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LUIS F. AOUILAR VILLANUEVA

laborada con un lenguaje alternativo que subray el enfoque

disciplinario y normativo. Se dijo entonces que la tarea del "conocimiento de" podra bien ser el objetivo de la ciencia poltica, de
la sociologa o de la psicologa, debido a sus mtodos blandos
de descripcin, catalogacin y explicacin, pero el "conocimiento
en", la introduccin de normas racionales en la decisin, poda ser
slo actividad de la economa, la matemtica aplicada, la ingeniera,
debido a que cuentan con mtodos analticos y modelacin rigurosa
para estructurar los problemas y disear las opciones de poltica. Se
desdibuj entonces, casi desde el comienzo, el proyecto lasswelliano, dividindose entre el anlisis de polticas (policy analyss), orientado normativa mente a la bsqueda de la mejor poltica pblica en
trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de
las polticas ipolicy-makingstudy, research), orientado positivamente
a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin
con el que procede un sistema poltico-administrativo dado o un gobierno particular en sus polticas pblicas.

III.l. Las dos comentes del anlisis:

Racionalismo e Incrementalismo
Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, fue casi
espontneo y lgico llamar "anlisis de polticas" a la propuesta
y/o a la actividad de mejorar las decisiones de polticas mediante
la incorporacin sistemtica de teora y mtodo cientfico, ms
all de las socorridsimas razones tradicionales de la experiencia,
la intuicin, la costumbre o la ley. Durante la guerra una gran variedad de decisiones (logsticas, blicas, econmicas, asistenciales... ) haba sido diseada y llevada a cabo incorporando mtodos
cuantitativos y supuestos tericos de comportamiento racional de
los sujetos. Las polticas pblicas podran ser tal vez decisiones
ms complejas y conflictivas, pero no eran esencialmente diversas
en sus partes, pasos y requerimientos. En efecto, descomponer un

ESTUDIO INTRODUCTORIO

43

problema de poltica en sus componentes bsicos y estructurarlo,

determinar cules seran los componentes a alterar y establecer
as los objetivos de accin, identificar las posibles opciones de accin para efectuar los objetivos, compararlos en trminos de su
eficacia-eficiencia esperada, utilizando tcnicas de modelacin y
clculo cuantitativo (es decir, entendido positivistamente, "mtodo cientfico") no poda ms que evocar el anlisis microeconmico de costo-beneficio y costo-efectividad, el anlisis de sistemas
y el de la investigacin de operaciones, con sus tcnicas y procedimientos lgico-cuantitativos de maximizacin mediante la programacin lineal, teora de juegos y colas, simulacin... Edward
S. Quade, director del departamento de matemticas de la Corporacin Rand, una de las figuras pioneras del anlisis de polticas, defensor del enfoque cuantitativo pero tambin sensible a sus
alcances y limitaciones, describe bien la situacin:
Se usan frecuentemente otros nombres -investigacin de operaciones, anlisis de costo/beneficio y costo/efectividad, anlisis de sistemas -para designar los estudios que llamamos anlisis de polticas ... Se pueden caracterizar muy sucintamente
las relaciones entre la investigacin de operaciones, el anlisis
de sistemas y el anlisis de polticas de la manera siguiente: La
investigacin de operaciones busca (o buscaba) contribuir a
realizar un objetivo dado de la mejor manera; el anlisis de sistemas busca lo mismo, pero trata de realizar la cosa correcta
y de la manera ms econmica; el anlisis de polticas busca
realizar lo mismo que el anlisis de sistemas, pero con equidad. El anlisis de sistemas es, entonces, una investigacin de
operaciones (en su concepcin original) ms inclusiva y abarcante, por cuanto comporta consideraciones de economa e investiga la interaccin entre los fines y los medios. Y el anlisis
de polticas puede entenderse como un anlisis de sistemas inclusivo y comprehensivo, pero con el aadido de que se inte-

