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ELECTRNICA
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TRABAJOS
PUBLICADOS
SOBRE GEOGRAFA Y CIENCIAS SOCIALES

GEOGRAFA Y ORDENACIN DEL TERRITORIO

Florencio Zoido Naranjo. (*)
Reproducido de: ber, Didctica de las ciencias sociales. Geografa e Historia,
Barcelona: n 16, abril 1998. Nuevas fronteras de los contenidos geogrficos, p. 19-31.

Resumen
La relacin entre geografa y ordenacin del territorio se hace cada vez ms real y
necesaria. Es conveniente precisarla, conceptual y metodolgicamente, empezando por
dar un significado claro y compartido a las ideas fundamentales. Los mtodos
tradicionales de la geografa y los planes de estudio vigentes posibilitan, con algunas
reformas, las mejoras requeridas

La relacin que establece el ttulo de este artculo se ha hecho frecuente en Espaa en

los ltimos aos, pero es ms tpica que precisa. Es necesario profundizar en ella y
desarrollarla para que se produzca en trminos suficientemente explcitos y
compartidos, para que llegue a posibilitar un ejercicio docente bien orientado,
cientficamente fundado y til a las necesidades sociales realmente existentes.
Es cierto que la expresin ordenacin del territorio aparece como ttulo de asignaturas
contenidas desde hace algn tiempo en los estudios de geografa, y tambin que esas
referencias se han multiplicado en los nuevos planes de estudio correspondientes a la
licenciatura especfica de geografa. Pero, cmo se explican estas asignaturas? Todava
no hay manuales, tampoco se han realizado estudios de los programas relativos a sus
contenidos, ni siquiera se han llevado a cabo suficientes jornadas, seminarios o debates
cientficos que hayan producido un sentido y un lenguaje compartidos entre los
gegrafos. Si se analizan los trabajos comprendidos en las actas de reuniones cientficas
o incluso de publicaciones colectivas que versen sobre esta materia, se puede comprobar
fcilmente la dispersin conceptual y metodolgica an existente, e incluso las maneras
tan distintas de entender el objeto de la ordenacin territorial y de los servicios o
funciones que a dicha prctica puede prestar la geografa.
No deseamos reducir la pluralidad de puntos de vistas posibles para tratar esta cuestin,
ni disminuir aportaciones enriquecedoras en cualquier orientacin general, o en el
desarrollo de aspectos particulares, conceptos o matices concretos. Pero estimamos
necesario fijar unas ideas bsicas que hagan posible en el futuro inmediato una relacin
clara entre las dos partes del enunciado, en un momento que nos parece clave tanto para
la geografa, como para la ordenacin del territorio.

Algunos conceptos bsicos iniciales

Los dos trminos que componen la expresin ordenacin del territorio no tienen fijados
significados bsicos plenamente compartidos, ni tampoco la locucin que los une. Es
frecuente que se cite la Carta europea de la ordenacin del territorio (CEOT) como
fundamento compartido para posteriores enunciados propios1. Pero esta declaracin de
principios aprobada en 1984, bajo los auspicios del Consejo de Europa, por el Comit
de Ministros del ramo, no es clara conceptualmente. Confunde los resultados con el
instrumento al definir la ordenacin del territorio como "la expresin espacial de la
poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad"; y complica ms las
cosas al aadir que es "a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y
una poltica"2.
Desde nuestro punto de vista la ordenacin del territorio es esencialmente una funcin
pblica, una poltica compleja y de reciente y todava escasa implantacin, que puede y
debe apoyarse sobre instrumentos jurdicos (convenios internacionales, leyes, decretos),
sobre prcticas administrativas y principios consolidados (planificacin, participacin,
etc.) y en diferentes conocimientos cientficos, en aportaciones necesariamente
pluridisciplinares (aspecto que s recoge la CEOT), entre las que cabe un papel propio y
relevante a la geografa. En tanto que funcin pblica o poltica, la ordenacin del
territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en s mismo, un medio al servicio de
objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el desarrollo, y el bienestar o
calidad de vida de los ciudadanos.
Sobre el territorio
Una primera aportacin de la geografa a la ordenacin del territorio puede ser la
clarificacin de los conceptos de mayor contenido espacial o geogrfico que le ataen,
entre ellos se encuentran los dos trminos que componen el nombre de esta actividad
poltica.
El territorio es el espacio geogrfico adscrito a un ser, a una comunidad, a un ente de
cualquier naturaleza, fsica o inmaterial: el espacio de vida de un animal, el rea de
aparicin de una especie vegetal, el mbito de difusin de una lengua o de cualquier otra
prctica social, etc. Cuando se atribuye a un grupo humano complejo (un pueblo, una
nacin, una sociedad) se convierte en uno de los integrantes fundamentales de su
proyecto comn: en soporte y recurso bsico, mbito de vida, paisaje propio e invariante
en la memoria personal y colectiva. En definitiva en el espacio geogrfico en el que se
vive y que corresponde manejar y administrar para bien de los individuos y del conjunto
de la comunidad.
Sobre la ordenacin
El trmino orden es polismico. Se utiliza en relacin a la distribucin fsica de los
hechos en el espacio con el sentido de indicar cmo se localizan; pero con frecuencia
incluye tambin un matiz positivo de disposicin adecuada o conveniente, hasta llegar a
convertirse en canon o regla de distribucin, como en los rdenes de la arquitectura
clsica. Dentro de este concreto campo semntico, pero con todos esos matices, se
encuentra el trmino orden referido al territorio.

