Contra la

corrupcin

La lucha contra la
pobreza se centra
inicialmente en la
concienciacin
con respecto al
problema; luego
se procura hacer
los gobiernos menos susceptibles a
la corrupcin, y
finalmente se
aborda el problema
de los sistemas
corruptos. Al llegar
a esta tercera etapa,
qu pueden hacer
las autoridades, la
ciudadana y otras
entidades para
eliminar la corrupcin firmemente
arraigada?

Robert Klitgaard

ACE casi 40 aos el cientfico

poltico Colin Leys se preguntaba cul es el problema de la
corrupcin. Siguiendo una lnea
de pensamiento que recuerda la del socilogo Robert Merton o del filsofo Niccol
Machiavelli, Leys sostena que la corrupcin
desempea ciertas funciones tiles e incluso
puede aportar beneficios. En situaciones
extremas, el soborno y otros mecanismos
afines pueden favorecer no slo a determinados individuos sino tambin a la sociedad.
Al respecto, el cientfico poltico Samuel
Huntington afirm que lo nico peor que
una sociedad con una burocracia rgida, sobrcentralizada y deshonesta es una sociedad
con una burocracia rgida, sobrecentralizada
y honesta.
Estas ideas no son del todo errneas. Sin
embargo, hoy es ms fcil para nosotros, sensibilizados por denuncias apasionadas y estimaciones economtricas, sealar algunos de
los costos. La corrupcin sistmica distorsiona los incentivos, socava las instituciones y
redistribuye la riqueza y el poder en forma
injusta. Cuando la corrupcin compromete

Finanzas & Desarrollo / Junio de 2000

el derecho de propiedad, el imperio de la ley

y los incentivos a la inversin, el desarrollo
econmico y poltico se paraliza. El mismo
Huntington reconoce que una sociedad con
corrupcin generalizada probablemente no
obtendr ningn beneficio de un aumento de
la corrupcin.
Desde que Huntington formul estas observaciones, en 1968, se ha progresado en la
lucha contra la corrupcin. Pasamos por una
primera etapa, de comprensin del problema
y de los daos consiguientes. En muchos pases, ha habido un gran cambio de la opinin
pblica y la lucha contra la corrupcin ha
adquirido importancia creciente en las campaas eleccionarias.
Luego pasamos a una segunda etapa, en
que la concienciacin se complementa con
el anlisis de los sistemas. Las reformas de
la administracin pblica van ms all del
fortalecimiento de las capacidades y se hace
hincapi en la informacin, los incentivos
y la competencia. La investigacin va ms
all de la percepcin de la corrupcin a los
estudios que tienen por objeto determinar
qu aspectos de la administracin pblica

y de los mercados son los ms vulnerables frente a la

corrupcin.
Ahora debemos aprender y hacer ms en una tercera etapa
de lucha contra la corrupcin. Qu puede hacerse si la concienciacin y la prevencin han fracasado, si la corrupcin se
transforma en la norma y si no se puede contar con la voluntad
poltica? Cmo podemos subvertir la corrupcin sistmica?

