CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y GOBERNABILIDAD

EN EL PERU

VICTOR CABALLERO MARTIN

Lima, 11 de julio de 2011

INDICE
EL ESCENARIO DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN EL PERIODO 2006 2011

1.

La estrategia del dilogo

2.

Violencia y muerte en los conflictos social

3.

Las muertes por la violencia senderista y el narcotrfico

LA DINMICA ACTUAL DE LOS CONFLICTOS SOCIALES EN EL PER

1.

Los conflictos mineros: las nuevas variantes de la conflictividad social.

10

2.

Los casos ms relevantes

12

a) El conflicto con la minera artesanal y la minera informal

12

b) La confrontacin de Gobiernos Regionales contra el Ministerio de Energa y

Minas por competencias en torno a las concesiones mineras, lotes petroleros y
gasferos
14

c) La confrontacin en torno a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)

14

d) La Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial, como

instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras

e) Los conflictos por la redistribucin del canon

f)
3.
4.

5.

15
15

La alta conflictividad social como expresin de la mala relacin de empresas

que concentran conflictos con su entorno social
16

Conflictos por recursos hdricos

17

a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones

18

Los conflictos de gobernabilidad regional y local

21

a) Regionalizacin y Transferencias de competencias

21

b) Regionalizacin y Transferencias de competencias

22

c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales

23

Los Conflictos Indgenas Amaznicos

24

LA VIABILIDAD DE LA GESTIN DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

26

PERSPECTIVAS DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN EL CORTO Y MEDIANO

PLAZO
CASO 1: Conflicto Amaznico - caso de Bagua y el tema de las concesiones
petroleras

29

CASO 2: Conflictos con proyectos de inversin minera - petrolera y de centrales

hidroelctricas
30
CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local

31

CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores pblicos,

incluyendo a policas y fuerzas armadas
32

EL ESCENARIO DE LA CONFLICTIVIDAD
SOCIAL EN EL PERIODO 2006 2011.
La circunstancia poltica actual, junio 2011, con la eleccin presidencial en segunda
vuelta de Ollanta Humala, de GANA PERU, para el periodo 2011 2016, guarda cierto
parecido con lo acontecido en la eleccin de Alan Garca, en segunda vuelta, en junio
2006. En aquella vez, el proceso electoral haba concluido con el triunfo electoral, en
segundo vuelta, de Alan Garca Prez y el Partido Aprista Peruano sobre el candidato
Ollanta Humala del Partido Unin por el Per. El triunfo de Garca, entre otras razones,
se bas en el respaldo otorgado por lderes polticos, y sobre todo grupos
empresariales que, temerosos de la propuesta de cambio del modelo econmico que
levantaba el candidato Ollanta Humala (en ese entonces candidato por Unin por el
Per) y temerosos ms an de la creciente demanda popular de los movimientos
sociales y movimientos regionales que no se sentan beneficiados del modelo, haban
decidido dar el respaldo al candidato Alan Garca y su propuesta de cambio
responsable; temerosos de la posibilidad de un triunfo de Humala. Garca era el mal
menor, tal como lo expresaban los lderes empresariales, lderes de opinin y
polticos, que recordaban el desastroso primer gobierno de 1985 1990.
Ollanta Humala, por el contrario, expresaba, y canalizaba en cierta forma, el
descontento social particularmente de las provincias del interior, cuya radicalidad en
sus manifestaciones haba provocado paros y movilizaciones en protesta contra las
privatizaciones de las empresas pblicas, las concesiones mineras y petroleras que
afectaban sus territorios y recursos hdricos; haba, tambin, provocado las reacciones
de los gobiernos regionales que demandaban ms presupuestos. Dada la radicalidad
con la que se expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por
incremento de salarios o de oposicin a la poltica de promocin de las inversiones
privadas, se les calific de anti sistemas o movimientos anti sistemas, con el claro
propsito de ponerlos fuera del marco poltico institucional.
La eleccin de Alan Garca como Presidente de la Repblica para el periodo 2006 2011, fue interpretado por los que respaldaron su candidatura, como el triunfo de la
moderacin frente a la radicalidad; como la defensa del modelo frente al pedido del
cambio social, como la defensa del sistema contra los anti sistemas. Era tambin
interpretado como el triunfo de Lima sobre las Regiones por la manera cmo se haba
configurado el mapa electoral.
Por tanto, concluido el proceso electoral lo que se impona era continuar con el modelo
econmico, y, frente a las posibles reacciones de los opositores corresponda aplicar
el principio de autoridad, ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de las
poblaciones. Acusaron a estas de antisistemas, en el entendido que todo reclamo, en
realidad, socavaba las bases del sistema; por tanto, ante las amenazas de acciones
de protesta, era lgico que los ganadores reclamaran al nuevo gobierno que de las
seguridades del caso.
La conflictividad social en el pas, sin embargo, no se detuvo. Ciertamente haba
demandas insatisfechas: el gobierno de Alejandro Toledo haba dejado pendiente de