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

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resa por los impactos distributivos de la poltica. Ms an, el

anlisis de polticas presta mayor atencin a la implementacin ya las consideraciones polticas y organizacionales" (Quade, 1975: 22).
En la opinin de Quade no hay ni sustantiva ni propositivamente una diferencia entre el anlisis de sistemas y el anlisis de
polticas.' En efecto, el anlisis de sistemas es "un enfoque sistemtico que ayuda al decisor a escoger un curso de accin mediante la investigacin integral de su problema, la invencin de sus objetivos y opciones de accin, la contrastacin de las opciones a la
luz de sus consecuencias, el uso de un marco de referencia posiblemente analtico para aplicar intuicin y juicio calificado al problema en cuestin". (Quade y Boucher, 1968: 2). Si acaso, la diferencia consiste en la magnitud y complejidad de los problemas
pblicos del estado, donde "intervienen y son predominantes los
factores sociales y polticos". Por consiguiente, "el anlisis de polticas se ha desarrollado en buena medida como una extensin
del anlisis de sistemas. Y, en mi opinin, el anlisis de sistemas
es una forma imperfecta y especializada de anlisis de polticas,
porque no acenta las consecuencias distributivas de los costos
y beneficios y no presta mucha atencin a la implementacin de
la decisin y a los efectos polticos y organizacionales" (Ouade,
1975: 25).
En esta visin, anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas o de realizacin de objetivos, que procede
estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y eficiencia econmica, aunque aborde problemas pblicos elusivos,
Para un estudio ms detallad? del tema, ver Quade (1975, caps, 1 y 2, pp. 1-31),
y Boucher,eds. (1.968). El primertrabajo crtico sobre la extrapolacin del anlisis
de sistemas al de las polticas es el de Hoos, Ida (1972). Systems Analysis in Public Policy:
A Critique. University of California Press, Berkeley. Las contrarespuestas a su libro en
aquel entonces fueron muchas. Una inmediata, muyaguda, fue la de Pollock, Stephen M.
(1972), "Rational Methods",en Science, n, 178.
3

ESTIJDIO INTRODUCTORIO

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complicados y "mal estructurados", "sin algoritmos para poder superar la resistencia de la tradicin, las restricciones legales y la
multitud de intereses privilegiados que inhiben cambios radicales
y hasta morfolgicos" (Ouade, 1975: 6). En efecto se trata de problemas en los que el debate tiende a concentrarse en los aspectos
valorativos de los fines a realizar o de los componentes del problema a resolver -en el qu hacer ms que en el cmo hacerlo- y
en "las importantes cuestiones de equidad: quin se beneficia con
la poltica o quin pagar por la poltica exige mucha mayor atencin que la cuestin de cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos" ( : 7). En suma, en el anlisis de
polticas las consideraciones valorativas de equidad pblica y
de viabilidad poltica son de peso, as como las de factibilidad
organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es
perfectamente adecuado para cuestiones tales como: "eficiencia
operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y presupuestacin, eleccin estratgica" ( : 14). Pero, dicho muy sensata y licamente, no es una ciencia exacta de las
decisiones de poltica ni una panacea para todo tipo de males y
problemas pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la
explicacin y elaboracin racional (cientfica) del proceso decisorio de las polticas, pero sin perder de vista que las dimensiones
valorativas y polticas son inherentes a toda decisin de gobierno.
Con estas salvedades, el anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de decisin
racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las
opciones de accin que por los medios que incorporan y el clculo
de sus consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin, comparar las opciones en trminos de eficiencia tcnica y econmica, eleccin y puesta en
prctica programada de la alternativa eficiente u optima, evaluacin de resultados, aprendizaje reiterativo segn los resultados.