A la disposicin en el espacio geogrfico de determinados hechos naturales (estructuras

geolgicas, red hidrogrfica, tipos de suelo, formaciones vegetales, etc.) o de origen
humano (localizacin de los asentamientos, trazado de las redes de comunicacin, entre
otros) se le atribuye generalmente un sentido estructurante o mayor significacin para el
conocimiento y utilizacin del territorio.
El orden existente en un territorio dado puede referirse a la descripcin y comprensin
de los integrantes del mismo que consideramos principales o tambin expresar una
percepcin o valoracin cualitativa de su distribucin. Los elementos que significamos
especialmente y su evaluacin cambian de unos momentos a otros, segn las culturas y
los grupos sociales, dependen de la capacidad para conocer y utilizar el mbito
considerado. As, por ejemplo, un tendido ferroviario antes valorado como factor de
expansin urbana puede ms tarde ser considerado como una barrera; una red de vas
pecuarias, clave para la actividad ganadera en una larga etapa histrica, queda como
espacio de dominio pblico sin uso social alguno; el encauzamiento y embovedado de
un ro en su curso urbano valorado como una actuacin saludable y reductora de riesgos
hace tan slo unos aos, puede entenderse ahora como la eliminacin irreparable de un
importante recurso natural, ambiental y de ordenacin; una insalubre rea pantanosa se
convierte en zona protegida por sus valores naturales como humedal.
Sobre la poltica de ordenacin del territorio
La ordenacin del territorio es la voluntad y la accin pblica para mejorar la
localizacin y disposicin de los hechos en el espacio geogrfico propio; especialmente
de aqullos a los que atribuimos un sentido estructurante o un mayor significado
respecto a las necesidades y condiciones de vida de quienes lo habitan. La voluntad y
los actos para disponer, de la forma considerada ms conveniente, determinados hechos
en el territorio forman parte de las tareas habituales para su administracin o gobierno.
Se pueden encontrar fcilmente ejemplos, incluso correspondientes a situaciones muy
poco evolucionadas, en los que el espacio geogrfico atribuido a un rgano de poder ha
sido considerado unitariamente para proponer determinadas acciones de ocupacin y
utilizacin. Actuaciones muy drsticas de ordenacin o reordenacin de conjunto se
producen en situaciones extremas de dominio de espacios invadidos o colonizados.
Una valiosa publicacin define la ordenacin del territorio como:
La accin y la prctica (en mayor medida que la ciencia, la tcnica o el arte) de disponer
con orden, a travs del espacio de un pas y en una visin prospectiva, los hombres, las
actividades, los equipamientos y los medios de comunicacin que ellos pueden utilizar,
tomando en consideracin las limitaciones naturales, humanas, econmicas o incluso
estratgicas3.
Entendido el trmino ordenacin es un sentido muy genrico todos los hechos
mencionados en esta definicin son decisivos para comprender el orden territorial
existente o para configurar el que se desea, pero esta definicin nos parece excesiva
para su reflejo en una prctica poltica definida y concreta en la actualidad, al menos en
mbitos como los europeos que, por otra parte, estn entre los pocos dotados del nivel
de desarrollo institucional, administrativo y poltico suficiente como para poder llevar a
cabo, en trminos democrticos, una poltica de la complejidad de la ordenacin del
territorio. La tantas veces referida accin desptica del rgimen de Nicolae Ceaucescu,

