d o rabe los intereses privados locales
se han precipitado a tomar el control de e m presas ofrecidas a la privatizacin en las
industrias de bienes de equipo o bienes intermediarios. A u n q u e dispongan de recursos tcnicos yfinancierosm u y superiores, las grandes
firmas transnacionales tampoco estn interesadas en la privatizacin cuando el dficit de
la empresa pblica se debe a factores que de
ningn m o d o podran controlar. Sin embargo,
en algunos casos, la racionalizacin del proceso de trabajo con miras a imponer una mayor
disciplina a los trabajadores, el recurso a conocimientos y calificaciones extranjeras, el pago
de salarios m s elevados al personal calificado
y el pleno dominio de la tecnologa, adquirida
por lo dems a menor costo, permitiran a la
firma transnacional salir adelante en condiciones en las que la empresa estatal fracasaba, sea
cual fuere la rama industrial. El capital extranjero tiende, sin embargo, a investirse en actividades m s rentables a escala internacional, lo
que significa que para una rama industrial determinada se escoger el pas en el que la rentabilidad de la inversin sea m s elevada. As
pues se favorecern las actividades que representen una ventaja relativa inmediata y no las
que dependan de una poltica de industrializacin y aprendizaje tecnolgico que el Estado
ha pretendido aplicar a travs de sus empresas.
El carcter poltico del dficit del sector
pblico limita asimismo la privatizacin y la
hace depender a la vez de la reestructuracin
de la relacin de fuerzas entre las distintas
fracciones de la burocracia estatal y de las relaciones entre sta y los crculos de empresarios
y hombres de negocios. La proximidad del
aparato estatal condiciona con frecuencia la
capacidad de los empresarios locales de crear
o ampliar sus empresas y garantizarles buenas
condiciones de funcionamiento (sobre todo
por lo que atae a las divisas necesarias para
la importacin de materias primas, productos

249
semiterminados y equipos) y esta limitacin es
desde luego m s fuerte para las empresas pblicas de gran dimensin y de tecnologa c o m pleja. La necesidad de que los eventuales c o m pradores de las empresas pblicas tengan
relaciones especiales dentro del aparato estatal
reduce el espacio social de la privatizacin y
tiende a intensificar el grado de concentracin
ya elevado del sector privado.
Cuando se pretende que la firma privada
puede aumentar la produccin de bienes y servicios, es decir disminuir los costos y mejorar
la calidad, se olvida curiosamente precisar en
qu condiciones de mercado sera posible ese
resultado. Es bien sabido que en teora econmica la nocin de la eficacia de la firma es inseparable de la competencia atomstica. Ahora
bien, quienes abogan por la privatizacin del
sector pblico invocando las supuestas ventajas del liberalismo olvidan que en los mercados del Tercer M u n d o estn generalizadas las
estructuras de monopolio u oligopolio en la industria y los servicios privados.
Esas estructuras no competitivas se originan en situaciones diversas. En algunos casos
el umbral tcnico de la tecnologa importada es
m u y elevado en relacin con la dimensin del
mercado nacional de m o d o que ste slo puede permitir u n pequeo nmero de productores. En otros, sobre todo en los pases de capitalismo de Estado dirigista, la poltica estatal
de control de la inversin engendra paradjicamente situaciones de oligopolio en la industria privada, independientemente de las limitaciones tecnolgicas. Tal es el caso cuando
para canalizar el capital privado hacia los sectores m s desamparados, el Estado bloquea las
nuevas inversiones en los sectores que considera saturados, erigiendo con ello barreras
administrativas previas que engendran un oligoplio y favorecen los comportamientos
malthusianos de alza de los precios y baja de
la produccin, del empleo y de la calidad. E n
otros casos, la escasez de recursos en divisas,
la insuficiencia de infraestructuras o simplemente la escasez de espacio urbano crean barreras financieras infranqueables a la mayora
de los candidatos empresarios, incluso cuando
la solvencia es m u y elevada y presenta buenas
perspectivas de lucro. Tanto si las posiciones
de monopolio u oligoplio proceden de estructuras econmicas, de una escasez de recursos
o falta de espacio, o bien de las polticas esta-

250
tales, el resultado es en todos los casos que la
privatizacin de las empresas pblicas puede
fortalecer o ampliar los mercados no competitivos en lugar de producir una mayor eficiencia.
Por lo dems, lo que es vlido para la industria lo es tambin para los servicios y el turismo. E n algunos pases donde se ha querido
ampliar la inversin privada en estos ltimos
sectores con la esperanza de que las empresas
privadas iban a sustituir el descuido por la eficiencia, la indolencia por el dinamismo y la
mediocridad por la calidad, se comprob m u y
pronto que dichas empresas reproducan con
un mimetismo desconcertante los comportamientos m s negativos de las empresas pblicas y que su originalidad m s evidente consista en los precios m u y superiores. Desde luego,
la explicacin de ese fenmeno es sencillamente que se haba sustituido el monopolio pblico por un oligoplio privado.
E n esas condiciones, la restauracin del
mercado slo tiene una relacin m n i m a
con la voluntad proclamada por los gobiernos
y el F M I de promover la racionalidad y la eficacia econmicas y, por otra parte, la restauracin de la iniciativa privada produce inevitablemente la especulacin y el despilfarro. El
balance de las polticas de ajuste estructural en
los pases rabes destaca con cada vez mayor
claridad la necesidad de polticas alternativas
cuyo argumento principal debe ser un triple
rechazo: a la insumisin a precios reales (los
cuales a m e n u d o slo corresponden a la realidad de los precios de los pases desarrollados,
con sus subvenciones y jugosos lucros de oligoplio), el rechazo del libre cambio y de la subordinacin a los intereses privados locales y
extranjeros. Esas polticas alternativas deberan tener c o m o objetivo prioritario invertir
las tendencias actuales a la desigualdad creciente de los ingresos y el consumo y a la exclusin de una capa cada vez m s numerosa de
la poblacin de los circuitos econmicos oficiales. Reducir el consumo excesivo de las capas privilegiadas; favorecer el consumo colectivo por oposicin al consumo individual,
sobre todo en lo que se refiere a transporte, vivienda, salud y educacin; movilizar el trabajo
en la agricultura, la industria y los servicios

Fayal Yachir

reorganizndolos e incorporando las tecnologas m s apropiadas; reorientar y fortalecer el


aparato productivo en funcin de las necesidades de equipos del pas y del consumo popular,
todo esto constituye los ejes principales de esa
poltica a corto y medio plazo. U n simple retorno al modelo de desarrollo capitalista de
Estado de los aos sesenta y setenta es evidentemente imposible en vista de la evolucin de
las condiciones econmicas y sociales internas
y de la coyuntura internacional, y tampoco sera conveniente, por cuanto ese modelo ha
agotado sus posibilidades histricas excepto tal
vez en algunos pases relativamente m s atrasados en lo referente a estructuras sociales y econmicas. E n ltimo trmino, si las polticas
econmicas en algo han evolucionado en todas
partes hacia la apertura al capitalismo y la divisin internacional del trabajo, se debe a las
limitaciones y contradicciones de ese modelo.
Para evitar caer una vez m s en caminos trillados, las polticas alternativas indispensables
debern apoyarse necesariamente en la agricultura, las industrias de equipamiento y la
formacin, a fin de superar la dependencia alimentaria y tecnolgica, incorporar la mayor
parte de la fuerza de trabajo disponible en formas modernas de produccin y hacer depender la actividad econmica del pas de sus propios recursos y de la productividad social, y no
de los ingresos privados. Esas polticas alternativas no podrn concebirse ni aplicarse
mientras las clases m s interesadas en su aplicacin no puedan influir de m o d o decisivo en
los gobiernos o lograr que se tomen en cuenta
sus preocupaciones dentro del sistema poltico. Si se puede sacar una leccin del fracaso de
los socialismos rabes, es sin duda alguna la
necesidad de una asociacin y participacin
directas de las clases populares en la organizacin del desarrollo econmico y social. Si dicho imperativo ha podido presentarse c o m o
corolario de la poltica de infitah tanto en
Egipto c o m o en Tnez, en adelante la d e m o cracia poltica se impone c o m o una de las condiciones esenciales para romper con las polticas de ajuste estructural y democratizar la
economa y la sociedad en el m u n d o rabe.
Traducido del francs

all de Foucault:
la teora d e la sociedad
disciplinaria

Stefan Breuer
E n los veinte aos anteriores a su fallecimiento, La teora d e la sociedad
acaecido en 1984, Michel Foucault elabor una disciplinaria
teora de la sociedad disciplinaria que se ha
convertido en uno de los modelos ms debati- Los acontecimientos decisivos para la transidos (y m s violentamente impugnados) de la cin del poder soberano feudal y absolutista
teora social contempornea. El volumen de la a la sociedad disciplinaria moderna tuvieron
literatura secundaria a ese respecto ha alcanza- lugar en los siglos x v n y x v m , la poca clsido proporciones tales que sera imposible leerla ca segn los historiadores franceses. N o obsen su totalidad.
tante, con la monarqua sigui dominando duEn efecto, Foucault es desde M a x Weber rante ese perodo un poder centrado esencialuno de los pocos tericos
mente en el tributo y la
de las ciencias sociales que
muerte (HS 117 ss.)1, forStefan Breuer es profesor en la Escuela
Superior de ciencias econmicas y polha necesitado realmente un
m a sta de poder que, por
ticas, Von Melle Park, 9, D-2000 H a m bibligrafo propio (Clark,
lo que se refiere al derecho
burg 13, Repblica Federal de Alema1983).
constitucional se manifestaba en la soberana y la coSin duda, buena parte
rrespondiente competencia
de esa literatura es simple
legislativa y, en cuanto al
introduccin o parfrasis,
derecho penal, apareca en
destinada a ser olvidada
los rituales y ceremonias de
con la m i s m a rapidez con
martirio del poder de dique se public. N o obstansuasin. Durante el miste, Foucault tuvo mejor
m o perodo, empero, se esacogida entre los tericos,
taba produciendo una reorque haban sometido su
ganizacin radical de toda
modelo a una crtica m u y
la sociedad con motivo de
radical (en parte), lo que
era inevitable por tratarse de una teora que en- la cual tambin el poder iba a sufrir una transcierra uno de los ataques m s violentos a la cul- formacin fundamental. Valindose del ejemplo de la delincuencia campesina, Foucault
tura occidental desde Marx y Nietzsche.
Este artculo tiene c o m o objetivo resumir muestra que la poca clsica fue teatro de nuelos argumentos ms importantes de la crtica vas formas de actos ilegales, ya no dirigidos ande Foucault y determinar lo que sigue siendo te todo contra los derechos de la nobleza o el
viable en su teora de la sociedad disciplinaria. rey, sino contra la propiedad, transformacin
Para empezar, un breve esbozo del modelo de por la cual la plebe reaccion a las nuevas form a s de acumulacin de capital, las nuevas relaFoucault.
ciones de produccin y las nuevas estructuras
de adquisicin de bienes (SP 89 ss.). C o n el crecimiento del aparato capitalista de produccin
RICS 120/Jun. 1989

252

y el notable incremento demogrfico del siglo


xviii, se ampliaron y multiplicaron los conflictos, haciendo perder cada vez m s eficacia al
poder clsico de soberana y disuasin, basado
en la representacin del espectculo de castigos
ejemplares (SP 219 ss.).
Precisamente en esta fase de reorganizacin
(durante la cual la sociedad, por as decirlo, rebas el estrecho marco en el que la haban confinado las instituciones monrquicas es el perodo en el que aparecieron nuevos procedimientos y mecanismos de poder: procedimientos
que funcionan no por el derecho sino por la
tcnica, no por la ley sino por la normalizacin,
no por el castigo sino por el control, y que se
emplean en niveles y formas que desbordan al
Estado y sus mecanismos 2 (HS 118, los subrayados son mos). Qu procedimientos eran
esos?
Sigamos de m o m e n t o con el ejemplo de la
justicia penal: incluso durante el antiguo rgimen, las exigencias formuladas durante la Ilustracin por los reformadores del cdigo penal
para que se humanizara el derecho penal y se
restringiera el poder de castigar comenzaron a
suscitar una respuesta que se tradujo en una
serie de reformas gracias a las cuales se pudo
sustituir la antigua economa de gasto y exceso por una economa de continuidad y permanencia (SP 90)3. Mientras que el poder soberano y absolutista (con sus inconsecuencias e
irregularidades, su discontinuidad y las escapatorias a su red de control) dejaba un vasto campo a las transgresiones de los sbditos, los reformadores del derecho penal procuraron (mediante penas menos severas, una codificacin
ms meticulosa y una racionalizacin del ejercicio de la fuerza) sentar las bases de un nuevo
consenso social, aceptado m s generalmente,
sobre el poder de castigar, a fin de crear una
defensa m s eficaz contra un adversario que
es ahora m s sutil pero est tambin m s generalizado en el cuerpo social (SP 92) 4 . Al atacar
las arbitrariedades del poder monrquico, la
Ilustracin sent al m i s m o tiempo los fundamentos de un nuevo sistema, m s perfecto, de
control social. Juez yfiscal,defensor y acusado,
quedaran todos confinados en una estructura
discursiva cuyo sentido no consistira ya en la
espeluznante restauracin de la soberana, sino
en la reactivacin del cdigo penal (SP 112).
Este proceso de discursividad, que Foucault no define con exactitud, supone lo si-

Stefan Breuer

guiente: por una parte, se trata de una codificacin y racionalizacin que sin duda alguna
brindan a los ciudadanos un nuevo grado de
seguridad: el poder est sujeto a normas, se reconoce al individuo c o m o persona jurdica y el
castigo se transforma en un medio de restablecer la condicin de la persona jurdica. Pero
por otra parte esas mismas medidas permiten
un refinamiento extremo y un perfeccionamiento del proceso de disciplina y sometimiento. En correspondencia con la codificacin hay
una mayor individualizacin del castigo y una
objetivacin de los delitos y del delincuente. La
persona jurdica se convierte en el centro de un
m o d o de percepcin clasificador y objetivador,
que integra al individuo en un contexto c o m plejo de caractersticas justiciables y hechos
probatorios. El individuo es examinado, juzgado y registrado, de m o d o que se pueda documentar cada una de sus caractersticas m e diante una serie de cdigos y sus correlaciones.
A travs de mltiples prcticas de vigilancia y
control, clasificacin y coordinacin, aparece
lo que Foucault denomina la otra cara, la cara
oscura de la persona jurdica: el individuo
disciplinario, creado gracias a esas nuevas tcnicas de poder (SP 315).
Sin embargo, ese proceso de discursividad y
subyugacin no se limita a la justicia penal.
Foucault lo descubre en la nueva actitud de la
sociedad hacia el demente, que es aislado e internado; la locura se transforma en una forma
de enfermedad mental con la que la sociedad
slo comunicar por un medio abstracto: la psiquiatra. Foucault descubre el m i s m o proceso
en la explosiva multiplicacin del discurso sobre la sexualidad, que tuvo c o m o consecuencia
la creacin de un gigantesco catlogo de placeres y perversiones. Sita el proceso en el ojo
clnico y en el control cientfico de las enfermedades e infecciones, en el control administrativo ejercido sobre medicamentos, nacimientos y muertes, adaptaciones y ausencias;
por ltimo, en el control militar de los desertores, el controlfiscalde los bienes y la planificacin econmica de los procesos de produccin.
En todos los campos de la vida social, la poca
clsica es el escenario de una concentracin sin
precedentes de discursos y mecanismos de
identificacin, todos los cuales participan
de un m i s m o y nico objetivo: la produccin de
un individuo transparente y, en consecuencia,
controlable. En palabras de Foucault: la Ilus-

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria

253

Michel Foucault (1926-1984). M . Franck/Magnum.

tracin, que descubri las libertades, invent


tambin las disciplinas (SP 224) 5 .
Foucault pone de relieve, sin embargo, que
sera un grave error concebir esa nueva forma
de poder disciplinario con excesiva estrechez.
En primer lugar, no puede reducirse meramente a la aplicacin de un determinado tipo de
discurso, ya que tiene adems races no discursivas, por ejemplo, los mecanismos creados en
conventos y guarniciones militares, fbricas y
hospitales, colegios e internados. E n segundo
lugar, no puede conceptualizarse c o m o efecto
irradiado desde un foco, a saber, una autoridad social central o una clase dominante, ya
que penetra todo el cuerpo social y se sedimenta en un gran nmero de estructuras y grupos.
Y , en tercer lugar, no puede entenderse nicamente c o m o relacin de represin, c o m o enseguida indican la lgica del legalismo burgus y
la teora marxista. Foucault admite que el poder disciplinario presupone la dominacin: disecciona a los individuos, los clasifica y los
ajusta a una jerarqua estructurada mediante
sistemas precisos de m a n d o . Sin embargo, el

poder disciplinario no se agota en estas funciones, sino que m s bien produce individuos que
responden a las exigencias del orden que ha
creado. Es preciso dejar de describir siempre
los efectos del poder en trminos negativos:
"excluye", "reprime", "rechaza", "censura",
"abstrae", "encubre", "oculta". E n realidad, el
poder produce; produce algo real; produce
campos de objetos y rituales de verdad. El individuo y el conocimiento que se puede obtener
de l dependen de esa produccin (SP 196)6.
Esta funcin productiva del poder aparece
concentrada al m x i m o en la forma moderna
de la prisin, tal c o m o ha venido configurndose desde 1830 por influencia de la obra de Bentham Panopticon (1787). C o m o institucin cuya
misin nunca se haba limitado a organizar la
privacin de libertad, sino que desde un principio tena c o m o objetivo realizar transformaciones en los individuos (SP 251) 7 la prisin
encarna, por as decirlo, la forma elemental de
la sociedad disciplinaria, de la m i s m a manera
que, segn Marx, los bienes de consumo funcionan c o m o la forma elemental de la sociedad

254

burguesa. La crcel es al m i s m o tiempo cuartel


y escuela, taller y hospital. Suprime caractersticas indeseables desde el punto de vista social
y moldea las deseables. Su producto son individuos que estn mecanizados segn las normas
generales de una sociedad industrial (SP 245)8.
C o m o aparato disciplinario consumado, capta
todos los aspectos de la persona: su aspecto fsico, sus creencias morales, sus hbitos de trabajo y su comportamiento cotidiano. Y todas esas
manifestaciones no slo son controladas y reguladas, sino reformadas en su totalidad hasta que correspondan a las normas vigentes. El
sistema carcelario, que ya hacia 1840 estaba
plenamente elaborado, contiene en germen todos los mecanismos de normalizacin y disciplina que en el curso de los aos se han unido
inextricablemente a la sociedad disciplinaria.
Por ltimo, la formacin de esta sociedad se
dedica a un movimiento de expansin y amplificacin: del sistema carcelario a lo que Foucault denomina el archipilago carcelario o
el gran continuo carcelario (SP 304) 8a . Prolongado mediante numerosos puntos de apoyo
-orfanatos, asilos para chicas descarriadas,
establecimientos para aprendices, y las correspondientes organizaciones, por ejemplo, sociedades de beneficencia, asociaciones dedicadas
al perfeccionamiento moral, viviendas y albergues para obreros-, el esquema panptico, se
extiende a toda la sociedad y cubre cada c a m p o
social con una gran red carcelaria, cuya funcin primaria es la normalizacin. Limitada
antao a desempear una funcin en los procesos de expulsin o expiacin, confinamiento o
retiro, la disciplina pasa ahora del margen de la
sociedad a su centro vital con sus funciones
m s importantes. Arraiga en el mbito de la
produccin, en la transmisin de conocimientos tericos y prcticos, en el aparato militar y
administrativo. Conforme la disciplina se generaliza de esta manera y, sobre todo, va tom a n d o forma cientfica, se puede permitir una
cierta regresin de su aspecto represivo (SP
313). Sintetizando el mensaje de Disciplina y
castigo en una sola frase, las puertas de las crceles pueden abrirse, porque la sociedad m i s m a
se ha convertido en una inmensa prisin.

Foucault y sus crticos


Antes de referirse a las objeciones que este m o -

Stefan Breuer
delo ha suscitado, conviene aludir brevemente
a sus relaciones con otras tendencias de la sociologa moderna con una orientacin similar.
Varios aspectos de la obra de Foucault recuerdan vivamente a M a x Weber, que consideraba
la disciplina c o m o un elemento clave de la
sociedad moderna: disciplina burocrtica, disciplina de partido, la disciplina necesaria en los
grandes ejrcitos modernos, la disciplina industrial y, no m e n o s importante, la disciplina
religiosa necesaria para una vida metdica
(Breuer, 1986). El anlisis de Foucault tiene
adems una cierta afinidad con el de M a r x (por
ejemplo, en lo referente a las fbricas), con
Elias, con la teora de Oestreich de una disciplina social y con el marxismo crtico cuya temtica central (de Lukcs a Adorno) ha sido
siempre la relacin entre sistema mercantil, racionalizacin y disciplina.
Sin embargo, Foucault no se reconoce expresamente en ninguno de esos predecesores,
en parte por simple ignorancia, c o m o l m i s m o
admiti en su autocrtica respecto a la teora
crtica (Raulet, 1983). En buena medida ese silencio es la prueba de un intento consciente de
distanciarse de una tradicin discursiva que
considera demasiado obsesionada con la historia global, con la necesidad imperiosa de deducir de una estructura nica y central una explicacin general aplicable a toda una poca o
sociedad. La conviccin de que podra determinarse incluso un sistema de relaciones homogneas dentro de una sociedad, una red causal que permita referir todos sus diversos elementos a un centro oculto, es para Foucault
mera ideologa, una ilusin que refleja el narcisismo trascendental del pensamiento occidental: la creencia en el poder y la funcin creadora de un sujeto soberano y en la garanta de
que podr serle devuelto a su control cuanto
se le haya sustrado (AS 22) 9 . Lafijacinantittica de Foucault sobre este subjetivismo es
tan fuerte que en ningn lugar considera la posibilidad de una historia global no subjetivista, centrada en la teora de la sntesis social,
hacia la cual hay pasos cruciales en las obras de
los tericos antes mencionados.
Foucault procura colmar el vaco as creado
con el concepto de poder. El poder entendido
en el sentido nietzscheano c o m o una voluntad
de poder vital y ontolgica se convierte para l
en la clave universal capaz de explicar todos los
fenmenos sociales e intelectuales. El poder

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria

constituye la base de las relaciones entre los sexos, as c o m o entre las generaciones, las relaciones internas de una institucin dada, as com o con todas las dems instituciones, las relaciones entre individuos, as c o m o entre grupos
y clases. C o m o anteriormente se ha visto, el individuo es un producto del poder, una forma
de individuacin de la disciplina ( S u W 3). Esto se aplica al moderno discurso de las ciencias
sociales que se centra en el individuo, as c o m o
el discurso cientifico en su integridad. Foucault
proclama que es preciso renunciar a una tradicin de pensamiento segn la cual el conocimiento slo puede existir en espacios en los que
se han suspendido las relaciones de poder.
M s bien es preciso admitir que el poder produce el saber (y no slo favorecindolo porque
est a su servicio o aplicndolo porque es til);
que poder y saber se suponen directamente uno
a otro; que no hay relacin de poder sin que se
constituya de manera correlativa un campo de
saber, ni tampoco saber que no suponga y constituya al m i s m o tiempo relaciones de poder
(SP 32) 10 . Del m i s m o m o d o que en la filosofa
idealista (y en sus ltimas secuelas romnticas)
el m u n d o entero resulta ser en ltimo trmino
espritu o voluntad, as en la conceptualizacin
de Foucault el Ser se revela c o m o la manifestacin de un principio nico capaz de aparecer en
varios estados agregados: en forma pura y m vil c o m o perpetua batalla (SP 31)", c o m o
una corriente de fuerzas y reacciones; y en una
forma cerrada y rgida si el poder se ha congelado en dominacin. Todo esto hace pensar en
la metafsica de Heraclito, si bien sera una versin en la que el logos no tiene ya un efecto
armonizador, sino que se ha convertido en un
elemento de lucha.

255

duce de forma conductista complejos procesos


de socializacin e individuacin a una serie
de condicionamientos interminables, degradando la individualidad a un m u n d o interno
producido por estmulos externos y lleno de
contenidos intelectuales manipulables de m o do arbitrario (Honneth, 1985, pg. 210). Se
pierden, en consecuencia, los adelantos en trminos de libertad y posibilidades de expresin que haban sido logrados por el establecimiento y la internalizacin de la naturaleza
subjetiva (Habermas, 1985, pg. 342). U n a
tercera objecin va contra el m o d o en que la
teora del poder resuelve el problema de la validez. Segn Honneth, Foucault no estudia la
cuestin relativa a c m o los discursos producidos nicamente con miras a optimizar el poder
social podran tener xito en contextos totalmente diferentes, por ejemplo, el control tcnico de los procesos naturales. Y Habermas
muestra en forma convincente que el rechazo
total de la reivindicacin de validez universal
desemboca en una autonegacin relativista
de la teora m i s m a del poder (Honneth 1985,
pg. 195, Habermas, 1985, pg. 327). En resum e n , los crticos arguyen que la teora del poder de Foucault es incapaz de reconocer adecuadamente el carcter independiente de los
mecanismos normativos o cognoscitivos y, en
consecuencia, no sirve para captar la complejidad de las modernas sociedades.

Son stas objeciones de peso. Para empezar


con los mecanismos cognoscitivos, es preciso
admitir con Foucault que durante la poca m o derna toda una serie de discursos comenz a
existir bajo una ensea poltica y, por lo mism o , se adecu perfectamente a una interpretacin terica del poder. Existen, de hecho, una
anatoma poltica y una tecnologa poltiAl fundar su concepto de la sociedad discica, al igual que en un principio la economa se
plinaria en una metafsica del poder, Foucault
lo hizo vulnerable al ataque. Los crticos han consider c o m o economa poltica, poniendo as claramente de manifiesto la imbricacin
dirigido sobre todo su ofensiva contra el reducde las estructuras econmicas con las de domicionismo que impregna el concepto de Foucault. Se objeta en primer lugar que la teora del nacin. Todos estos discursos apuntan a la inpoder disuelve la lgica independiente y crea- tensificacin de una racionalizacin poltica
desencadenada por la aparicin de un sistema
dora de las normas jurdicas y morales para
convertirlas en una evolucin ciega y acciden- europeo de Estados o un sistema poltico m u n dial a partir del siglo xvi. Especialmente en vatal de las relaciones de poder, ignorando as
avances innegables en trminos de liberalidad rios pases del continente europeo esa situacin
y seguridad jurdica (Habermas, 1985, pg. produjo una militarizacin, fiscalizacin
y burocratizacin considerables, de las que
340), buenas pruebas de lo cual pueden enconsurgi el Estado policial bien ordenado de
trarse en el derecho penal y su procedimiento
correspondiente. E n segundo lugar, la teora re- los siglos xvii y xviii con su poltica de disci-

256

plina social (Tilly, 1975; Raeff, 1975). En la


medida en que Foucault describe esta racionalizacin poltica propiciada por la competencia
entre Estados absolutistas, as c o m o la extensin de esa racionalizacin a las formas m s
variadas de vida y pensamiento, sus ideas son
perfectamente aceptables.
Sin embargo, si hay una caracterstica innegable del desarrollo occidental desde el siglo
xix, es que la sociedad y la ciencia se definen
cada vez menos por relaciones abiertas y directamente polticas. Por el contrario se manifiestan en forma de unas relaciones abstractas y
annimas que slo pueden designarse con el
concepto de poder al precio de una contradiccin en los trminos mismos. La inclusin
indiscriminada de la sociedad del antiguo rgim e n , estructurada polticamente, y de la sociedad moderna capitalista en un m i s m o y nico
concepto de poder, que el propio Foucault define c o m o la continuacin de la guerra por otros
medios, c o m o una forma de dominacin
marcial y como guerra generalizada ( D M
71, pg. 40), encubre el hecho fundamental de
que la sociedad moderna no puede seguir derivndose ante todo de las premisas de la teora
de la accin. Al estudiar la sociedad moderna, se aborda (como ya haba estimado Marx)
un sistema integrado por relaciones objetivas
de dependencia en contraste con relaciones personales, un sistema en el que los individuos
estn dominados por abstracciones, mientras
que anteriormente dependan el uno del otro
(Marx, 1974, pgs. 81 ss.).
Esta observacin es vlida para el nexo funcional de la sociedad capitalista, que segn un
anlisis familiar a M a r x se vuelve tan annima
que a lo largo de la evolucin hacia el capitalism o moderno, incluso el capitalista desaparece
del proceso de produccin c o m o persona suprflua. Esta observacin se aplica an ms a la
ciencia y a la tecnologa, que desde hace m u c h o
tiempo no pueden en m o d o alguno remitirse a
un tipo especfico de voluntad (ni voluntad de
poden> ni voluntad de verdad). Ni la ciencia
ni la tecnologa obedecen a ninguno de los criterios que aduce Foucault c o m o caractersticos
del poder. N o son ni relacinales ni intencionales, ni estn ligadas a intereses particulares ni
intrsencamente militaristas (aunque puedan
ser todo ello). Sus criterios son ante todo validez universal y necesidad absoluta, conformidad racional con las leyes y autonoma en el