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LUIS f. AGUILAR VILLANUEVA

No hay grandes novedades; es el esquema de "accin racional

respecto de fines" (Weber), la racionalidad maximizadora del
"hombre econmico" (Simon), la racionalidad formal de clculo
o de medios-fines, tambin llamada descriptiva o descalificadoramente "racionalidad instrumental" (Marcuse, Adorno) o "sinptica-omnicomprehensiva" (Lindblom). Este esquema de anlisis es
la "visin aceptada" de la racionalidad prctica, la manera comn
de pensar la conducta racional de un actor o la gestin racional de
una organizacin. Tambin es el blanco de muchas crticas desde
muchas perspectivas: cognoscitivas (racionalidad limitada), psicolgicas (racionalizacin), institucionales, histricas.
En primer lugar, hay que hacer una investigacin sistemtica
para saber cules son los objetivos de los que toman las decisiones y cules los criterios que emplean para decidir entre las
opciones que prometen ser capaces de realizar los objetivos.
Luego se requiere identificar las opciones, examinar si son factibles, compararlas en trminos de su eficacia y costo, sin dejar
de tomar en consideracin los tiempos y el riesgo. Finalmente,
se procede a disear las mejores opciones de accin o a elegir
otros objetivos si los anteriores se demostraron deficientes
(Quade y Boucher, 1968: 11).
Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional
reaccion Charles E. Lindblom (1959, 1963, 1979). Su contrapropuesta ampliaba las tesis de "racionalidad limitada" de Simon
(1945) y las de "sociedad abierta" e "ingeniera social gradual" de
Popper (1945). Simon haba mostrado que la soberana racionalidad maximizadora de utilidades resultaba en la prctica imposible, debido a los insalvables lmites cognoscitivos de informacin,
teora y clculo del decisor. Por su lado, la contundente crtica de
Popper a una fundamentacin inductiva de la ciencia y, por consiguiente, su idea de la ciencia como un proceso abierto de cono-

ESTIJOlO INTRODUCTORIO

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cimiento, con enunciados refutables por definicin, apoyados en

evidencia inconclusa, 10 haban conducido en el terreno de lo social a afirmar que ni la poltica ni las polticas, en sus fines o en
sus medios, podan pretender basarse en conocimientos de validez
absoluta, como quera hacer creer el autoritarismo de bases ideolgicas y planificaciones centrales. Lo propio de las sociedades democrticas era la naturaleza abierta, experimental, autocorrectiva
de sus decisiones; las estrategias de accin colectiva se apoyaban
en conocimientos siempre relativos, en secuencias de conjeturas y
refutaciones,' en enunciados propensos al error y en procesos de
aprendizaje. Si Simon insista en los lmites de la racionalidad,
Popper destacaba el carcter progresivo de la racionalidad mediante autocrtica y autocorreccin. Los dos, a su manera, advertan
sobre los riesgos de polticas majestuosas y empresas gubernamentales taumatrgicas, que no podan descansar en un terreno
cognoscitivo consistente y que, por ende, estaban ms cercanas a
la equivocacin que al acierto.
Lindblom recogi y rehizo estas dos posiciones, al afirmar que
los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente
a los problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva (teoras causales y modelacin matemtica del comportamiento), que
hipotecaban el anlisis de polticas dominante y la planificacin.
En su opinin, el mtodo "racional-comprehensivo" (racional-exhaustivo) de anlisis disea indudablemente la decisin estrictamente racional que corresponde a un contexto de accin, pero no
describe la decisin y el comportamiento efectivo de los gobernantes de carne y hueso. Es, cuando mucho, un concepto puro de
accin racional, no un concepto emprico que describe las caractersticas del deliberar y decidir de los actores reales. En el abordaje de problemas complejos, como suelen ser los problemas
pblicos de las polticas, los lmites de informacin, conocimiento,
tiempo y recursos afectan el proceso de elaboracin de polti-

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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