arrasando centenares de aldeas rumanas para concentrar la poblacin en ncleos

mayores y mejor dotados en servicios, no tiene sentido ni, afortunadamente, posibilidad
alguna en un marco poltico que deba partir de los criterios de los propios habitantes del
territorio a ordenar. La mejora del orden territorial es una funcin pblica compleja, un
objetivo sostenido en el que intervienen todas las administraciones, los principales
agentes sociales e, individualmente, los ciudadanos que lo desean.
Llegados a este punto resulta imprescindible, a efectos meramente de clarificacin
conceptual, hacer referencia a los niveles o escalas de actuacin ordenadora en el
territorio. Como funcin pblica el concepto de ordenacin tiene inters en cualquier
dimensin; cada nivel poltico en la organizacin territorial de un Estado tiene
atribuidas competencias propias respecto a un espacio geogrfico que es comn a todos.
La ordenacin del mbito municipal est atribuida histricamente al poder local en el
contexto poltico y cultural europeo; ha dado lugar a la prctica que comnmente
llamamos urbanismo, un trmino justificado en su origen pero impropio en la actualidad
y que debe ser sustituido por la expresin ordenacin municipal, ya recogida en los
instrumentos legales. La responsabilidad de las instituciones locales se refieren a todo el
trmino municipal y a actuaciones o hechos que no estn limitados a la incidencia del
proceso de urbanizacin.
La ordenacin del territorio en niveles o escalas supralocales como poltica
diferenciada, expresa y continuada no aparece propiamente hasta el primer tercio del
siglo actual y todava, como ya se ha dicho, tiene una desigual implantacin y una
prctica poco homognea. Se inicia casi simultneamente en Europa y Amrica del
Norte pero carece de continuidad hasta las dcadas posteriores a la Segunda Guerra
Mundial4. Sintetizando mucho los hechos, y por tanto corriendo un cierto riesgo de
generalizacin excesiva, se podra sealar que esta prctica todava escasa y
discontinua, se ha orientado siguiendo dos modelos principales: uno ms centralizado y
economicista, basado en la territorializacin de los presupuestos y las inversiones
pblicas (Francia, Reino Unido), y otro ms descentralizado y de planificacin fsica,
consistente en definir y realizar modelos concretos de ordenacin territorial subestatales
(Alemania, Suiza, Italia)5.
En Espaa la ordenacin del territorio en mbitos supramunicipales surge tambin en el
primer tercio de siglo, ms prxima al campo disciplinar del urbanismo y la geografa
que al de la economa6. Durante la ltima dictadura esta poltica se difumina largamente,
hasta que la versin de 1975 de la Ley del Suelo la reimpulsa con un mayor sesgo
econmico, sustancindose en la figura del Plan director territorial de coordinacin,
ideado como instrumento intermedio o de planificacin fsica y econmica,
simultneamente7. Poco despus la nueva organizacin territorial del Estado definida
por la Constitucin de 1978 y la asignacin de competencias a las comunidades
autnomas dan un nuevo giro a una poltica siempre ms terica que realmente
practicada.
El artculo 148 de la Constitucin Espaola establece que las comunidades autnomas
"podrn asumir competencias", entre otras (en su punto 3), en "ordenacin del territorio,
urbanismo y vivienda"8. La norma fundamental fija por tanto, la escala o nivel de esta
poltica distinta a la de la ordenacin municipal y necesariamente subestatal. Todos los
estatutos de autonoma aprobados posteriormente han incluido dicha competencia,