cumplir actas de compromisos firmados con organizaciones sociales y populares; pero

tambin, las empresas mineras y petroleras haban hecho lo mismo: firmado actas de
con los pobladores locales mediante el cual se comprometan a construir carreteras,
electrificar pueblos, dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir con la
mitigacin de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras
y/o servidumbres, entre otras demandas. Los compromisos firmados tenan plazos,
mucho de los cuales ya estaban vencidos.
La estrategia del dilogo
El nuevo Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Glvez, al inicio de su
gestin, consider que el dilogo con los actores de los conflictos deba primar en la
negociacin de las demandas, consideraba adems que el dilogo era la estrategia
ms adecuada para prevenir conflictos sociales. Para ese entonces, los reportes de la
Defensora del Pueblo de julio del 2006, daban cuenta de la existencia de 84
conflictos, de los cuales 10 estaban en condicin de activos, 74 conflictos latentes y 2
conflictos haban sido resueltos. Un mes despus, agosto del 2006, los casos se
elevaron a 91 conflictos, de los cuales 10 eran activos, 78 latentes y 3 considerados
como resueltos.
Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros das de agosto de 2006
estallaron movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos mineros en Arequipa
(Cerro Verde), Moquegua (Southern) y Cajamarca (Yanacocha). El 3 de agosto se
produjo un lamentable incidente en Combayo, Cajamarca cuando el personal de
seguridad de la agencia FORZA, que resguardaba las instalaciones de la empresa
Yanacocha, dispar y mat al comunero Isidro Llanos. Fue la primera vctima, despus
se produjeron ms hechos trgicos.
Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso) de
compromisos por parte de las empresas involucradas; la poblacin sin esperar agotar
el peregrinaje de las negociaciones, se aprest a realizar medidas de fuerza. Ante ese
hecho, los representantes empresariales se negaron a dialogar hasta que los
pobladores no levanten sus medidas de fuerza; los pobladores, por su parte, buscaron
involucrar al gobierno nacional para que intervenga e instale mesas de negociaciones,
y la forma de hacerlo era imponiendo un bloqueo de carretera, realizando paros
indefinidos; los movilizados siempre buscaban por este va legitimar su liderazgo, y
lograr que sus demandas sean validadas con la firma de actas de compromiso con la
presencia de los ms altos funcionarios pblicos.
Ambas respuestas: la negativa de los representantes empresariales a no dialogar bajo
amenaza; y la accin de la poblacin de involucrar a las autoridades del gobierno en el
curso del conflicto, se repiti en la mayora de los conflictos.
Las cifras de los conflictos crecieron en estos cinco aos hasta llegar a un promedio
mensual de 230 conflictos sociales, de los cuales el 68% son activos y 31% latentes,
segn el ltimo reporte del mes de abril de 2011 de la Defensora del Pueblo. (Ver
grfico N 1)

Tendencia de los Conflictos Sociales

Periodo 2006 - 2011

Grafico elaborado por el autor, a partir de los reportes mensuales de la Defensora del Pueblo. Periodo
enero 2006 - abril 2011

La tendencia de los conflictos, que se desprende del grfico, nos muestra dos hechos
bastante significativo: por un lado que a partir de mayo de 2008, los conflictos activos
superan a los conflictos latentes; y por otro, que la conflictividad llega a los niveles ms
altos durante todo el ao 2009, para luego decaer, aunque, como es visible, sin llegar
a los niveles del 2006.
1. La estrategia del dilogo.
Dado el constante incremento de la conflictividad social, en el Ejecutivo y en los
sectores empresariales afectados por las acciones de violencia cobr fuerza la
propuesta de aprobar leyes drsticas que intimiden la participacin de autoridades
locales en los conflictos y que repriman con crcel efectiva a los dirigentes de las
movilizaciones. Al conjunto de normas que aprobaron le llamaron leyes de
criminalizacin de la protesta social. Cabe mencionar que sta poltica tambin se
aplicaba en pases como Colombia, por ejemplo. Y aqu, en el Per, se inici con esta
poltica en el gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobacin de la Ley 28820, dirigida
a inhibir la participacin de autoridades y de intimidar la participacin de la poblacin
en actos violentos; por esta Ley se modificaron los Artculos: 281 283 315 del
Cdigo Penal1.
1