caso Querer elevarse al arquetipo de la racionalidad, de hecho

inalcanzable, puede ser una actitud plausible pero inviable y quiz
irresponsable. Es libresco suponer o exigir que un gobierno encare el conjunto de las decisiones pblicas complejas y tornadizas
con un ordenamiento coherente de valores conceptualizados correctamente, que cuente oportunamente con toda la informacin
requerida, que construya todas las opciones polticas relevantes en
todas las circunstancias, que haga un clculo puntilloso de las consecuencias de sus actos y una ponderacin exhaustiva entre las
opciones y cuente con un repertorio de teoras causales capaces
de guiar cualquier toma de decisin. Las decisiones siguen, ms
bien, la regla pragmtica de "salir del atolladero, del lo" ("Muddling through") y, fuera de metfora, el "mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas", que posteriormente dividir en "anlisis
de incrementalismo desarticulado" (disjointed incrementalism) y
"anlisis de incrementalismo simple".
Proceder a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es
una estrategia que busca simplificar el anlisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisacin irracional de la decisin
pblica. Dos son los rasgos importantes del procedimiento. El primero consiste en reducir el universo de las opciones de poltica a
ponderar, limitando las comparaciones slo al conjunto de las
"polticas que difieren muy poco de las polticas que se llevan actualmente a cabo... Estudiar slo los aspectos en que la opcin
propuesta y sus consecuencias difieren del statu quo". Por consiguiente, en segundo lugar, implica "ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras muchas polticas posibles e ignorar tambin otros importantes valores, propios de las consecuencias que
se dejaron de lado y no se tomaron en consideracin" (Lindblom,
1959: 84-85). Este mtodo de formulacin selectiva de polticas
reduce o elimina la necesidad de descansar en teoras previas, sin
por ello ir a parar en la precipitacin y veleidad de la decisin de
una poltica. En efecto, una poltica (comercial, agrcola, educati-

ESTUDIO INTRODUCTORIO

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va... ) no es una decisin indita, forma parte de una historia de

decisiones, de la que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Es el eslabn de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema,
sin lograrlo cabalmente. "Una poltica no es algo que acontece de
una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una
poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos
objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas
consideraciones" (Lindblom, 1959: 86).
Cualquier poltica a decidir en un momento dado tiene precedentes cognoscitivos, memorias y experiencias. Cuenta con un conocimiento que le permite saber cules acciones produjeron cules
consecuencias en cules circunstancias. El hecho de que para la
toma de decisiones se comparen slo las opciones polticas que se
separan en el margen de las polticas actualmente en operacin
(ya por introduccin de algn nuevo factor, ya por modificacin
graduable del valor de un factor causal presente), permite calcular
razonablemente las consecuencias de las nuevas opciones y reducir sus probabilidades de error y fracaso. Este mtodo de anlisis
comparativo (que podra ser enriquecido con una lgica de induccin rigurosa) entre polticas sucesivas, apenas diferentes, "no requiere teora". Y es absurdo, en su opinin, pretender contar con
un sistema de teoremas causales para todos los problemas empricos inusuales y cambiantes que los gobiernos enfrentan. "Para
los propsitos de la elaboracin de polticas se requiere conocer
slo las consecuencias de los aspectos en los que cada poltica difiere. Para esta aspiracin mucho ms modesta, no se requiere
teora, aunque puede ser de gran ayuda. Se puede proceder a aislar las probables diferencias examinando las consecuencias diversas que resultaran respecto de las consecuencias de las polticas
pasadas. Es un programa viable porque sus observaciones pueden
basarse en una larga secuencia de cambios incrementales" (Lindblom, 1959: 87).

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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Este anlisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no

ofrece una solucin exhaustiva e instantanea del problema pblico, desata ms bien un proceso sistemtico de intervenciones sucesivas y graduales, experimentales y correctivas, teniendo como
referente de comparacin las consecuencias de la poltica inmediatamente anterior. Ms an, al tener como criterio de correccin la incrementalidad, esta estrategia de anlisis conduce a ajustar gradual y realistamente los objetivos preferidos por sociedad y
gobierno. Pone a la obra un aprendizaje de lo que realistamente
hay que preferir y no slo de cmo realizar los objetivos deseados.
Saber lo que se puede hacer bien.
A pesar de las precisiones posteriores de Lindblom (1979) su
mtodo de anlisis para las decisiones de gobierno se desplaz hacia una propuesta "incremental", gradual, de gobernar y hacer poltica (incremental politics). Este estilo de gobernar, que aumenta
correctivamente vez por vez el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por l como el estilo propio y obligado de las
democracias pluralistas, "polirquicas", en sociedades con grupos
de inters poderosos, bien informados, autnomos y capaces de
presin efectiva. Por otro lado, la desvalorizacin que sufre el papel de la teora en la adopcin de decisiones lo llev a insistir, primero, en el carcter selectivo, "partidario", de todo anlisis de polticas ipartisan analysis), cuya principal caracterstica es la de
analizar y disear las polticas desde previos compromisos valorativos, desde tomas de partido claras y resueltas, con el fin de defender los propios valores e intereses ante adversarios o de persuadir (e inducir a la concertacin) a rivales polticos. De ah no
haba ms que un paso a su afirmacin de que "los ajustes mutuos
partidarios" (mutual partisan adjustment) juegan un papel en el
anlisis y diseo de polticas tan o ms importante que el de la
bsqueda y aplicacin de teora rigurosa para tomar decisiones racionales. Lindblom quiere decir que los problemas, necesidades y
conflictos, que inevitablemente aparecen en la vida social, en-