matizndola a veces9. Ms tarde la mayora de las comunidades han legislado sobre esta
materia y, recientemente se han aprobado los primeros planes o directrices, primeras
propuestas que concretan una prctica efectiva de la ordenacin del territorio en el
nuevo y vigente rgimen poltico10.
En estos desarrollos, tanto legislativos como de planificacin, se entiende la ordenacin
del territorio como poltica supramunicipal a realizar en dos escalas o niveles: regional y
subregional (no siempre explcitamente comarcal). Sus objetivos principales se pueden
resumir en dos: establecer condiciones de equidad en todo el territorio, mediante una
correcta distribucin y accesibilidad de las dotaciones y los equipamientos y la
utilizacin racional de los recursos de todo tipo existentes en el territorio, mediante la
localizacin adecuada de los usos del suelo y de las actividades. Dichos objetivos se
alcanzan definiendo modelos de ordenacin territorial especficos para los mbitos
planificados (regionales y subregionales o comarcales). Aunque se ha debatido
largamente sobre la necesidad y utilidad de establecer modelos de ordenacin
(considerados con frecuencia rgidos e inalcanzables), este concepto es aqu necesario
para expresar sintticamente los contenidos de la ordenacin.
En la legislacin urbanstica espaola se ha utilizado y mantenido largamente la
expresin estructura general y orgnica del territorio, comprensiva de dos integrantes
fundamentales: los usos del suelo (referidos a su clasificacin, en urbano, urbanizable,
no urbanizable y su calificacin, como suelo residencial, industrial o terciario) y los
sistemas generales (viario, de equipamientos, de espacios libres y zonas verdes). Esta
expresin, poco adecuada al lenguaje actual, debe ser sustituida en relacin a la
ordenacin del territorio propiamente dicha por la de modelo territorial regional o
comarcal, compuesto esencialmente (al igual que en la expresin anteriormente
criticada) por dos grandes integrantes: la distincin de partes diferenciadas en el mbito
considerado (unidades territoriales o zonas, generalmente segn sus caractersticas
constitutivas o de uso) y las estructuras o sistemas territoriales que posibilitan la mayor
integracin funcional, econmica y social del territorio.
En definitiva, cualquier actuacin de ordenacin, a la escala que sea, consiste
principalmente en establecer para un espacio dado (el trmino municipal, una comarca,
la comunidad autnoma) o para un mbito a definir (la unidad de actuacin de un plan
parcial urbanstico, un espacio a proteger, una comarca, un rea metropolitana, etc.) la
distribucin de los usos del suelo y la localizacin de las estructuras y los sistemas que
posibilitan la mayor integracin funcional de todo el territorio planificado. Este
esquema bsico se puede encontrar, ms o menos explcito, en instrumentos de
ordenacin correspondientes a todos los niveles poltico-administrativos que ejercitan
esta prctica11. Dicho planteamiento, en su estructura ms simple o desarrollada, no
debe imponerse indiferenciadamente a cualquier situacin, sino ser tomado como punto
de partida junto a los caracteres propios que singularizan cada espacio geogrfico.
Los contenidos concretos de los planes de ordenacin del territorio, en el sentido
estricto marcado por la Constitucin, deben respetar las competencias de la ordenacin
municipal y dar cabida a las actuaciones de las administraciones superiores justificadas
en el inters general supralocal. En Espaa, por tanto, la ordenacin del territorio
aparece como poltica destinada a la coordinacin de la ordenacin municipal en escalas
superiores (regional y comarcal) y a la integracin de los aspectos espaciales o
territoriales de las actuaciones sectoriales de los distintos departamentos autonmico