Artculo 281: Ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de diez aos, el
que crea un peligro para la seguridad comn, realizando cualquiera de las conductas siguientes:
1. Atenta contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento
o provisin de electricidad o de sustancias energticas, o contra instalaciones destinadas al servicio
pblico de aguas corrientes. 2. Atenta contra la seguridad de los medios de telecomunicacin pblica o

No obstante, los conflictos continuaron, al punto que ya en el Gobierno de Alan Garca,

ste consider endurecer ms las sanciones, y aprobar nuevos Decretos Legislativos,
orientados en la misma lgica del control interno2. Estos Decretos se aprobaron dentro
del proceso de adecuacin de la legislacin peruana al Tratado de Libre Comercio con
los Estados Unidos de Norteamrica. Para el presidente Garca, era de vital
importancia promover las concesiones de territorios de las comunidades campesinas y
nativas. Escribi un encendido ensayo titulado El Perro del Hortelano para mostrar su
predisposicin de derrotar (a su estilo) todos los que se oponan al progreso en la
selva peruana.
Con la configuracin de un marco normativo orientado a criminalizar la protesta
social, pensaron los gobernantes y legisladores que se iba a detener la conflictividad
existente. Los Decretos Legislativos se terminaron de aprobar en junio 2008 (en
realidad se inici en el 2007 el trabajo de aprobacin de estos DL, en ese mismo mes
se produce el quiebre de la tendencia de los conflictos sociales: por primera vez los
conflictos activos fueron ms que los pasivos.
Lo que vino despus fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos visibles Quin o
quienes lideraban esa confrontacin? ya no eran dirigentes de partidos, gremios o de
organizaciones sociales, sino grupos operativos, desligados o desvinculados de toda
forma orgnica que asuman a su modo la confrontacin. Eso se vio con mucho ms
claridad en los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua, Cusco, entre otras
regiones.

2. Violencia y muerte en los conflictos sociales

La denominacin de muerto por violencia social la uso para identificar los casos
producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la polica durante los
bloqueos de carretera, invasiones de terrenos; los enfrentamientos entre pobladores
por disputas de terrenos; las disputas de comunidades por linderos. En el caso de la
violencia en la lucha contra Sendero Luminoso y el Narcotrfico, he incluido los
muertos en los operativos contra Sendero Luminoso como contra bandas de
narcotraficantes. No incluyo en este registro a las muertes que se han producido por

puestos al servicio de la seguridad de transportes destinados al uso pblico. 3. Dificulta la reparacin de

los desperfectos en las fbricas, obras o instalaciones a las que se refieren los incisos anteriores.
Artculo 283: Entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos Cdigo Penal Peruano: El que, sin
crear una situacin de peligro comn, impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los
transportes, o servicios pblicos de comunicacin, o de provisin de aguas, electricidad o de sustancias
energticas similares, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis
aos. En los casos en que el agente acte con violencia y atente contra la integridad fsica de las
personas o cause grave dao a la propiedad pblica o privada, la pena privativa de la libertad ser no
menor de seis ni mayor de ocho aos.
Artculo 315: Disturbios: El que en una reunin tumultuaria, atenta contra la integridad fsica de las
personas y/o mediante violencia causa grave dao a la propiedad pblica o privada ser reprimido con
pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de ocho aos.
2
Se refiere a los Decretos Legislativos N 982( que da inmunidad a las fuerzas policiales y militares en
uso de armas reglamentarias que cause lesiones o muertes; DL N 983, que regula la declaracin de
testigos; DL N 988 que regula el procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitacin de
derechos en investigaciones fiscales preliminares; DL N 989 que regula la intervencin de la Polica
Nacional y el Ministerio Pblico en la investigacin preliminar del delito; y la Ley 29166 que establece
reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas en el Territorio Nacional.