Stefan Breuer

sentido de control de sus propios prerrequisitos. La ciencia y la tecnologa no son funciones


del poder, antes bien, resitan la estructura de
las relaciones cambiantes de poder con un sistema que procede de m o d o autorreferencial y
autogenerativo (Luhmann), es decir, utilizando
nicamente elementos que se forman dentro
del propio sistema. Esta concepcin no impide
interpretar la autogeneracin (autopoiesis) de
la ciencia y la tecnologa c o m o algo producido
socialmente y condicionado por la estructura
social dominante; impide, sin embargo, seguir
las ideas de Foucault y reducir esa autogeneracin a un simple juego de poder (para m s detalles vanse Sohn-Rethel, 1970, y Oetzel, 1978).
La teora del poder resulta igualmente inadecuada por lo que se refiere a los mecanismos
normativos. Evidentemente, c o m o cabra esperar de cualquier investigacin tan centrada en
el sistema penal, el concepto de norma es
omnipresente en la obra de Foucault. Sin e m bargo, c o m o Canguilhem (en cuyas primeras
obras se basa explcitamente), Foucault entiende este concepto exclusivamente en el sentido
de normas industriales, c o m o medidas directivas que sirven para imponer una orden sobre
algo dado, preexistente. En cuanto a esa orden, la cualidad mltiple y dispar de lo que es
dado no es simplemente extraa, sino en realidad de una indeterminacin hostil. Entendido de esa manera, el poder de la norma se
expresa sobre todo en la disciplina en las distintas tcnicas de estandarizacin y normalizacin que someten a los individuos a un sistema de esquemasfijosy obligatorios de comportamiento, c o n lo que garantizan la
estabilidad y homogeneidad de la estructura de
dominacin. Segn Foucault, la normalizacin disciplinaria conlleva la creacin de un
modelo ptimo; y el funcionamiento de la disciplina consiste en ajustar a la gente a ese m o delo ( S u W 8).
Es evidente que este concepto abarca diversas prcticas a las que se ha prestado poqusima
atencin en la historia tradicional tanto intelectual c o m o jurdica. M s adelante se comentar
la importancia que debera atribuirse a dichas
prcticas en una teora no reduccionista de racionalizacin. Al m i s m o tiempo, no es menos
evidente que el procedimiento de disciplina
comprende nicamente un solo aspecto de todo
este proceso moderno de formacin que Foucault designa con trminos c o m o formacin,

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria

257

U n a escena de la pelcula de Ren Claire nous la libert (1931): obreros transformados en robots, D . R .

entrenamiento y control directo. Y a en su conferencia sobre pedagoga (publicada en 1803),


Kant sealaba que la disciplina constituye, por
decirlo as, slo una base negativa del proceso
de formacin y educacin, mediante el cual la
humanidad se acerca al lelos de una sociedad
civil mundial. U n a base porque es la disciplina la que transforma la animalidad en humanidad e impide que el hombre se aparte de su
condicin h u m a n a arrastrado por sus impulsos
animales. Sin embargo, no es m s que una base
negativa porque la disciplina slo puede servir
para prevenir errores y es incapaz de presentar metas positivas propias. A d e m s de la formacin puramente fsica, Kant reconoce una
formacin prctica que considera c o m o u n
conjunto de estrategias complejas que van m s
all del comportamiento externo y dominan cada vez m s el comportamiento interno. Entre
esas estrategias figuran las siguientes: la formacin, que transmite los conocimientos y las capacidades necesarias; la civilizacin, que prepara formas de encauzar los afectos y controlar
los impulsos, indispensables para las relaciones

sociales; y la moralizacin, que busca la subordinacin de los distintos motivos y metas subjetivas a los principios sociales, es decir, universalistas. N o slo ha de prepararse al ser hum a n o para toda clase de objetivos, sino que
adems habr de recibir una orientacin m e n tal que le permita escoger nicamente buenos
objetivos, es decir, los que necesariamente
cuentan con la aprobacin de todos y al m i s m o
tiempo pueden convertirse en los objetivos de
cualquier ser h u m a n o (Kant, 1968, pg. 707).
N o cito este pasaje para condenar el concepto de Foucault desde la ctedra de la pedagoga
idealista. Desde que Adorno formulara su crtica de la tica kantiana, no cabe duda de que el
objetivo de esa pedagoga era la socializacin
con miras a una sociedad abstracta (Adorno,
1973, pgs. 211 ss.). Sin embargo, comparado
con la totalidad del concepto de disciplina, llevada a cabo por Foucault, el enfoque kantiano
tiene la ventaja de diferenciar m s claramente
los diversos niveles del proceso moderno de
formacin. E n un nivel estn las prcticas de
las instituciones totalitarias, c o m o los conven-

258

tos o las prisiones, que tratan de suprimir o eliminar toda realizacin independiente de los sujetos. E n otro, las tcnicas de culturizacin
practicadas dentro de la familia, la escuela, etc.
cuyo objetivo es exactamente el contrario: fomentar esas realizaciones independientes. E n
otro nivel est la sublimacin de los requisitos
de la interaccin, que se clasifican bajo el eufem i s m o de civilizacin y son necesarios para
la vida en la corte o en una sociedad refinada. Y , por ltimo, a otro nivel pertenece esa
estrategia singular de moralizacin que es inseparable de la burguesa occidental y cuyo modus operandi consiste en la implantacin de las
compulsiones del superyo. Slo esta ltima estrategia completa el proceso de socializacin
de los no socializados, pues es la nica que
puede penetrar en esos oscursos recovecos
inaccesibles no slo a la disciplina sino a la culturizacin y la civilizacin, en la medida en que
las tres no son sino m o d o s externos de condicionamiento. Por consiguiente, Kant consider
la moralizacin c o m o la meta suprema de la
educacin y, al m i s m o tiempo, c o m o la m s difcil de alcanzar. Se nos cultiva en gran medida mediante las artes y las ciencias. Se nos civiliza, e incluso hasta un grado excesivo, para toda clase de propsitos de las conveniencias y el
decoro social. Sin embargo, ahora falta m u c h o
hoy por hoy para que podamos considerarnos
moralizados. En efecto, la idea de moralidad
sigue perteneciendo a la cultura, si bien el uso
de esta idea, que se aplica nicamente a lo que
aparece c o m o decoroso (sittenhnlich) (en el
honor y el decoro externo), slo caracteriza el
nivel de civilizacin. N o obstante, mientras los
Estados consuman todas sus energas en planes
expansionistas vanos y violentos, bloqueando
constantemente los dbiles esfuerzos de sus
ciudadanos para crear internamente esa orientacin mental, ms an, mientras sigan privando de su base misma a los esfuerzos de los ciudadanos en ese sentido, no cabe esperar
ningn progreso en este sentido, ya que ste
exige un largo proceso interno de la c o m u nidad, orientado hacia el desarrollo de sus
ciudadanos (Kant, 1968a, pg. 44).
Si se lo compara con el contexto reduccionista de estandarizacin-normalizacin, propuesto por Foucault, una de las principales
ventajas de este modelo con sus distintos niveles es su capacidad de intregar toda una serie de
investigaciones que Foucault ignora cuidado-

Stefan Breuer

samente pese a guardar una relacin directa


con el tema. Los procesos de disciplina no slo
desempean una funcin central en los estudios clsicos que Weber y Oestreich dedicaron
a las burocracias y al ejrcito, sino que han sido
descubiertos adems por la sociologa industrial (O'Neil, 1986). La obra de Norbert Elias se
ocupa en primer lugar de los fenmenos del
proceso de civilizacin, y en los ltimos aos
un gran nmero de investigaciones afines han
seguido su innovador estudio sobre el cambio
de comportamiento de las clases dirigentes de
Occidente (Elias, 1976; Gleichmann, 1979;
1984; Schrter, 1985). El proceso de moralizacin ha logrado el reconocimiento cientfico,
sobre todo en relacin con el debate de la tica
protestante, si bien sta no agota su sentido.
Por ejemplo, varios autores han explicado un
problema importante de la historia moderna de
la delincuencia, a saber, la notable disminucin
del nmero de delitos durante el perodo c o m prendido entre 1840 y 1930, por la peculiar intensificacin de la conciencia moral, manifiesta en fenmenos tan dispares c o m o las misiones urbanas que nacieron del movimiento
evanglico de renovacin, las reformas sociales
y educativas inspiradas en principios filantrpicos, y la generalizacin del movimiento de
abstinencia de alcohol (Weisbrod, 1986; Wilson, 1984; Davies, 1984). Slo un procedimiento emprico podr definir si esa hiptesis
es correcta o no; ciertamente est en contradiccin con la tesis de la anomia propuesta por
Durkheim basndose en las cifras de suicidio,
que apuntaban en el sentido opuesto. N o obstante, el simple hecho de que se pueda plantear
y sostener con argumentos plausibles, hace ver
que no hay que establecer unas categoras demasiado restrictivas reduciendo la moralizacin a priori a una simple variante de la disciplina.
La conclusin que se desprende de esta primera evaluacin crtica no es particularmente
favorable. La teora del poder, destinada a sustentar al concepto de sociedad disciplinaria, resulta incapaz de cumplir su cometido. Es reduccionista y simplista, aduce falsas pruebas y
reduce prematuramente el movimiento de reflexin. Se propone c o m o una genealoga objetiva, pero es en realidad un subjetivismo radical que remite todo a la voluntad y la accin.
Promete una historia nueva, no totalizadora, y,
sin embargo, participa en el proceso de totali-

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria

259

accin comunicativa; no menos que el terico


del complejo del poder-conocimiento, Haberm a s registra tambin el crecimiento hipertrfico de los subsistemas dirigidos por los
medios de comunicacin y la consiguiente invasin de los mecanismos directivos administrativos y monetarios en el m u n d o real (Habermas, 1981, II, pgs. 516, 460, 489). Por
cierto que Habermas no llega hasta considerar
Propuestas para una nueva
al propio individuo c o m o una mera correlaformulacin d e la teora
cin de las tcnicas de poder, pero admite que
el orden social moderno est regido en gran
de la sociedad disciplinaria
medida por prcticas no normativas. En la
medida en que los subsistemas "economa" y
U n a vez descartada la teora del poder como
"Estado" se diferencien (a travs de los medios
fundamento, se plantea a todas luces el probledel dinero y del poder) fuera de un sistema de
m a de si es preciso abandonar tambin el coninstituciones situado en el horizonte del m u n cepto m i s m o de sociedad disciplinaria. Ese ha
sido al menos el tenor de las crticas suscitadas do real (Lebenswelt), surgen zonas de accin
por Foucault. Aunque Habermas parece fasci- formalmente organizadas que ya no estn integradas por el mecanismo del consenso, zonas
nado por el anlisis que hace Foucault de la
que se liberan de los contextos del m u n d o real
labor capilar de la disciplina en los subsistey se condensan en u n tipo de sociabilidad libre
m a s de la sociedad moderna, heredados y orde normas (Ibid., pg. 455). Aunque slo fueganizados disciplinariamente, est demasiado
ra por razones descriptivas, es evidente que el
convencido de la primaca del m u n d o vivienconcepto de sociedad disciplinaria no es del
te (Lebenswelt) para aprobar el diagnstico
todo intil.
del continuo carcelario. Considera esa caracterizacin insostenible ya que oscurece la
En realidad, el concepto debe rechazarse y
ambigedad del proceso de modernizacin conservarse al m i s m o tiempo. Rechazarse, por
y la imbricacin de los aspectos patolgico y
cuanto se aplica a una totalidad y se presenta
emancipatorio (Habermas, 1985, pg. 341). El
c o m o una declaracin sobre toda la sociedad
punto de vista de Honneth es similar: el m o moderna, c o m o ocurre en las expresiones sodelo compulsivo de orden social propuesto
bre la textura carcelaria de la sociedad (SP
por Foucault (cuyos resultados muestran una 304)12 o el archipilago carcelario que se
sorprendente afinidad con la visin de Adorno abre camino hacia las profundidades del
del m u n d o administrado) es en definitiva
cuerpo social (SP 301)' 3 . La sociedad no es
intil porque en l las orientaciones normatiuna prisin y la razn no es tortura. Sin e m vas y culturales de los sujetos socializados no bargo, el concepto merece conservarse en la
tendran participacin alguna en la integracin
medida en que registra el hecho de que la dissocial (Honneth, 1985, pg. 22).
ciplina se ha vuelto inequvocamente dominante entre los mecanismos de formacin tal
Sin embargo, es precisamente este aspecto
el que hace que el modelo de sociedad discipli- c o m o fueran distinguidos por Kant. Por consiguiente, examinados de cerca, muchos de los
naria resulte tan pertinente. Las investigacioprocesos de condicionamiento que Elias desnes de Foucault, a pesar de sus debilidades
cribe bajo el rtulo de civilizacin (por
tericas, captan con suma habilidad la realiejemplo, los que se refieren al comportamiendad contempornea, c o m o demuestra clarato sexual o a los hbitos higinicos) resultan
mente el hecho de que, por ejemplo, Haberser variantes de la disciplina, mientras que las
mas, en su diagnstico del presente, se acerca
manifestaciones tpicas de la civilizacin
al concepto de sociedad disciplinaria mucho
(por
ejemplo, el refinamiento de la conversams de lo que parecera autorizarle su alejacin, la mayor capacidad de discriminar o el
miento programtico. Al igual que Foucault,
Habermas descubre tambin una expansin y sometimiento a la etiqueta) no han sobrevivido a sus carreras sociales: la aristocracia cortecondensacin del complejo monetario-burosana y la burguesa todava semiaristocrtica
crtico que conduce a la neutralizacin de la

zacin, de un m o d o m u c h o menos adecuado


que los representantes del enfoque global,
por cuanto todas las diferencias se diluyen en la
niebla general de la nocin de poder. Lisa y
llanamente, el proyecto de una teora de la sociedad disciplinaria no podr llevarse a cabo
sobre esta base.

Stefan Breuer

260

de los siglos xviii y xix (Luhmann, 1980, pgs.


72 y ss., 1985, pg. 456). La tesis central de
Elias - q u e las formas cortesanas de interaccin fueron adoptadas por la sociedad industrial sin ninguna ruptura importante de la continuidad y llegaron a ser un elemento
constitutivo de las idiosincracias nacionalesnunca se estableci de manera convincente, ni
tampoco resulta coherente al no basarse ya su
estructura como lo estableca la sociedad cortesana en las interacciones de una moralidad
del ocio y del exceso, sino m s bien en una
economa de tiempo (Marx), que rebaja la
curva de la civilizacin gastronmica al nivel
de la hamburguesa y la curva de la actividad
ertica a una sexualidad expeditiva. D a d o el
auge a todas luces incontenible de una cultura
de la expresividad, la pseudo-autenticidad y la
intimidad tirnica, las teoras que interpretan
ese desarrollo (a diferencia de la de Elias) com o una des-civilizacin secular (Sennett,
1979) resultan cada vez ms plausibles.
U n a transformacin funcional y estructural similar se est produciendo en la esfera de
la moralizacin. N o es que los cdigos morales
hayan perdido su autoridad o que ya no influyan en las interacciones y decisiones. T o d o lo
contrario. La objecin moral, por ejemplo (por
no citar ms que una de las mltiples manifestaciones de lo moral), se apoya hoy en tal cantidad de temas y en un campo tan vasto, que
su capacidad de regeneracin est asegurada
en un futuro previsible. Siempre hay una nueva dictadura hacia la cual puede dirigirse de
pronto la atencin; siempre una nueva injusticia para alimentar el fuego de las afrentas. Al
m i s m o tiempo, estas manifestaciones deben
distinguirse estrictamente de la moralizacin
tal c o m o la conceban Kant y la pedagoga burguesa. L a moralizacin burguesa protestante
se propona dar forma a lo informe y domesticar el estado natural que, pese a haber sido superado jurdicamente gracias a la aceptacin
del contrato social y a la creacin del Estado,
segua viviendo en las profundidades del alma.
Riesman ha descrito con exactitud el modelo
educativo de este tipo de moralizacin con un
carcter dirigido hacia dentro, obediente a
las seales de una brjula espiritual interiorizada precozmente, y que vinculaba la autonoma individual a una orientacin social regida
por principios.
La dinmica de la sociedad capitalista tar-

da va socavando progresivamente las bases


que sostienen este tipo de carcter, que incluso
en la poca de Freud parece haber sido m u y
poco frecuente (Freud, 19, pg. 50). Acuando
el diagnstico de sociedad sin padre, la teora crtica de hace 50 aos centr su atencin
en los bruscos cambios de la socializacin provocados por la dinmica de la sociedad capitalista avanzada. Estos cambios eran fruto a la
vez del debilitamiento de la capacidad de los
padres para ejercer sus funciones de orientacin y de una intervencin cada vez mayor de
las autoridades extrafamiliares. La psicologa
social m s reciente de orientacin psicoanaltica ha respaldado esas hiptesis con la teora
del narcisismo, segn la cual la sociedad m o derna premia una estructura de carcter que se
distingue por la debilidad del yo y por la desarticulacin de las funciones de restriccin,
control y orientacin del super-yo. Ahora bien,
esta caracterstica moderna se encuentra al
m i s m o tiempo sometida a un yo arcaico y
agrandado que, a causa de su deseo de omnipotencia y de la incapacidad de lograr una
identificacin estable, busca constantes compensaciones: figuras ideales externas c o m o las
que produce ante todo la industria cultural;
confirmacin y expresin del yo, para lo cual
el complejo psico-industrial y las continuas
objeciones basadas en la moral ofrecen oportunidades mltiples. N o se trata ya de la conformacin de lo informe, sino exactamente de
lo contrario: la expresin de lo que n o tiene
forma es hoy el eje en torno al cual gira la m o ralizacin y, por supuesto, en este caso lo que
no tiene forma es en s m i s m o un producto
social. Parece improbable que pueda seguir
funcionando c o m o reguladora de la evolucin social una moralidad reformulada de
m o d o tan radical y que de un fin en s misma
ha pasado a ser un simple medio (como afirma
Habermas cuando alude de manera general
las estructuras normativas) (Habermas, 1976,
pg. 35), sin que ello influya, no obstante, en
las repercusiones polticas y sociales que podran observarse en algn caso concreto. Con
respecto a la sociedad en su conjunto, parecera m u c h o m s realista la sugerencia de Luhm a n n de que el predominio de diferenciacin
funcional, cuando y en la medida en que se establece c o m o principio formal de la sociedad,
hace que la moralidad sea dependiente en su
evolucin y la despoja de su antigua condicin

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria

261

Planos arquitectnicos inspirados en el panptico de Jeremy Bentham (1748-1832). Bentham preconizaba una tcnica disciplinaria a travs de la vigilancia ejercida desde una torre con vistas a todas las
dependencias del edificio, tanto poda tratarse de una crcel, de una escuela, de un hospital o de una
fbrica. (D.R.)

privilegiada desde el punto de vista de la ideologa y de las motivaciones ( L u h m a n n , 1978,


pg. 90). El fin de la moralidad (o de las ideologas en general) n o ha llegado an, pero, lo
que sin duda llega a su fin es esa forma de m o ralizacin con la que so la Ilustracin en su
da.
C o n igual libertad se difundi el otro invento de la Ilustracin, la cara oscura de la
moralizacin y la civilizacin: la disciplina.
Desde el siglo x v m , a las instituciones totalitarias clsicas (conventos y cuarteles) se han sum a d o otras muchas: instituciones protectoras,
c o m o asilos para ciegos, ancianos, hurfanos y
menesterosos; instituciones de aislamiento,
c o m o los hospitales y las clnicas psiquitricas;
instituciones de separacin y encierro, tales
c o m o las prisiones y los penales y los c a m p o s
de trabajo y de concentracin. L a proliferacin y difusin de todas estas instituciones
disciplinarias no transforma a la sociedad en
un continuo carcelario: c o m o observa Goffm a n con acierto, las instituciones totalitarias
no pueden equipararse a la estructura del trabajo asalariado ni a la familia, ni tampoco (cabra aadir) a la estructura pluralista de los sistemas polticos occidentales (Goffman, 1972,
pgs. 32 y ss.). Es innegable, sin embargo, que
los mecanismos disciplinarios desempean
una funcin constitutiva incluso en las instituciones abiertas q u e se caracterizan por la afi-

liacin voluntaria de sus participantes. T o d o


el aparato estatal, con su ejrcito de funcionarios y empleados, est organizado disciplinariamente e incluso dotado de sus propias leyes
disciplinarias. Las empresas comerciales privadas estn organizadas disciplinariamente,
c o m o atestigua una simple ojeada a los locales
de una fbrica o a una gran oficina comercial,
por n o hablar de los sistemas de informacin
microelectrnica en rpida expansin, que someten el acceso, el rendimiento y las comunicaciones dentro de una organizacin comercial
a u n control constante y que, sustituyendo el
ojo del a m o por la omnisciencia coercitiva de
la computadora, introducen u n a nueva etapa
de la evolucin: la automatizacin de la disciplina (Ortmann, 1984). Los mecanismos burocrticos, as c o m o los procesos de adopcin de
decisiones jerrquicamente estructurados, predominan hasta en las democracias polticas.
Incluso los movimientos que se oponen a esos
mecanismos y a su disciplina coercitiva n o
pueden evitar imponer una disciplina a sus
miembros, privndose as de buena parte de
su capital carismtico. N o cabe d u d a de que
en una sociedad que permite que la m a y o r parte de sus funciones estn desempeadas por
organizaciones, la disciplina reconocida por la
mayora obediente a unas reglas impuestas, se
convierte en una condicin sine qua non.
El hecho de que pueda llegarse a este resul-

262

tado nada tiene que ver con las relaciones de


poder o los juegos estratgicos (en trminos
de Foucault). Es m s bien la consecuencia de
procesos sistmicos que impiden cualquier interpretacin interaccionista. La sociedad m o derna es el resultado de una desintegracin
singular en la historia del m u n d o , a lo largo de
la cual el m o d o de diferenciacin funcional
(que en las culturas pre-modernas se encontraba en un marco poltico o religioso distinto)
cobr autonoma y avanz hacia la evolucin
de sntesis nuevas y de alto riesgo. Las sociedades autrquicas, locales, de la Edad Media fueron reemplazadas por un sistema interdependiente y complejo, que dot al metabolismo
social de una naturaleza dependiente de una
mediacin establecida por la circulacin de las
mercaderas; los vnculos directos, familiares,
polticos-autoritarios y basados en la religin
fueron reemplazados por una sntesis indirecta
en la cual el individuo experimenta su valor
social solamente gracias a la mediacin del
mercado. Marx present las consecuencias de
esta transformacin estructural de una manera
que sigue siendo convincente, demostrando
c m o la difusin de la diferenciacin funcional y la estructuracin social del mercado ha
permitido establecer la ley del valor c o m o
principio de integracin del sistema; c m o esta ley del valor produce la homogeneizacin
de los trabajos individuales por medio de la
medida de su valor de intercamio (es decir, relacionando el trabajo abstracto expresado en
cantidades temporales); c m o a causa de la
creciente expansin del trabajo asalariado y de
la progresiva estructuracin social de la produccin, esta homogeneizacin se traslada cada vez ms al propio proceso de produccin en
la medida en que las funciones del trabajo activo y pasivo (el de las maquinarias), estn
coordinadas o son proporcionadas segn m e diciones temporales uniformes; y de qu m a nera el tiempo abstracto, de una norma planteada en forma meramente ideal pasa a
convertirse as en el principio dominante de la
organizacin de la economa. C o m o dijo
Marx: En ltimo trmino, toda la economa
se transforma en economa de tiempo (Marx,
1974, pg. 89).
Es aqu donde hay que buscar las hiptesis
estructurales de la universalizacin de la disciplina que Foucault describe. Por cierto que
la historia de la disciplina no comienza con la

Stefan Breuer

sociedad burguesa, de la m i s m a manera que el


capital tampoco empieza con el capitalismo.
Sin embargo, la extensin de la disciplina, su
introduccin en las principales funciones de la
sociedad y la transformacin de sta en una
sociedad disciplinaria se producen c o m o
consecuencia de una totalizacin del trabajo
abstracto y de la consiguiente elevacin del
tiempo abstracto-lineal a un tiempo-sistema
(Deutschmann, 1983). Los imperativos econmico-temporales estructuran el desarrollo de
la tecnologa moderna y obligan a las fuerzas
vivas del trabajo a adaptarse a sus m o d o s funcionales. Los mecanismos encaminados a ahorrar tiempo se sedimentan en la construccin
de las modernas organizaciones en gran escala,
y tambin en este caso el comportamiento est
sometido a los dictados del tiempo-disciplina.
Segn L u h m a n n , aun ciertas normas estructurales tan autnomas aparentemente c o m o los
principios de comunicacin vertical, la divisin de funciones y la adopcin de decisiones
segn criterios universalistas, pueden interpretarse c o m o una reduccin de los largos procesos de comunicacin interna y externa (Luhm a n n , 1983, pg. 150). Incluso en el llamado
reino del tiempo libre, se descubren fcilmente las formas que dan cabida a esta temporalizacin ubicua y establecen estilos de captacin y comportamiento adecuados a la m i s m a
(el cine, la autocultura, etc.). Foucault observ
que el tiempo disciplinario se difunde en la
prctica pedaggica y ocasiona cambios fundamentales (por ejemplo, separando el perodo
de formacin del perodo de la carrera), pero
inmediatamente le obliga a integrarse en su
teora del poder: El poder est articulado directamente en el tiempo, asegura su control y
garantiza su utilizacin (SP 160)'4. E n realidad, lo verdadero es exactamente lo contrario.
El tiempo no se convierte en una funcin del
poder, sino que m s bien (convertido en
tiempo-sistema) produce cadenas asimtricas de accin de m a n d o , creando as relaciones de poder que determinan el comportamiento de los individuos.
Esto indica la direccin que debera seguir
una nueva formulacin del concepto de sociedad disciplinaria. El concepto debe liberarse
del contexto terico y activo en que Foucault
lo haba situado y encontrar nuevo fundamento dentro de una teora sistemtica; deber
perder todo contenido metafrico que cree

Ms all de Foucault: la teora de la sociedad disciplinaria


analogas entre el sistema social y el desarrollo
de las instituciones totalitarias; y debe construirse de tal m a n e r a q u e n o resulten inciertos
los lmites especficos de la disciplina. L a afirm a c i n de K a n t es correcta incluso para la sociedad disciplinaria: la disciplina es m e r a m e n te u n a d o m i n a c i n externa, slo u n a f o r m a
para la cual el contenido sigue siendo trascendente.
L a q u e Lukcs llam la ley esencial d e la
e c o n o m a capitalista - q u e la racionalizacin
del m u n d o tiene sus lmites en el carcter formal d e su propia racionalidad- a u n q u e n o sea
vlida para el proceso de racionalizacin en s,
sirve para toda la esfera del c o m p o r t a m i e n t o y
la interaccin. Q u e d a n lmites q u e n o p u e d e n
traspasarse ni siquiera con tcnicas de condicionamiento m u y refinadas.
D e todas m a n e r a s , las esperanzas utpicas
no p u e d e n aplicarse a estos lmites. E n primer
lugar, porque este sustrato concreto est tan
fragmentado y marginalizado q u e ya n o tiene
nexos con la totalidad. E n segundo lugar, la sociedad q u e se h a expandido e n u n sistema
m u n d i a l est separada de m a n e r a tan definitiva e irreversible d e ese nivel d e interaccin

263

q u e y a n o p u e d e abstraerse sustancialmente
del m i s m o . Y , en tercer lugar, el desarrollo tecnolgico avanza inexorablemente hacia u n a
reestructuracin d e las esferas funcionales m s
importantes en formas n o interactivas, lo q u e
tiene por consecuencia q u e las fuerzas vivas
del trabajo se tornen tendencialmente suprfluas.
Pero d o n d e d o m i n a la automatizacin,
tambin la disciplina pierde su lugar. S o n d biles a n los signos d e q u e la propia disciplina
p u e d e correr la m i s m a suerte q u e la civilizacin y la moralizacin y de q u e pronto e m p e zar a perder su auge, pero son lo bastante intensos c o m o para advertirnos d e q u e n o se
debe convertir en u n concepto ontolgico la
idea d e sociedad disciplinaria, q u e podra ser
sustituida en breve por u n a configuracin d e
la sociedad segn la cual sta se convirtiera
nicamente en el apndice d e u n sistema de
aparatos.
Sin e m b a r g o , actualmente n o se dispone siquiera del esbozo del m a r c o conceptual necesario para estudiar esa posibilidad.
Traducido del ingls

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Citas en el texto original francs


1. un pouvoir essentiellement
centr sur le prlvement et la
mort.
2. procds de pouvoir qui
fonctionnent non pas au droit
mais la technique, non pas la
loi mais la normalisation, non
pas au chtiment mais au
contrle, et qui s'exercent des
niveaux et dans des formes qui
dbordent l'Etat et ses appareils.
3. 'conomie de la dpense et de
l'excs'; 'conomie de la
continuit et de la permanence'.
4. qui est maintenant plus tnue
mais aussi plus largement
rpandue dans le corps social.

dcrire les effets de pouvoir en


termes ngatifs: il 'exclut', il
'rprime', il 'refoule', il 'censure',
il 'abstrait', il 'masque', il 'cache'.
En fait le pouvoir produit; il
produit du rel; il produit des
domaines d'objets et des rituels
de vrit. L'individu et la
connaissance qu'on peut en
prendre relvent de cette
production.
7. oprer des transformations
sur les individus.
8. des individus mcaniss selon
les normes gnrales d'une socit
industrielle.
8a. 'l'archipel carcral';
'le grand continuum carcral'.

5. Les 'Lumires' qui ont


dcouvert les liberts ont aussi
invent les disciplines.

9. que tout ce qui lui a chapp


pourra lui tre rendu.

6. 11 faut cesser de toujours

10. Il faut plutt admettre que

le pouvoir produit du savoir (et


pas simplement en le favorisant
parce qu'il le sert ou en
l'appliquant parce qu'il est utile);
que pouvoir et savoir
s'impliquent directement l'un
l'autre; qu'il n'y a pas de relation
de pouvoir sans constitution
corrlative d'un c h a m p de savoir,
ni de savoir qui ne suppose et ne
constitue en m m e temps des
relations de pouvoir.
11. la bataille perptuelle.
12. le tissu carcral de la
socit.
13. la gnralit carcrale, en
jouant dans toute l'paisseur du
corps social.
14. Le pouvoir s'articule
directement sur le temps; il en
assure le contrle et en garantit
l'usage.