ESTUDIO INTRODUCTORIO

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cuentran SU planteamiento y desahogo gracias a los inteligentes

entendimientos, arreglos y transacciones de los actores sociales,
ms que mediante los elaboradsimos anlisis y recomendaciones
de analistas cerebrales pero distantes del campo de batalla de los
intereses. Para fortuna de los gobiernos, los individuos y grupos,
proclives al conflicto por el carcter exclusivista de sus intereses,
tienen la capacidad y el sentido comn de resolver la mayor parte
de sus problemas con arreglos oportunos entre ellos, sin necesidad
de recurrir siempre a una instancia externa de coordinacin y control universal. El ltimo Lindblom considera entonces que los ciudadanos resuelven con mayor frecuencia sus problemas a travs
de libres competiciones y cooperaciones, ms que a travs de una
sistemtica intervencin fiscal y regulatoria del estado. El anlisis
racional de las polticas debe incorporarse a las estrategias de accin colectiva que la sociedad emprende. Difcilmente puede sustituirlas o sofocarlas, sin pagar el precio de la prdida de consenso
y la inviabilidad.
Las crticas al "incrementalismo" como modelo de anlisis y
decisin de polticas no se hicieron esperar. No slo fue conside-
rado una renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones pblicas, sino una legitimacin conservadora del balance de poder
existente en una sociedad. Decidir en el margen, con pequeos
aUn si apresurados cambios, significaba coartar la innovacin, cerrar los ojos ante problemas pblicos agudos, atacar los sntomas
y no las causas. Justamente, como deca en su pionero artculo de
1959, su mtodo era la invitacin abierta a "irse por las ramas"
ms que "ir a la raz" en el tratamiento de las cuestiones sociales.
Concluir adems que este estilo incremental de gobierno era el
propio de las democracias pluralistas, resultaba para muchos escandaloso. En opinin de Lindblom, el gobierno que acta en medio de la abierta competencia de ideas e intereses y frente a poderosas organizaciones sociales y polticas no tiene una amplia
autonoma como para poder lanzarse a grandes empresas, parti-

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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

cularmente si sus polticas no poseen el respaldo de teoras y tecnologas probadas y compartidas. Hacerlo es temerario y el costo
del error ser altsimo, pagadero tambin con la eventual alternancia en el poder. En contraste, corregir, ajustar, adaptar, reformar la ltima poltica a la obra en un rea particular de problemas, disminuye la probabilidad de catstrofe, y los errores
inevitables podrn ser rpidamente absorbidos y contrabalanceados por los grupos de inters afectados, que como "perros guardianes" alzarn la voz, cuestionarn y obligarn al gobierno a reparar y compensar los daos, deteniendo o revisando sus polticas.
En ausencia de un clculo cierto de las consecuencias que desatarn las decisiones, lo realmente racional para un gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas,
as como fortalecer y generalizar sus pasos exitosos. El mecanismo
autocorrectivo de las democracias pluralistas y competitivas se
plasma en este estilo gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo es, en el fondo, una estrategia de aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos.
Las ideas de Lindblom alcanzaron su forma acabada, clara y
sobria, en The Policy-Making Process (1990).4 Su punto de partida
es la elaboracin de las polticas y sta es planteada como la cuestin especfica de la racionalidad en la conduccin de los asuntos
pblicos de una sociedad liberal-democrtica. La tensin entre racionalidad y democracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y vigilancia de la ciudadana, acompaa entonces cualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho las polticas
o cmo han normativamente de elaborarse. El tema central del
libro es "el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin
de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera complementarios" ( : 12). Su posicin cae del lado de la po4 En 1968 sali con el mismo tl\ulo la primera edicin. La segunda edicin del 80 es
algo mucho ms que "corregida y aumentada". Es una entera reescritura del libro, que
recapitula el recorrido intelectual de Lindblom con superior articulacin y claridad.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