accin de la delincuencia comn; tampoco los producidos en el enfrentamiento entre

bandas3.
CUADRO N 1
DE VIOLENCIA Y MUERTES EN EL PERU POR CONFLICTOS SOCIALES
PERIODO 2006 - 20114
VIOLENCIA SOCIAL
VIOLENCIA SUBVERSIVA
TOTAL
CIVILE
POLICIAS
CIVILE
POLICIAS
AOS
GENERA
S
MILITARE TOTAL
S
MILITARE TOTAL
L
S
S
16
1
43
5
2006
17
48
65
27
1
27
12
2007
28
39
67
27
8
31
29
2008
35
60
95
39
27
18
26
2009
66
44
110
1
22
2010
34
35
13
35
70
5
2011 (*)
10
10
2
7
17
TOTAL
153
38
191
146
87
233
424
(*) Meses de enero - abril
Fuente: Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la Informacin de los Reportes Mensuales de la
Defensora del Pueblo y consulta a los diarios nacionales

La cifra de 191 muertes por conflictos sociales es elevada, si es que hacemos el

recuento de los casos del periodo 2006 -2011. Tan solo en los ltimos cuatro meses el
nmero de muertes producidas durante los enfrentamientos con la polica, o entre
pobladores o grupos antagnicos, alcanza ya ms de una decena; sin contar las
muertes generadas por la delincuencia terrorista.
Cmo explicar este hecho lamentable del incremento sostenido de violencia y muerte
en los conflictos sociales? Cmo explicar que en esta vorgine de violencia los
muertos civiles y policiales?
Si en un primer momento el Gobierno pens que la penalizacin de los conflictos iba a
detener este curso, vemos por los hechos que esto no detuvo, ni paraliz el curso de
la violencia.
No hay explicaciones fciles a esta pregunta. La denuncia de la presencia de
agitadores antisistema que suele usar los medios de prensa y lderes de opinin
vinculados a grupos empresariales no satisface. Tampoco la afirmacin que hacen los

El caso de las muertes (asesinatos, la mayora de ellos) entre los trabajadores de construccin civil los
he considerado como acciones de bandas delincuenciales, por tanto no forman parte de los muertos por
conflictos sociales. Segn los reportes del diario Per 21. En el 2009 se produjeron 30 muertos, y en
enero 2010 el nmero de muertos es de 4 por enfrentamientos entre facciones de los sindicatos de
trabajadores de construccin ya por cupo de trabajadores en las obras, ya por grupos que se disputan el
cobro de los cupos. Per 21, 17 de enero 2010. http://peru21.pe/noticia/399485/obras-lima-manos-mafias
4
Para elaborar el registro de las muertes por violencia social y muertes por violencia Senderista y del
Narcotrfico, he tomado en consideracin los siguientes criterios: a) Considero como muerto por
violencia social los producidos por enfrentamientos con la polica, enfrentamientos entre pobladores o
comunidades y que como consecuencia de ello hubo vctimas civiles y policiales; b) Considero como
muertos por enfrentamientos contra Sendero Luminoso y las bandas de narcotraficantes a los civiles y
policas fallecidos tanto por ataques producidos por estos grupos como los que se producen por los
operativos policiales en la selva peruana: Alto Huallaga y el VRAE.

dirigentes sindicales y populares de culpar a infiltrados sirve para entender este