La reforma
de las Naciones Unidas

Gene M . Lyons
Mientras que desde 1945 el mundo ha conocido orden del da acostumbrado, que abarcaba desprofundos cambios polticos, demogrficos y de el conflicto de Oriente Medio y el apartheid
tecnolgicos, la Organizacin de las Naciones de Sudfrica hasta las estrategias del desarrollo
Unidas y las agencias especializadas que consti- econmico y los principios jurdicos que hatuyen el sistema de las Naciones Unidas, no han brn de regir la teledeteccin desde el espacio
sabido adaptarse a estos cambios. Este inmobi- exterior. Pero la mayor atencin se centr funlismo poltico y organizacional ha contribuido,damentalmente en una cuestin m s a ras de
junto con otros factores, a la crisis del multilatesuelo titulada Examen de la eficacia del funralismo. Gene Lyons que es a la vez un terico y cionamiento administrativo yfinancierode las
un prctico de las organizaciones internaciona- Naciones Unidas, que desde haca m u c h o se
les, analiza en el siguiente
cerna sobre la Organizaartculo los esfuerzos enca- G e n e M . Lyons es profesor de ciencia
cin y cuya inclusin en el
minados a reformar el funorden del da se deba a la
poltica en el Dartmouth College y dicionamiento poltico y bu- rector ejecutivo del Academic Council
amenaza de Estados UniUnited Nations System ( A C U N S ) ,
rocrtico de la O N U . En el of
dos
de disminuir su contri207 Baker Library, B o x 6025, Dartpasado se dedic ntegrabucin a las Naciones Unimouth College, Hanover, N e w H a m p shire 03755, E E . U U . Corresponsal de esmente un nmero de la
das si stas no atendan el
RICS al estudio de las orga- ta Revista en E E . U U . , ha sido director
requerimiento del Congredel Departamento de Ciencias Sociales
nizaciones internacionales, de la U N E S C O ( 1970-72), y trabaj para
so de dicho pas de que se
que se titul Approches de la Agencia de las Naciones Unidas para
modificase la frmula de
la Reconstruccin de Corea (1952-56).
l'tude des organisations
un Estado-un voto, de
H a publicado numerosos libros y artcuinternationales
(Vol.
manera que los principales
los sobre relaciones internacionales, y soXXIX, nm. 1, 1977), y arcontribuyentes tuviesen
bre las polticas en ciencias sociales, algutculos como el de Rosalyn no de los cuales en esta Revista.
mayor peso en las votacioHiggins, Grotius et l'Ornes. A lo largo del tiempo,
ganisation des Nations
otros miembros se haban
Unies, nm. 103, 1985, pgs. 133-142, y el de atrasado en el pago de las contribuciones asigPhilippe G. Le Pestre, U n e problmatique nadas y algunos tenan pendientes los pagos copour les organisations internationales, nm. rrespondientes a aquellos programas que no
107, pgs. 137-150.
apoyaban, pero la medida de Estados Unidos
tena
una importancia especial, tanto porque
AK.
ese pas, al que se haba asignado el 25 % del
presupuesto ordinario, es el mayor contribuyente de las Naciones Unidas, c o m o porque
Introduccin
cualquier modificacin del mtodo de votacin
choca con el principio de igualdad de la soberaEn septiembre de 1986 se celebr el cuadragsina de todos los Estados Miembros.
m o primer perodo de sesiones de la Asamblea
Durante los meses del otoo, el debate se
General de las Naciones Unidas con el extenso
R I C S 120/Jun. 1989

Gene M. Lyons

266

po tienen que votar afirmativamente en todas las ocasiones, el consenso significar algo peor que atribuir un valor ponderado a
los votos: conferir el veto de que disponen
los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad a otros miembros, volviendo as a la situacin que conoci la Sociedad
de Naciones, en la que cada miembro del
Consejo... dispona de la facultad de veto2.
La frmula acab por imponerse. Fueran
cuales fuesen las opiniones de los miembros,
comprendidas las de la delegacin estadounidense, acerca de los peligros que poda entraar
el consenso, deban responder al requerimiento
de hallar una solucin para que el Congreso de
Estados Unidos aprobase la contribucin asignada a dicho pas. Al mismo tiempo, el consenso se haba convertido en una prctica habitual
de las Naciones Unidas, una forma prctica de
evitar las divisiones entre Norte y Sur a propsito de multitud de cuestiones. D e hecho, el
principal representante de Estados Unidos record a la Asamblea que, tanto el C P C c o m o la
El compromiso elaborado consisti en esti- C C A A P , han adoptado 3tradicionalmente sus
pular que se debera alcanzar un consenso en decisiones por consenso . La nica diferencia
era que, a partir de entonces, se explicitara la
las votaciones que se celebrasen al comienzo
obligatoriedad del consenso en una situacin
del proceso de elaboracin del presupuesto, en
que algunos miembros consideraban coactiva.
el m o m e n t o en que el Comit del Programa y
Ahora bien, las cuestiones presupuestarias
de la Coordinacin (CPC) examina el prograno
eran
ms que la punta del iceberg. Las N a m a previsto para el siguiente ejercicio financieciones Unidas se hallan en una encrucijada crro. Los programas propuestos pasan del C P C
tica, afirm el delegado estadounidense,
-que examina su contenido- a la Comisin
quien sigui diciendo: Se enfrentan a una criConsultiva en Asuntos Administrativos y de
sis que requiere una reforma y cuyas causas
Presupuesto ( C C A A P ) , para ser examinados
profundas
son de carcter poltico y burocrtidesde el punto de vistafinancieroy administra4
co
.
Este
diagnstico
era compartido por otros
tivo. E n el curso de la propia Asamblea, la
representantes,
aunque
discrepasen profunQuinta Comisin examina a su vez el programa
damente
sobre
el
origen
de
la crisis o sobre la
y presupuesto, antes de ser presentados para su
manera
de
reformar
la
Organizacin.
E n su
aprobacin a la Asamblea General. La obligainforme a la Asamblea General, el Secretario
toriedad de obtener un consenso en las votacioGeneral hizo sonar tambin la alarma:
nes del C P C proporcionaba a Estados Unidos
Lamentablemente, escriba, en 1986 las
(que, en su calidad de gran potencia, disponen
Naciones Unidas se han encontrado sometidas
siempre de un escao entre los 21 miembros
a una grave crisis que pone a prueba su solvendel C P C ) un derecho de veto virtual sobre los
cia y su viabilidad. El problema inmediato era
programas propuestos sin necesidad de estula renuencia de Estados Miembros (y, en este
diar la revisin del principio de un Estado-un
caso, sobre todo de Estados Unidos) de abonar
voto quefiguraen la Carta. El problema consislas contribuciones que se les haban asignado.
ta asimismo en conceder el derecho de veto a
Pero, yendo m s a fondo en la cuestin, se recocualquier otro miembro del C P C . El Embajanoca
la necesidad de reforzar y revitalizar la
dor de Iraq resalt los peligros que presentaba
actual
estructura de las instituciones multilateel consenso en el caso de aplicarse con excesiva
rales..., y segua exponiendo lo siguiente:
amplitud:
centr en el informe de un grupo de 18 expertos
creado un ao antes para que formulase recomendaciones con miras a aumentar ms... la
eficacia de la Organizacin1. La Asamblea
apoy sin vacilaciones y por unanimidad un
conjunto de recomendaciones del Grupo de los
18, en las que se propugnaba que se redujese
drsticamente el nmero de altos funcionarios
de las Naciones Unidas y se simplificasen los
procedimientos seguidos para resolver las cuestiones de administracin ordinaria de la Organizacin, que con el paso del tiempo se convertan en m u y engorrosos. N o se obtuvieron resultados tan satisfactorios en lo que se refiere a
hallar la frmula que diera satisfaccin a la dem a n d a estadounidense de correlacionar las votaciones en las Naciones Unidas con las aportaciones al presupuesto. El propio Grupo de expertos se haba mostrado dividido al respecto y
haba acabado por proponer tres frmulas que,
despus de ser debatidas, seran finalmente
descartadas. Se haba devuelto el baln al terreno de juego principal.

Si cada miembro de la Asamblea o cada gru-

Diversos factores han contribuido a compli-

La reforma de las Naciones Unidas

267

Las fuerzas de paz de las Naciones Unidas recibieron el Premio Nobel de la Paz de 1988. La foto
muestra la retirada de los israeles de una posicin en el Sina y el establecimiento de los cascos
azules", el ao 1974. M . Bar Am/Magnum.
car las dificultades por las que pasan actualmente muchas organizaciones multilaterales. N o hemos terminado de adaptarnos a la
nueva e inestable distribucin de fuerzas
que reina en el m u n d o c o m o consecuencia
de la segunda guerra mundial, el proceso revolucionario de la descolonizacin, variados cambios demogrficos y tecnolgicos,
modalidades desiguales de desarrollo m u n dial y, naturalmente, la aparicin de las arm a s nucleares5.

blemente de lo que se pretendi en 1945, cuando el sistema de las Naciones Unidas era el
nico marco general dentro del cual los Estados
podan desplegar una diplomacia multilateral
acorde con sus intereses. Ahora ya no es as. El
propio sistema de las Naciones Unidas se ha
descentralizado considerablemente y la Organizacin es slo una pieza de un conjunto m s
amplio de organizaciones internacionales que
tienen por objetivo la paz, la seguridad y la estabilidad econmica y social.

El Secretario General tiene razn: el sistem a internacional no se ha ajustado an plenamente a los considerables impulsos de cambio
generados desde 1945. Tambin puede tener
razn cuando afirma que las Naciones Unidas
deben ser, y as es, un punto central para [...] los
ajustes necesarios impuestos por esas transformaciones6. Ello no obstante, la funcin actual de las Naciones Unidas difiere considera-

El movimiento de reforma de las Naciones


Unidas, adems de procurar mejorar su funcionamiento administrativo y financiero, tendr que responder al interrogante de qu funcin corresponde a las Naciones Unidas en el
m u n d o actual, problema que ya se puso de
manifiesto en el informe del G r u p o de los 18,
en el que se instaba a que se realizase un estudio cuidadoso y a fondo de la estructura in-

268
tergubernamental en las esferas econmica y
social7. Es m u y significativo que las palabras
estructura intergubernamental amplen el
mbito del estudio, no slo m s all de los rganos esenciales de las Naciones Unidas, a las organizaciones especializadas del sistema de las
Naciones Unidas, sino tambin a todo el rgim e n de relaciones econmicas internacionales.
Por consiguiente, no se trata tan slo de c m o
mejorar la eficiencia de las Naciones Unidas,
por importante que ello sea, sino de determinar
una funcin eficaz para las Naciones Unidas en
un rgimen internacional en el que los gobiernos organizan hoy en da sus relaciones polticas y econmicas a travs de toda una serie de
acuerdos multilaterales descentralizados.
El problema, adems, es doble, lo que aumenta considerablemente su dificultad. Por un
lado, se trata de determinar la funcin esencial
de las Naciones Unidas en un m u n d o que ha
cambiado considerablemente desde la poca en
que se redact la Carta. Pero, al m i s m o tiempo,
esa funcin tiene que ser apoyada por la mayora de los Estados Miembros. A lo largo de los
aos, la Carta ha resultado un documento flexible, que permite a las Naciones Unidas hacer
frente a problemas nuevos. Cuando la rivalidad entre las grandes potencias desvirtu las
disposiciones originales en materia de seguridad colectiva, las Naciones Unidas asumieron
un importante papel de mantenimiento de la
paz, que goz de amplio apoyo. Cuando los regmenes coloniales empezaron a desmoronarse, las Naciones Unidas dotaron de considerable estabilidad al proceso de descolonizacin,
gracias al apoyo poltico que la vasta mayora
de sus miembros dieron a la independencia y a
la plataforma que la propia Organizacin ofreca a los nuevos Estados para defender sus intereses en lo que se refiere a las relaciones internacionales.
La fragilidad de las Naciones Unidas en los
ltimos aos se ha debido en gran medida a las
profundas divisiones entre Norte y Sur, pases
desarrollados y pases en desarrollo. Anteriormente, las disensiones entre el Este y el Oeste
haban impedido que se aplicase en su plenitud
el sistema de seguridad de la Carta. Pero Estados Unidos y sus aliados no slo conservaban
la mayora de los rganos principales, sino que
adems disponan de los medios necesarios para respaldar las operaciones de mantenimiento
de la paz y de transicin de las Naciones Uni-

Gene M. Lyons

das a una poltica de la diplomacia preventiva,


y tenan inters en emplearlos. Hasta hace m u y
poco, los intereses de la Unin Sovitica haban sido puramente defensivos en las Naciones Unidas y especialmente marginales en lo
tocante a las cuestiones econmicas y sociales.
Cuando los pases en desarrollo lograron la m a yora en las Naciones Unidas, la Organizacin
pudo seguir funcionando con eficacia siempre
que los pases del Norte tuvieran inters en seguir soportando la mayor parte de los costos
financieros, fueran cuales fueren sus desacuerdos con los pases del Sur. A mediados del decenio de 1970, al deteriorarse las relaciones entre
Norte y Sur, se puso en peligro la existencia de
las Naciones Unidas. El Embajador estadounidense ante las Naciones Unidas se expres con
rudeza, aunque con plena exactitud, al decir:
En pocas palabras, hay una falta de entendimiento y una falta de confianza entre los distintos grupos de Estados Miembros en lo que se
refiere a las motivaciones de los otros grupos. A
m i juicio, las Naciones Unidas no pueden seguir funcionando de este m o d o . . . 8 .
La observacin es exacta si atribuimos la
falta de entendimiento y de confianza a las demandas del Sur, a la desgana del Norte o a las
tendencias unilaterales de la poltica exterior
estadounidense. E n un informe, el Secretario
General indic que esta divisin podra reducirse gracias a la aparicin de un grupo cada
vez mayor de gobiernos bsicamente pragmticos, plenamente conscientes de las caractersticas econmicas, sociales y tecnolgicas de
nuestra poca...9. Puede que tambin en este
caso tuviera razn. D e ser as, podra surgir un
nuevo consenso poltico favorable a las reform a s y que d lugar a unas Naciones Unidas eficaces. Pero, en qu deben consistir esas reformas? El presente artculo intenta formular algunas orientaciones para reformar el sistema
de las Naciones Unidas. Analizaremos ante todo las sugerencias de quienes han estudiado la
crisis actual y han de recomendar soluciones.

Los intentos de iniciar un proceso


de reformas
El mandato del Grupo de los 18 era deliberadamente restringido. Se le pidi que recomendase
unas medidas inmediatas para hacer frente a la
rpida crisis financiera que representaba la

La reforma de las Naciones Unidas

amenaza estadounidense de privar a las Naciones Unidas de una parte considerable de su


contribucin. El Grupo se constituy al trmino del cuadragsimo perodo de sesiones de la
Asamblea General y trabaj durante los primeros meses de 1986 para formular una serie de
recomendaciones. El Secretario General haba
empezado ya a reducir gastos, congelando los
nombramientos y adoptanto medidas de urgencia con objeto de suprimir actividades de
carcter administrativo. U n a de las principales
finalidades del informe del Grupo consista,
pues, en respaldar las medidas que el Secretario
General haba iniciado, pero concretando otras
supresiones de puestos en los niveles superiores
de la Secretara, actualmente recargada de
puestos de categora superior, demasiado
compleja y m u y fragmentaria, por lo que
recomend una disminucin drstica del nmero de reuniones y conferencias y del costo de
los servicios y de nuevas instalaciones10.
A d e m s de por su propio mandato, el Grupo de los 18 estaba limitado por otros factores.
Se le haba dejado escaso tiempo y se enred
con la controvertida cuestin de los procedimientos de votacin, sobre la que eran m u y
profundas las diferencias. El Grupo fue elegido
de m o d o que representase amplios grupos de
miembros de las Naciones Unidas y muchos de
sus 18 componentes lo eran tambin de delegaciones nacionales, por lo que difcilmente podan desempear el papel de expertos neutrales. Su aportacin principal fue, por lo tanto,
de carcter poltico: demostrar la voluntad de
aplicar cuanto antes unas reducciones drsticas, adems de su determinacin real de iniciar
un proceso de reformas. Su informe dej sin
resolver pues, en gran parte cuestiones importantes, limitndose a recomendar un estudio de
mayor alcance acerca de la estructura intergubernamental en las esferas econmica y social
y de instar al Secretario General a que ejerciese
ms autoridad en cuestiones de personal, sobre todo con el fin de que la seleccin del personal se haga en estricta conformidad con los
principios de la Carta.
A d e m s de la constitucin del Grupo de los
18, la crisisfinancierade las Naciones Unidas
origin otros dos intentos de iniciacin de un
proceso de reformas. El primero consisti en
una iniciativa de carcter personal de Sadruddin Aga K h a n y Maurice Strong, que ya haban
ocupado altos cargos en las Naciones Unidas;

269

el prncipe Sadruddin haba sido Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y M r . Strong haba ocupado el puesto de
Director General del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y, en fechas
ms recientes, de Coordinador de las Naciones
Unidas para las Operaciones de Socorro en
frica. A m b o s encargaron un estudio m o n o grfico de los problemasfinancierosde las N a ciones Unidas a George Davidson, ex Subsecretario General de Administracin, y convocaron una reunin consultiva para analizar sus
conclusiones. N o slo haban participado en
ese anlisis varios miembros del Grupo de los
18, sino que adems dispusieron del estudio de
M r . Davidson antes de la redaccin definitiva
de su propio informe, gracias a lo cual se utiliz
c o m o material complementario para las deliberaciones del Grupo de los 18, adems de como
conjunto de propuestas separadas con entidad
propia a las que despus se dara la mayor difusin para contribuir a un proceso de reformas
de mayor alcance.
A propsito de la necesidad inmediata de
proponer disminuciones presupuestarias, D a vidson, al igual que el Grupo de los 18, hizo
hincapi en el exceso de altos funcionarios, en
el nmero desmesurado y repetitivo de reuniones y en la necesidad de conjugar las funciones
y servicios del personal". Pero, en trminos
ms generales, propuso que no se examinase el
presupuesto ordinario, al que cada miembro de
las Naciones Unidas aporta la contribucin
que les corresponde conforme a las obligaciones que estipula la Carta, sin examinar tambin
los presupuestos de los programas operacionales estrechamente relacionados con aqul, que
los gobiernos sufragan de forma voluntaria: el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( P N U D ) , el Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Poblacin
( F N U A P ) y el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente ( P N U M A ) . Para
el ao 1986, estos programas, denominados extrapresupuestarios, dispusieron de un presupuesto de 1.250 millones de dlares, frente al
presupuesto ordinario que ascendi a cerca de
700 millones de dlares.
A juicio de Davidson, la Secretara de las
Naciones Unidas segua realizando, con cargo
al presupuesto ordinario, diversas funciones
que caba imputar razonablemente a los programas extrapresupuestarios o, en algunos ca-

270

sos, a organizaciones especializadas que ya disponen de un presupuesto propio. Exista, en


efecto, una base m s amplia a la que imputar
los gastos corrientes y, de no poderse suprimir
algunas funciones, se podan transferir sus costos a programas en curso de ejecucin con los
que estn relacionados. D e adoptarse esta perspectiva m s amplia, se hara algo m s que desviar las cargas por consideraciones meramente
presupuestarias; se reflejaran las modificaciones que han tenido lugar en las Naciones Unidas a lo largo del tiempo, el aumento de las actividades del programa, la descentralizacin de
las operaciones y la oposicin general de los gobiernos a que se utilicen las asignaciones que
les corresponde abonar para financiar program a s operacionales. Davidson reconoca que
los gobiernos prefieren orientar sus contribuciones hacia [...] los programas que consideran
merecedores de su apoyo 12 .
Evidentemente, se podra llevar demasiado
lejos el principio de las contribuciones voluntarias, con lo que se privara a las Naciones Unidas de una base segura de respaldo financiero
por el carcter de obligacin que tienen para
cada miembro de la Organizacin. Pero, adoptar una perspectiva m s amplia de la Organizacin y su presupuesto supona una base m s general para hacer frente a las carencias inmediatas, con la perspectiva de unos cambios de
mayor alcance sobre el funcionamento de las
Naciones Unidas. Desde 1945, el mbito de las
actividades de la Organizacin se haba a m pliado considerablemente, lo justificaba sin duda alguna el aumento del programa y el presupuesto de las Naciones Unidas. H o y en da, los
Estados mantienen unas relaciones m u c h o m s
complejas y los problemas con que se enfrentan
son mayores y slo pueden abordarse mediante
la colaboracin. Pero esta expansin ha llevado
con frecuencia a las Naciones Unidas a realizar
tareas que Davidson denomin actividades
marginales y tareas en aumento [aadiduras]
[...], sin pararse a considerar si pueden constituir
una actividad internacional significativa13.
Puede que Davidson tuviera una parte de razn, aunque hay que reconocer que por lo general lafinalidadde estas nuevas tareas ha tenido
un elevado componente poltico, de forma que
su eficacia no constituye forzosamente un criterio para evaluar su utilidad. H a sido frecuentemente la mayora formada por pases del Tercer M u n d o la que las ha propuesto, con objeto

Gene M. Lyons

de modificar las perspectivas internacionales o


de satisfacer las necesidades polticas de determinados gobiernos, reforzando as la frgil unidad de dicho grupo de Estados, caracterizados
por su amplitud y diversidad.
El estudio de Davidson abord tambin con
m s audacia la cuestin de las contribuciones
sealando que la opcin no se reduca a elegir
entre el principio de un Estado-un voto y el voto ponderado, sino que haba otras alternativas, la m s importante de las cuales consista
en reducir del 25 % al 15 % o el 10 % el porcentaje m x i m o del presupuesto que corresponde
abonar a un miembro. La reduccin al 15 % slo afectara la contribucin de Estados Unidos;
la reduccin al 10 % afectara tambin las contribuciones de U R S S y Japn, pases que abonan cantidades algo superiores a dicho porcentaje. Ahora bien, el hecho de tener que c o m p e n sar la diferencia de ingresos que con ello se
producira no debera requerir unos aumentos
gravosos en el caso de ser repartida entre varios
Estados de dimensiones medias y siempre que
el actual impulso favorable a la reforma limitara el crecimiento del presupuesto de las Naciones Unidas.
Sadruddin Aga K h a n y Maurice Strong haban propuesto casi un ao antes que la contribucin de un pas no pudiese superar el 10 % 14 ,
y la consecuencia inmediata de esa medida sera liberar a las Naciones Unidas de la excesiva
dependencia en que se hallaban con respecto a
la contribucin de un solo miembro. Pero el
prncipe Sadruddin y M r . Strong afirmaban
que, al asumir responsabilidades financieras
superiores, los Estados de dimensiones medias
podran desempear asimismo u n papel mayor
en las Naciones Unidas. Las Naciones U n i das, explicaron, constituyen con frecuencia
el principal escenario de sus iniciativas diplomticas. As, pues, estaran predispuestos
-predisposicin que reforzara la mayor i m portancia de su aportacin financiera- a racionalizar la estructura de la Organizacin y a respaldar activamente unas modificaciones a largo plazo capaces de aumentar su eficacia.
La iniciativa de encargar el estudio a M r . D a vidson tena por objeto complementar el trabajo
del Grupo de los 18 con una labor de carcter
privado que pudiera examinar opciones que
quiz no pudiese contemplar u n rgano eminentemente poltico. La United Nations Association de Estados Unidos ( U N A ) realiz otro

La reforma de las Naciones Unidas

anlisis del funcionamiento de las Naciones


Unidas, de carcter privado y a m s largo plazo
y global, estudio de dos aos de duracin que se
propona analizar la gestin y la toma de decisiones en las Naciones Unidas, con objeto, no
slo de formular directrices, sino tambin de
constituir el proceso de renovacin del c o m promiso estadounidense con la Organizacin.
El estudio estuvo dirigido por un grupo de 23
personalidades -nueve de ellas de Estados Unidos, cinco de otros pases industrializados y
nueve del Tercer M u n d o - , reflejando en sus recomendaciones la experiencia de los miembros
del grupo, ya que todos ellos haban desempeado durante largo tiempo cargos polticos y
misiones internacionales, c o m o tambin el parecer de dos funcionarios asesores, M r . Peter
Fromuth, director del estudio, y M . Maurice
Bertrand, que actu en calidad de consultor.

Los estudios de mayor alcance:


Los informes Fromuth y Bertrand
En su calidad de director del estudio, Peter
Fromuth elabor un informe previo titulado
Las Naciones Unidas cumplen 40 aos: sus problemas y posibilidades, en el que delimit el
problema para someterlo a la consideracin del
grupo15. Fromuth no se ocup de soluciones especficas e inmediatas - c o m o fue el caso del
Grupo de los 18 y del estudio de Davidson-,
pero su diagnstico coincidi con el de aqullos. La situacin actual, afirm, se caracteriza
por el desnimo, la falta de direccin y la proximidad a la parlisis. H a y una especie de crisis de identidad. Su objetivo principal, adems, era formular criterios para recomendaciones m s concretas que el grupo de estudios
pudiese aprobar posteriormente:
Lo que las Naciones Unidas necesitan es
un sentido de sufinalidadque:
1. no sea excluyeme y propicie la colaboracin de sus miembros
2. exista en un nivel de especificidad que
resulte significativo, y
3. pueda plasmarse en programas que e m prendan tareas no slo de importancia sino
tambin alcanzables... [es preciso que haya]
una funcin menos compleja para las Naciones
Unidas: a. determinar mbitos de consenso entre sus miembros: b. transformar ese consenso

271
en resultados especficos prcticos y convenientes; y c. tratar de ampliar los lmites del consenso
facilitando foros para el intercambio de opiniones y vehculos para disminuir an ms las diferencias16.
Fromuth subray en su anlisis la necesidad
de u n acuerdo poltico entre los Estados M i e m bros para que las Naciones Unidas acten con
eficacia. Desde luego, el problema est fundamentalmente en manos de los Estados M i e m bros y depende de c m o perciban su inters en
cooperar mutuamente. Pero Fromuth seala
tambin diversas inhibiciones institucionales a
la obtencin del consenso: el solapamiento de
los mandatos de diversas agencias y comisiones
de las Naciones Unidas, en particular en el terreno de los asuntos econmicos y sociales; la
repeticin de las mismas cuestiones en distintas comisiones y que con frecuencia la Secretara no logra contribuir a que se halle una base
para el consenso. A resultas de todo ello, las
cuestiones se debaten una y otra vez, las posiciones de los delegados se crispan y los documentos de trabajo apenas hacen otra cosa que
resumir repetidamente el parecer de los Estados Miembros. L a reforma, afirm Fromuth,
puede contribuir a que se obtenga el consenso
al reducir y aguzar el papel de las principales
comisiones y proporcionar una direccin m s
activa por parte del Secretario General y de los
altos funcionarios.
Tanto en el Grupo de los 18 c o m o en el estudio de Davidson se subrayaba tambin el papel
del Secretario General, fundamental para cualquier propuesta de reforma. As, por ejemplo,
el Grupo de los 18 inst al Secretario General a
que ejerciese m s autoridad, en particular en
lo que se refiere a dotar de personal adecuado a
la Organizacin, conforme a los elevados niveles de competencia que determina la Carta17.
Las recomendaciones del informe de Davidson
exigen c o m o requisito indispensable para su
aplicacin el que los funcionarios superiores,
dirigidos por el Secretario General, acten con
decisin. Fromuth convino en ello, pero record que tradicionalmente, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad se han
mostrado reticentes a que el Secretario General
de las Naciones Unidas tome iniciativas...18.
Toda candidatura al puesto de Secretario G e neral no slo debe contar con el acuerdo de todos los miembros permanentes del Consejo de
Seguridad, sino que adems debe satisfacer a la

272

mayora del Tercer M u n d o para que se acepte


sin reservas al titular del cargo.
Debido a ello, cualquier Secretario General
est considerablemente limitado por el gravam e n poltico que supone el proceso de seleccin. Adems, desde el comienzo de la Organizacin, las grandes potencias han exigido estar
representadas a nivel de Subsecretario General
o Secretario General Adjunto y, ms recientemente, otros grupos de Estados han impulsado
a ciudadanos suyos a los puestos de altos funcionarios, con lo que en los niveles ms elevados de la Organizacin existe una densa capa
de nombramientos esencialmente polticos.
Coincidiendo en gran medida con Davidson, Fromuth expuso que hay distintas maneras de abordar las disparidades que han acabado por producirse entre las contribuciones financieras y las mayoras de las votaciones. U n a
solucin, indica, consistira en modificar la
Carta afinde prever la posibilidad de un voto
ponderado y otro mecanismo para ajustar el
proceso de revisin del presupuesto de forma
que asegurase a los principales contribuyentes
un importante control formalmente reconocido. Pero tambin expuso otras dos opciones
que se asemejaban al planteamiento de Davidson: una consiste en disminuir las disparidades
reduciendo la contribucin m x i m a asignada
a, por ejemplo, el 10%; y otra en reducir la
importancia del presupuesto ordinario y a m pliar el nmero de actividades que se financian
mediante fondos extrapresupuestarios [...] voluntarios [...]". Pero si se aborda la cuestin
del m o d o en que lo hizo Davidson, estas dos
opciones no son mutuamente excluyentes. A m bas pueden presentar considerables ventajas si
se reduce la contribucin asignada m x i m a y se
desvan muchas actividades de las Naciones
Unidas a los programas, c o m o el P N U D , a los
que los gobiernos hacen contribuciones voluntarias.
U n o de los principales consultores del proyecto de la U N A fue Maurice Bertrand, quien
tambin form parte del Grupo de los 18 y,
hasta su jubilacin, haba sido durante muchos
aos funcionario de la Unidad C o m n de Inspeccin C o m n de las Naciones Unidas. La
Unidad se cre en 1968 para dotar a las Naciones Unidas de un grupo de personal de auditora independiente que evaluase la eficacia de
los programas en curso de ejecucin. Bertrand
haba intervenido en la evaluacin de diversos