(agricultura, obras pblicas, industria, turismo, etc.), concertadas, adems, con las
intervenciones de escala o nivel superior (estatal o europea)12.
Es preciso tener en cuenta, finalmente, que la expresin ordenacin del territorio est
siendo tambin utilizada por organismos comunitarios europeos para sus propios
planteamientos territoriales; si bien son observables en sus documentos notables
diferencias semnticas segn el idioma en que estn escritos: amengement du
territoire, regional planning, raumordnung y raumplanung, por ejemplo, contienen
matices y resonancias bien diferenciadas.
Fundamentos conceptuales y metodolgicos comunes
Aunque la relacin entre geografa y ordenacin del territorio pueda resultar obvia
conviene ordenar los principales argumentos en que se apoya con el doble propsito de
contribuir a asentarla y de definir sus lmites.
Ambas prcticas se ocupan del mismo objeto: el espacio geogrfico real, acotado a la
condicin de territorio y en unas determinadas escalas, segn lo ya sealado en el
prrafo anterior. Conviene sin embargo, en este aspecto, aadir dos apreciaciones
tambin bsicas. La primera en relacin al carcter necesariamente interdisciplinar de la
ordenacin del territorio; tanto porque el territorio es tambin estudiado por otras
disciplinas, como por que toda poltica planificadora necesita el concurso de
especialistas en derecho, en economa, la evaluacin tcnica de sus propuestas, etc.,
aunque, en este caso, partiendo del conocimiento del propio territorio en s, cuya
ordenacin se pone en contribucin de objetivos ms generales. Las aportaciones de la
geografa pueden ser relevantes, pero no son exclusivas. En segundo lugar es preciso
advertir sobre la necesidad de definir y desbordar siempre los lmites del territorio que
se pretende ordenar.
En muchas ocasiones los instrumentos de ordenacin del territorio se refieren a mbitos
preestablecidos, generalmente por su previa entidad poltica (la comunidad autnoma en
los planes regionales, comarcas o reas acordadas polticamente como de ordenacin o
accin prioritaria, etc.), pero en otras situaciones la primera y una de las principales
propuestas de la ordenacin ser establecer un mbito de actuacin, en el cual regirn
las condiciones de actuacin especficas que el plan propone. Desde la lgica del
conocimiento del espacio geogrfico y, en definitiva, desde la metodologa geogrfica
resulta imprescindible, en todos los casos, rebasar el mbito estricto del plan, sus lmites
poltico-administrativos; estableciendo lo que podra llamarse un marco de coherencia
del plan, ya que caso de no hacerlo, se podra cometer el error grave de considerar el
territorio a ordenar como un enclave o un espacio aislado. Este fallo metodolgico ha
sido frecuente en muchos instrumentos de ordenacin, pero empieza a ser superado,
precisamente desde el mayor peso concedido al conocimiento del espacio en los planes
de ordenacin y por el rigor de las aportaciones geogrficas.
La distincin del mbito objeto de ordenacin global, de unidades territoriales
diferenciadas por sus caractersticas propias (constitutivas de uso, etc.) de zonas en las
que debe aplicarse un rgimen diferenciado (de proteccin, de actuacin prioritaria, etc.)
y la atribucin de lmites precisos a cada uno de los actos anteriores son ingredientes
fundamentales de la ordenacin del territorio, que encuentran sustento conceptual y
metodolgico en la geografa. En relacin a este conjunto de operaciones que demarcan

un mbito de planificacin, delimitan unidades territoriales y zonas o precisan un

deslinde ajustado y riguroso, la geografa ha generado un gran nmero de conceptos y
mtodos bien conocidos, pero que quizs no han sido ordenados y valorados
unitariamente desde la perspectiva de su aplicacin a la ordenacin.
El anlisis ms convencional del espacio geogrfico, es decir, el descriptivo de sus
caractersticas una a una (geolgicas, climticas, edficas, biolgicas, demogrficas, por
usos dominantes, etc.) puede tener gran utilidad para la ordenacin, por ejemplo si se
desean limitar usos distintos al que se considera dominante y que deben potenciarse o
preservarse, o bien con la intencin opuesta, es decir identificar lmites y reas
testimoniales de tipos de ocupacin a restablecer.
Del mismo modo la distincin de mbitos complejos e integrados, obtenidos por
tcnicas tan diversas como la superposicin cartogrfica, el sealamiento de unidades de
paisaje, el anlisis multivariante, el estudio de reas de influencia o de intensidades de
relaciones y flujos, todos ellos de amplsima utilizacin en geografa, son de inters para
los trabajos de ordenacin, tanto a nivel meramente informativo, como sobre todo en las
propuestas que pretendan asignar funciones complejas a partes determinadas de los
territorios a escala regional y comarcal. A ttulo de ejemplo baste citar la divisin en
mbitos funcionales, la identificacin de reas de desarrollo prioritario, de rehabilitacin
paisajstica, etc.
En relacin al establecimiento de lmites, valoremos finalmente la aportacin genrica
de los mtodos geogrficos a actuaciones tan comunes y de tanta repercusin como la
realizacin de un deslinde de dominio pblico, sea de la zona martimo terrestre o de un
monte pblico, o bien el establecimiento de cualquier zona o lmite de afeccin de usos
(cauces, carreteras, acuferos, etc.). El deslinde efectivo no es nunca la operacin simple
de trazar una lnea poligonal en un mapa de la escala adecuada, tras haber hecho
observaciones y mediciones con un teodolito, no es un simple ejercicio de topgrafo,
sino que requiere la continua aplicacin de criterios ms complejos, para los cuales se
precisan conocimientos amplios respecto al espacio geogrfico y la capacidad de
integrarlos.
Tambin en relacin a los hechos que posibilitan la articulacin fsica y la mayor
integracin funcional de los territorios y, en definitiva, la cohesin de los individuos y
grupos sociales que lo habitan, ha producido la geografa diferentes conceptos y
mtodos que hacen posible su contribucin a la ordenacin.
Las interpretaciones sintticas de la geografa regional clsica buscaron siempre la
comprensin del espacio real por el establecimiento de relaciones ordenadas,
materializadas en formas y hechos espaciales que expresan complementariedad,
continuidad, integracin o unidad de los mbitos estudiados o investigados. Asimismo,
desde la formulacin de la teora de los lugares centrales por W. Christaller a principios
de siglo hasta el completo sistema conceptual incluido en el anlisis locacional de P.
Haggett, a mediados de los 70, pasando por los influyentes puntos de vista de J. Labasse
en su entendimiento de la organizacin del espacio, entre otras aportaciones, se han
producido otras contribuciones muy significativas para comprender el funcionamiento
integrado de un territorio a partir de las estructuras y sistemas naturales o de origen
humano identificables en l, ya sea para detectar sus carencias o limitaciones, como
para proponer las actuaciones que hagan posibles las mejoras deseadas. En esta