De una corrupcin normal a una

corrupcin sistmica
Examinemos un caso real, sin identificar los actores. PHS es el
rgano del Ministerio de Salud encargado de distribuir productos farmacuticos y proporcionar servicios de salud a la
poblacin pobre del pas. Hay tarjetas que dan derecho a
prestaciones de salud, subvenciones, cadenas de abastecimiento, postas especiales de salud, y un gran volumen de contratacin y adquisiciones. Siempre ha habido corrupcin en
PHS, pero repentinamente la situacin empeora.
El Presidente del pas est implicado en un escndalo que no
guarda relacin con PHS, y es posible que sea objeto de una acusacin constitucional. El Parlamento crea un comit para investigar el caso. El Presidente y su partido intentan ejercer influencia
sobre este comit. Se nombra director de PHS a un pariente del
presidente del comit. Otras personas nombradas en cargos dentro de PHS son de la misma regin que el presidente del comit.
La corrupcin se agrava en el terreno de las adquisiciones en
PHS. Las licitaciones competitivas, que eran la norma en el
90% de los contratos, se reducen a menos la mitad. La otra mitad se califican de emergencia y los contratos se adjudican de
manera no competitiva a travs de las oficinas regionales de
PHS. Segn un funcionario,muchas de estas personas deciden
qu empresas recibirn el contrato y luego administran el
proyecto y se encargan adems del proceso de auditora.
Aun cuando el proceso de adquisicin es competitivo, los
abusos se propagan. Las especificaciones de los contratos se
ajustan para favorecer a ciertos proveedores. Se aprueba excesos en los costos a cambio de sobornos.
La politizacin obstaculiza los controles externos. El partido del Presidente nombra a un funcionario sumiso en el
cargo de Contralor General. El Ministro de Justicia, antiguo
amigo del Presidente, no inverstiga casos delicados.
Al aumentar la corrupcin en PHS, la organizacin se vuelve
catica. Dejan de aplicarse las normas de procedimiento. Las
tarjetas que dan derecho a prestaciones se asignan mediante soborno y fraude. El robo se generaliza y los medicamentos ya no
se encuentran. Empiezan a desaparecer archivos y, cuando se
investiga o se intenta una auditora, a menudo no se encuentran
registros. Nadie sabe con certeza si los contratos han sido adjudicados o si hay fondos disponibles. Como consecuencia, algunos contratistas no reciben pagos. Se producen demoras y la
corrupcin se multiplica. Finalmente, los proveedores empiezan a cobrar precios ms altos o se retiran del mercado, con lo
cual se reduce la competencia y se crean nuevas oportunidades.
PHS se derrumba financieramente. Los servicios de salud
para los sectores pobres se desintegran.

Medidas convencionales
Qu se puede hacer? En la segunda etapa podran adoptarse
las siguientes medidas para prevenir la corrupcin:

Seleccionar funcionarios pblicos basndose en su competencia y honestidad.

Crear incentivos para premiar los proyectos y contratos
de adquisicin que den los mejores resultados, sancionndose
a quienes den o reciban sobornos.
Recopilar informacin sobre las posibilidades de corrupcin en diversas etapas: informacin sobre sistemas de licitacin, costos comparativos, estilo de vida de las personas
implicadas.
Fomentar la competencia.
Circunscribir el arbitrio oficial, por ejemplo, mediante
estudios objetivos y normas claramente definidas sobre los
procedimientos administrativos y de adquisicin.
Establecer cdigos de conducta, organizar campaas publicitarias y alentar la reputacin basada en la honestidad de
las empresas, de modo que se ponga de relieve el costo moral
de la corrupcin.
Dado que la corrupcin ha adquirido carcter sistmico,
PHS presenta fallas en todos estos campos.
Repentinamente, se nombran funcionarios a travs de un
proceso poltico que les da acceso al patrimonio pblico. Su
incentivo consiste en aportar ganancias a sus patrones polticos, bajo la proteccin de dichos patrones y del Presidente. La
remuneracin de la mayora de los funcionarios de PHS ha
cado a niveles muy inferiores a los del sector privado, lo que
ha dado lugar a una prdida de personal calificado. La carrera
de los funcionarios de PHS no se basa en el logro de economas en las adquisiciones y xito en los proyectos. No se penalizan las empresas contratadas que obtienen malos resultados.
Son escasos los incentivos oficiales para investigar la corrupcin, y hay cada vez ms presiones polticas para no hacerlo.
Las sanciones para la corrupcin son mnimas.
Los numerosos mecanismos posibles para recopilar informacin sobre el desempeo profesional y la posible corrupcin apenas se utilizan o se han abandonado. El caos
administrativo prcticamente ha eliminado los registros y la
contabilidad, de modo que a menudo no se cuenta con la informacin necesaria para investigar y controlar la corrupcin.
La competencia ha sido socavada en diversas formas. En lugar de utilizarse un proceso ordenado de contratacin para evaluar las ofertas y las empresas en funcin de sus mritos
tcnicos, la adjudicacin de contratos est descentralizada y sujeta al poder de los monopolios y decisiones de carcter discrecional sin ninguna responsabilizacin.
Algunos funcionarios en puestos polticos tienen la facultad de adjudicar contratos sin que haya un proceso competitivo ni evaluaciones tcnicas.
La sancin social de la corrupcin disminuye a medida
que sta adquiere carcter sistmico. A las empresas honestas
les resulta cada vez ms difcil actuar con honestidad. Se valora cada vez menos la buena reputacin y, de hecho, la corrupcin da lugar a la creacin de empresas fantasma.
Cuando la corrupcin del sistema es tan extensa, es improbable o casi imposible que haya una voluntad poltica
para modificar la situacin. Est muy bien contratar mejores
funcionarios, mejorar los incentivos, mejorar la informacin,
fomentar la competencia, limitar el poder discrecional e imponer mayores costos econmicos y sociales, pero quin va a
escuchar? Quin va a actuar? Es posible que los remedios
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Segunda y tercera etapa en la lucha contra la corrupcin

Objetivo esencial

Segunda etapa: La lucha contra la

corrupcin ordinaria

Tercera etapa: La lucha contra la

corrupcin sistmica

Controlar la corrupcin

Desmantelar la corrupcin

Cmo analizar y corregir

los sistemas corruptos?