Gene M. Lyons

programas concretos y aprovech su jubilacin


para llevar a cabo una evaluacin general de
todo el sistema de las Naciones Unidas. Su informe, aparecido afinalesde 1985 y que examin el Grupo de los 18, sirvi adems de base
para su aportacin al proyecto de la U N A 2 0 .
Al comienzo de su informe, Bertrand expuso sus reflexiones en la perspectiva m s a m plia posible. La reforma de las Naciones Unidas no es simplemente cuestin de concebir
mejoras de los mtodos administrativos para
resolver los problemas que plantean la complejidad estructural y el fraccionamiento de los esfuerzos, sino de crear lo que el autor denomina
una organizacin mundial de tercera generacin, tras las experiencias de la Sociedad de
Naciones y, posteriormente, los cuarenta aos
de vida de las Naciones Unidas. Al igual que
Fromuth, Bertrand seal que se haba llegado
a un importante punto de transicin. H o y en
da, las Naciones Unidas se desenvuelven en
un m u n d o en el que existen otras muchas organizaciones que desempean funciones que en
un principio se haban previsto para las Naciones Unidas. Asimismo, convino en que slo cabe pensar en trminos de gestin eficaz en los
casos en que hay un consenso importante sobre
el papel que deben desempear las Naciones
Unidas. As, pues, el objetivo de la reforma debera consistir tanto en facilitar el consenso poltico c o m o en mejorar la capacidad administrativa.
Al igual que los restantes informes, el de
Bertrand se concentr en las cuestiones econmicas y sociales que han constituido el terreno
de mayor expansin de las actividades de las
Naciones Unidas y consumen el porcentaje
ms importante de su presupuesto. Record
que a lo largo de los aos se haban producido
diversos intentos de reformar el sistema, con
resultados variados. El denominado informe
Jackson, de 1969, atribua, por ejemplo, al
P N U D una funcin ms importante en las actividades de desarrollo, dejando a su cargo las
operaciones sobre el terreno. Los gobiernos tenan que elaborar programas de desarrollo previstos para un quinquenio o un decenio antes
de solicitar las subvenciones del P N U D , y los
representantes del P N U D estaban facultados
para coordinar las actividades de las organizaciones especializadas sobre el terreno21. E n
1977 se cre el puesto de Director General de
Desarrollo y Cooperacin Econmica Interna-

La reforma de las Naciones Unidas

273

periencia de aqulla (tal c o m o se analiz en el


informe de 1939 de la Comisin Bruce), al prever un foro independiente de negociaciones de
los rganos de carcter ms poltico de las N a ciones Unidas. Ahora bien, desde sus mismos
principios, el Consejo Econmico y Social result ser un odre vaco. Los principales programas econmicos y sociales se elaboraron en los
organismos especializados que tenan una existencia autnoma, pese a la obligacin de someter informes anuales al Consejo Econmico y
Social. Concretamente, el F M I y el Banco
Mundial funcionaron con total independencia
y, en el decenio de 1960, se convirtieron en organismos esenciales de las relaciones econmicas internacionales. Al m i s m o tiempo, el Consejo Econmico y Social, instituido en un principio c o m o grupo formado por 18 miembros
con la misin de facilitar las negociaciones, se
el PNUD.
ampli en dos ocasiones de manera que repreEn un nivel, las recomendaciones de Bersentase un nmero cada vez mayor de m i e m trand subrayaban la importancia de los orgabros
de las Naciones Unidas. Pese a que el Connismos o empresas regionales de desarrollo,
que concentran los medios del sistema de las sejo Econmico y Social lleg a contar con 54
miembros, los pases en desarrollo siguieron
Naciones Unidas sobre el terreno en los pases
y regiones en que se llevan a cabo actividades optando por plantear las cuestiones econmicas en la Asamblea General y en sus comisiode asistencia al desarrollo23. Su posicin al resnes, donde disponan de abrumadora mayora.
pecto era coherente con el intento formulado
As, pues, desde sus comienzos mismos, el
en el informe Jackson y, a decir verdad, con la
Consejo Econmico y Social no pudo desemperecomendacin del Grupo de los 18 de que debera reafirmarse la funcin de coordinacin ar nunca el papel de coordinador, el cerebro
central, a que se le instaba en todo m o m e n t o .
central del... P N U D 2 4 . Pero Bertrand recalcaLos organismos especializados siguieron su
ba que la reforma y la eficacia de los rganos
centrales dependan en ltimo trmino de un propio camino, salvo cuando sus actividades
podan ser aprovechadas por conducto del
mayor consenso, especialmente entre los pases
desarrollados y los pases en desarrollo, sobre la P N U D y del Banco Mundial, de los que dependan en gran medida parafinanciarsu particifuncin exacta que deben desempear las N a pacin en proyectos de desarrollo. A d e m s , las
ciones Unidas en cuestiones econmicas y socuestiones que se debatan en las reuniones
ciales. Y , al igual que Fromuth, se sealaba
anuales del Consejo Econmico y Social volque, aunque el consenso slo pueda alcanzarse
van a plantearse en las comisiones de la A s a m cuando los principales Estados se convencen de
blea y en las sesiones plenrias de sta. T a m que tienen intereses comunes, la reforma estructural puede fomentar la bsqueda de un bin surgan en la Conferencia sobre Comercio
y Desarrollo de las Naciones Unidas, de perioacuerdo poltico. Por ello, sus principales recomendaciones apuntaban a una reestructura- dicidad trienal, establecida en 1964 por la m a yora del Tercer M u n d o , c o m o foro alternativo
cin fundamental del Consejo Econmico y Soal Consejo Econmico y Social y fuente de incial en lo que se denomina nuevo Consejo de
formacin y anlisis econmicos distinta de los
Seguridad Econmica.
proporcionados por el F M I y el Banco M u n La creacin del Consejo Econmico y Sodial. Por todo ello, Bertrand conclua del m o d o
cial fue una de las innovaciones de la Carta de
siguiente: El foro actual, exageradamente
las Naciones Unidas. Atribuy una prioridad a
ideolgico, no permite entablar sino en contalas cuestiones econmicas y sociales de que hadas ocasiones unas verdaderas negociacioba carecido el pacto que cre la Sociedad de
nes...25.
Naciones, aunque basndose en parte en la excional, dependiente directamente del Secretario General, con la misin de intensificar el
control centralizado y la integracin en el sistem a de las Naciones Unidas 22 . En este caso se
obtuvo an menos: la creacin de nuevas oficinas centrales, aunque el Director General dispone de escasos recursos para poder afirmar su
autoridad. Por su parte, el P N U D cuenta con
un presupuesto anual, financiado mediante
contribuciones voluntarias, con el que sufraga
actividades de asistencia tcnica y proyectos de
preinversin. Dispone, pues, de los medios necesarios para llamar la atencin de los gobiernos necesitados de asistencia y coordinar las
actividades de las organizaciones especializadas que proponen ampliar su funcin en materia de desarrollo desempeando las de organism o s de ejecucin de proyectosfinanciadospor

Gene M. Lyons

274

La solucin que propona Bertrand consista en lo que denomin un Consejo-Comisin, conforme a la experiencia de la C o m u nidad Econmica Europea. U n Consejo de
dimensiones reducidas, que representase a los
miembros de la. economas y poblaciones de
mayor importancia, junto al cual debera existir una Comisin de expertos altamente calificados que el Consejo seleccionara por unos
plazosfijosy que dirigiran los principales servicios, adems de actuar en calidad de rgano
colegiado encargado de someter las cuestiones
que habran de ser debatidas en el seno del
Consejo. Dicho plan, afirmaba Bertrand, reducira el Consejo a dimensiones manejables y limitara al mnimo las presiones polticas en lo
tocante a los nombramientos de funcionarios al
elevar las expectativas de competencia y profesionalismo. Las actividades de las Naciones
Unidas se centraran, ya no en las cuestiones
que se tratan en cualquier otra instancia del sistema de las organizaciones internacionales,
sino en los nuevos problemas que requieren
colaboracin y en los nuevos aspectos en que
convergen los intereses de los Estados M i e m bros^.
La sugerencia de Bertrand de instituir un
consejo de caractersticas distintas al existente
fue la recomendacin ms elaborada de los diversos informes a favor de una modificacin
estructural. En muchos aspectos se anticipaba a
la peticin de un estudio amplio de la estructura intergubernamental en las esferas econmicas y social, formulada a raz del debate
que la Asamblea General realiz a propsito
del informe del Grupo de los 18. Al m i s m o
tiempo, muchas de las funciones asignadas a un
Consejo de Seguridad Econmica correspondan a las reas generales de actividad de las
Naciones Unidas esbozadas por Fromuth en su
informe, aunque sin desarrollarlas enteramente: las Naciones Unidas, en calidad de agente
humanitario, organizacin mundial de supervisin, catalizador del desarrollo y foro
econmico mundial 27 . En realidad, todos los
informes coinciden en la necesidad apremiante
de hallar una alternativa a la estructura actual
del Consejo Econmico y Social, y el concepto
formulado por Bertrand de un Consejo-Comisin es una alternativa de esas caractersticas.

La visin d e un sucesor
El grupo internacional de expertos reunido por
la United Nations Association desarroll su labor en aplicacin del denominado proyecto
de gestin y de formulacin de decisiones de las
Naciones Unidas, aunque era evidente que,
desde las palabras iniciales de su informe, sus
finalidades no slo seran administrativas, sino
tambin polticas. Los historiadores del futuro, empezaba diciendo el informe, quiz lleguen a considerar el decenio de 1980 una poca
paradjica, en la que la poltica internacional
estuvo dominada por dos hechos contradictorios: un nacionalismo cada vez mayor y una
disminucin del poder de los pases28. El ttulo del informe fue La visin de un sucesor: las
Naciones Unidas del maana y su afirmacin
principal que el [malestar] de las Naciones
Unidas se debe a dos [...] problemas fundamentales: la ambigedad de su funcin en el m u n d o
y el no haber logrado modificar dicha funcin
conforme cambiaba el mundo 2 9 . Destacan entre esos cambios la estructura del poder en el
m u n d o , el nmero de pases independientes, la
ndole de los conflictos en los que resulta difcil diferenciar las guerras internas de las guerras internacionales, la mundializacin de la
actividad econmica, la aparicin de peligros ambientales y de situaciones sociales y
polticas de ruptura en muchas zonas del m u n do, que ilustra la presencia semipermanente
de un nmero tan ingente de personas aptridas10.
Al contemplar el papel de las Naciones Unidas en la poltica internacional c o m o una visin de sucesor, el informe del grupo de trabajo de la U N A constitua en muchos aspectos
una respuesta a la crisis de identidad en que
haba hecho hincapi Fromuth. Sin embargo, el
informe dejaba tambin claro que las Naciones
Unidas se haban ajustado a multitud de cambios en el curso de los cuatro primeros decenios
de su existencia y, ni su estructura, ni su capacidad de atender a las nuevas necesidades, haban permanecido inertes. As, por ejemplo, las
actividades de mantenimiento de la paz de las
Naciones Unidas constituan una innovacin
debida a una interpretacin amplia de la Carta
para hacer frente primero a la crisis de Oriente
Medio en 1956 y a las subsiguientes rupturas de
las relaciones araboisraeles; a la situacin del
Congo en el decenio de 1960 y a las divisiones

La reforma de las Naciones Unidas

de Chipre en el de 1970. En trminos ms generales, las Naciones Unidas haban facilitado


asimismo un marco para abordar las complejas
cuestiones de la descolonizacin y acoger en un
sistema organizado de relaciones diplomticas
a los Estados que haban alcanzado recientemente la independencia. Tambin serva de foro a la serie de perodos de sesiones especiales
que haban comenzado a movilizar las actividades internacionales para determinar y abordar algunos problemas generales tales c o m o el
crecimiento demogrfico y la degradacin del
medio ambiente. Pese a ello, la Organizacin se
encontraba actualmente, a juicio de los redactores del informe, en una situacin de estancamiento, precisamente en el m o m e n t o en que la
multitud de problemas con que se enfrenta el
m u n d o necesita un mecanismo internacional
eficaz mediante el cual puedan cooperar los gobiernos.
El problema no radica nicamente en que
no haya acuerdo sobre una visin de sucesor,
sino tambin en las visiones contradictorias
de lo que deberan hacer las Naciones Unidas.
El propio informe se refiere a una visin occidental anterior que contemplaba a las Naciones Unidas c o m o un medio de reforzar y a m pliar el status quo de la postguerra..., y otra
visin del Tercer M u n d o , posterior, que contemplaba a las Naciones Unidas c o m o un instrumento para acelerar el ritmo de un cambio
sistemtico...31. A m b a s posiciones persisten,
en el sentido ms amplio de constituir una diferencia esencial entre los Estados Miembros sobre la rapidez con que deben producirse los
cambios y la funcin que deben desempear las
Naciones Unidas en esa transformacin. El
grupo de la U N A , al abogar por una visin de
sucesor, tropieza con el problema que Robert
Cox haba subrayado varios aos antes:
[...] no sera realista buscar una nueva visin de los organismos internacionales que
sirviese de cimiento a un nuevo consenso.
U n a visin de esas caractersticas era posible en el entorno en que se redact la Carta
de las Naciones Unidas debido a que se poda basar ideolgicamente en una estructura de poder de dominio estable. Al no existir
hoy semejante estructura, las visiones nicamente pueden ser partidistas [...] Actualmente las visiones sobre el futuro orden
mundial 32 son contradictorias.

275

En cierto sentido, Cox puede dar a entender


que en 1945 haba un consenso mayor del realmente existente. Haba desde luego m s de una
visin del m u n d o : se contraponan las visiones estadounidense y sovitica; la propia concepcin de Estados de dimensiones medias com o Australia, Canad y los pases nrdicos,
que intentaron limitar el predominio de las
grandes potencias en la Conferencia de San
Francisco, y las aspiraciones de otros pases com o India y Filipinas que abogaban por la autodeterminacin de todos los pueblos. Pero fueron las circunstancias de 1945, y en particular
el dominio esencial de Estados Unidos sobre la
poltica internacional, lo que hizo posible que
se consolidase el respaldo poltico necesario para crear las Naciones Unidas. Hoy, de lo que se
trata es de saber si existe entre los Estados
Miembros una unidad o finalidad suficientes
para apoyar recomendaciones concretas o un
centro poltico a partir del cual se pueda movilizar el apoyo necesario para alcanzar el objetivo general de reforzar las Naciones Unidas.
La visin de sucesor que propugn el grupo de estudios de la U N A tendra varias caractersticas: la funcin de las Naciones Unidas
debera: 1 ) conseguir el apoyo de una mayora
equilibrada de sus miembros; 2) utilizar los rasgos que singularizan a las Naciones Unidas, 3)
reflejar las condiciones actuales y previsibles
del m u n d o . . . y 4) facilitar un conjunto claro de
orientaciones y definalidadespara guiar el deseo de cambio institucional que tan ampliamente se manifiesta hoy en el seno de la c o m u nidad internacional31. Al reflexionar sobre la
experiencia de las Naciones Unidas, el grupo,
partiendo de los conceptos formulados por
Fromuth en su informe anterior, lleg a la conclusin de que se haban logrado resultados
fructuosos cuando se haba producido una convergencia de intereses entre los pases implicados esencialmente en una cuestin, y siempre
que esa convergencia pudiese ser transformada, primero, en un planteamiento compartido
del problema y, despus, en acciones mancomunadas llevadas a cabo por las Nacines Unidas34. La tarea fundamental -y, en muchos aspectos, el ncleo de las recomendaciones del
grupo- consista en reforzar la capacidad de las
Naciones Unidas de llevar a cabo el siguiente y
triple proceso:
supervisin mundial: con objeto de determi-

Gene M. Lyons

276
nar las cuestiones a propsito de las cuales
existe una convergencia de intereses; obtencin de un consenso: para tener una visin
c o m n de esos intereses; y utilizacin del
consenso: con el fin de plasmar, por lo general en modalidades de accin m a n c o m u n a das, las opiniones compartidas, y las c o m u nidades de intereses en resultados tiles para los pases interesados35.
El grupo aplic seguidamente estos principios a las cuestiones candentes de la paz y la
seguridad internacional y a los asuntos econmicos y sociales. A propsito de muchos aspectos, el grupo vio la posibilidad de un renacimiento de la funcin de las Naciones Unidas
en materia de seguridad internacional, en buena medida por los cambios que haban experimentado las polticas de Estados Unidos y de
Unin Sovitica. Las grandes potencias tienen
cada vez m s necesidad de intervenir por conducto de organizaciones multilaterales para
mediar en conflictos regionales en los que no
pueden actuar decisivamente, pero que amenazan sus intereses por la inestabilidad que generan. Parece, pues, que se est produciendo una
convergencia cada vez mayor de sus intereses,
lo que constituye una importante posibilidad
de reforzar la funcin de las Naciones Unidas.
Pero stas -y, en particular, el Consejo de Seguridad- deben utilizarse para aquello para lo
que son relativamente tiles: las negociaciones
en los pasillos; la obtencin de un consenso; facilitar soluciones que no daen el prestigio de
los pases cuando las partes estn dispuestas a
poner fin a sus hostilidades; formular, por ltim o , alternativas a las partes para que stas las
estudien, y no en aquello para lo que son menos
aptas, esto es, conferir legitimidad, aprobar resoluciones por los pelos y hacer cumplir sus
propios juicios36.
El informe del grupo de estudios hizo hincapi en los conflictos regionales y en la necesidad de que las Naciones Unidas acten en estrecho contacto con los grupos regionales,
cuando no con organizaciones no oficiales, especialmente interesados en resolver los conflictos existentes en sus zonas y que, en muchos
casos, tienen una influencia considerable en las
partes en conflicto. El grupo examin asimism o en trminos generales la funcin de las N a ciones Unidas en lo tocante a dirigir nuevamente el control de armamentos y atender al
desarme de los armamentos convencionales y

fijar los procedimientos para estudiar la adhesin a los acuerdos de control de armamentos y
contratar equipos multilaterales que verifiquen
si se cumplen los tratados sobre control de armamentos. Al igual que los otros informes, el
del grupo de la U N A subray la necesidad de
reforzar la oficina del Secretario General en todas las vertientes de su funcionamiento y particularmente en la funcin especial que debe desempear el Secretario General en lo tocante
a la seguridad internacional.
El Secretario General es quien deber dirigir la supervisn mundial para detectar las
amenazas a la paz, suscitar las posibilidades
y el entorno adecuados a las negociaciones y
lograr que las Naciones Unidas no se identifiquen con una parte del problema en medida
tal que se conviertan en parte del problema,
en lugar de ser parte en su solucin37. N o se
trata de funciones que puedan desempear el
Consejo de Seguridad o determinados Estados
Miembros, aunque pueden ser llevados a los
procesos de negociacin por el Secretario G e neral y debern apoyar entonces sus esfuerzos
para que haya alguna posibilidad de xito. El
modelo propugnado por el grupo de estudios
consista en que el Secretario General actuase
c o m o suscitador de iniciativas, en lugar de
vigilante, y el mecanismo que recomendaban para que formase iniciativas consista en
ser nombrado por un perodo no superior a siete aos, pudiendo pensarse que era para que el
titular del puesto tuviere la mayor independencia posible y tambin con objeto de impulsar a
los gobiernos a elegir a una persona dotada de
una voluntad firme y de imaginacin38.
Las recomendaciones del grupo de la U N A ,
al igual que las que figuraban en el anterior informe Bertrand, eran m u c h o m s amplias en el
terreno de las cuestiones econmicas y sociales.
A este respecto, aunque sea m u y importante
que el Secretario General disponga de m s autoridad, no basta con ello, ya que los problemas
son mltiples. En efecto, los programas econmicos y sociales se han desarrollado m u c h o
m s all de lo que se haba previsto al redactarse la Carta; el mbito de los problemas es gigantesco, ya que muchos se centran en los problem a s del desarrollo y particularmente en las zonas m e n o s adelantadas del m u n d o , pero
tambin abarcan una serie de cuestiones m u n diales c o m o el medio ambiente y los problemas
crnicos de la miseria de millones de refugia-

La reforma de las Naciones Unidas


dos; por ltimo, implican tambin conexiones
complejas entre los rganos centrales de las N a ciones Unidas y los organismos especializados,
adems de los programas y las actividades de
organizaciones internacionales ajenas al sistem a de las Naciones Unidas, con esa red tan diferenciada de acuerdos multilaterales que sirven de cauce a la actuacin de los gobiernos. E n
muchos aspectos, este tejido de redes intergubernamentales altamente descentralizadas es
un signo de lo que se ha denominado la interdependencia.
A este respecto, el grupo de la U N A trat
tambin de fomentar la capacidad de las N a ciones Unidas en detectar los intereses convergentes, transformndolos en consenso poltico
segn la ndole de los problemas y la forma de
resolverlos. Es obvio que el sistema actual es de
difcil manejo y se presta a la confrontacin,
por lo que el informe del grupo de estudios propuso, c o m o ya se hizo en otros informes, una
reestructuracin drstica, aunque sin rebasar
en lo fundamental lo estipulado por la Carta. El
grupo recomend, primero, aumentar el n m e ro de los miembros del Consejo Econmico y
Social, rgano esencial de las Naciones Unidas
segn la Carta, de m o d o que abarcara todos los
miembros, suprimindose la Segunda y Tercera Comisin de la Asamblea General (en las
que ya figuran todos los miembros de las N a ciones Unidas). Gracias a ello, se dispondra de
un nico foro general y no de tres para un debate poltico de gran amplitud sobre cuestiones
econmicas y sociales previamente al debate de
la Asamblea General. El aumento del nmero
de miembros del Consejo Econmico y Social
requerira modificar la Carta aunque ha habido
ya modificaciones similares para elevar el nmero de los miembros del Consejo c o m o sucedi en los aos 1960 cuando aument el n m e ro de Estados Miembros de las Naciones Unidas. Ahora bien, centrar la atencin en un foro
principal de debates no ayuda a reducir lo que,
en la mejor de las situaciones, ha llegado a ser
un orden del da prolijo y complicado. As
pues, el grupo recomend tambin ordenar los
debates en el seno del Consejo Econmico y
Social a travs de un Comit de Informes y O r denes del Da, de dimensiones m s reducidas,
encargado defiltrartodos los informes y propuestas y de orientar la labor del Consejo fijando las prioridades y el calendario de los debates.

277

U n Consejo Econmico y Social ampliado


significara modificar, en algunos aspectos, la
concepcin de un Consejo reducido y orientado profesionalmente que tenan los fundadores
de las Naciones Unidas. Pero, de hecho, el
Consejo ha cambiado en la prctica, habiendo
aumentado hasta 54 miembros y pasando a ser
no el foro principal de los debates de poltica
econmica y social, sino tan slo uno de los diversos foros existentes, y no forzosamente el de
mayor importancia. La ampliacin del Consejo
Econmico y Social y la supresin de las Segunda y Tercera Comisin de la Asamblea General
presentan la ventaja de convertir de nuevo al
Consejo en el rgano fundamental de las N a ciones Unidas, conforme se dispone en la Carta. Pero, por s sola, esta medida no basta para
lograr el consenso y concentrar las actividades,
reforma en la que el grupo de estudios insiste a
lo largo de su informe. Para ello, el grupo formul otras tres recomendaciones: creacin de
una Junta Ministerial compuesta por unos 25
gobiernos y dependiente del Consejo Econmico y Social; una Comisin Asesora de cinco
personas que ayudase al Secretario General a
coordinar los programas de todo el sistema de
las Naciones Unidas y, por ltimo, una sola
Junta de Ayuda al Desarrollo, a cuyo fin habra
que refundir los diversos consejos rectores encargados de supervisar los programas operacionales que se llevan a cabo a travs de los rganos centrales de las Naciones Unidas (en lugar
de los organismos especializados), c o m o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Poblacin, el Unicef y el
Programa Mundial de Alimentos39.
En su conjunto, las diversas recomendaciones tratan de poner remedio a lo sucedido con
el Consejo Econmico y Social a lo largo del
tiempo, dado que este rgano no es actualmente ni carne ni pescado, c o m o dice el informe;
resulta demasiado amplio para poder celebrar
en l consultas de alto nivel y [...] adoptar de
m o d oflexibledecisiones y, en cambio, no es
lo bastante amplio para funcionar con credibilidad c o m o rgano plenrio40. As, pues, el
Consejo Econmico y Social se convertira en
un rgano plenrio gracias a su ampliacin, y la
Junta Ministerial en lo que se supona que deba ser el Consejo Econmico y Social, esto es,
un rgano de dimensiones m s reducidas, cuyas misiones consistiran (conforme a lo dicho

278

por el grupo de estudios) en la supervisin


mundial y la obtencin de un consenso. Este mecanismo intergubernamental estara respaldado, adems, por un Secretario General
que dispondra de una Comisin Asesora que
facilitara el cerebro central del sistema de
organismos especializados de las Naciones
Unidas y cuya institucin se haba sugerido en
el informe Jackson hace ya casi 20 aos, y un
solo rgano rector de los programas de las N a ciones Unidas que se ocupan de los problemas
de desarrollo y que han ido aumentando uno
tras otro.

Las bases para la reforma


Todos los informes se hacen eco de cuatro
cambios fundamentales que hay que tener en
cuenta al reflexionar sobre las reformas que
convendra efectuar en las Naciones Unidas:
primero, la evolucin de un sistema complejo
y m u y descentralizado de organizaciones internacionales en las que las Naciones Unidas
ocupan un lugar fundamental, aunque no
siempre central; en segundo lugar, la ndole
variable de los conflictos internacionales y el
acento que hay que poner en la mediacin y
los buenos oficios de las Naciones Unidas ms
bien que en la obligatoriedad de sus posibles
decisiones; tercero, la extensin de las actividades de las Naciones Unidas a una amplia gam a de cuestiones econmicas y sociales y, en
cuarto lugar, una modificacin importante del
nmero de los miembros de las Naciones Unidas, organizacin que hoy abarca a todos los
pases del m u n d o , es decir, Estados que difieren considerablemente por su cultura, experiencia histrica y desarrollo econmico y tecnolgico. Los informes insisten tambin en
que la Organizacin debe centrarse en las actividades en las que los Estados Miembros alcancen un consenso mayor al alcanzado en los
ltimos aos. M u y bien. En ninguno de los informes se indica, no obstante, cules puedan
ser esos puntos de acuerdo ni tampoco en cm o determinarlos. Esta es, en muchos aspectos, su principal laguna.
U n a manera de tratar de saber qu es lo
que los gobiernos quieren que las Naciones
Unidas hagan, o sean, es entender la evolucin, no slo de las propias Naciones Unidas,
sino de las organizaciones internacionales con-

Gene M. Lyons

sideradas en su conjunto a partir de la Segunda Guerra Mundial. Casi desde un principio,


por ejemplo, las Naciones Unidas han sido incapaces de desempear un papel importante
en materia de paz y seguridad, terreno en el
que, irnicamente, se haba previsto que su
funcin fuese preponderante y para el que fueron ante todo creadas. En lugar de ser tratadas
en las Naciones Unidas, las cuestiones relativas a la paz y la seguridad se han diluido confusamente en tres series de redes complejas,
una de las cuales -aunque slo una- es la constituida precisamente por las Naciones Unidas.
La primera red, y la ms importante, se basa
en las relaciones bilaterales entre las dos grandes potencias, y sta es la forma de trasladar la
cuestin a otros gobiernos mediante alianzas
multilaterales. Esta red se rige por lo que cabra denominar un rgimen nuclean>. E n el
marco de unas relaciones que son ms bien de
antagonismo, la conducta de las grandes potencias se gua por normas y procedimientos
que responden a su inters c o m n de prevenir
el estallido de conflictos nucleares. Estas reglas
son, hablando en trminos generales, dos:
mantener un equilibrio de poder entre las
alianzas de la O T A N y del Pacto de Varsvia,
y evitar la proliferacin de las armas nucleares, no slo entre sus aliados, sino tambin
fuera del escenario europeo en el que una y
otra se enfrentan41. Estas reglas conforman en
buena medida las polticas de disuasin seguidas por Estados Unidos y Unin Sovitica, la
celebracin de conversaciones sobre el control
de los armamentos entre ambos pases y las relaciones polticas que mantienen con sus respectivos aliados.
El segundo conjunto de redes, ms diverso,
es el constituido por los acuerdos regionales de
defensa a que se refiere el artculo 52 de la
Carta. La O T A N es con m u c h o la organizacin de defensa regional m s avanzada, pero
integrada fundamentalmente en el rgimen
nuclear dominado por las grandes potencias,
c o m o sucede con el Pacto de Varsvia. La Organizacin de los Estados Americanos ( O E A )
y la Organizacin para la Unidad Africana
( O U A ) son relativamente ineficaces, la primera por la presencia abrumadora de Estados
Unidos que la convierte ms en un instrumento de la poltica estadounidense que en verdadera alianza, y la segunda porque los m i e m bros africanos carecen de la unidad necesaria

La reforma de las Naciones Unidas

para oponerse incluso a la agresin ms flagrante. La Liga de los Estados Arabes carece
tambin de la unidad necesaria para desempear un papel eficaz en la seguridad colectiva
regional, mientras que en Asia, a pesar de la
amplitud de los movimientos y a la expansin
de ese continente, no se ha creado ninguna organizacin regional de defensa, con la que hubiese sido posible alcanzar acuerdos que pusieran un trmino a la rivalidad entre India y Pakistn, a la prolongada lucha entre Vietnam y
sus vecinos y a la abrumadora presencia de
China. E n algunas regiones se ha llegado a
acuerdos subregionales de carcter m s espordico para procurar mediar en conflictos concretos. Esos esfuerzos, c o m o los del grupo de
Contadora, en Amrica Central, y de los denominados Estados de primera lnea, en Africa Meridional, pueden tener mayor eficacia,
dado que en ellos participan menos gobiernos
y, por su propia autolimitacin, tienen m s inters en resolver los conflictos y, en caso necesario, mejor disposicin para contribuir a su
solucin.
La tercera red en materia de paz y seguridad es la constituida por las propias Naciones
Unidas. Las disposiciones de la Carta en materia de seguridad colectiva se malograron desde
sus inicios mismos y las operaciones de mantenimiento de la paz slo han tenido xito cuando tenan por objeto acelerar el proceso de
descolonizacin que gozaba de un amplio apoyo. Las fuerzas de mantenimiento de la paz
que an quedan, en Chipre y Lbano, intervienen en conflictos polticos persistentes y encarnizados y su presencia sigue siendo necesaria porque en otro caso se desencadenaran
actos de violencia an mayores de los que tienen lugar actualmente. En el futuro, las actividades de mantenimiento de la paz, por ejemplo, durante la transicin a la independencia
en Namibia una vez liberada, slo sern posibles si existe un amplo acuerdo al respecto entre los gobiernos. C o m o subray el grupo de
estudios de la U N A , las perspectivas m s prometedoras de las Naciones Unidas consisten
en despejar el camino para la solucin pacfica
de los litigios en los que las partes enfrentadas
traten de hallar una salida. Ahora bien, hay un
rgano de las Naciones Unidas que goza de la
objetividad y el respeto que son necesarios para cualquier actividad de mantenimiento de la
paz, y es la Oficina del Secretario General. El