orientacin del conocimiento del espacio geogrfico es preciso destacar, por su

aplicabilidad y su utilidad para la ordenacin del territorio, propiamente dicha, las
aportaciones tericas y los conocimientos empricos relativos al sistema de
asentamientos humanos, la identificacin y clasificacin de estructuras agrarias y
rurales y de modelos funcionales urbanos, la apreciacin de la inestabilidad y
dinamismo de ciertas formas y procesos geomorfolgicos, la idea bsica del territorio
como sistema unitario e integrado y el ejercicio mltiple de intentar constatarla en un
gran nmero de lugares y mbitos concretos a diferentes escalas.
Finalmente, por encima de cualquier otra aportacin, nos parece destacable la
consideracin y aprecio de la identidad de cada parte del espacio geogrfico, lo que J.
Labasse llamo "la contingencia del lugar", idea que exige de la ordenacin el
tratamiento singularizado de cada mbito y se contrapone a un ejercicio indiferenciado y
tecnocrtico del proyecto de actuacin y de la planificacin territorial, por desgracia no
infrecuentes13.
Formacin geogrfica para la ordenacin del territorio
Con este ltimo apartado se quiere concluir y justificar la redaccin de este artculo. Las
consideraciones anteriores han pretendido mostrar la posibilidad y la necesidad de
relacionar mejor nuestra disciplina con una prctica muy atrayente para muchos
gegrafos en los ltimos aos. Dicha mejora tiene que estar basada en la adecuacin del
sistema educativo a esta finalidad social y en una mayor relacin entre las funciones
educativas e investigadoras y de aplicacin de los conocimientos geogrficos, hasta
ahora distanciadas en exceso. Dicha situacin de separacin entre una geografa de los
profesores y otra de los profesionales no tiene justificacin ni es sostenible en la
actualidad. Si el aparato educativo no realiza de manera suficiente esa funcin, la
demanda existente encontrar otras ofertas fuera de l o en otras disciplinas. En el
momento actual, adems, no es tampoco sostenible la dualidad entre formacin
cientfica o meramente terica y profesional. Todos los estudios atienden
simultneamente la necesidad de una buena formacin bsica, destinada a resolver las
demandas concretas que la sociedad tiene planteadas. Otra cosa son las preferencias u
orientaciones personales. Adems en nuestra disciplina las aportaciones a la prctica
desde el mbito cientfico no acaban de empezar, baste recordar que personalidades tan
destacadas de la geografa en Espaa como Pau Vila o Manuel de Tern intervinieron en
estudios y propuestas de planificacin14. Pero, sobre todo, en la presente situacin,
caracterizada, en relacin a lo que ahora nos interesa, tanto por las intensas y rpidas
transformaciones que experimentan todos los espacios reales, como por el crecimiento y
apertura de los estudios geogrficos, es preciso afrontar directamente la cuestin de
cmo hacer posible una mejor formacin de los futuros gegrafos para la ordenacin del
territorio, entendida esta orientacin no como nica o preferente, sino como una de las
posibles con inters, junto a otras.
Las consideraciones que siguen representan un punto de vista personal y se hacen
explcitas con el propsito de contribuir a orientar un debate que ya requiere
conclusiones prcticas. En nuestra opinin preparar a un licenciado en geografa que
tenga inters en dedicarse profesionalmente a la ordenacin significa, en pocas palabras,
formar a un generalista del territorio dispuesto a trabajar en lugares concretos,
preferentemente a escala local, comarcal y regional; las dimensiones superiores son
tambin campos de gran inters, pero supondrn siempre una demanda menor; en las