Qu hacer si la corrupcin ya se
ha arraigado? Si la prevencin ha
fracasado, se necesita una tercera
etapa de lucha contra la corrupcin, un ataque directo a la enFinalidad del
Determinar qu sistemas sanos son
Determinar qu elementos de la corrup
anlisis
vulnerables y cmo fortalecerlos
cin son vulnerables y cmo debilitarlos
fermedad. Esto plantea nuevos
problemas, como se indica en el
Algunas cuestiones
Cmo se contratan los funcionarios?
Cmo se concretan las transacciones
cuadro.
analticas clave
Cmo se configura la relacin entre
corruptas y cmo se mantienen secretas?
Adems de fortalecer las instituciodirectivos, agentes y clientes? Cules?
Cmo se suministran bienes y servicios
son los incentivos? Cmo podra limiobtenidos en forma corrupta? Cmo se
nes pblicas, la tarea consiste ahora
tarse su arbitrio? Cmo podra intensicontratan personas y cmo se mantiene
en debilitar las instituciones corrupficarse la responsabilizacin? Cmo
la disciplina? Qu huellas dejan estas
tas, tarea difcil pero no imposible.
pueden elevarse los costos morales
actividades? Cmo podra crearse un
Para actuar en forma corrupta, obde la corrupcin?
mayor riesgo y establecerse sanciones
serva Philip Heymann, profesor de
ms graves?Cmo pueden realizarse?
derecho, un funcionario y un particuPrcticas ptimas en la lucha contra el
Posibles fuentes
Prcticas ptimas de gestin empresalar tienen que identificarse mutuade inspiracin
rial; programas de salud pblica
crimen organizado; patologa y medicina
mente como cmplices potenciales,
llegar a un acuerdo y cumplir lo que
Funciones clave en
Auditora, diseo de sistemas, sistemas
Todas estas funciones, ms agentes
la lucha contra la
de incentivos y de personal, control,
secretos, infiltracin, indicacin de
cada uno ha prometido sin ser deteccorrupcin
supervisin por parte de la ciudadana
traidores, testigos clave, malas jugadas
tado. Cada uno estos pasos puede ser
sumamente difcil porque en cada
Principales protragoLas personas encargadas de la gestin
Las personas que pueden modificar y, de
etapa hay un riesgo de deteccin.
nistas en la lucha
del sistema. Los directivos (metafser necesario, subvertir el sistema de
El sistema corrupto propiamente tal
contra la corrupcin
ricamente, la ciudadana; en la prctica,
corrupcin. Ciudadanos, asociaciones
las personas a cargo)
profesionales, la prensa, grupos empredebe analizarse de principio a fin. Por
sariales, ciertos organismos estatales
ejemplo, cmo llegan a asociarse los
compradores y vendedores corruptos?
Cmo llegan a sus acuerdos implcinormales contra la corrupcin no surtan efecto Qu hacer
tos y cmo los hacen cumplir? Qu huellas dejan estas transacentonces?
ciones ilcitas y qu medidas se adoptan para encubrirlas?
Se requerirn adems contramedidas. Por ejemplo, cmo
infiltrar
la red de corrupcin a fin de desmantelarla? Quines
Una analoga
resultan
descontentos dentro del sistema corrupto y cmo
Una analoga imperfecta pero til. La corrupcin es como
podran
ser
alentados a abandonarlo? Cmo podran dejarse
una enfermedad pandmica. Se observa en todos los pases
en evidencia los contratos corruptos, socavarlos o desestabilipero su incidencia es ms fuerte y nociva en algunos de ellos.
zarlos? Cmo podra utilizarse la desinformacin para crear
Tiene consecuencias sociales a muchos niveles, incluido el
en el sistema corrupto falsas impresiones, conflictos, desconeconmico. Por ltimo, es una enfermedad contagiosa difcil
fianza
y riesgo?
de combatir que puede adaptarse a las medidas correctivas.
Examinemos
nuevamente el caso de PHS, teniendo en
Lo que podra llamarse la primera lnea de defensa para hacer
cuenta estas consideraciones. Cmo podra subvertirse la
frente a la corrupcin o a una enfermedad es la conciencoalicin corrupta entre el Presidente, el comit parlamentaciacin. En varios libros publicados recientemente como
rio, los contratistas, los funcionarios elegidos polticamente y
Los fabricantes de miseria de Plinio Apuleyo Mendoza, Carlos
PHS? A continuacin proponemos algunas ideas.
Alberto Montaner y lvaro Vargas Llosa la corrupcin se
Divulgar informacin que el sistema corrupto preferira
atribuye a una mala actitud con respecto a la autoridad y la promantener oculta. Por ejemplo, nuestra investigacin determibidad. La cultura poltica puede llegar a ser una forma pernicion que el porcentaje de licitaciones competitivas haba pasado
sa de privatizacin del Estado, el uso ilcito de las funciones
de 90% a 50%. Se pudo demostrar fcilmente que la mayora
del Estado por parte de la clase dirigente y sus aliados.
de los contratos de emergencia fueron adjudicados a amisCul es el remedio? La renovacin moral, el cambio cultades de personas que ocupaban puestos polticos. La divulgatural y una mayor conciencia. Sin embargo, se plantea una
cin pblica de esta informacin no se traducir automticadificultad de orden prctico. En efecto, se sabe muy poco
mente en cambios, pero su diseminacin crea nuevas tensiones
sobre la forma en que se podra organizar una renovacin
en el sistema corrupto y puede generar anticuerpos.
moral, de modo que debemos actuar tambin a otros niveles.
Algunas personas en puestos polticos se han enriquecido.
En una segunda etapa de la lucha contra una enfermedad o
Pueden documentarse y divulgarse las adquisiciones de casas y
contra la corrupcin se hace hincapi en la prevencin: impedir
automviles y otras formas de consumo ostentoso. En los aos
que se contagian organismos sanos. En este plano se sitan las
setenta, un funcionario audaz de la direccin de impuestos
medidas ya descritas, desde la mejor seleccin de funcionarios
internos en Filipinas recurri a medidas de este tipo para atacar
hasta la imposicin de mayores costos econmicos y sociales.
una forma virulentade corrupcin.
Analoga mdica