279

Consejo de Seguridad slo podr tener xito si


las grandes potencias coinciden en sus planteamientos, mientras que la Asamblea General es
demasiado amplia e inmanejable y se halla dividida con excesiva frecuencia. Este es otro
motivo m s que aboga a favor de una mayor
actividad del Secretario General, c o m o recomendaron los informes del Grupo de los 18 y
del Grupo de estudios de la U N A , constituyendo el elemento fundamental de cualquier
reforma de las Naciones Unidas.
A lo largo de los aos se ha producido una
especie de divisin del trabajo entre estas tres
redes y hay que confirmar esa tendencia en lugar de analizarla. Sera, no obstante, errneo
minimizar el papel de las Naciones Unidas en
cuestiones de paz y seguridad, clasificndolo
esencialmente en una categora residual estrecha, pues por lo general no slo son ineficaces
los instrumentos regionales de resolucin pacfica de los litigios, sino que tambin es fundada la atencin que se presta en el informe del
grupo de la U N A al papel de las Naciones Unidas en lo tocante al control de los armamentos
y al desarme. El objetivo de las grandes potencias de acabar con la proliferacin de las armas nucleares, por ejemplo, precisa del foro de
negociaciones de las Naciones Unidas y de los
servicios de supervisin del Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA). La concepcin de normas y de sistemas de inspeccin
para desmilitarizar el espacio exterior tambin
necesita una organizacin universal, al igual
que las iniciativas que se remontan a los C o n venios de La Haya y a la Sociedad de Naciones
y que tienen por objeto prohibir la fabricacin
y el empleo de las armas qumicas y biolgicas.
La Carta de las Naciones Unidas presta m u y
poca atencin al control de los armamentos y
al desarme, dejando en manos de las grandes
potencias el mantenimiento de la paz y la seguridad colectiva. Pero esas disposiciones de
la Carta hace tiempo que han perdido su vigencia c o m o resultado de la rivalidad entre las
dos superpotncias y de la evolucin de los armamentos. H o y en da se plantea con suma urgencia la necesidad del control de los armamentos y el desarme, no slo para librar al
m u n d o de unas armas capaces de destrucciones masivas, sino tambin para controlar el
comercio tan extendido de los armamentos
tradicionales.
El segundo aspecto de la reforma de las N a -

280

Gene M. Lyons

ciones Unidas, adems de las cuestiones relati- to de una serie determinada de reglas y procevas a la paz y la seguridad, se aclara tilmente dimientos, sino que tengan por objeto prestar
mediante la nocin elaborada por Oran Young, unos servicios que facilitarn la prctica de la
de unas organizaciones autnomas 42 . Esta for- diplomacia y ayudarn a los gobiernos a resolmulacin de Young es un paso importante para ver problemas que, de otro m o d o , no podran
elucidar los vnculos entre las organizaciones y solucionar por s solos. Las organizaciones
los sistemas, definiendo a estos ltimos c o m o autnomas pueden brindar asimismo un folos principios, normas, reglas y procedimien- ro para que los gobiernos negocien sistemas
tos de adopcin de decisiones en torno a los que al evolucionar, se conviertan en sistemas
cuales convergen las expectativas de los agentes administrativos autnomos.
en un determinado tema controvertido43.
El concepto de organizaciones autnoEl concepto de sistemas ha facilitado el m o - mas resulta sumamente til para aprehender
do de analizar a las organizaciones internacio- una funcin esencial de las Naciones Unidas
nales sin quedarse atrapado por el dilema en un m u n d o cada vez m s interdependiente.
realismo e idealismo, c o m o ocurri du- Las Naciones Unidas brindan, por un lado, el
rante muchos aos. Pueden aparecer y desaforo que necesita la diplomacia tradicional en
parecer determinadas organizaciones interna- un m u n d o formado por Estados cada vez m s
cionales, dijo en un texto anterior Inis numerosos y divergentes y en el que los gobierClaude, pero la organizacin internacional, nos no slo abordan las cuestiones que figuran
c o m o caracterstica de las relaciones interna- en el orden del da oficial, sino tambin otras
cionales, no podr desaparecer44. En este muchas, aprovechando las reuniones multilasentido se considera que las organizaciones interales y no slo las bilaterales numerosas que
ternacionales no constituyen unas respuestas exigen m u c h o m s tiempo. Las Naciones Uniidealistas a la anarqua internacional, sino que
das brindan asimismo unas posibilidades que
forman parte del m u n d o real de la poltica
son necesarias para crear las coaliciones poltiinternacional. Por la misma razn es cada vez
cas e integrar a los nuevos miembros en el m e ms evidente (sobre todo en lo que se refiere a
canismo de los asuntos internacionales. Las
las relaciones econmicas internacionales y a coaliciones pueden constituir un elemento de
las cuestiones ambientales) que los Estados
mayor confrontacin, pero del m i s m o m o d o
pueden acabar sabiendo que la colaboracin
pueden contribuir a organizar la poltica interen virtud de uno de esos sistemas podr sanacional c o m o lo hacen, poco m s o menos,
tisfacer sus intereses en, c o m o mnimo, igual
los partidos polticos en materia de poltica inmedida que la competencia y la confrontacin.
terior. Es difcil adems imaginar c m o los EsD e lo que ahora se trata es de vincular las or- tados que han accedido a la independencia
ganizaciones a los sistemas.
despus de la Segunda Guerra Mundial hubieEl vnculo m s evidente es el que se esta- ran podido intervenir con eficacia en las relablece a travs de la funcin que desempea la ciones internacionales con la soltura con que
organizacin c o m o foro para negociar normas lo hacen hoy, de no haber tenido las posibiliy, posteriormente, aplicar y supervisar los sis- dades que les brinda el sistema de las Naciotemas. Young seala, no obstante, que los sis- nes Unidas al proporcionar adems una intemas tambin pueden funcioanr sin organiza- fraestructura que permite el desarrollo de un
sistema mundial de informacin y de comuniciones siempre que los Estados se atengan
cacin
y la codificacin del derecho internarealmente a unas normas convenidas de antecional
tan
esencial a su vez para imponer un
m a n o y que son, de una u otra manera, automnimo
de
orden en un sistema descentralizarreguladoras. U n ejemplo puede ser el sistema
do de poltica en el que no existe ningn govigente en el territorio de la Antrtida, donde
bierno central.
las actividades se rigen por un tratado internacional que no tiene necesidad de grandes aparatos administrativos. En el m i s m o sentido,
hay organizaciones que funcionan independientemente de los sistemas, es decir, que es
posible crear organizaciones internacionales
que no pretendan contribuir al funcionamien-

En su sentido m s amplio, el sistema de las


Naciones Unidas constituye tambin un importante vehculo para ampliar las perspectivas de negociacin internacional y hacer que
los gobiernos puedan afrontar problemas cuyas implicaciones trasnacionales no siempre

La reforma de las Naciones Unidas

son consecuencia de unos procesos polticos


cuya orientacin es m s limitada, es decir, algo as c o m o la funcin de supervisin m u n dial de que habla el informe de la U N A . L a
cuestin del medio ambiente mundial es un
ejemplo entre otros de c m o una organizacin
autnoma puede cumplir esa finalidad: a lo
largo del decenio de 1960 fue cada vez mayor
la preocupacin por el medio ambiente en todos los pases industrializados, y el notable
crecimiento de industrializacin consecutivo a
la recuperacin que sigui a la Segunda G u e rra Mundial, con la aplicacin de los nuevos
progresos cientficos y tecnolgicos a la produccin industrial, acab por amenazar la calidad del aire y del agua y por alterar el ritmo
de muchos procesos naturales. Las consecuencias transnacionales de los cambios en el m e dio ambiente empezaron a reflejarse tambin
en algunos programas internacionales, c o m o
en el caso de la Unesco, por lo que la A s a m blea General decidi, dando efecto a una iniciativa del Gobierno de Sucia, convocar una
conferencia mundial sobre el medio ambiente
h u m a n o que se celebr en Estocolmo en 1972.
La Conferencia de Estocolmo dio a luz, no solamente un nuevo Programa sobre el Medio
Ambiente de las Naciones Unidas, sino que
elabor tambin toda una serie de proyectos
regionales y de normas ambientales que serviran de orientacin y de meta a los programas
nacionales en materia de medio ambiente.
La Conferencia de Estocolmo fue la primera de una serie de conferencias mundiales y
perodos extraordinarios de sesiones de la
Asamblea General en ampliar el mbito de los
temas objeto de debate internacional y en algunos casos pusieron de manifiesto problemas
importantes o se ocuparon de objetivos polticos de alcance m s limitado cuando los pases
interesados eran capaces de obtener una m a yora. El hecho de que las Naciones Unidas
funcionen c o m o una organizacin autnoma
carente de un programa concreto de actividades presenta por desgracia un aspecto negativo: buena parte de las actividades que se
superponen y a m e n u d o se contradicen - m e n cionadas tanto por Davidson c o m o por Bertrand en sus informes- tienen su origen en
esas conferencias gigantescas que casi siempre
se clausuran con una declaracin de principios
y un programa de accin que se propone plasmar en la prctica sus objetivos.

281
Quienes propugnan la realizacin de conferencias c o m o la relativa al crecimiento d e m o grfico o la consagrada a la aplicacin de la
ciencia y la tecnologa al desarrollo, desean,
c o m o es natural, suscitar presiones polticas a
favor de una mayor actividad. En cierto sentido, constituyen un indicio de laflexibilidady
vitalidad del sistema de las Naciones Unidas.
Pero las conferencias tambin son la seal del
fracaso de la estructura existente, sobre todo
en cuanto al funcionamiento del Consejo Econmico y Social y de la Asamblea General, com o vehculo capaz de trasladar los nuevos problemas a los debates internacionales o de
abordar cualquier cambio en los problemas ya
planteados. D e esa forma, lo que hacen es contribuir a que cada vez haya ms reuniones,
ms servicios administrativos y ms comits,
lo que no slo representa una carga de trabajo
mayor para las propias Naciones Unidas, sino
que supera con frecuencia la capacidad de
cualquier gobierno -salvo los que cuentan con
ms recursos- para seguir su evolucin y participar en sus deliberaciones45.
El descontrol de los debates internacionales atae sobre todo a un tercer aspecto de las
actividades de las Naciones Unidas, los asuntos econmicos y sociales, donde la sobrecarga
de trabajo ha sido mayor, ya que constituye el
centro de inters de las recomendaciones del
Grupo de los 18 y los informes de Davidson,
Bertrand y el grupo de estudios de la U N A .
Ahora bien, ese descontrol de los debates internacionales es incluso menos lamentable que
el conflicto por aduearse de dicho control, situacin que se ha dado especialmente en lo
que se refiere a las cuestiones econmicas a
partir del decenio de 1960, a medida que Norte y Sur se han opuesto cada vez ms sobre las
cuestiones que deberanfiguraren los debates
previstos, las prioridades que habra que tomar e incluso los rganos del sistema de las organizaciones internacionales que deberan
abordar esos temas. Los pases del Norte han
considerado prioritarias las necesidades del
crecimiento econmico y la aplicacin de polticas econmicas liberales, manteniendo la
funcin primordial de las organizaciones creadas en Bretton W o o d s y que esos pases controlan gracias al sistema de votacin proporcional, instando, por ltimo, a los pases del
Sur a que basen ntegramente los programas
de desarrollo sobre los cnones del sistema co-

282

mercial que predomina en el m u n d o . El Sur, a


partir de la creacin de la U N C T A D (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo), en 1964, y gracias a su
abrumadora mayora en las Naciones Unidas,
prepar una estrategia distinta de cooperacin
y desarrollo econmicos. Con el ttulo de N u e vo Orden Econmico Internacional, propugn
un aumento considerable de la asistencia para
el desarrollo a travs de las organizaciones
multilaterales, un sistema de preferencias comerciales en virtud del cual los pases del Sur
pudieran fomentar la venta de los artculos
manufacturados en los mercados del Norte y
la concesin de subvenciones internacionales
para sostener los precios de los bienes esenciales que constituyen las exportaciones principales de muchos pases en desarrollo.
En resumidas cuentas, lo que sucedi es
que los pases del Sur procuraron utilizar los
rganos de las Naciones Unidas para influir en
los sistemas monetario y comercial internacionales que los pases altamente industrializados controlan a travs del F M I , el Banco M u n dial y el G A T T . Consiguieron que se votara el
nuevo orden econmico internacional en la
U N C T A D y la Asamblea General, rebasando
ampliamente el nmero de votos de Estados
Unidos y sus aliados. Al m i s m o tiempo, los
pases en desarrollo se han sentido permanentemente frustrados, puesto que las votaciones
slo sirven en las Naciones Unidas para hacer
aprobar recomendaciones que no son vinculantes. Se han sentido tambin insatisfechos
con la respuesta que las propuestas del nuevo
orden econmico internacional ha tenido fuera de las Naciones Unidas. Entre 1975 y 1985
los prstamos multilaterales a los pases en desarrollo crecieron en ms del 100 %, aplicndose preferencias comerciales -aumentadas
con programas c o m o los de la Comunidad
Econmica Europea en virtud de los Acuerdos
de L o m y otros entre productores y consumidores para estabilizar los precios- a un n m e ro hoy considerable de mercancas. Pero la
asistencia para el desarrollo proporcionada
por los pases de la O C D E no ha alcanzado
an el 0,7 % del PIB que se vot en la Estrategia para el Desarrollo Internacional, y las economas de los pases en desarrollo han sufrido
gravemente con la recesin que azot al Norte
a comienzos del decenio de 1980. Pese a ganar
las votaciones no han conseguido que los Esta-

Gene M. Lyons

dos industrializados que participan en las negociaciones mundiales auspiciadas por las
Naciones Unidas revisen los sistemas por los
que se rigen las relaciones econmicas. Esta situacin se resumi como sigue en un anlisis
anterior al cuadragsimo perodo de sesiones
de la Asamblea General de 1985:
Resentidos por tener que depender de un
sistema en el que los mercados externos,
los trminos del comercio y los tipos de inters influyen considerablemente en sus
destinos econmicos, sin que puedan controlarlos, los gobiernos del Sur [...] estn
obligados a redoblar sus esfuerzos para m e jorar su capacidad de negociacin, tanto
individual c o m o colectiva. Los gobiernos
del Norte resistirn a sus embates 46 .
La confrontacin Norte-Sur sobre las cuestiones econmicas no ha hecho sino agravarse
a lo largo del tiempo con la denominada politizacin consistente en lo fundamental en sumar una declaracin tras otra en temas convertidos y en cuya solucin no tienen ningn
poder. La mayora de las declaraciones de ese
tipo se refieren a temas controvertidos c o m o
el origen del nacionalismo palestino, el apartheid de Sudfrica y la urgencia del desarme
nuclear. Se trata de cuestiones que tienen su
sitio en los debates que se celebran en las N a ciones Unidas y que ya son objeto de viva controversia al ser debatidos en su m o m e n t o . E n
trminos generales, existe una posicin general
del Tercer M u n d o sobre estas cuestiones que
se opone estos ltimos aos a la occidental
y, particularmente, a la de Estados Unidos.
Pero tambin ocurre con frecuencia que estas
cuestiones se mezclen con las de carcter econmico por la necesidad del Tercer M u n d o de
mantener la unidad de numerossimos pases
cuyos intereses son cada vez ms divergentes.
Para alcanzar la unidad a propsito de cuestiones generales c o m o el Nuevo Orden E c o n m i co Internacional, con frecuencia ha sido necesario llegar a un acuerdo previo para
incluir una referencia a intereses concretos
de diversos miembros, c o m o el nacionalismo
palestino en el caso de los Estados rabes
y el apartheid en el caso de los Estados africanos del sur del Sahara. Pero la politizacin
ha irritado en particular a Estados Unidos,
que se han sentido atacados por las rsolu-

La reforma de las Naciones Unidas

ciones m s politizadas. Esta irritacin se ha


difundido entre la opinin pblica estadounidense y el Congreso ya ha contribuido a que se
tomara la decisin de suprimir una parte considerable de la contribucin norteamericana y
de modificar los procedimientos seguidos por
las Naciones Unidas para votar las cuestiones
de carcter presupuestario47.
La controversia sobre los sistemas econmicos y la politizacin se produce en lo que
Fromuth denomina Las Naciones Unidas en
tanto que foro econmico mundial. Ahora
bien, en la prctica, la accin, por as decirlo, ha acabado por concentrarse sobre todo en
las organizaciones de carcter financiero, a
medida que los temas del desarrollo se asocian
cada vez ms a los problemas del crecimiento
econmico y de la estabilidad de los mercados
mundiales. E n realidad se ha empujado a los
pases en desarrollo hacia la economa m u n dial predominante, ya que cada vez es m s neta la orientacin de las polticas econmicas a
la exportacin y que pases en desarrollo m s
importantes se apoyaban en fuentes privadas
de inversiones de capitales. E n cambio, los
problemas que se han concentrado en las N a ciones Unidas son los que no pueden dejarse a
las fuerzas del mercado y exigen el esfuerzo
conjugado de toda la comunidad. As, en el
plano operacional, han surgido en las Naciones Unidas mltiples programas econmicos y
sociales con una identidad propia y con un
apoyo m u y amplio, siendo ste el caso del
P N U D , del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), de las actividades de
asistencia tcnica, las de auxilio en casos de
urgencia y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. D e manera
general se trata de actividades consagradas a
los pases menos adelantados y cuyos objetivos son humanitarios y responden a las necesidades fundamentales de los pases ms pobres
y desfavorecidos del m u n d o .

283

sobre el terreno. En la segunda se afirma la necesidad de refundir y racionalizar los numerosos departamentos y programas que se han ido
creando de manera pragmtica a lo largo de
los aos y que han llegado a formar una especie de red de seguridad social. La bsqueda
de la identidad que, segn afirma con razn
Fromuth, es esencial para dotar de una nueva
finalidad a las Naciones Unidas, puede consistir en aceptar una responsabilidad esencial en
lo tocante a los pueblos m s necesitados de
asistencia internacional.
Las orientaciones generales de la reforma
de las Naciones Unidas, en lo que se refiere a
los asuntos econmicos y sociales y tambin
en otras cuestiones, se deprenden de las caractersticas propias de la Organizacin y del lugar que ocupa en el amplsimo conglomerado
de organizaciones internacionales creadas desde 1945. Su carcter es universal, lo que lleva
consigo ventajas e inconvenientes. Las Naciones Unidas son el nico foro mundial que no
tiene limitaciones, ni de funciones, ni de temas, ni de participacin. Brinda la panormica ms global de lo que sucede en el m u n d o y
de c m o se hallan interrelacionados sus distintos componentes. En trminos polticos es com o un satlite en rbita en el espacio exterior,
cuyo centro est en la tierra y cuya funcin
esencial consistir en fotografiarla. Las Naciones Unidas son, pues, el foro esencial en el que
hay que celebrar los debates de carcter internacional, en lo que radica su virtud. Los inconvenientes se deben a la falta de una visin
central de c m o debera ser el m u n d o . Existen, y repetimos la advertencia de Robert
Cox, visiones contradictorias sobre el futuro
orden mundial....
Los debates internacionales, al igual que las
propias Naciones Unidas, se hallan, pues, fragmentados y sobrecargados. Hay que racionalizarlos, formular un conjunto de procedimientos ordenados y ejercer una gestin firme a parExiste en realidad una divisin de funcio- tir de un Secretario General activo y que goce
nes en lo tocante a los asuntos econmicos y de amplio apoyo, puntos todos ellos que se prosociales que se ha visto oscurecida por la con- pugnan en las recomendaciones del Grupo de
troversia surgida en torno al Nuevo Orden los 18 y en los informes de Davidson, Fromuth,
Econmico Internacional y por la prctica de Bertrand y el grupo de la U N A . Pero, en su calila politizacin. Ahora bien, ya sea deliberada- dad de foro mundial, las Naciones Unidas semente o no, es algo que se reconoce en dos de guirn teniendo un mbito de accin amplio,
las recomendaciones del Grupo de los 18. E n evolucionando a su propio aire y creciendo al
la primera se reafirma la funcin coordinada estar abiertas a todos y siempre que haya vicentral del P N U D en cuanto a las operaciones siones contradictorias.

284

El lugar para la seria reincorporacin, est


en las actividades operacionales donde el papel de las N U puede ser m s claramente valorado, ahora que tenemos un mejor conocimiento de la misin y de la variedad de
organizaciones existentes. E n las cuestiones de
paz y seguridad, la reincorporacin ha tomado, de nuevo, plaza. El problema real es que la
misin de las N U puede quedar reducida hasta el punto de una respuesta a la realidad. El
papel del Secretario General, especialmente,
necesita un fuerte apoyo para facilitar la solucin pacfica de disputas consecuencia de la
debilitacin de acuerdos regionales, a causa de
animosidades locales. Al m i s m o tiempo, una
misin m s amplia para las N U en materias de
control de armamentos y desarme debe ser desarrollado mediante la progresiva incorporacin en la estrategia de las super potencias del
control de armamentos. Finalmente, en asuntos econmicos y sociales, la reincorporacin
est emergiendo en los programas de las N U
que cada vez m sfijansu atencin en los pases menos desarrollados y en la formacin de
una red de seguridad que permita a la comunidad internacional responder a las necesidades humanas en momentos de desastres y
catstrofes.

C m o alcanzar el consenso
sobre las reformas
El grupo de estudios de la U N A hace hincapi,
c o m o Fromuth y Bertrand, en la necesidad de
alcanzar un consenso sobre las reformas de las
Naciones Unidas para que stas sean perdurables y tengan un significado. A d e m s , se afirm a que, conforme a lo dicho por Fromuth,
puede ser necesario realizar reformas estructurales que tengan por objeto mejorar el procedimiento del consenso en las Naciones Unidas y la manera de plasmarlo en resultados
fructuosos48. Lo que se dice es de sentido com n , aunque con ello no se elude el dilema siguiente: no cabe duda de que determinados
cambios estructurales fomentarn la obtencin del consenso, pero, cmo alcanzar previamente un consenso para decidir qu cambios estructurales realizar en primer lugar? La
reforma de las Naciones Unidas, c o m o subraya con razn Bertrand en su informe, no
tiene un carcter tcnico ni de gestin, sino

Gene M. Lyons

fundamentalmente poltico. L a relacin es


profunda entre estructura y fondo. Las controversias sobre los sistemas econmicos internacionales y el predominio de un conjunto de organizaciones internacionales sobre otro, por
ejemplo, presuponen algo m s que unas polticas econmicas y un ajuste entre las organizaciones. Se trata tambin de debates sobre el
poder poltico49.
As, pues, alcanzar un consenso para apoyar las propuestas iniciales de reforma de las
Naciones Unidas no es tarea sencilla. Las primeras reacciones ante las recomendaciones del
Grupo de los 18 son esperanzadoras y la observacin del Secretario General de que existe
una actitud pragmtica cada vez m s difundida entre los Estados Miembros puede servir
para asentar la nueva base de los acuerdos polticos para el futuro. La Unin Sovitica ha
abonado las sumas que deba a las Naciones
Unidas y, al parecer, trata de desempear un
papel m s positivo, sobre todo en lo que se refiere a la solucin de los conflictos regionales.
Pero hay tambin indicios de peligro: el debate
sobre los procedimientos de votacin puso de
manifiesto un notable resentimiento ante las
presiones ejercidas por Estados Unidos. Al
m i s m o tiempo, el Grupo de los 18 dej sin resolver los aspectos m s importantes de la reforma, limitndose a recomendar un estudio
m s detallado de los programas econmicos
y sociales e instando al Secretario General a
ejercer una mayor autoridad, sin sugerir ninguna modificacin del procedimiento seguido
para su eleccin. La propuesta del grupo de estudios de la U N A de limitar el mandato del
Secretario General a siete aos es constructiva, aunque hace depender la decisin del tipo
de direccin que se necesita y desea de un a m plio acuerdo, en primer lugar, entre los m i e m bros permanentes del Consejo de Seguridad
que representan al candidato y, en segundo lugar, de la mayora de los miembros que tienen
que confirmar su nombramiento.
A pesar de ello, tambin los que adoptan
generalmente una actitud realista reconocen
que la poltica internacional no consiste nicamente en un juego sencillo en el que los Estados cooperen al m i s m o tiempo que compitan
para defender sus propios intereses. N o hay
motivo alguno para dar por supuesto que sea
imposible alcanzar un consenso favorable a la
reforma de las Naciones Unidas, pero no cabe

La reforma de las Naciones Unidas

duda de que ser m u y difcil. La idea de sistem a s internacionales parte de la propuesta de


que los Estados pueden poner en prctica la
cooperacin y adaptarse a la larga a ciertas
normas y procedimientos, por lo que no necesitan atenerse continuamente a los dictados de
una potencia hegemnica para seguir una pauta de conducta. Las Naciones Unidas son una
organizacin autnoma y que n o depende
estrechamente de sistemas concretos. Los Estados Miembros han participado, sin embargo,
en las actividades de las Naciones Unidas desde hace bastantes aos, algunos de ellos desde
hace m s de cuatro decenios, y en su mayora
siguen interesados, aunque por motivos distintos, en su buen funcionamiento.
Es el inters por las Naciones Unidas suficiente fundamento c o m o para alcanzar el consenso necesario a su reforma? Robert Axelrod
considera que la cooperacin puede evolucionar gracias a la realizacin de actividades en
c o m n durante las cuales se realiza un proceso
de aprendizaje. D e s u m a importancia al respecto es lo que denomina ampliar la sombra
del futuro, esto es, lograr que los participantes tengan mayor conciencia de las consecuencias futuras, de mbito m s amplio, de sus actos. Hay dos maneras esenciales de lograrlo,
dice, haciendo que las acciones en c o m n
sean m s duraderas o bien que sean m s frecuentes50. La cooperacin no slo se fomenta
ampliando la sombra del futuro sino tambin modificando los resultados, haciendo
que la gente se preocupe por el bienestar de los
dems y mostrando el valor de la reciprocidad
51
. N o est suficientemente claro si las
conclusiones de Axelrod se pueden aplicar a la
reforma de las Naciones Unidas, por m s
atractivas que sean. Otro tanto sucede con la
formulacin de Robert Keohane sobre la reciprocidad c o m o estrategia eficaz para mantener la cooperacin. Basndose en la obra de
Axelrod, Keohane distingue entre reciprocidad especfica y reciprocidad difusa; esta
ltima no entraa un intercambio especfico
de ventajas, sino un equilibrio general de obligaciones recprocas a lo largo del tiempo. La
reciprocidad especfica, advierte, corresponde
mejor a la poltica internacional, dado que la
obligatoriedad del cumplimiento de las norm a s es dbil. La reciprocidad es asimismo m s
difcil en las relaciones multilaterales que en
las bilaterales debido a la tentacin de quienes

285
no intervienen decisivamente en el proceso, de
intervenir en el mismo 5 2 .
Para que tenga xito, todo consenso sobre
la reforma de las Naciones Unidas deber
aglutinar a los pases clave del Norte y del Sur
que pueden servir de gua a los dems. La
U R S S ha manifestado un inters renovado por
las Naciones Unidas, pero tiene que demostrar
todava su credibilidad, y, en cualquier caso,
sus recursos son limitados, mientras que tanto
sus intereses c o m o su capacidad estn sobre
todo en funcin de la seguridad internacional.
Es el Norte el que dispone de los necesarios recursos financieros para el sistema de las N a ciones Unidas, mientras que el Sur posee el
necesario nmero de votos, y tan necesario es
lo uno c o m o lo otro para que el sistema funcione en sus mltiples aspectos. Tanto el Norte c o m o el Sur tienen tambin inters en que
las Naciones Unidas contribuyan al m u n d o
del futuro.
El Norte necesita un m u n d o reglamentado,
con mayor certeza y estabilidad, para proteger
su riqueza y podero. El Sur necesita un m u n d o
abierto en el que pueda intervenir con mayor eficacia en la poltica mundial. Pero los intereses
difieren y slo se conjugarn para que pueda
llegarse a un nuevo consenso si ambas partes
tienen algo que ofrecerse recprocamente sobre
cuestiones que los han dividido de manera tan
radical. Tendrn que hallar el m o d o de complementarse.
Estados Unidos ocupa una posicin crucial
en todo este proceso y consigui llevar la crisis
de las Naciones Unidas a su punto lgido
aprovechando que la Organizacin depende financieramente de su contribucin, aunque no
puede por s sola reformar las Naciones Unidas, sino que tendr que participar en el acuerdo de respaldo a la reforma e, incluso, ponerse
al frente del consenso. Para ello habr que
tener presente la diferencia que establece
Charles Kindleberger entre hegemn y dirigente: las diferencias entre hegemona y
direccin, ha escrito, [...] responden a algo
m s profundo que la semntica... [el dirigente]
es una persona responsable o que responde a
la necesidad y a la que pueden formularse demandas o que responde a las demandas de los
otros, estando obligado a "resolver" por su capacitacin tica y por las circunstancias de la
posicin que ocupa... 53 .
H o y se debate acaloradamente la cuestin

286

Gene M. Lyons

de si la hegemona estadounidense sigue o no


vigente. M u c h o menos controvertida es la necesidad de que Estados Unidos participe efi-

cazmente en la coalicin poltica que tiene por


objeto reformar las Naciones Unidas.
Traducido del ingls

Notas
1. Asamblea General,
Documentos oficiales,
cuadragsimo primer perodo de
sesiones, suplemento n m . 49
(A/41/49), Nueva York, 1986
(A partir de ahora, informe del
Grupo de los 18).
2. A / 4 1 / P V . 3 8 , 16 de octubre de
1986, pg. 56.