escalas infralocales las propuestas estn forzosamente ms cercanas al proyecto tcnico,

ajeno por muchas razones a la formacin del gegrafo.
La amplitud de campos de conocimiento tratados, que ha caracterizado siempre a la
geografa, se mantiene en el propsito de formar a un generalista del territorio; incluso
por el tipo de dedicacin al que se aspira (intervenir en la informacin, diagnstico y
propuestas de ordenacin) y que necesariamente se va a desarrollar en trabajos
pluridisciplinares, nos parece imprescindible mantener una educacin de fondo
humanista, ya que complementar aportaciones tcnicas y ms especializadas. No es
tarea fcil formar a un generalista; esta labor precisa condiciones de coordinacin
educativa muy difcil en el marco universitario vigente; la contrapartida es un riesgo
muy alto de dispersin y trivialidad de los conocimientos.
Esta orientacin educativa requiere habilitar a los estudiantes de geografa en las
siguientes capacidades y conocimientos que estimamos fundamentales:
. identificar directamente los caracteres naturales constitutivos del espacio geogrfico a
escala local;
. comprender los procesos sociales, culturales y econmicos que han producido formas
concretas de ocupacin y utilizacin del espacio geogrfico;
. manejar informacin estadstica localizable y analizar e interpretar sus distribuciones
en el espacio geogrfico;
. conocer y utilizar tcnicas de reconocimiento indirecto del territorio y de
representacin de los hechos en el espacio geogrfico, en todas las escalas;
. relacionar comportamientos o pautas de actuacin humana, con potencialidades
naturales y evaluar sus repercusiones;
. saber integrar manifestaciones o fenmenos locales en escenarios naturales, sociales y
econmicos de mayor escala;
. conocer los marcos administrativos y normativos vigentes que condicionan las
actuaciones que tienen incidencia en el orden territorial;
. poder trabajar en equipos pluridisciplinares y utilizar el lenguaje y las aportaciones de
otras
ramas
del
conocimiento.

Si se relacionan estas capacidades con los contenidos de los planes de estudio vigentes
se puede trazar un itinerario formativo o curricular que estara, a nuestro juicio
compuesto de los siguientes ingredientes fundamentales:
. una buena formacin bsica en los conocimientos geogrficos ms tradicionales,
especialmente los referidos directamente al estudio del espacio en s mismo
(geomorfologa, geografa rural, geografa urbana); y tambin en relacin al
conocimiento de los procesos o variables externas que lo condicionan en mayor medida
(climatologa, demografa, as como historia y geografa regional, graduando la

profundidad de estos ltimos conocimientos segn la proximidad e implicacin en los

mbitos estudiados);
. una buena formacin bsica en los conocimientos instrumentales sobre la informacin
geogrfica o que permitan obtenerla, su anlisis y representacin cartogrfica
(estadstica, fotointerpretacin, teledeteccin, cartografa, sistemas de informacin
geogrfica);
. conocimiento de las normas fundamentales y de aqullas que regulan los actos con
mayor repercusin en la escala local y de las que ordenan las actividades con mayor
incidencia territorial (Constitucin Espaola, Ley de bases de rgimen local, legislacin
del suelo y de ordenacin territorial, normativa de proteccin, conservacin y
evaluacin de los hechos naturales, afecciones espaciales de otras normas);
. desarrollo de trabajos prcticos de aplicacin e integracin de los conocimientos
generales adquiridos a la ordenacin de mbitos reales en las escalas indicadas
(preferentemente sobre instrumentos relativos a mbitos que permitan un ejercicio
completo, es decir de informacin diagnstico y propuestas de actuacin).
Los dos primeros integrantes de estas propuestas formativas pueden ser
satisfactoriamente llevados a cabo en la mayora de los planes de estudio vigentes, los
dos ltimos, por el contrario, requeriran su reforma o bien un aprendizaje externo
adicional.