Fortalecer el organismo para evitar que

la enfermedad se asiente. Ejemplos:
ejercicio, nutricin, tipo de vida

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Atacar la enfermedad propiamente tal.

Ejemplos: antibiticos, quimioterapia,
ciruga

menos extremo pero quizs ms comn, es lo

Pueden compararse los precios de diversos
que sucede cuando se traspasan ciertas funciobienes y servicios con los precios vigentes antes del
nes federales a las administraciones locales.
deterioro de PHS, los precios en el sector privado y
En nuestro nuevo libro, Corrupt Cities,
los precios en pases vecinos. Todas estas comparaRonald MacLean-Abaroa, H. Lindsey Parris y
ciones revelan el grado de corrupcin de PHS y
yo sealamos que los todos gobiernos locales
pueden servir de base para producir una fuerte
generalmente ms dbiles que los gobiernos
reaccin del pblico y controlar las posibles mejonacionales pueden caer en la corrupcin sisras. En Bolivia, en los aos ochenta, se adoptaron
tmica. Las escalas de sueldos son ms bajas y,
medidas similares comparacin de precios de
Robert Klitgaard es
en consecuencia, el personal tiende a ser meobras rurales con precios de referencia para
nos calificado. Es mayor el riesgo de que se
combatir la corrupcin en el Fondo Social de Decano y profesor
designen funcionarios por decisin de una eliEmergencia, y en Argentina, con el mismo objeti- de Desarrollo y
te o con un enfoque populista. En manos
vo de combatir la corrupcin, se han divulgado en Seguridad Interde oportunistas inescrupulosos o de idealistas
todo el pas los precios de los almuerzos escolares nacionales en la
Escuela de Posgrado
que incapaces de gobernar, la administracin
y del abastecimiento de los hospitales.
Se puede ofrecer informacin y colabora- RAND (Santa Mnica, de una ciudad puede ser terreno propicio para
una pequea tirana, un sistema corrupto, o
cin a las empresas que podran competir con California).
ambos.
PHS, as como a asociaciones de dirigentes, gaard@rgs.edu.
El peligro es real incluso en los pases ricos.
auditores y abogados de los diversos sectores.
La esencia y el estilo de gestin de las ciudades
De este modo se puede ejercer presin para imestn cambiando y, si bien se puede prever una mejor gestin,
pulsar cambios.
La extorsin de las tarjetas que dan derecho a prestacio- tambin se presentan mayores oportunidades para la corrupcin. Segn la Comisin de Auditora del Reino Unido, munes mdicas puede combatirse recurriendo a agentes secretos
chos de los cambios recientes en los gobiernos locales han
y entrevistas confidenciales y vigilando actividades a travs de
terminado descentralizando los controles y creando regmenes
cmaras vdeo.
En Italia y Nueva York, las exitosas campaas contra el financieros menos rigurosos, con lo cual se ha acentuado el
riesgo de fraude y de corrupcin. Segn una estimacin, los
crimen organizado han permitido desmantelar la cultura de
gobiernos provinciales de Japn tienen tres veces ms funclandestinidad de la mafia. Han sido esenciales en estas camcionarios que el gobierno nacional y en ellos hay 15 veces ms
paas el uso de agentes secretos y equipos de vigilancia electrcasos de corrupcin y cuatro veces ms casos de funcionarios