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ltica real y desde esta perspectiva reelabora el sentido y alcance

del anlisis. La novedad respecto de su produccin pasada es su
idea recapituladora del lnteractive Policy-Making, junto con la centralidad del gobierno democrtico. Los individuos y las organizaciones sociales, para abordar sus asuntos pblicos, han generado
muchas estrategias de accin colectiva, "interacciones". Votan,
negocian, delegan a otros su decisin, cooperan, intercambian,
fuerzan a los dems a una especfica actuacin... Cada una de estas interacciones est al origen de los intentos por resolver problemas colectivos -al origen de las polticas- y cada una muestra
que en mucho "la interaccin substituye al anlisis", originando
"polticas" pertinentes y eficaces para la atencin de problemas
pblicos.
En muchas reas de la vida y del gobierno, la interaccin toma
el lugar del anlisis en la solucin de los problemas. Por
ejemplo, en las sociedades occidentales contemporneas, las
interacciones de mercado -comprar y vender- "resuelven" el
problema de cmo y dnde asignar los recursos de la nacin.
Nadie necesita ponerse a analizar el problema, en contraste
con los sistemas de estilo sovitico en los que los planificadores se ocupan del anlisis.
Decir que la interaccin es una alternativa al anlisis no es algo sencillo a primera vista... Las interacciones por s mismas
frecuentemente resuelven o aminoran los problemas. Las interacciones establecen o hacen las polticas. En tanto proceso
de solucin de problemas y de elaboracin de polticas, las interacciones son una alternativa al anlisis. Pueden siempre
reemplazar al anlisis y pueden con frecuencia lograr soluciones en donde falla el anlisis" (Lindblom, 1980: 27).

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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

La interaccin poltica puede sustituir al anlisis. Pero tambin

lo necesita. A diferencia del anlisis racionalista, programticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la
visin lindblomiana el anlisis es un elemento indispensable para
las negociaciones polticas. Es "un instrumento de control de los
dems en la interaccin poltica" y "un instrumento de persuasin". En efecto, los participantes en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones polticas, si para la
exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del
anlisis ayudan a sustentar ms informada y rigurosamente la propia posicin, as como a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones; ayudan tambin a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o inferencias
aceptadas. Se trata, en el fondo, de su vieja tesis del "anlisis partidario", actualizada, con un mayor nfasis en lo que el anlisis
puede y debe ser en una democracia pluralista, donde los intereses
son incancelablemente diferentes y, por ende, donde la discusin
y la concertacin ser obligada. En suma, el anlisis de poltica,
polticamente comprometido y condicionado, es una actividad
obligada en estados donde el autoritarismo gubernamental resulta
imposible o donde su radio de discrecin es muy limitado. Es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia preferencia
de fines y medios, sin ofrecer razones y sin debatir con grupos
opositores o discrepantes. A menos que se les silencie, la oferta
recproca de razones, aun si partidarias, es tan necesaria como
constructiva.
Obviamente las crticas no se hicieron esperar. Se consider
exageradamente que la propuesta lindblomiana era la invitacin
ms elaborada para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente frente a los problemas pblicos.
Su "pluralismo" concertador era gratificante del sentido comn,
pero indefendible ante los reclamos racionales. Una lnea crtica