NOTAS:
(1) Este es el recurso que emplean diversas leyes autonmicas de ordenacin del territorio, como por
ejemplo las de Baleares, Cantabria, Galicia, Madrid y Murcia entre otras promulgadas en diversas fechas
entre 1987 y 1995.
(2) Carta Europea de Ordenacin del Territorio, Recomendacin n. R(84) 2 del Comit de Ministros a los
Estados miembros del Consejo de Europa, adoptada el 26/1/1984.
(3) MERLIN, en la voz "Amnagement du territoire" del Dictionnaire de l'urbanisme et de
l'amnagement. Pars. P.U.F, 1988, pp. et y ss.
(4) D. EVERSLEY: El planificador en la sociedad. Madrid. Instituto de Estudios de Administracin
Local, Coleccin Nuevo Urbanismo, n 22, 1976.
(5) A. HILDENBRAND: Poltica de ordenacin del territorio en Europa. Sevilla. Universidad de Sevilla
y Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Coleccin Kora, n, 1996.
(6) F. DE TERN: Planeamiento urbano en la Espaa contempornea. Barcelona. Ed. Gustavo Gili,
Biblioteca de Arquitectura, 1978. Ver el captulo 1: "Orgenes e iniciacin (del planeamiento)" y
especialmente en el punto 1.2 las referencias al Plan regional de Madrid (1981) y al Plan de distribucin
en zonas del territorio cataln (1932).
(7) En la exposicin de motivos de la Ley 19/1975 de reforma de la Ley sobre rgimen del suelo y
ordenacin urbana, se seala que los planes directores territoriales de coordinacin son figuras creadas ex
novo para "establecer el marco fsico en que han de desarrollarse coordinadamente las previsiones
localizables espacialmente de la planificacin econmica y social". Ver. AA.VV: Legislacin del suelo.
Madrid. Ed. Civitas, Biblioteca de Legislacin, 1978, IV edic., p. 34.

10

(8) Constitucin Espaola. Ttulo VIII, Captulo tercero, artculo 148.3.

(9) As, por ejemplo el Estatuto de Autonoma para Andaluca, Ley orgnica 6/1981, dispone en su Ttulo
I sobre competencias de la Comunidad Autnoma, artculo 13, que sta "tiene competencia exclusiva
sobre las siguientes cuestiones... 8. Poltica territorial: Ordenacin del territorio y del litoral, urbanismo
y vivienda". Los trminos en negrita no aparecen en la Constitucin Espaola.
(10) Es el caso de las Directrices de ordenacin territorial de la comunidad autnoma del Pas Vasco, de
las Directrices regionales de ordenacin del territorio del Principado de Asturias, del Plan general
territorial de Catalua y de algunos planes insulares canarios.
(11) Es el caso de algunos de los instrumentos espaoles anteriormente citados, como las Directrices del
Pas Vasco, y tambin, a una escala muy diferente, de los trabajos que actualmente realiza la Comisin
Europea bajo el lema general Europa 2000.
(12) Aunque se han utilizado los trminos escala y nivel de planificacin como sinnimos, es preciso
advertir que son las competencias poltico-administrativas correspondientes a los distintos niveles de
organizacin territorial las decisivas sobre los contenidos de los planes; as mismo es necesario no
olvidar que rganos de similares competencias pueden tener que enfrentarse a realidades espaciales de
diversa escala; es el caso de las comunidades autnomas, si se comparan dimensiones como las de
Andaluca y La Rioja, por ejemplo.
(13) J. LABASSE: La organizacin del espacio. Elementos de geografa aplicada. Madrid. Instituto de
Administracin Local, 1978, p. 19.
(14) Menos conocida que la intervencin de Pau Vila en las propuestas de divisin territorial de Catalua,
es la intervencin de Manuel de Tern Alvarez, junto a otros gegrafos como ngel Cabo Alonso y
Francisco Quirs Linares, en el Plan General de Ordenacin Urbana de Sevilla de 1963. Ver Volumen 0.
Resumen del plan, Ayuntamiento de Sevilla, p.13.

Universidad de Sevilla

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