nica y los esfuerzos por alentar a las personas con informacin
detenidos. En la ciudad de Nueva York se calcula que la coprivilegiada a prestar testimonio pblico. Asimismo, se utilizarrupcin en la construccin de escuelas ha tenido un costo
ron la desinformacin y malas jugadas para crear desconfiande cientos de millones de dlares. Las asociaciones entre el
za entre los mafiosos, por ejemplo, creando rumores de que
sector pblico y el sector privado, consideradas con razn
cierto individuo es un traidor o fomentando la animosidad
la tendencia del futuro, pueden convertirse en corrupcin
entre sus distintas facciones. Podran concebirse medidas simisistmica.
lares en el caso de PHS y a nivel del gobierno nacional?
No es de sorprender que la corrupcin local sea motivo de
Estas posibilidades son interesantes pero quin las llevar a
creciente inquietud. Segn el analista chileno Claudio Orrego,
la prctica? Son muchos los interesados: grupos de ciudadatodos los objetivos que se han fijado para reformar el sector
nos, incluido Transparency International; la prensa; grupos
municipal (dotarlo de mayor legitimidad y democratizarlo, aureligiosos; grupos empresariales conscientes de que la corrupmentar su eficiencia y la eficacia de sus servicios y lograr mayor
cin tiene un costo para el sector privado, y organismos interparticipacin de la ciudadana) forman parte de un objetivo
nacionales. En algunos casos, un comit parlamentario puede
ms amplio: intensificar la responsabilizacin.
tener un efecto catalizador; en otros, la contralora, el ministeCuando la corrupcin se vuelve sistmica, como en el
rio de justicia o la polica pueden desempear esa funcin.
caso de PHS, las medidas convencionales de lucha contra la
Incluso en los organismos corruptos, la infeccin nunca es
corrupcin son insuficientes. No estn obsoletas; siempre
total, y muchos empleados si se les ofrece la oportunidad
ser necesario lograr una mayor concienciacin con respueden ser valiosas fuentes de informacin para determinar
pecto a los costos de la corrupcin y velar por que las instiexactamente cmo funcionan los mecanismos de corrupcin.
tuciones y el mercado sean menos vulnerables. No obstante,
Lo ideal es que en esta tercera etapa de la lucha contra la
debemos reflexionar ms sobre nuevas formas de accin
corrupcin participen todos estos actores con el fin de desy nuevos actores que puedan facilitar esfuerzos mancomumantelar la corrupcin sistmica.
nados para terminar con la corrupcin. F&D

Los aspectos ms graves

de la corrupcin sistmica
La corrupcin sistmica puede empeorar al deteriorarse los
mecanismos de control con que cuenta el gobierno central.
Ello sucede, por ejemplo, cuando se desintegra un Estado en
medio de las perturbaciones del trauma poscomunista. y surgen la corrupcin y el crimen organizado. Otro ejemplo,

Referencia:
Klitgaard, Robert, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris, Jr.,
2000, Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention
(Oakland, California: ICS Press and World Bank Institute).

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