15. Peter Fromuth, The UN at


40: The Problems and The
Opportunities, U N A - U S A , Nueva
York, Juniode 1986.
16. Ibid, pgs. 7-8.
17. Informe del Grupo de los 18,
passim.

28. A Successor Vision: The


United Nations of Tomorrow,
Final Panel Report, United
Nations Management and
Decision-Making Project, United
Nations Association of the U S A ,
Sep. 1987, pg. I (A partir de
ahora, informe
UNA-USA).
29. Ibid, pg. 4.

18. Fromuth, op. cit., pg. 19.


3. Ibid, pg. 41.

30. Ibid, pgs. 6-10.


19. Ibid, pgs. 53-55.

4. Ibid, pg. 37.


5. Informe del Secretario General
sobre la labor de la Organizacin,
Naciones Unidas, 1986, pg. 1.
6. Ibid.
7. Informe del Grupo de los 18,
pg. 7.
8. A / 4 1 / P V . 38, pg. 41.
9. Informe del Secretario
General, op. cit., pg. 1.
10. Informe del Grupo de los 18,
pg. 10.
11. George Davidson, United
Nations Financial Emergency:
Crisis and Opportunity, Nueva
York, Agosto, 1986
(mimeografiado).

31. Ibid, pg. 5.


20. Maurice Bertrand,
Contribucin a una reflexin
sobre la reforma de las Naciones
Unidas, Dependencia C o m n de
Inspeccin, Naciones Unidas,
Ginebra, J I U / R E P / 8 5 / 9 .
21. Vase A Study of the Capacity
of the United Nations
Development System, Naciones
Unidas, Ginebra, 1969, D P / 5 .
22. Vase el informe del Grupo de
expertos para el estudio de la
estructura del sistema de las N . V . ,
Nouvelle structure des Nations
Unies pour la coopration
conomique internationale.
Naciones Unidas, Nueva York,
1975, E / A C 6 2 / 9 .

32. Robert W . C o x , Problems of


Global Management, en Toby
Trister Gati (ed.). The U.S., the
UN and the Management of Global
Change, Nueva York, N Y U Press.
1983,
pgs. 238-262.
33. Informe
pg. 11.

UNA-USA.

34. Ibid, pg. 33.


35. Ibid, pg. 71.
36. Ibid, pg. 79.
37. Ibid, pg. 78.
38. Ibid, pgs. 101-102.

23. Bertrand, op. cit., pg. 60.


39. Ibid. pgs. 80-94.

12. Ibid, pg. 8.

24. Informe del Grupo de los 18.


pg. 9.

13. Ibid,p- 27.

25. Bertrand, op. cit., pg. 66.

14. Sadruddin Aga K h a n y


Maurice F. Strong, Proposals to
Reform the U N , New York
Times, pgina editorial, 8 de
octubre de 1985.

26. bid, vanse las


pgs. 68 ss.
27. Fromuth, op. cit.,
pgs. 39-43.

40. bid, pg. 82.


41. Vase Michael Mandelbaum
International stability and
nuclear order: thefirstnuclear
regime, en David C . Gompert
et al, Nuclear Weapons and World
Politics, Nueva York, M c G r a w
Hill, 1977, pg. 15-80.

287

La reforma de las Naciones Unidas


42. Oran Young, Patterns
of international development:
Institutions and organizations.
Ponencia redactada para la
reunin de 1986 de la American
Political Science Association
(mimeografiado.)
43. Stephan Krasner, Structural
causes and regime consequences:
Regimes as intervening variables,
International Organization, vol.
36, n u m . 2, 1982, pg. 185.
44. Inis Claude, Swords into
Plowshares, N u e v a York,
R a m d o m House, 1956 (4a
Edicin, 1971, reimpresa 1984).
45. Bertrand, op.cit..
pgs. 4-14.

46. Issues before the 40th General


Assembly of the United Nations,
Nueva York, U N A - U S A . 1985,
pg. 69.
47. Para un anlisis anterior del
trmino politizacin, vase
Gene M . Lyons et ai, The
politicization issue in the U N
Specialized Agencies, en David
A . Kay, ed.. The Changing United
Nations, Actas de la A c a d e m y of
Political Science, vol. 32,
n u m . 4 , Nueva York, 1977,
pgs. 81-92.
48. Fromuth. op.cit., pg. 45.
49. Stephan D . Krasner.
Structural Con/licl, Berkeley,

University of California Press,


1985.
50. Robert Axelrod, The
Evolution of Cooperation, Nueva
York, Basic Books, 1984, pg. 129.
51. Ibid, pgs. 140-14I.
52. Robert O . Keohane.
Reciprocity in internacional
relations. International
Organization, vol. 40, n u m . 1,
1986, pgs. 23-24.
53. Charles Kindleberger,
Hierarchy versus inertial
cooperation. International
Organization, vol. 40. n u m . 4 .
pg. 844.

Apndice
El Consejo Universitario para el Sistema de las Naciones Unidas (ACUNS)

El Consejo Universitario para el Sistema de


las Naciones Unidas fue creado en la conferencia fundacional celebrada en Dartmouth College, Hanover, N . H . Estados Unidos de A m rica, los das 26 a 28 de junio de 1987, con la
finalidad de fomentar y apoyar la enseanza y
las investigaciones que profundicen y amplen
nuestra comprensin de la cooperacin internacional. El Consejo presta especial atencin a
los programas y organizaciones del sistema de
las Naciones Unidas y a otras organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales
que fomentan la capacidad de la comunidad
internacional de hacer frente a los problemas
que afectan al futuro de todo el m u n d o .
El A C U N S acept la oferta del Dickey Endowment for International Understanding de
instituir una secretara central en el Dartmouth College y prestar apoyofinancieroa las
actividades del Consejo. La labor del Consejo
ha sido posible asimismo gracias a una subvencin para planificacin de la Fundacin
Ford, correspondiente al perodo del lo. de
enero al 30 de diciembre de 1988. La subvencin de la Fundacin Ford, juntamente con la
ayuda prestada por Darmouth y las cuotas de
sus miembros, han permitido al Consejo crear

un conjunto de grupos de planificacin y abrir


una oficina de enlace en el Instituto Ralph
Bunche para las Naciones Unidas, situado en
el Graduate Center de la Ciudad Universitaria
(City University) de Nueva York. Las actividades de planificacin responden a los tres
centros de inters que se determinaron en la
conferencia fundacional: enseanza, investigacin y servicio de documentacin e informacin.
El A C U N S organizar conferencias anuales, que tendrn tresfinalidades:proveer la direccin de los asuntos del Consejo; debatir los
informes de los grupos de estudios y reforzar
los nexos entre los universitarios y los funcionarios de las Naciones Unidas.
La primera conferencia anual tuvo lugar en
Nueva York, los das 23 a 25 de junio de 1988.
La Conferencia aprob los estatutos del
A C U N S y constituy una posibilidad inhabitual para los miembros del A C U N S de establecer contactos directos con el personal de la Secretara de las Naciones Unidas, miembros de
las delegaciones y representantes de organizaciones no gubernamentales.
El Secretario General, D o n Javier Prez de
Cullar, en un discurso que pronunci, hizo

288
hincapi en las relaciones entre los estudios de
alto nivel y la prctica, uno de los principios
rectores del programa del A C U N S .
La conferencia aprob la composicin del
nuevo Comit Ejecutivo que llevar a cabo el
programa del Consejo. Preside el Comit Leon
Gordenker, y Rodolfo Stavenhagen y John
Trent son sus vicepresidentes, siendo los restantes miembros Herschelle Challenor, John
Fobes, Ernst Haas, Margaret Karns, Benjamin
Rivlin, Modesto Seara-Vzquez y James P. Sewell. Gene M . Lyon ocupa el cargo de Director Ejecutivo del A C U N S . El Comit Ejecutivo estableci un programa de trabajo y cre un
comit permanente de enseanza, para recopilar inventarios de los materiales existentes y
que redactar una propuesta a largo plazo para
elaborar mdulos didcticos. Analiz asimism o las recomendaciones para una estrategia
de la investigacin elaborados por Rodolfo
Stavenhagen y James P. Sewell. Se convino en
que era necesario contar con ms datos, particularmente acerca de las tendencias de las investigaciones realizadas fuera de Amrica del
Norte. El Comit Ejecutivo acord tambin
iniciar una coleccin de publicaciones del

ACUNS.
En el otoo de 1989 se celebrar una conferencia internacional de investigacin sobre el
futuro del sistema de las Naciones Unidas, patrocinada conjuntamente por el A C U N S , la
International Studies Association, la International Political Science Association y la International Peace Research Association. Dicha
conferencia tiene dos objetivos fundamentales: en primer lugar, analizar las recomendaciones de reforma conforme a la panormica
de las relaciones internacionales que se desprende de las investigaciones universitarias
ms recientes y, en segundo lugar, evaluar una
serie de estudios por pases encargados para la
conferencia, examinando el m o d o en que los
gobiernos integran la asistencia de las Naciones Unidas, y de las organizaciones multilaterales en general, en sus procesos de formulacin de polticas.
Si se desea m s informacin sobre el
A C U N S , y en particular sobre las condiciones
en que tanto instituciones c o m o personas a ttulo individual pueden adherirse a l, pueden
solicitarse a:
Prof. Gene M . Lyons
Executive Director

Gene M. Lyons

A C U N S / U n i t e d Nations Institute
Dickey Endowment
207, Baker Library/Box 6025
Dartmouth College
Hanover, N . H . 03755
EE.UU
Estatutos del Consejo Universitario para
el Sistema de las Naciones Unidas
(Aprobados en la primera conferencia anual,
celebrada en Nueva York, el 23 de junio
de 1988)

/. Denominacin y finalidad
A . El Consejo Universitario para el Sistema de
las Naciones Unidas es una asociacin internacional de instituciones de educacin e investigacin y de universitarios, profesores, profesionales y otras personas a ttulo individual
que trabajan en las organizaciones internacionales y se dedican a su estudio y tienen inters
profesional en fomentar y apoyar la enseanza
y la investigacin que profundicen y ensanchen nuestro entendimiento de la cooperacin
internacional. El Consejo presta especial atencin a los programas y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y a otras organizaciones
intergubernamentales
y no
gubernamentales que fomentan la capacidad
de la comunidad internacional de hacer frente
a los problemas del futuro del m u n d o .
B. El Consejo acta habitualmente c o m o
asociacin educativa y de investigacin y observa las reglas de conducta adecuadas para
ser eximido de toda imposicinfiscalconform e a las leyes vigentes en los pases en que realiza proyectos.

//.
Miembros
Hay dos categoras de miembros:
A . Los miembros institucionales: instituciones educativas de investigacin cuyas funciones esenciales coinciden con los objetivos del
Consejo.
B. Los miembros a ttulo personal: universitarios, profesores, profesionales y otras personas que trabajan en organizaciones internacionales o las estudian y que comparten los
objetivos del Consejo.

289

La reforma de las Naciones Unidas

777. rganos de gobierno


A . Se invitar a todos los miembros a que intervengan y voten en la reunin anual; los
miembros institucionales tendrn derecho a
enviar a dos representantes con derecho de voto. La reunin anual tendr la ltima palabra
acerca del programa y actividades de la asociacin.
B . La administracin del Consejo corresponder a un comit ejecutivo formado por el
Presidente del Consejo, un Presidente electo,
dos Vicepresidentes y siete miembros. Los
miembros del Comit reflejarn el carcter internacional del Consejo.
C . Al Director Ejecutivo corresponder encargarse de la ejecucin permanente del programa del Consejo, bajo la direccin del C o mit Ejecutivo; ser miembro sin derecho de
voto del Comit y actuar c o m o Secretario del
Consejo.
D . U n funcionario responsable de la institucin husped, ser el tesorero del Consejo.

IV. Reunin de los miembros


del Consejo
A . Las resoluciones de la reunin anual y de
las reuniones extraordinarias de los miembros
del Consejo constituirn la expresin de la voluntad de los miembros y determinarn la poltica que habrn de ejecutar el Comit Ejecutivo y la Oficina de la Sede.
B. Los miembros del Consejo celebrarn
una reunin anual. El Comit Ejecutivo, a iniciativa propia o a peticin del 20 % de los
miembros del Consejo, convocar las reuniones extraordinarias de los miembros del Consejo. El Comit Ejecutivo determinar la fecha, hora y lugar de las reuniones de los
miembros, datos que comunicar a los m i e m bros. Toda medida que se adopte en una reunin de los miembros deber obtener la aprobacin de la mayora de los miembros presentes
con derecho a voto, salvo en el caso de las m o dificaciones de los Estatutos, las cuales debern realizarse conforme a lo dispuesto en el
Artculo VIII.

V. Candidaturas y elecciones
A. El Comit Ejecutivo deber tener una composicin internacional. Los miembros de su

Mesa y sus miembros sern elegidos por el


Consejo en la reunin anual entre las candidaturas que presente el comit y aprobadas por
el Consejo por recomendacin del Comit Ejecutivo o a peticin de diez miembros del Consejo con derecho de voto. Las elecciones se decidirn por mayora de los miembros presentes
que tengan derecho de voto.
B . El Presidente del Comit Ejecutivo ser
elegido por un perodo de dos aos y los dos
Vicepresidentes y dems miembros por un perodo de tres aos. El Presidente electo ocupar ese cargo durante un ao antes de asumir la
responsabilidad de Presidente por un perodo
de dos aos*.
C . El Comit Ejecutivo nombrar al Director Ejecutivo por un perodo de cinco aos o
por un perodo m s breve si as lo determinare
el Comit Ejecutivo.

VI. Los comits del Consejo


La ejecucin del programa del Consejo, conforme a las decisiones adoptadas por la reunin anual, corresponder al Comit Ejecutivo
y a cualquier otro comit y grupo de trabajo
que el Comit Ejecutivo considere necesarios
o adecuados para desempear sus funciones.
A . El Comit Ejecutivo tendr las siguientes responsabilidades:
1. Convocar la reunin anual y preparar
el programa y presupuesto para su examen por
parte de los miembros;
2. Allegar los fondos necesarios para los
proyectos aprobados por el Consejo y adoptar todas las medidas necesarias para que se
puedan ejecutar adecuadamente;
3. Mantendr a los miembros del Consejo
plenamente informados de las actividades del
programa;
4. Determinar las cuotas que habrn de
abonarse para formar parte del Consejo;

* Las elecciones iniciales de los Vicepresidentes


y miembros del Comit Ejecutivo se organizarn
de m o d o que se elija a un Vicepresidente y a tres
miembros por dos aos y al otro Vicepresidente
y a los otro cuatro miembros por tres aos;
asimismo, el Presidente electo ser elegido un ao
despus de las elecciones iniciales.

290
5. Supervisar el funcionamiento de la Oficina de la Sede y la ejecucin del programa y
presupuesto del Consejo;
6. Efectuar los trmites necesarios ante las
autoridades adecuadas de la institucin husped para la administracin de la Oficina de la
Sede; y
7. Designar los comits y grupos de trabajo
que se requieran para ejecutar el programa del
Consejo.
B . Los restantes comits y grupos de trabajo creados por el Comit Ejecutivo estarn formados por miembros del Consejo con derecho
de voto en la reunin anual. Se encargarn de
las misiones que les confe el Consejo Ejecutivo en aplicacin del programa del Consejo.

VIL La oficina de la sede


A . La Oficina de la Sede se establecer m e diante votacin del Comit Ejecutivo en una
de las instituciones miembro del Consejo que
se preste a facilitar los locales necesarios y asum a las disposiciones que se precisen conforme
al acuerdo establecido entre el Comit Ejecutivo y las autoridades correspondientes de la
institucin husped.
B . Conforme a acuerdos escritos con la institucin husped, el Consejo funcionar en calidad de proyecto especial y, por lo que se refiere a los aspectos jurdicos yfinancieros,ser
considerado parte de la institucin husped.
C . El Director Ejecutivo ser un empleado
y miembro del cuerpo docente o del personal
investigador de la institucin husped. Al Director Ejecutivo corresponder la tarea de encargarse del funcionamiento de la Oficina de
la Sede conforme al presupuesto aprobado por
el Consejo en la reunin anual o en una reu-

Gene M. Lyons

nin extraordinaria, previo acuerdo por escrito con la institucin husped y habida cuenta
de la disponibilidad de fondos para los programas del Consejo.
VIII. Enmiendas
El Consejo Ejecutivo o 25 miembros del C o n sejo podrn proponer enmiendas a estos Estatutos. Las propuestas de enmienda se presentarn en la siguiente reunin anual o
extraordinaria de los miembros y se considerarn adoptadas si son aprobadas por las dos
terceras partes de los miembros presentes y
votantes. A recomendacin del Comit Ejecutivo, las enmiendas podrn ser sometidas a votacin por correo de todos los miembros, una
vez debatidas en la reunin anual, y sern
adoptadas si las aprueban las dos terceras partes de los miembros.

IX. Procedimientos
Las reuniones de los miembros y del Comit
Ejecutivo se desarrollarn de acuerdo con la
prctica habitual de los rganos parlamentarios. El Comit Ejecutivo procurar que se designe a un parlamentario que ejercer sus funciones en el curso de las reuniones de los
miembros.

X. Disolucin del Consejo


En caso de disolucin del Consejo, los bienes
y obligaciones del Consejo sern objeto de
acuerdos especficos convenidos con las fuentes definanciacinteniendo en cuenta las disposiciones generales previstas por la legislacin de la institucin husped.

El rompecabezas de Bhopal:
un fracaso de la tecnologa,
la legislacin
y los valores modernos
R . S . Khare
En el siguiente artculo, R.S. Khare analiza laPor distintas razones, el accidente industrial de
catstrofe industrial de Bhopal, la cual, cuatro
Bhopal sigue siendo una extraordinaria maraaos despus, sigue provocando la muerte de a de factores relacionados con la cultura jur800 personas al ao, como un fracaso de la mo- dica, cientfica e histrica. Durante lo que quidernidad y de la racionalidad instrumental que zs haya sido la peor catstrofe industrial del
rigen las sociedades contemporneas.
m u n d o , ocurrida en la noche del 2 al 3 de diEste hecho tiene implicaciones humanas, ciembre de 1984, una emanacin de gas veneculturales y ambientales, algunos aspectos denoso (isocianato de metilo, segn ciertos inlas cuales ya han sido tratados en anteriores n-formes y fosgeno, segn otros) procedente de
meros de la R I C S : Matriser l'environnement una fbrica de pesticidas de Union Carbide se
expandi por u n a zona
de l'homme,
vol. XXII,
densamente poblada de
nm. 4, 1970; La tecnoloR . S. Khare es profesor de antropoloBhopal, ciudad de 700.000
ga y los valores culturales, ga en la University of Virginia, Charhabitantes del Estado de
vol. XXXIII, nm. 3, 1981;
lottesville, Virginia 22906, E E . U U . y
Madhya Prasdeh, en la InEl hombre en los ecosiste- presidente de la International Union of
Anthropological
and Ethnological
dia y de acuerdo con la m a mas, nm. 93, 1982; EnviSciences de la comisin de antropoloyora de las estimaciones,
ronmental
Awareness,
ga y alimentacin (IUAES). Es autor
de numerosas publicaciones sobre la
provoc la muerte de m s
nm. 109, 1986; y Moderla cultura y el cambio social
de 2.250 personas y trastornidad e identidad: un sim- sociedad,
en India. Recientemente ha publicado
nos crnicos en otras
posio, nm. 118, 1988.
Culture and Democracy in Modern India.
200.000. Las repercusiones
El prximo nmero de
internacionales del accila Revista Internacional de
dente
salieron a la luz casi a
Ciencias Sociales (nm.
la maana siguiente al en121, setiembre 1989), estacontrarse en el centro misr dedicado a las dimensiom o de la controversia una
nes sociales de los cambios
importante
empresa
multinacional estadounien un entorno planetario, y estudiar las interdense.
Desde
entonces,
en India la imagen de
acciones entre la especie humana y la tierra, con
esta catstrofe se ha estructurado en torno a
consecuencias tales como el efecto de sierra,
el agujero de la capa de ozono, las lluvias una dicotoma entre lo autctono (esto es, la
cidas, la contaminacin de los ocanos, la Unin de la India, el Estado de M a d h y a Pradesh y la poblacin de Bhopal) y lo forneo (es
destruccin de los bosques tropicales, la desertizacin o la vulnerabilidad creciente de las po- decir, los intereses comerciales estadounidenblaciones que viven en las zonas ms pobres del ses y, en trminos m s generales, la ciencia y la
tecnologa occidentales).
planeta.
En cambio, en Estados Unidos, aunque las
reacciones del m u n d o del derecho, las empreA.K.
sas privadas, la bolsa y los medios nacionales e
R I C S 120/Jun. 1989

292
internacionales dedicados a la ciencia y la tecnologa industriales fueron diversas, en el fondo tambin giraban en torno a una clara dicotoma: nosotros contra o frente a ellos. La
superioridad y el predominio de la legislacin,
la tecnologa (y la cultura cientfica) y la administracin de empresas de Estados Unidos
se plantearon de m o d o sutil pero inequvoco c m o las cuestiones principales, antes de que en los medios de comunicacin y en
los tribunales estadounidenses e indios pudieran determinarse la culpa, la responsabilidad
en materia de prevencin de los riesgos y las
indemnizaciones pecuniarias. Encubierto por
estrategias consistentes en echar la culpa a otro
(por ejemplo, aducir que un empleado indio
haba saboteado las instalaciones de Union
Carbide) y en limitar la indemnizacin (por
ejemplo, la correspondiente a una vctima india no puede calcularse con arreglo a la m i s m a
escala que se aplicara a una vctima estadounidense), el principal mensaje que se transmita
era el siguiente: India carece de una cultura
cientfica evolucionada y no puede manejar la
transferencia de tecnologas complejas. E n
otras palabras, si se produjo el accidente de
Bhopal fue por el bajo nivel de cultura cientfica de India, agravado por errores sociopolticos. Si se extrapola este argumento, resulta que
la modernidad de India an se considera espuria o de segundo orden y su ciencia y su tecnologa son menos genunas que las de Estados
Unidos 1 .
Habida cuenta de la intensidad y el alcance
de los debates sobre el accidente de Bhopal desde el comienzo, es preciso situar adecuadamente la catstrofe, tanto desde el punto de vista de
los hechos como del de la interpretacin. U n
aspecto interesante de este caso, no obstante, es
que las interpretaciones partidistas (jurdicas,
polticas o tecnolgicas) aparecieron incluso
antes de que pudieran reunirse y estudiarse los
elementos fcticos y, desde entonces, lo que
ms ha predominado han sido las interpretaciones. Hasta cierto punto, puede obtenerse
una perspectiva un poco mejor examinando retrospectivamente una recopilacin de informes
publicados, en la que los principales grupos antagnicos e interesados se definen en funcin
de sus responsabilidades globales. Gracias a
dos extensos volmenes que sobre el accidente
de Bhopal public el Instituto de Estudios Jurdicos de la Facultad de Derecho de la Universi-

RS. Khare
dad de Wisconsin (Madison), actualmente contamos, por lo menos en una primera fase, con
un panorama multifactico. Aparte de las propias vctimas, no tard en producirse el conflicto esencial entre las siguientes partes principales:
Gobierno del Estado de M a d h y a Pradesh contra Union Carbide India Ltda. (UCIL), contra Union Carbide ( U C , E E . U U . ) , y contra
Gobierno de la India (Central).
Gobierno de India (Unin de la India) contra,
Union Carbide ( U C I L y U C ) , y contra G o bierno de E E . U U . (implcitamente).
Inmediatamente se sumaron a la batalla los
periodistas indios y estadounidenses y los editoriales de la prensa diaria, aparte de las declaraciones sobre el accidente de Bhopal hechas
por fsicos, abogados, tecnlogos, grupos de
presin especializados en cuestiones cientficas
y expertos nacionales e internacionales del m o mento. A m n de los artculos, editoriales y anlisis exhaustivos publicados en la prensa, los
medios cientficos, comerciales, jurdicos e industriales estadounidenses prepararon documentos tcnicos. Por m u y espontneas y vocingleras que hayan sido las reacciones de India, se
contuvieron u obstaculizaron en gran medida
por razones judiciales (con la excepcin de la
prensa de India por las informaciones que pu^.
do obtener)2. Las instituciones cientficas de
ese pas no escatimaron esfuerzos para neutralizar los riesgos que subsistan en la fbrica de
Union Carbide e investigar la naturaleza de la
fuga de gas y sus consecuencias para la salud de
la poblacin local. Pero sus conclusiones se incorporaron al expediente jurdico del Estado
y se prestaron a pocos debates abiertos.
D e esta manera, el accidente de Bhopal provoc rpidamente un conflicto entre varias
partes que se caracteriz por un claro intento
de controlar las conclusiones cientficas delicadas. Si bien no se tard en incorporar la visin
de las vctimas de la catstrofe al proceso judicial incoado por el Estado contra Union Carbide (de India y de Estados Unidos) ante los tribunales estadounidenses e indios, la empresa
multinacional modific su posicin sobre la
responsabilidad y la indemnizacin aduciendo
razones legales. Estos cambios, abiertamente
partidistas y de los que a m e n u d o dio cuenta la
prensa internacional, deformaron e incluso
ocultaron las cuestiones primordiales que puso

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnologa, la legislacin y los valores modernos

293

en juego la catstrofe, en particular la gestin vecinos y organizaciones de voluntarios trabade las tecnologas peligrosas, la tendencia de las jaron incesantemente para prestar ayuda. E n
empresas industriales multinacionales a cons- cambio, segn los informes, las instituciones
truir instalaciones de produccin baratas y una administrativas, cientficas y de seguridad soactitud negligente, casi insensible, de las autori- cial fallaron cuando m s se las necesitaba: en
dades locales frente a la seguridad industrial. las horas siguientes a la catstrofe. Union CarPor encima de todas estas cuestiones se plan- bide no se port mejor. Ni se preocup verdateaba, por supuesto, la necesidad jurdica, m - deramente por la tragedia y el sufrimiento de
dica, poltica y moral de indemnizar rpida y los seres humanos, ni sus expertos, indios y estadounidenses, dieron muestras de ninguna
adecuadamente a las vctimas.
Pero la compensacin efectiva que hubiera competencia de alta tecnologa para contecorrespondido a cada una de las partes -el G o - ner y controlar los efectos a largo plazo de la
bierno de India y Union Carbide- se redujo a intoxicacin por gas. E n cambio, s dedicaron
una s u m a insignificante por las escapatorias m u c h o tiempo a encubrir sus propios errores y
que se encontraron en las normas y la cultura formas de proceder desatinadas en la adminisjurdica, tecnolgica y burocrtica india y es- tracin de la fbrica. Por si los daos causados
tadounidense. Esperar otra cosa hubiera sido no bastaran, vino luego el manido argumento
hacerse vanas ilusiones; lo esencial, en conse- de que la tragedia de Bhopal se deba a la aucuencia, es que las reacciones nacionales e in- sencia de una cultura industrial en India. E n
realidad lo que pona de manifiesto era el fracaternacionales ante las grandes catstrofes inso de la cultura industrial en el extranjero, esdustriales siguen fundamentalmente un patrn
pecialmente cuando se trataba de reaccionar
establecido e institucionalizado (econmico,
tecnolgico, histrico, jurdico y poltico). Por ante una catstrofe masiva que se haba produesta razn, para analizar y explicar correcta- cido fuera de las fronteras estadounidenses.
mente el accidente industrial de Bhopal es absoAl tratar de sacar lecciones del accidente
lutamente imprescindible interpretar con deteni- de Bhopal, hay que considerar conjuntamente
miento los factores que han entrado en juego.
las dos pautas de reaccin. El debate y el anlisis deben alternar entre ambas para determinar
A u n q u e sea persuasivo, un argumento de
c m o lograr que las instituciones se hagan m s
esa ndole no puede reflejar el contexto social
sensibles a las necesidades de la gente y asuman
total o completo si no se toman en cuenta las
sus responsabilidades en circunstancias tan expropias reacciones socioculturales de la poblacepcionales. Aunque nunca debe perderse de
cin ante una catstrofe industrial. La imporvista este objetivo m s amplio, el mensaje que
tancia de ese examen es capital y la polmica a
se desprende de los acontecimientos posterioque d lugar debe cotejarse con la realidad de
res al accidente de Bhopal no es m u y alentador.
las limitaciones institucionales. C o m o ya he
En realidad, el aprendizaje social a partir de la
afirmado en otra parte, la reaccin popular al
peor catstrofe industrial ha sido insignifiaccidente de Bhopal fue enrgica y racional3.
cante. Suponiendo que se haya transformado
N o slo disip la imagen habitual de pasividad
y fatalismo que se da de los indios sino que, en algo, el accidente ha pasado a ser el tema de
una maraa malsana e interminable de oscuros
adems, puso en cuestin, m s bien de manera
procedimientos judiciales en Estados Unidos y
irnica, la racionalidad y eficiencia de las reacen India, que ha relegado a ltimo plano todos
ciones de los funcionarios pblicos, los de
sus dems aspectos esenciales. Desde el princiUnion Carbide y de los abogados estadounipio hubo un intercambio de acusaciones y condenses que acudieron en el acto en busca de
traacusaciones de culpa, oportunas desde el
clientes, con el fin de procurarles una indemnipunto de vista judicial, para lograr que el accizacin justa y rpida.
dente se inscribiese en el contexto del desfase
C u a n d o se observa la reaccin local ante la
tecnolgico e histrico existente entre India y
catstrofe industrial lo que salta a la vista es
Estados Unidos de Amrica. Por ejemplo, a poque la poblacin utiliz al m x i m o sus recursos
cas
semanas del accidente se culp al capitalissocioeconmicos inmediatamente despus; sus
m o , a la codicia colectiva, al error h u m a n o , a la
esfuerzos por alejarse de la nube fueron todo
ley Murphy, a transferencia de tecnologa, a
lo racionales y eficientes que podan ser en
Union Carbide en sus mltiples implantacioesas circunstancias traumticas. Estudiantes,

RS. Khare

294

Expresiones de la ira de la poblacin de Bhopal. Balder/Sygma.

nes, tanto en India c o m o en otras partes, al G o bierno del Estado de M a d h y a Pradesh e incluso
al sabotaje4.