ESTUDIO INTRODUCTORIO

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a esta posicin del anlisis como ejercicio "racionalizador" de la

poltica es la de Quade: "El anlisis de polticas no es un instrumento del analista para abogar en favor de una cierta decisin. As
entendido, el anlisis puede distorsionarse y de hecho se distorsiona. Idealmente, el anlisis de polticas es imparcial, sin predisposiciones, diseado para tomar en consideracin la totalidad del
problema y para darle a todos los factores y aspectos de la cuestin su peso propio. Si el analista se convierte sin ms en el abogado de una causa, sus actividades de abogamiento pueden fcilmente afectar la razn de ser del anlisis" (Ouade, 1975: 21). Hasta
la fecha, para muchos, Lindblom es el mximo exponente de
dejar la poltica a merced del vaivn de los intereses, sin discutir
su validez. En l desapareceran el esfuerzo por el carcter pblico
de las decisiones y el mal llamado "anlisis" sera simplemente
acomodarse bastante resignadamente a la dinmica reproductiva
de un sistema poltico. Los intereses se sobrepondran a la razn.
Obviamente Lindblon debe sonreirse ante crticas y contrapropuestas que otorgan a la razn en poltica (democrtica) una vida
propia, que sobrevuela aristocrtica por encima del juego de intereses.
Como en toda contienda significativa, las polmicas han sido
a veces exageradamente elementales y a veces rigurosas. Esta antologa ofrece muestras del debate. Pero, adems de tomas y dacas, la polmica suscit la busqueda de otras estrategias analticas
y decisorias. Una multicitada en la literatura norteamericana ha
sido la de Amitai Etzioni (1967), llamada "Mixed Scanning", que
toma salomnicamente distancia de los dos extremos en confrontacin y los acomuna en un "tercer enfoque". Su propuesta de una
exploracin mixta del problema se ubica en la dimensin de la
prctica profesional del analista o del decisor, ms que en el mbito estrictamente terico-metodolgico en busca de un solvente
policy-making. Es un atajo profesional ms que una va de solucin. Reconoce que en la poltica son ineludibles las decisiones

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LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA

fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje incremental, pero insiste a la
vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y
a la capacidad instalada (tiempo, recursos, apoyo... ) de los decisores. Se impone entonces un estilo balanceado de los dos abordajes. "La exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran
angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una
cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad. La exploracin mixta
puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas seran puestos
de manifiesto slo con un enfoque de detalle, pero es probable
que el incrementalismo no vea los lugares ms obvios de aquellas
reas que no le son familiares" (1967: 389). Una visin general y
contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones y
componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo
de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo
y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los
componentes que le son ya conocidos y que una vez ms manipular marginalmente. Como en otros casos, la va intermedia parece
ms un arreglo conceptual de la tensin que una solucin.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

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III. 2. La otra racionalidad

del anlisis: Majone

Las ideas de Lindblom dieron pi a dos corrientes: por un lado,

la del anlisis como "arte y artesana" (Majone: 1978, Wildavsky,
1979) que en su frmula ms elaborada termin en una "concepcin dialctica del anlisis de polticas" (Majone, 1989); por el
otro lado, la tendencia a alejarse del anlisis como un simple ejercicio de "especulacin intelectual" y darle ms peso a la viva realidad de la "interaccin social" (Wildavsky, 1979) cuyos
resultados prcticos son tan pertinentes y efectivos en el abordaje
de los problemas pblicos como los resultados tericos del anlisis. La primera corriente retoma, depura y enriquece la primaria
intuicin del "anlisis partidario" como instrumento de persuasin y acuerdo frente a rivales polticos incancelables. La segunda
corriente ampla las tesis pluralistas del "ajuste mutuo" entre actores polticos. Obviamente las dos corrientes van ms all de
Lindblom, con preocupaciones y desarrollos propios.
La intuicin original de Majone fue que el anlisis de polticas
no escolar, que no se resigna a ser un documento intelectualmente
extraordinario pero condenado a terminar en el cajn de los directivos, poco se parece al proceso de solucin racional de problemas y mucho al proceso de argumentacin y convencimiento intersubjetivo. Si se quiere incidir en las decisiones de polticas, el
conocimiento del analista tiene que tener relevancia prctica,
mostrar a decisores, operadores o interesados que la estrategia de
accin que propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles. El anlisis de polticas, pueda o no cumplir satisfactoriamente las condiciones del modelo de decisin racional respecto
de fines o de solucin racional de problemas (en su opinin, modelo inviable y metodolgicamente obsoleto), debe ofrecer razones, "explicar un cierto tipo de decisin y persuadir a los dems
que la acepten". Sin uso prctico actual o potencial, el anlisis de