Factores d e neutralizacin
Teniendo en cuenta la torpeza para ocuparse
del accidente de Bhopal y reaccionar ante el
m i s m o desde un comienzo, hoy se pueden analizar ciertos factores bsicos que probablemente hayan impedido actuar debidamente ante la
catstrofe.
Concretamente, cabe citar tres factores m u y
importantes en este contexto: el choque entre
dos culturas jurdicas; la politizacin de la responsabilidad y la indemnizacin, y una modernidad fallida. Los tres expresan algunas tensiones no resueltas entre la ciencia, el derecho y la
cultura occidentales, en un plano general, y entre la ciencia, India y su modernidad polticojurdica en el plano nacional. Si optamos por
una perspectiva suficientemente amplia, vere-

m o s que la reaccin chapucera ante la catstrofe de Bhopal se produjo porque, en cierto sentido, India se parece demasiado y, en otros, difiere m u c h o de Estados Unidos. D e cualquier
manera, tanto desde el punto de vista de sus
instituciones jurdicas, su burocracia, su tecnologa y su sistema pblico de seguridad social
India y Estados Unidos no lograron aprehender las dimensiones y repercusiones reales de la
catstrofe de Bhopal. El fracaso de Estados
Unidos es por lo menos tan grave c o m o el de
India, si no m s .
Permtasenos considerar esos tres factores,
uno por uno, habida cuenta de ciertos elementos escogidos.

El conflicto entre culturas jurdicas


Las relaciones entre el derecho nacional e internacional y la industria y la sociedad se plantearon c o m o eje central de la catstrofe de Bhopal
ya desde el primer da. Inmediatamente apare-

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnologa, la legislacin y los valores modernos

295

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'-A:

296
cieron en Bhopal abogados estadounidenses,
encabezados por M r . Marvin Belli, de 77 aos
de edad, que present rpidamente contra
Union Carbide una demanda por daos y perjuicios por un importe de 15.000 millones de
dlares en nombre de las vctimas. El Times
de Londres se refiri a ... la justicia, con botas
de cocodrilo y corbata de lunares y aada que
haba algo grotesco en esta bufonada judicial
estadounidense5. Tambin se cit una declaracin de M r . Belli en la que ste afirmaba:
Quiero que su proceso tenga lugar en Estados
Unidos para que los indios obtengan de Estados Unidos una indemnizacin por daos y
perjuicios por el mal funcionamiento de un
procedimiento estadounidense6.
Las iniciativas judiciales y polticas del G o bierno de India, tanto por el Estado de M a d h y a
Pradesh c o m o por el Gobierno Central, fueron
igualmente rpidas. El 5 de diciembre de 1984,
especialistas en el medio ambiente, mdicos y
cientficos nacionales entraron en escena junto
con un equipo de la Oficina Central de Investigacin. El Primer Ministro haba acudido a
Bhopal el da anterior y reciba informes que
los expertos le enviaban desde el lugar del accidente. Pese a ello, el acontecimiento segua estando sumido en una gran confusin judicial
que hubiera durado an m s si los abogados
estadounidenses no hubieran entrado en liza
para firmar miles de demandas contra Union
Carbide, prometiendo indemnizaciones astronmicas. C o m o observa Hazarika en su libro
Bhopal: The Lessons of a Tragedy, los abogados
estadounidenses hicieron dos cosas al mismo
tiempo: Aunque reprobaba el alboroto que organizaban y el descaro de que hacan gala los
abogados estadounidenses, el Gobierno de India pens que tena la clave de una plataforma
eficaz para demandar a Union Carbide7.
Pero el verdadero conflicto entre las dos
culturas jurdicas no se haba concretado an:
lo hizo cuando el Gobierno de India decidi
iniciar y defender el caso Bhopal en los tribunales estadounidenses haciendo hincapi en la insuficiencia y las carencias del sistema jurdico
indio. Para sustentar ese argumento se citaron
estudios recientes de juristas estadounidenses
especializados en India, c o m o Marc Galanter8.
Sin embargo, c o m o se sabe actualmente, la estrategia sali al revs, especialmente cuando
Union Carbide contrat el eminente jurista indio N . A . Palkhivala para que adujese lo contra-

R.S. Khare

rio, esto es, que los tribunales de India eran


ms que competentes para fallar sobre el caso
Bhopal. El Juez Keenan decidi, en consecuencia, que ste no deba remitirse a un tribunal
estadounidense: Sera un acto imperialista.
En 1986 la Unin de la India es una potencia
mundial, y sus tribunales tienen la competencia, ya demostrada, para hacer justicia de m a nera equitativa9.
El verdadero conflicto entre ambas culturas
jurdicas radica en la insospechada similitud de
actitudes respecto de los tribunales. Al igual
que los estadounidenses, los indios suelen pleitear a m e n u d o . Entablan procesos con los que
ponen en juego su sentido del honor, su prestigio y sus recursos socioeconmicos. Quienes
invocaban la insuficiencia del sistema jurdico
indio no tuvieron bastante en cuenta el arraigo
de esta actitud cultural y no tardaron en perder
terreno, c o m o era previsible. La defensa de la
India actu en el asunto de Bhopal exactamente c o m o sola actuar, segn demuestran informes recientes10. Inici su ofensiva judicial teniendo presentes dos metas primordiales: en
primer lugar, lograr una iniciativa y una influencia polticas y, en segundo lugar, reclamar
una indemnizacin econmica para la Unin
de India, con arreglo a la escala estadounidense
o, lo que es lo m i s m o , la mxima. Hazarika seala: Despus de enero de 1985, el Gobierno
de la India avanz rpidamente gracias a la
ayuda de un decreto presidencial, en primer lugar, y, luego, de una decisin del Parlamento en
virtud de la cual ste se transform en el nico
representante legal de las vctimas de la emanacin de gas "con arreglo al principio de parens
patriae"11. Desde el primer m o m e n t o la dem a n d a de India indicaba que el pas estaba dispuesto a entablar una larga batalla judicial en la
que se prestara particular atencin a la responsabilidad, a fines de la indemnizacin, de una
empresa transnacional implantada en un pas
del Tercer M u n d o . E n cambio, segn parece,
Union Carbide se equivoc m s de una vez sobre la actitud y las intenciones de India en el
terreno legal, debido a lo cual fracas en reiteradas ocasiones al intentar resolver el problema
al margen de los tribunales.
El conflicto entre los sistemas jurdicos sigue intensificndose en torno a las vctimas de
Bhopal, sobre todo porque ambos tienden sistemticamente a enredarse en procedimientos
judiciales largos y tortuosos y porque tienen

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnologa, la legislacin y los valores modernos

297

cionamiento se ajustan a un cdigo estricto y


uniforme de normas internacionales o existe
un desfase real y cada vez mayor entre lo que
se pretende (o prescribe) en teora y lo que se
hace en la prctica? E n tercer lugar, estas e m presas altamente tecnificadas tratan de controlar y de desalentar una autntica transferencia de tecnologa impidiendo una formacin
completa del personal local e ideando normas
menos estrictas e incluso inferiores para la
Transferencia d e tecnologa
construccin, el funcionamiento y el control
de la calidad de los productos en esas implandesvirtuada e irresponsabilidad
taciones? En cuarto lugar, cabe preguntarse si
se desatienden o se pasan por alto los aspectos
Si para algo til sirvi la atencin que todo el
m s peligrosos de la construccin, el funcionam u n d o prest a la catstrofe de Bhopal fue pamiento de las fbricas y la gestin de los prora preocuparse, aunque no haya sido m s que
ductos para lograr la m x i m a rentabilidad, lo
espordicamente, por la relacin crtica exisque tambin lleva a una falsa nocin de lo que
tente entre la tecnologa, la economa y los vaes una seguridad ambiental y profesional adelores humanos. Las emanaciones que provocacuada.
ron la catstrofe de Bhopal procedan de una
Aunque la catstrofe de Bhopal guarda refbrica de Union Carbide en la que se produlacin con todas estas preguntas y algunas de
can plaguicidas de carbamato a partir de disellas se debatieron inmediatamente despus de
tintos productos qumicos intermedios, uno de
que ocurriera tanto en la prensa, c o m o en los
los cuales era el isocianato de metilo. Era una
medios tcnicos y en comits polticos, las
fbrica que simbolizaba las proezas tecnolgilecciones de largo alcance que se sacaron sicas de vanguardia de una empresa gigantesca,
guen siendo en el mejor de los casos nebulosas,
cuyas normas de diseo y seguridad se haban
fijado para ser uniformemente respetadas en e insignificantes en el peor. Al leer esas publicaciones, ya se trate de informes periodsticos,
cualquier lugar del planeta en el que Union
de informes oficiales de una de las partes invoCarbide funcione, segn palabras pronuncialucradas o de documentos tcnicos, nos encondas por el Presidente de Union Carbide, W a r tramos con una gran diversidad de argumenren Anderson, el 14 de diciembre de 1984, antos cuya finalidad es restar importancia a las
te un subcomit del Congreso Estadounidencuestiones relacionadas con la evidente resse12. Irnicamente, las fbricas de Union Carponsabilidad en materia de transferencia de
bide de Bhopal y de Institute (West Virginia
tecnologa, la poltica internacional y el bienOccidental) tienen un historial de fallos del
estar del ser h u m a n o 1 3 . El accidente de Bhopal
sistema de seguridad y, despus de la catstroilustra ampliamente la forma en que stas
fe, ha surgido una gran controversia sobre los
cuestiones se ramifican en los terrenos poltidispositivos de seguridad y los problemas de
co, comercial, jurdico y tecnolgico.
concepcin en la fbrica de Bhopal.
Esas ramificaciones afectan tanto a los paA raz de esta catstrofe se han planteado
ses desarrollados c o m o al m u n d o en desarroesencialmente cuatro preguntas que, aunque
llo, aunque susfinalidadesy aplicaciones pueguardan relacin entre s, son netamente distintas. La primera se refiere a la naturaleza de den cambiar segn las circunstancias. A
primera vista todo informe sobre Bhopal conla transferencia de tecnologa, su envasado
y su control global, especialmente en un lugar tiene pronunciamientos de largo alcance sobre
c o m o Bhopal. Hay, en tales casos, una autn- la responsabilidad. Por ejemplo, tanto los dotica transferencia de tecnologa o se trata cumentos de Hazarika c o m o Everest muestran
m s bien de optimizar la rentabilidad de la fa- c m o las principales partes interesadas -esto
bricacin de un producto en un pas en desa- es, Union Carbide y el Gobierno de India, en
rrollo, es decir, un pas donde la m a n o de obra diferentes niveles- recurrieron a la contradices barata? E n segundo lugar, la construccin cin, el camuflaje, la astucia, la tergiversacin,
de la fbrica y los controles cotidianos de fun- el subterfugio y el oportunismo poltico para
concepciones m u y diferentes de la funcin que
cumple una empresa transnacional estadounidense. Quiz la irona estribe no slo en que las
vctimas se vean relegadas al ltimo plano, sino
tambin en que no haya una clara victoria jurdica ni moral para ninguna de las dos partes en
pugna y no se saque ninguna gran leccin de la
principal catstrofe industrial del m u n d o .

298

que la culpa recayera en el otro y se justificara


su responsabilidad moral y legal. Saltan a la
vista las contradicciones y las diferencias en la
concepcin tecnolgica, la maquinaria y los
controles entre la fbrica de Bhopal y la de
la Union Carbide en Institute (West Virginia). Mientras que M r . Anderson, Presidente
de Union Carbide, afirmaba que el equipo, la
construccin y todo lo dems eran idnticos,
C S . Tyson, directivo del equipo de inspeccin de seguridad de Union Carbide lleg a la
conclusin de que las instalaciones de Bhopal
no se ajustaban a las normas estadounidenses14. N o obstante, poco despus del accidente, la Union Carbide comenz a poner
distancias entre lafilialindia (UCIL) y la casa
madre estadounidense. Si este alejamiento
permiti que Union Carbide se negara a aceptar un grado razonable de responsabilidad por
la catstrofe de Bhopal, la distancia aument
ms todava cuando Union Carbide plante la
posibilidad de que hubiera habido un sabotaje
en la fbrica de Bhopal15. El argumento defensivo se haba transformado en subterfugio, la
tergiversacin convena y aparentemente cuadraba tanto desde el punto de vista prctico
c o m o jurdico, dado el aumento del terrorismo
en India.
En el otro extremo se encontraban el G o bierno y la burocracia de India, sacando baza
de la catstrofe. El oportunismo poltico se hizo patente desde el principio, incluso m u c h o
antes del accidente, cuando se concedieron
gratuitamente ttulos de propiedad a habitantes de viviendas pobres para que se instalaran
cerca de la fbrica, fundamentalmente porque
eran un semillero de votantes para los polticos de la localidad y del Estado. Otras m a niobras igualmente evidentes fueron los altercados y el letargo burocrticos y la atribucin
de la culpa, bajo los efectos del pnico, a las
autoridades de la localidad y del Estado, cuyo
corolario fueron ciertas medidas grotescas, com o la detencin de M r . Anderson, Presidente
de Union Carbide, en diciembre de 1984 en
Bhopal y la incapacidad para registrar y, an
ms, para tramitar todas las denuncias, que ascendan a 80.000, afinalesde 1987 16 .
En resumen, lo que se observa es que la naturaleza del discurso sigui asemejndose notablemente por ambas partes en sus defectos y
estuvo estrictamente controlada por las principales instituciones politicoeconmicas y las

RS. Khare
presiones que ejercieron sobre una y otra parte. Para los objetivos de este artculo, baste decir que, en el caso de Union Carbide, fueron la
rentabilidad y el lucro, y en el de India, la tecnologa y sus codiciados productos, los factores que rigieron las transacciones antes del accidente y que, pese a l, siguen funcionando en
buena medida.
As, pues, entre otras lecciones, hay una
clarsima. Los discursos y dilogos entre los
pases desarrollados y los pases en desarrollo
estn tan imbricados en las instituciones que
incluso un accidente costoso c o m o el de
Bhopal no cambia gran cosa, al menos desde
el punto de vista moral y h u m a n o . Everest
acusa claramente a Union Carbide en trminos econmicos:
Por qu estas fbricas - y la de Bhopal en
particular- estaban tan mal construidas y
carecan de una tecnologa adecuada? Porque el criterio primordial por el que se rige
la empresa Union Carbide al construirlas
no es la seguridad ni la prevencin de las
catstrofes sino la reduccin de los costos y
la rentabilidad. Las medidas de seguridad
pueden representar entre el 15 % y el 30 %
de los gastos totales de construccin de una
nueva fbrica de productos qumicos, esto
es, entre tres y seis millones de dlares para
una fbrica que cueste 20 millones, c o m o
lade Bhopal 17 .
Estos imperativos fundamentales ilustran,
a su vez, lo que antes se ha denominado fallos en los discursos que una empresa multinacional y un gobierno nacional soberano han
generado sobre la catstrofe de Bhopal. Las
maniobras judiciales no son m s que el smbolo de las metas politicoeconmicas y las realidades tecnolgicas ms profundas por ambas
partes. La transferencia de tecnologa desvirtuada tambin lleva la impronta de los mism o s imperativos esenciales. C o m o corroboran
ampliamente Everest y Hazarika, la transferencia de tecnologa de Estados Unidos a India rara vez ha estado exenta del control del
proveedor sobre lo que transfiere y sobre lo
que produce la tecnologa. C o m o seal un observador indio en el New York Times:
Estamos descubriendo que a m e n u d o la
tecnologa se transfiere slo a los locales de
lafilialy no a la sociedad en su conjunto18.

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnologa, la legislacin y los valores modernos

Aunque siga siendo necesario preparar estudios monogrficos sistemticos y exhaustivos sobre la transferencia de tecnologa y los
valores tecnolgicos, atinados por lo menos
desde el punto de vista antropolgico, pueden
formularse ya ciertas observaciones preliminares. E n primer lugar, cuando el proveedor de
tecnologa trata de controlar y de contener la
transferencia dentro de la sociedad destinatria, fomenta tambin un bajo nivel de responsabilidad local y una distancia en cuanto a la
cultura tecnolgica. E n otras palabras, c o m o el
caso Bhopal demuestra, el descuido en materia
de seguridad tecnolgica aumenta en relacin
a los controles del proveedor y ste debe estar
preparado para hacerse cargo de ellas o contar
m u y poco con su homlogo local. La fbrica
de Bhopal no se limit a seguir esa pauta, sino
que al parecer se mantuvo por debajo de las
normas de Union Carbide. Everest sintetiz
claramente la situacin en los siguientes trminos:
En resumidas cuentas, ni desde el punto
de vista de la situacin general de India ni
de la situacin particular de Bhopal puede
afirmarse que el principal problema haya
sido la existencia de una tecnologa " d e m a siado" compleja o avanzada que no se pudiera manejar. En realidad, c o m o se ha visto, una de las principales razones de la
matanza de Bhopal no fue el exceso de tecnologa, sino todo lo contrario, la concepcin bsica de la fbrica; los intentos de
Union Carbide y de sus defensores por
echar la culpa al "retraso de la India" son
una mentira flagrante y una tentativa evidente de encubrir la responsabilidad de la
empresa19.
Las cuestiones de fondo de la catstrofe de
Bhopal siguen an pendientes hoy en da, n o
obstante las maniobras judiciales del Gobierno de India y de Union Carbide. Esta contradiccin interna se hace patente en la tendencia
del proveedor a seguir controlando la tecnologa y a crear una dependencia del cliente, por
un lado, y a limitar su propia responsabilidad
en cuanto a la seguridad.
Pero la actitud del Gobierno de India tambin ha sido desigual en la ayuda realmente
prestada a las vctimas. Si bien al principio
acept, aunque de mala gana y por razones polticas, cierta responsabilidad moral, se ha cen-

299

trado desde entonces en las escaramuzas judiciales contra Union Carbide en los tribunales.
Debido a las complicaciones del procedimiento, la prueba principal del caso no se ha
presentado an. Entre tanto, Union Carbide
tampoco propone conceder ninguna responsabilidad legal, sobre todo porque, a su juicio, la tragedia obedeci a un acto deliberado de sabotaje cometido por un empleado de
Union Carbide India20.
A d e m s , el presidente de la empresa ha
aducido su desamparo: El Gobierno de India
nos ha literalmente aplastado, y aos despus
ningn tribunal ha odo un testimonio. Por
otra parte, los tribunales indios -tanto los de
competencia nacional c o m o los del Estadohicieron presin para que una Union Carbide renuente y en busca de coartadas diera a
las vctimas una indemnizacin provisional, fijando la responsabilidad de la empresa
transnacional levantando el velo corporativo... por razones de pura equidad21.
En resumen, transcurridos tres aos y m e dio desde el accidente, no se ha obtenido nada
sustancial de la ayuda prometida reiteradamente a las vctimas de Bhopal. Desde el punto de vista antropolgico (al menos, m e gustara creerlo) es una severa condena del hombre
moderno y de sus valores, particularmente com o se ha puesto de manifiesto en reiteradas
ocasiones en los ltimos decenios del siglo x x .

El fracaso de la modernidad:
comentarios generales
En los orgenes del accidente industrial de
Bhopal y en otros similares, un aspecto que se
repite generalmente es el fracaso de la modernidad y sus valores22. L a poltica partidista y
la economa del hombre moderno dificultan
en todo el m u n d o una gestin h u m a n a de la
ciencia y la tecnologa. Pese a sus profesiones
de racionalismo e igualdad y a la promesa de
una justicia consagrada por la ley, el hombre
moderno est demasiado atado a la poltica
que quiere dominar y controlar y a la economa, supeditada a un lucro fcil en detrimento
del bienestar h u m a n o y ecolgico. Las similitudes y diferencias de las reacciones observadas en las distintas regiones ante las catstrofes tecnolgicas forman parte de esta estructura de valores m s amplia. Recurdense

300

por ejemplo, junto con el de Bhopal, accidentes tecnolgicos c o m o la contaminacin del


Rin, el desastre de Chernobyl en la U R S S , de
Seveso en Italia y de Minamata, en Japn23. Es
lgico, y actualmente inevitable, que los temas
de la tecnologa, la ecologa, la economa y la
supervivencia del ser h u m a n o se examinen
dentro del contexto ms amplio de la modernidad y de su crtica.
Aunque ste no sea el lugar m s indicado
para estudiar los nexos entre las crticas internas (esto es, occidentales) y externas (o sea, no
occidentales) de la modernidad, permtasenos
observar que la modernidad, triunfo de la razn, tambin se caracteriza por fracasos de la
razn, sobre todo porque no sabe cmo reconciliar y albergar la razn pura junto con el
carcter prctico ni c m o tratar la presencia
de lo irracional... la economa del deseo, la

R.S. Khare

voluntad de poder... en el meollo de lo racional24.


En este contexto, el hombre moderno tiene
an que aprender a lograr que el poder tecnolgico coexista con la responsabilidad moral y
con la supervivencia a largo plazo del ser hum a n o y del medio ambiente, en la vida real y
en las diferentes regiones del m u n d o . Hasta
que la modernidad no trate de hacerlo sinceramente, subsistirn sus zozobras y su desorientacin, y su degradacin ser inexorable25. E n
cuanto a la catstrofe de Bhopal, la modernidad es la que m s pierde cuando una empresa
multinacional moderna y un gobierno de un
pas moderno se empean en imponer su
voluntad de poder y de dominacin en los tribunales, a expensas de las vctimas, que no tienen prcticamente dnde recurrir.
Traducido del ingls

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnologa, la legislacin y los valores modernos

Notas
1. Los comentarios que
anteceden proceden de los
informes sobre el accidente de
Bhopal, publicados en su mayora
por peridicos y revistas de
noticias, que el Instituto de
Estudios Jurdicos de la Facultad
de Derecho de la Universidad de
Wisconsin recopil, por orden
cronolgico, en dos volmenes
(designados a continuacin con la
sigla WLS, volmenes I y II).
Algunas veces, esa documentacin
es bastante explcita en cuanto a
los conflictos occidentalno occidental e
indio-estadounidense en materia
de derecho, ciencia y valores
sociales. As, por ejemplo, la
fbrica de Union Carbide fue
construida y explotada por
indios y no por estadounidenses,
lo que supone una utilizacin
errnea de la alta tecnologa
por los que, supuestamente,
carecen de cultura al respecto. En
consecuencia, la culpa recae
forzosamente en los que la han
utilizado mal y no en los
proveedores de la tecnologa.
La fundamentacin de esta
ausencia de cultura industrial
de la India apareci en el New
York Times poco despus del
accidente (9 de diciembre de
1984) y se tach a la catstrofe de
consecuencia de una
transferencia ciega de
tecnologa, implcitamente
expresada en la ausencia de
evolucin social en un pas en
desarrollo c o m o India.
2. La razn no hay que buscarla
m u y lejos: el Gobierno de India y
sus instituciones cientficas se han
apropiado del acopio y del
control de los elementos
fcticos del accidente,
especialmente porque deban
formar parte de las pruebas
judiciales que el Gobierno, nico
representante de las vctimas de
Bhopal, tena que presentar en los
tribunales para recibir una
indemnizacin justa y adecuada
de Union Carbide. N o obstante,
pese a este imperativo, los medios
de comunicacin indios
consignaron una amplia gama de

informaciones, e incluso las


reacciones de altos funcionarios
indios y del pblico. Vase el
equilibrado informe de Sanjoy
Hazarika: Bhopal: The Lessons of
a Tragedy. Nueva Delhi: Penguin
Books, India. 1987.
3. Vase R . S . Khare, The
Bhopal Industrial Accident:
Anthropological and Civic
Issues, Anthropology Today,
vol. 3, n u m . 4, 1987.
4. La hiptesis, formulada por la
Oficina Federal de
Investigaciones de los Estados
Unidos, fue inmediatamente
adoptada por Union Carbide.
Vase Hazarika, Op. cit.

preparado en India: The Bhopal


Disaster - Current Status (the
First Nine Days) and progamme
of research, diciembre de 1984,
Indian Council of Medical
Research, Nueva Delhi.
14. New York Times, 12 de
diciembre de 1984; tambin
citado por Everest Op. cit.,
pgs. 164-165.
15. Hazarika, Op. cit., pg. 138.
16. Se encontrar una
comparacin de stos y otros
problemas mencionados,
Hazarika, Op. cit.,
pgs. 141-146.
17. Everest, Op. cit., pg. 36.

5. The Times, 11 de diciembre


de 1984.
6. WSL, vol. I, Op. cit., pg. 72.

18. New York Times, artculo


reproducido por Bill Bourne y
Udi Eichler Lessons for the
Future, 1987.

7. Hazarika Op. cit., pg. 108.


19. Everest, Op. cit., pg. 43.
8. Vanse, por ejemplo, sus
textos Legal Torpor: W h y so
little has happened in India after
the Bhopal tragedy, Texas
International Law Journal, 1985;
y W h e n Legal Worlds Collide...
Issues in Compensatory Justice:
The Bhopal Industrial Accident.
Universidad de Virginia,
Charlottesville, 1987.

20. Robert D . Kennedy,


Presidente de Union Carbide,
citado en Times of India,
29 de abril de 1988.
21. Times of India, 7 de abril
de 1988.

9. Citado por Hazarika, Op. cit.,


pgs. 127-128.

22. Se encontrar una breve


resea sobre otras grandes
catstrofes industriales en
Hazarika, Op. cit.

10. Consltense, por ejemplo, los


estudios ya citados de Everest,
Larry, Behind the Poison Cloud:
Union Carbides, Bhopal Massacre,
Chicago Banner Press, 1986 y
Hazarika.

23. La exposicin de Hazarika no


hace sino abrir el apetito. Para
evaluar las caractersticas
especficas de la catstrofe de
Bhopal se precisa un estudio
comparado sistemtico.

11. Hazarika Op. cit., pg. 109.

24. Se encontrar una relacin de


las criticas de la modernidad y su
reputacin en el libro de Jrgen
Habermas, The Philosophical
Discourse of Modernity, Polity
Press, 1987.

12. Vase Everest Op. cit.,


pg. 18.
13. Adems del texto de
Hazarika y Everest, consltense:
un informe de una de las partes
involucradas Bhopal Incident
Report, 20 de marzo de 1985;
un informe tcnico y cientfico

25. En Voices: Modernity and Its


Discontents, H o b o Press (1988) se
presentan diversas crticas y
evaluaciones de la modernidad.

301

Servicios
profesionales
y documentales

03
b

Calendario de reuniones internacionales


L a redaccin de la Revista n o puede ofrecer ninguna informacin complementaria sobre estas reuniones
1989
4-9 junio

Montral
(Canad)

Centro de Investigaciones para el Desarrollo Internacional; Organizacin M u n d i a l de la Salud: Quinta Conferencia internacional sobre el
S I D A Secretara de la Conferencia, Kenness Canada Inc., P . O . Box 120,
Station B , Montral, HB3 3J5 (Canad)

11-14 junio

Oslo
(Noruega)

Fundacin Europea para la Administracin: conferencia anual


E F M D , 40 me de Washington, B-1050 Bruselas (Blgica)

12-16 junio

Roma
(Italia)

Instituto Internacional de Sociologa: 29 Congreso Internacional (Tema: El


estatuto de la sociologa en tanto que ciencia y poltica de formacin social)
Paolo Ammassari,
Pres. IIS Congress Committee, Facolt de Scienze
Stalistiche, 5 Piazza Aldo Moro, Universit di Roma, 00185
Roma

19-21 junio

Helsinki
(Finlandia)

Asociacin Internacional de las Altas Jurisdicciones Administrativas:


3er Congreso ( T e m a : El desarrollo del proceso ante la jurisdiccin administrativa)
Sr. M . Pinault, Secr. gral. AIHJA, c/o Conseil d'Etat, Place du Palais
Royal, 75001 Paris

26-30 junio

Montral
(Canad)

Sptimo Congreso mundial de educacin comparada: Desarrollo, comunicacin y lengua.


Comit Organizador del Sptimo Congreso mundial de educacin comparada, Facultad de ciencias de la educacin, Universidad de Montral,
CP. 6128, sucursal A , Montral, Qubec, H 3 C 3J7 (Canad)

27 junio-1 julio

Amsterdam
(Holanda)

International Association for Cross-Cultural Psycology: Segunda C o n ferencia regional


J.D. Drenlch and Nico Bleichbrodt, Depart, de Psicologia, Free University, de Boelenlaan, 1081 HVAmsterdam
(Holanda)

18-21 julio

Marrakech
(Marruecos)

Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin:


Conferencia anual ( T e m a : Poltica del desarrollo. Implicaciones para la
administracin pblica)
AIEIA, 1 rue Defacqz, ble 11, 1050 Bruselas (Blgica)

24-28 julio

Marrakech
(Marruecos)

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: 21 Congreso Internacional ( T e m a : U n a administracin m s prxima a los ciudadanos)
USA, 1 rue Defacqz, ble 11, 1050 Bruselas, (Blgica)

29-31 julio

San Jos
(Costa Rica)

Asociacin de Estudios Caribeos, en cooperacin con la Universidad de


Costa Rica: U n d c i m a Conferencia anual
Association of Caribbean Studies, P.O. box 22202, Lexington, K Y 40522
(Estados Unidos de Amrica)

304

Servicios profesionales y documentados

7-10 agosto

Via del Mar


(Chile)

Asociacin Cientfica del Pacfico: Sexto Intercongreso (Tema: El Pacfico, puente o barrera?)
Prof. F. Orrego, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de
Chile, Apartado postal 14182 Suc. 21, Santiago (Chile)

21-25 agosto

Helsinki
(Finlandia)

Conferencia Internacional de Sociologa de las Religiones: Vigsima


conferencia (Tema: El estado, el derecho y la religin)
C1SR, Secretara general, 10, ruedes Terreaux, 1003 Lausanne (Suiza)

21-25 agosto

Auckland
(Nueva Zelanda)

Mental Health Foundation of N e w Zeland: Congreso Mundial


WFMH,
Dr. Max Abbot, P.O. box 37-438, Parnell, Auckland (Nueva Zelanda)

28 agosto-1 set.

Atenas
(Grecia)

Asociacin Internacional de Ciencias Econmicas: Noveno congreso


mundial
IEA, 23 rue Campagne Premire 75014 Paris (Francia)

18-20 setiembre

Anveres
(Blgica)

Universidad de Anveres; Departamento de ciencias polticas y sociales: C o loquio internacional (Tema: Gnero y clase - desarrollos internacionales)
Prof Woodward, Departamento de Ciencias polticas y sociales, Universidad de Anveres, Universiteitsplein 1, B-2610 Wilrijk (Blgica)

26-28 setiembre

Oxford
(Reino Unido)

International Journal of Educational Development: 1989 Conferencia


(Tema: Desarrollo a travs de la educacin. Conocimientos sacados de
experiencias)
Mr. W.I.. Ozanne, Secretara de la Conferencia. 74 Billesley Lane, Birmingham BI3 9QU (Reino Unido)

2-7 octubre

Tokyo
(Japn)

Federacin Internacional de las Organizaciones de ciencias sociales:


Novena Conferencia general
IFFSO, Holmens Kanal 7, DK-1060 Copenague (Dinamarca)

11-13 octubre

Sanio Domingo
(Mxico)

Comisin de Estudios de Historia de la iglesia en Amrica latina: C o n ferencia sobre el sentido histrico del 500 aniversario.
C E H I L A , apartado 11-671, Colonia Hipdromo, 96100 Mxico (Mxico)

12-14 octubre

Omaha
(EE. UU.)

University of Nebraska: Decimocuarta conferencia anual de estudios europeos. Coordinador de la conferencia, College of Continuing Studies,
P K C C , University of Nebraska, O m a h a , Nebraska 68182 ( E E . U U . )

16-20 Octubre

Lovain-la-Neuve
(Blgica)

Instituto de Demografa de la Universidad Catlica de Lovaina; Sociedad de demografa histrica: Coloquio (Tema: revolucin y poblacin
- Aspectos demogrficos de las grandes revoluciones polticas)
Ctedra Quetelet 1989, Instituto de demografia de la UCL. 1 place Montesquieu, B-1438 Louvain-la-Neuve (Belgique)

18-21 octubre

Calgary
(Canad)

Sociedad Canadiense de Estudios ticos: Dcima conferencia bienal.


1989 CESA conf. Committee, Canadian Ethic Studies, The University
of Calgary, Calgary, Alberta T2N IN4 (Canada)

Diciembre

Beer-Sheva
(Israel)

Ben-Gurion University of the Negev; U C L A : Segundo coloquio internacional sobre el papel de las universidades en las regiones en vas de desarrollo.
Profesor S. Aroni, GSAUP, UCLA, Los Angeles, Cal. 90024 (EE.UU.)

Marrakech
(Marruecos)

Consejo Internacional de Accin Social: X X V conferencia internacional


CAS Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria)

Madrid

Asociacin Internacional de Sociologa: XII congreso mundial (Tema:


Sociologa para un m u n d o - unidad y diversidad)
AIS, Pinar 25, 28006 Madrid (Espaa)

1990

9-13 julio

Servicios profesionales y documentados

305

1991
27 mayo-3 junio

Hawai'
(Estados Unidos
de Amrica)

Asociacin Cientfica del Pacfico: XVII congreso (Tema: Hacia el siglo


del Pacfico: Los desafos del cambio). PSA, Bishop Museum, P.O. Box
17801, Honolulu, Hawai 96817, (EE. UU)

Libros recibidos

Generalidades,
documentacin

cation; Unicef,
gnomique).

1988 (Palinodie

M e n k e , Hede. La sant des adolescents: Approche longitudinale des


consommations de drogues et des
troubles somatiques et psychosomaCentre national de la recherche
tiques. Paris, L a Documentation
Religin
scientifique. Sociologie franaise et
franaise; Institut national de la
francophone: Annuaire 1988. Paris,
sant et de la recherche mdicale,
Editions du C N R S , 1988, 313 pp. Guicherd, Catherine. L'Eglise catho- 1988. 141 pp., cuadros, bibliogr.
lique
et
a
politique
de
dfense
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Sociologa

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Centre for Social Development and
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Aging. N e w York, United Nations,
1988. 133 pp.

Centre de coordination des recherches et de ia documentation en


sciences sociales pour l'Afrique SubBulcha, Mekuria. Flight and Intesaharienne. Problmes fonciers et gration: Causes of Mass Exodus
politiques agricoles en Afrique Cen-from Ethiopia and Problems of intetrale: Actes de la rencontre interna-gration in Sudan. Uppsala, Scanditionale des sociologues et anthropo- navian Institute of African Studies,
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bajo la direccin de Lapika D i Galtung, Johan. Transarmament and
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Choquet, Marie; Ledoux, Sylvie;

Ciencias polticas

Psicologa
Ludisme - L. U.D. Genve, Facult
de psychologie et sciences de l'du-

308

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togestion, disait-on! Paris, Presses Paris, 1987: Droits de l'homme et
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Bibliographie internationale des tion Courses, 1st ed. / Rpertoire
(Estudios y Documentos de C o m u sciences sociales: Science conomi- des cours d'information dans les
que / International Bibliography of sciences sociales / Repertorio de cur- nicacin Social, 93). 22 F F .
the Social Sciences: Economies, vol. sos de informacin en ciencias sociales. Paris, Unesco; Oxford, Berg Latinoamrica: Lo poltico y lo so34, 1985. London; N e w York, T a Publishers Ltd., 1988. 167 pp. cial en la crisis, c o m p . F. Caldern
vistock Publications /for/ The In(World social Science Information
ternat. Committee for Social ScienGutierrez y Mario R . dos Santos.
Directories Series). 100 F F .
ce Inform, and D o c . 1987. 618 pp.
Buenos Aires, Consejo Latinoame(Difusin: Offilib, Paris) 900 F F .
ricano de Ciencias Sociales; Pars,
Duda, certeza, crisis: La evolucinUnesco, 1988. 637 pp., cuadr.
Bibliographie internationale des de las ciencias sociales de Amrica
por Heinz R . Sonntag. Pasciences sociales: Science politique Latina,
/
Raices de Amrica: El mundo Ayris, Unesco; Caracas, Editorial
International Bibliography of the
mara, c o m p . Xavier Albo. Pars,
Social Sciences: Political Science, Nueva Sociedad, 1988. 172 pp. Unesco: Madrid, Alianza Editorial,
bibl.
vol. 34, 1985. London; N e w York,
1988. 607 pp., ilustr., mapas,
Routledge /for/ The Internat. C o m cuadr. 180 F F .
mittee for Social Science Inform,
Educacin y drogas: Prevencin. Paand D o c , 1988. 596 pp. (Difusin:
rs, Unesco, 1987. 76 pp., ilustr.,
Resumen estadstico de la Unesco
Offilib, Paris) 900 F F .
cuadr. 42 F F .
1988. Pars, Unesco, 1988. 335 pp.,
cuadr. 40 F F .
Bibliographie internationale des Estudios
en
el extranjero:
sciences sociales: Sociologie / Inter-1989-1990. Pars, Unesco, 1988. 82
Selective Inventory of Information
national Bibliography of the Social FF.
Services, 1985, 2nd ed. / Inventaire
Sciences: Sociology, vol. 35, 1985.
slectif des services d'information /
London; N e w York, Routledge /for/
Inventario de servicios de informaFamilia y desarrollo en Amrica
The Internat. Committee for Social
cin. Pars, Unesco, 1985. 247 pp.
Latina y el Caribe. Caracas, UniScience Inform, and D o c , 1988.
(World Social Science Information
dad Regional de Ciencias H u m a n a s
410 pp. (Difusin: Offilib. Paris).
y Sociales para Amrica Latina y el Services, III / Services mondiaux
900 FF.
d'information en sciences sociales, III
Caribe de la Unesco, 1988. 202 pp.
/ Servicios mundiales de informacin
(Serie estudios y documentos
sobre ciencias sociales, III). 60 FF.
Concertacin politico-social y demo- URSHSLAC, 6).

Cmo obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la
Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) , 7, place de Fontenoy, 75700 Pars, o en los distribuidores nacionales; b) las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las principales libreras o en la
Oficina de Prensa citada.

Publicaciones recientes de la Unesco

310
Unesco Yearbook on Peace and
Conflict Studies, 1986. Pan's, Unesco; N e w York, Greenwood Press,
1988. 312 pp., bibl., indice, 260 FF.

Ltd., 1988. 216 pp. (World Social


Science Information Directories).
125 F F .

ciales. Pars, Unesco, 1985. 920 pp.


(World Social Science Information
Services, II / Services mondiaux
d'information en sciences sociales,
World Directory of Peace Research II / Servicios mundiales de inforUn nuevo proceso de referencia al and Training Institutions, 6th ed. / macin sobre ciencias sociales, II),
Rpertoire mondial des institutions 100 FF.
servicio de los cientficos sociales,
de recherche et de formation sur la
por Fred Riggs. Pars, Unesco,
paix / Repertorio mundial de insti1988. 68 p. (Informes y documentuciones de investigacin y de for- World List of Social Science Periotos de ciencias sociales, 57). 20
macin sobre la paz. Pars, Unesco; dicals, 1986, 7th ed. / Liste mondiaFF.
Oxford, Berg Publishers Ltd., 1988.
le des priodiques spcialiss dans
World Directory of Human Rights 271 pp. (World Social Science Inles sciences sociales / Lista mundial
Teaching and Research Institutions, formation Directories Series). 150
de revistas especializadas en cien1st ed. / Repertoire mondial des ins- FF.
cias sociales. Pars, Unesco, 1986.
titutions de recherche et de forma818 pp. indice (World Social Sciention sur les droits de l'homme / Re- World Directory of Social Science
ce Information Services, I / Servipertorio mundial de instituciones de Institutions, 1985, 4th ed. rev. /R- ces mondiaux d'information en
investigacin y deformacin en ma- pertoire mondial des institutions de sciences sociales, I / Servicios m u n teria de derechos humanos. Pars, sciences sociales / Repertorio mun- diales de informacin sobre cienUnesco; Oxford, Berg Publishers
dial de instituciones de ciencias so- cias sociales, I). 100 FF.

Nmeros aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se public con el ttulo de International Social Science Bullelin/Butllctm international d
sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en espaol y. en 1987, ha reiniciado su edicin
espaola con el nmero 114. Todos los nmeros de la Revista estn publicados en francs y en ingls. Los ejemplares anteriores
pueden comprarse en la Unesco. Divisin de publicaciones peridicas, 7, Place de Fontenoy. 75700 Pars (Francia).
Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a travs de la University Microfilms Inc.. 300 N Zeeb Road. Ann Arbor. Ml
48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street, Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfichas tambin estn disponibles en la Unesco, Divisin de publicaciones peridicas.

Vol. XI, 1959


N u m . 1 Social aspects of mental health*
N u m . 2 Teaching of the social sciences in the
USSR*
N u m . 3 The study and practice of planning*
N u m . 4 Nomads and nomadism in the arid zone*
Vol. XII, 1960
N u m . 1 Citizen participation in political life*
N u m . 2 The social sciences and peaceful co-operation*
N u m . 3 Technical change and political decision*
N u m . 4 Sociological aspects of leisure*
Vol. XIII, 1961
Num.
Num.
Num.
Num.

1 Post-war democratization in Japan*


2 Recent research on racial relations*
3 The Yugoslav c o m m u n e *
4 The parliamentary profession*

Vol. XIV. 1962


Num.
Num.
Num.
Num.

1 Images of w o m e n in society*
2 Communication and information*
3 Changes in the family*
4 Economics of education*

Vol. XV, 1963


Num.
Num.
Num.
Num.

1 Opinion surveys in developing countries*


2 Compromise and conflict resolution*
3 Old age*
4 Sociology of development in Latin Ameri-

N m . 2 Population studies*
N u m . 3 Peace research*
N u m . 4 History and social science*
Vol. XVIII. 1966
N u m . 1 H u m a n rights in perspective*
N u m . 2 Modern methods in criminology*
N u m . 3 Science and technology as developmenl factors*
N u m . 4 Social science in physical planning*
Vol. XIX, 1967
Num.
Num.
Num.
Num.

1 Linguistics and communication*


2 The social science press*
3 Social functions of education*
4 Sociology of literary creativity*

Vol. XX, 1968


N u m . 1 Theory, training and practice in management*
N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused research*
N u m . 3 Motivational patterns for modernization*
N u m . 4 The arts in society*
Vol. XXI. 1969
Num.
Num.
Num.
Num.

1 Innovation in public administration


2 Approaches to rural problems*
3 Social science in the Third World*
4 Futurology*

Vol. XXII. 1970


Vol. XVI, 1964
N u m . 1 Data in comparative research*
N u m . 2 Leadership and economic growth*
N u m . 3 Social aspects of African resource development*
N u m . 4 Problerhs of surveying the social science and
humanities*
Vol. XVII. 1965
N u m . 1 Max Weber today/Biological aspects of race*

Num.
Num.
Num.
Num.

1 Sociology of science*
2 Towards a policy for social research*
3 Trends in legal learning*
4 Controlling the human environment*

Vol. XXIII. 1971


N u m . 1 Understanding aggrcsion
N u m . 2 Computers and documentation in the social
sciences*
N u m . 3 Regional variations in nation-building*
N u m . 4 Dimensions of the racial situation*

Nmeros aparecidos

312
Vol. XXIV, 1972

Vol. XXXII, 1980

Nm.
Num.
Num.
Num.

N m . 1 Anatoma del turismo


N m . 2 Dilemas de la comunicacin: tecnologa
contra comunidades?
N u m . 3 El trabajo
N m . 4 Acerca del Estado

1
2
3
4

Development studies*
Youth: a social force?*
The protection of privacy*
Ethics and institutionalization in social
science*

Vol. XXV. 1973

Vol. XXXIII. 1981

N u m . 1/2 Autobiographical portraits*


N u m . 3 The social assessment of technology*
N u m . 4 Psychology and psychiatry at the crossroads*

N m . 1 La informacin socioeconmica: sistemas,


usos y necesidades
N m . 2 En las fronteras de la sociologa
N m . 3 La tecnologa y los valores culturales
N m . 4 La historiografa moderna

Vol. XXVI, 1974


N u m . 1 Challenged paradigms in international relations*
N u m . 2 Contributions to population policy*
N u m . 3 Communicating and diffusing social science*
N u m . 4 The sciences of life and of society*
Vol. XXVII, 1975
N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and applications*
N u m . 2 The uses of geography
N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena
N u m . 4 Professionalism in flux
Vol. XXVIII, 976
N u m . 1 Science in policy and policy for science*
N u m . 2 The infernal cycle of armament*
N u m . 3 Economics of information and information
for economists*
N u m . 4 Towards a new international economic and
social order*
Vol. XXIX, 1977
N u m . 1 Approaches to the study of international organizations
N u m . 2 Social dimensions of religion
N u m . 3 The health of nations
N u m . 4 Facets of interdisciplinarity
Vol. XXX, 1978
N u m . 1 La territorialidad: parmetro poltico
N u m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n dial
N m . 3 Viviendas humanas: de la tradicin al m o dernismo
N u m . 4 La violencia
Vol. XXXI, 1979
N u m . I La pedagoga de las ciencias sociales: algunas experiencias.
N m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales
N m . 3 Modos de socializacin del nio
N m . 4 En busca de una organizacin racional

Vol. XXXIV, 1982


Nm.
Nm.
Num.
Nm.

91
92
93
94

Imgenes de la sociedad mundial


El deporte
El hombre en los ecosistemas
Los componentes de la msica

Vol. XXXV, 1983


Nm.
Num.
Nm.
Nm.

95
96
97
98

El peso de la militarizacin
Dimensiones polticas de la psicologa
La economa mundial: teora y realidad
La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI. 1984


N m . 99 La interaccin por medio del lenguaje
N m . 100 La democracia en el trabajo
N m . 101 Las migraciones
N m . 102 Epistemologa de las ciencias sociales
Vol. XXXVII, 1985
Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

103
104
105
106

International comparisons
Social sciences of education
Food systems
Youth

Vol. XXXVIII, 1986


Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

107
108
109
110

Time and society


The study of public policy
Environmental awareness
Collective violence and security

Vol. XXXIX. 1987


N u m . 111 Ethnic phenomena
N u m . 112 Regional science
N u m . 113 Economic analysis and interdisciplinarity
N u m . 114 Los procesos de transicin
Vol. XL. 1988
Nm.
Nm.
Nm.
Nm.

115
116
117
118

Las ciencias cognoscitivas


Tendencias de la antropologa
Las relaciones locales-mundiales
Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI. 1989


Nmeros agotados

N m . 119 El impacto mundial de la Revolucin


francesa

estudios sociales
N 59/trimestre 1/1989

PRESENTACIN

Pg.

DENTES TERICOS Y EMPRIC O S . Eduardo Acua Aguirre Pg. 63

ARTCULOS
M A S DEMOCRACIA EN A M E RICA LATINA. DEMOCRATIZACIN Y CONSOLIDACIN
DE LA DEMOCRACIA EN U N A
PERSPECTIVA C O M P A R A D A .
Dieter Nohlen
Pg. 9

EL H O M B R E : VISION DE SI
M I S M O EN LA FAMILIA. Paz
Covarrubias O . , Mnica M u oz M . , Carmen Reyes V . . . . Pg. 95
INGENIERA
INDUSTRIAL:
UNA CARRERA P A R A G E RENTES? Jos Alvarez
Pg. 133

EL PROYECTO DE LEY ELECTORAL CHILENA DE AGOSTO


DE 1988. ANALISIS DE ALGUNOS DE SUS FUNDAMENTOS Y ALCANCES. Mario
Fernndez B
Pg. 45

PODER, CONOCIMIENTO Y
SISTEMAS EDUCACIONALES:
INTRODUCCIN A L A S C A TEGORIAS D E BERNSTEIN.
Cristian Cox
Pg. 147

ANALISIS DEL ROL DE DIRIGENTE SINDICAL EN H O M BRES Y MUJERES: ANTECE-

ALAN W A T T S : EL JUEGO
DEL BLACK AND WHITE.
Juan Rivano
Pg. 165

Los artculos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de sus
autores y no necesariamente representan la posicin de la Corporacin.
corporacin de promocin universitaria

Revista de la C E P A L
Santiago de Chile

Abril

Nmero 37

SUMARIO
Conductas de los bancos acreedores de Amrica latina
Michael Mortimore
Disyuntivas frente a la deuda externa
Robert Devlin
Perspectivas latinoamericanas en los mercados financieros
Alfred Watkins
Crticas y sugerencias en torno a la doble condicionalidad
Patricio Meiler
Opciones para la integracin regional
Eduardo Gana y Augusto Bermdez
Una nueva estrategia para la integracin
Carlos Massad
Vieja lgica del nuevo orden econmico internacional
Vivianne Ventura
Participacin y concertacin en las polticas sociales
Carlos Franco
Heterogeneidad de la pobreza. El caso de Montevideo
Rubn Kaztman
Aspectos conceptuales de la privatizacin
Raymond Vernon
Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la C E P A L
Publicaciones recientes de la C E P A L
La Revista de la C E P A L es una publicacin cuatrimestral en espaol que
aparece los meses de abril, agosto y diciembre; se publica tambin en
ingls, aproximadamente tres meses despus de la versin en espaol.
Los precios de los ejemplares individuales y de la suscripcin son los siguientes:
Precio del ejemplar
Precio de la suscripcin
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U S $ 16.00 (espaol)
18.00 (ingls)
Los interesados pueden solicitar su suscripcin en la Unidad de Distribucin de Documentos de la C E P A L , Casilla 179-D, Santiago de Chile,
mediante cheque en dlares (personal o bancrio). Asimismo, pueden
adquirirse ejemplares individuales en la Seccin Ventas del Servicio de
Publicaciones de Naciones Unidas en Nueva York.

REVISTA VALENCIANA
D'ESTUDIS AUTONOMICS
Sumario del n m e r o 11-12 (mayo-diciembre 1988)
1. E S T R U C T U R A SOCIAL, I N F R A E S T R U C T U R A S , E Q U I P A M I E N T O Y ESPACIO
El medio fsico y su influjo en el desarrollo econmico valenciano, por Vicen M . Rossell
i Verger.
La estructura social: aspectos sociales del desarrollo, por Damia Molla.
Recursos naturales y medio ambiente, por Juan Piqueras Haba.
la realidad socio-econmica en el espacio, por Juan A. Toms Carpi.
El sistema de transportes en la Comunidad Valenciana. Presente y futuro, por Antoni Serrano
Rodrguez.
Los puertos martimos de la Comunidad Valenciana, por Ana M . Fuertes Eugenio.
Los equipamientos sociales, por Joaquin Martnez G m e z .
El espacio econmico-poltico de lo valenciano: una nueva interpretacin, por Emrit Bono
Martnez.
2.

LA E S T R U C T U R A P R O D U C T I V A V A L E N C I A N A

Caracterizacin de la agricultura valenciana, por Jos Honrubia Lpez.


Caractristiques de la Industrialitzaci Valenciana, per Vicent Soler i Marco.
La dinmica de la estructura productiva, por ngel Orti Lahoz.
La industria textil y de la confeccin, por Miguel R . Pardo Pardo.
La industria de la madera y el mueble, por Isidro Antuano Maruri.
La industria de los transformados metlicos, por Esteban L. Mrida Biosca y Fernando
J. Vilaplana Daroqui.
la industria del vidrio y la cermica, por Vicente Orts Ros.
La siderurgia valenciana en el horizonte, por Jos Manuel Riera.
3.

SERVICIOS, S E C T O R E X T E R I O R , S E C T O R P B L I C O Y A G E N T E S SOCIALES

El turismo, por Javier Escriba Prez.


El Comercio Interior, por Agustn Rovira Lara.
El sector crediticio en a Comunidad Valenciana: estructura, caractersticas y evolucin,
por Eugenio Pellicer Prez.
Las inversiones extranjeras en la Comunidad Valenciana, por Jos Luis Ordua Lara.
Las exportaciones en la economa valenciana, por Aurelio Martnez Estvez.
La Economa Valenciana ante la C.E.E., por Leandro Garca Menndez.
Los agentes sociales. Empresarios y trabajadores, por Ramiro Reig.
Las cooperativas valencianas en el umbral de los 90, por Jos Luis Monzn Campos.
La Cultura tecnolgica, por Justo Nieto Nieto.
La hacienda valenciana local y autonmica ante los aos 90, por Leopoldo Pons Albentosa
y Juan Jos Lpez Hernando.
Los mercados tursticos de la Comunidad Valenciana (II), por Eduardo Favos Sola.

Presidencia de la GENERALITT VALENCIANA


Plaza Manises, 9 / 46003 - VALENCIA / Telfs. 332 02 06-331 87 06

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HOMINES
Puerto Rico

Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales


(Directora : Aline F r a m b e s - B u x e d a )
Artculos de Puerto Rico
Fernando Pic, Las
Mujeres trabajores del
tabaco en Utuado,
Puerto Rico, segn el
censo de 1910.
Pedro J. Saad, El Problema del Militarismo
en Puerto Rico.
Jaime C a m u a s , La
Danza Puertorriquea,
Punto de Partida
Sociolgico.
Esquipuls II: Objetivos
de la Cooperacin e
Integracin en Centroamrica.
Temas Internacionales
Agustn Cueva, El Marxismo Latinoamericano:
Historia y Problemas
Actuales.
Manuel Maldonado
Denis, La obra de Gordon Lewis en el Caribe.

Lydia Vlez, Una estrategia radical feminista.


Rita Giacalone, La poltica exterior de Venezuela hacia el Caribe.
Antonio Martorell, Arte
Colonial en Puerto Rico:
Ayer y Hoy.
Sylvia Aroch Velzquez,
En Bsqueda de una
Socio-historia de la
msica puertorriquea.
James Ounkerley, Central American Impasse.
Ren Antonio Mayorga:
El Enfoque Linguistico
de Laclau

TARIFA D E S U S C R I P C I N A N U A L (Dos Nmeros)

Puerto Rico $ 15 00

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Universidad Interamericana, Apartado 1293, Hato Rey, Puerto Rico 00919

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del

CENDES

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Caracas, VENEZUELA.

C U A D E R N O S DEL C E N D E S
La Revista C U A D E R N O S DEL C E N D E S es el
rgano institucional del C E N T R O D E ESTUDIOS D E L D E S A R R O L L O de la UNIVERSIDAD
C E N T R A L D E V E N E Z U E L A . Est abierta a
todas las corrientes del pensamiento sobre
problemas del desarrollo en Venezuela, otras
sociedades latinoamericanas y pases del Tercer Mundo en general. En cada nmero se
publican resultados de las investigaciones del
C E N D E S , adems de otros artculos, ensayos, reseas bibliogrficas e informaciones
referidas a sus reas de investigacin.
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EL TRIMESTRE
ECONMICO
C O M I T E D t C T A M N A D O R : Carlos Bazdresch P., Nisso Bucay. Jos Casar, Rodolfo de la Torre, Pascual O'Dogherty,
Aaron Torneil, Georgina Kessel. C O N S E J O EDITORIAL: Edmar L. Bacha. Enrique Crdenas, Jos Blanco, Gerardo
Bueno, Hctor L. Diguez, Arturo Fernndez, Ricardo French-Davis Enrique Fbrescano, Roberto Frenkel, Ricardo
Hausmann, Abert O . Hirschman, David Ibarra, Francisco Lopes, Guillermo Maldonado, Jos A . O c a m p o , Luis ngel
Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando Rosenzweig + (Presidente), Franscisco Sagasti, Jaime Jos Serra, Jess Silva
Herzog Flores, Osvaldo Sunkel, Carlos Tello, Ernesto Zedillo.
Director: Carlos Bazdresch P. Director Interino: Nisso Bucay
Secretario de Redaccin: Guillermo Escalante

Vol. LVI (2)

Mxico, Abril-Junio de 1989

Nm. 222

SUMARIO
ARTCULOS:
George Feiwell

El legado intelectual de Joan Robinson

M a . de los ngeles Moreno Uriegas

El desarrollo equitativo y el sector social


de la economa

Patricio Milln

Polticas energticas en Europa, 1973-1985

Ricardo Ffrench-Davis

Ajuste y agricultura en la Amrica Latina:


Un e x a m e n de algunos temas

Rolf R. Mantel y A n a M a . MartirenaMantel

Apertura y distribucin. U n a propuesta


concreta de apertura comercial

Reinaldo Gonalves y Juan A . de


Castro

El proteccionismo de los pases industrializados y las exportaciones de la Amrica


Latina

Kurt Unger y Luz Consuelo Saldaa

Las economas de escala y d e alcance en


las e x p o r t a c i o n e s m e x i c a n a s m s dinmicas

NOTAS Y C O M E N T A R I O S :
Miguel Sandoval Lara y Francisco
Arroyo Garca

Ral Preblsch y la poltica econmica m e xicana, 1940-1970

Arturo Borja T .

Inversin extranjera directa y desarrollo:


Enfoques tericos y debate contemporneo

R E S E A S BIBLIOGRFICAS:
Rubn Tansini: Magnus Blomstrm y Bjrn Hettne, Development Theory in Transition.
The Dependency Debate & B e y o n d : Third World Responses, Londres, Zed Book
Ltd., 1987. D O C U M E N T O : Declaracin sobre la ronda Uruguay
Fondo de Cultura Econmica - Av. de la Universidad 975
Apartado Postal 44975, Mxico

SUSCRBASE

REVISTA HOMINES
Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales
(Directora: Aline Frambes-Buxeda)
Muestra de artculos:
-Jos Rigau: Las expediciones
botnicas a Puerto Rico (1796, y 1823)
-Puerto Rico y la Paz en
Centroamrica
-Luisa Hernndez: La mujer
envejeciente en su ambiente
ocupacional.
-Clemente Soto Vlez: Los obreros
madrugadores
-Mara Cristina Rodrguez: D o s
largometrajes puertorriqueos en 1986.
- A n a Lydia Vega: Madera y Pajilla.
-Jean Ziegler: La Razn del Estado.
-Mike Davis: Reagan en Pos del
Milenio.

TARIFA DE
SUSCRIPCIN ANUAL
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Universidad Interamericana, Apartado 1293, Hato Rey, Puerto Rico 00919

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6861

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la REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCI

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HOJA D

La Revista internacional de ciencias sociales


se publica en marzo, junio, septiembre
y diciembre.
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Pases industrializados: 5.000 ptas. o 45 $ .
Pases en desarrollo: 3.000 ptas. o 27 $.
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Se ruega dirigir los pedidos
de subscripcin, compra de un nmero,
as c o m o los pagos y reclamaciones
al Centre Unesco de Catalunya:
Mallorca, 285. 08037 Barcelona
T o d a la correspondencia relativa
a la presente debe dirigirse al Redactor jefe
de la Revue internationale
des sciences sociales
Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris.
Los autores son responsables de la eleccin
y presentacin de los hechos que figuran
en esta revista, del m i s m o m o d o
las opiniones que expresan
no son necesariamente las de la Unesco
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(ISSN 0304-3037)
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Unesco 1989