proceso.
La violencia no es un problema nuevo en el pas; tampoco la muerte insensata de
miles de peruanos. Durante las dcadas del ochenta al noventa producto de la cruel
guerra interna, la violencia y muerte asolaron al pas, pero se esperaba que la cada
de la dictadura de Alberto Fujimori fuera a permitir que el pas se recuperara de sus
heridas y retomara el camino democrtico para la resolucin de los problemas
sociales generadores de conflictos.
El problema no es la violencia - dice Yoannis Pretenderis5 El problema estriba en la
legalizacin de la violencia de quienes la consideran parte del juego. Si aplicamos a
esta reflexin a la experiencia peruana podemos encontrar suficientes motivos para
sealar que lo que se est presentando en la escena poltica nacional es una suerte
de banalizacin de la violencia, con una justificacin de actos violentos apelando a la
ley o a ritos y costumbres. La incapacidad de nuestros lderes polticos y de los lderes
sociales para entender el actual curso violento de los conflictos sociales, no hace sino
evidenciar la polarizacin creciente. Nos plantean adems otro problema: que las
posibilidades para detener la violencia misma y las causas que la generan son por
ahora limitadas.
La violencia con muertes y heridos de personal policial y militar, se ha incrementado
por la capacidad de confrontacin de pequeos grupos que se preparan para tal fin; se
organizan y movilizan sin temor. El hecho que la poblacin grite El miedo se acab!
No es una simple frase, sino que, a juzgar por las cifras de muertos, hay una voluntad
de confrontacin que moviliza a pobladores. En todos estos casos, la poblacin, o
mejor, los grupos de choque estuvieron decididos a dejar sus vidas, buscaron el
enfrentamiento para quedar muertos en las calles o carreteras, o discapacitados para
siempre. Pero tambin estuvieron dispuestos a matar a los policas como se nota en
nmero creciente de policas que murieron.
No todos los casos de policas muertos se explican por el conflicto de Bagua, si bien
ste fue el ms espeluznante de todos. Como vemos en el cuadro N 1, la cifra de
policas heridos fueron creciendo en el 2006 y 2007; y la cifra de policas muertos
crecieron en el 2008 y 2009, ao letal, como podemos ver en el cuadro anterior. Lo
que evidencia que existe una lgica de buscar el enfrentamiento y la violencia a
cualquier costo por parte de los grupos involucrados en los conflictos sociales.
No es solo el enfrentamiento entre policas y manifestantes los que producen la muerte
de policas y civiles. Al revisar los casos de muertes y destruccin, nos encontramos
que un buen nmero de vctimas fueron producto de enfrentamiento entre comuneros
por disputas de tierras; de enfrentamiento de comunidades nativas contra colonos; de
comuneros contra mineros informales; por accin de manifestantes contra pobladores
que se encuentran circunstancialmente en la zona de conflicto; muertes por encargo,
muertes por el stress de un funcionario que crea que un joven estaba saqueando o

Yoannis Pretenderis acerca de la banalidad de la violencia. Martes, 8. Diciembre 2009.

http://www.eurotopics.net/es/dienste/medienindex/media_articles/archiv_article/ARTICLE62349-YoannisPretenderis-acerca-de-la-banalidad-de-la-violencia

destruyendo un bien pblico; muertes por descuidos de pobladores que realizan

actividades de minera informal:

3.

Las muertes por la violencia senderista y el narcotrfico

El hecho que el 56.7% de los muertos sean producto de los enfrentamientos

producidos en el marco de la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotrfico,
evidencia que ambos han alcanzado un nivel de eficacia en la respuesta a los
operativos policiales y militares, de ah el alto nmero de muertos sobre todo en el
2009.
Cabe sealar, sin embargo, que el mayor nmero de civiles muertos por la violencia
senderista y narcotrfico no se produjo como consecuencia de los enfrentamientos
contra la polica y militares, sino sobre todo por los asesinatos cometidos por Sendero
Luminoso contra pobladores. Asesinatos que en su mayora fueron hechos en el
mismo estilo con el que solan hacerlo en la poca del terror senderista: de un balazo
en la cabeza delante de sus familiares, colocndoles un cartel advirtiendo a la
poblacin de su destino en caso osen rebelarse o acusarlos. El 2009, el 72% de los
muertos civiles fueron asesinados por Sendero Luminoso; todos ellos eran comuneros,
comuneras, jvenes pobladores de caseros de extrema pobreza.

10

LA DINMICA ACTUAL DE LOS

CONFLICTOS SOCIALES EN EL PER
La intensidad de la conflictividad social en el Per ha construido nuevos escenarios
que resulta fundamental analizar para proponer polticas adecuadas a su tratamiento.
Pero, resulta vital entender tambin cules son los procesos sociales que han
dinamizado los conflictos sociales, y han llevado al pas a esta crtica situacin, que
puede afectar, sin duda, la gobernabilidad democrtica.
Considero que dada la diversidad de expresiones y de actores presentes en los
conflictos sociales en el periodo 2006 -2011, es posible considerar la existencia de los
siguientes procesos sociales:

1. Los

conflictos mineros:
conflictividad social.

las

nuevas

variantes

de

la

La poltica de promocin de las inversiones mineras se dise en la dcada del 90 por

el Gobierno de Alberto Fujimori, a partir de esa administracin a la fecha se fue
construyendo el marco normativo institucional para la promocin de las inversiones
petroleras y gasferas en las regiones del interior. Definida como una de las ms
importantes polticas dentro del modelo de desarrollo, las inversiones mineras se
constituyeron en el dinamizador de la economa nacional. Quiz la expresin ms
intransigente de esta poltica la expres el Presidente Garca con sus artculos El
Perro del hortelano con el que pona de manifiesto su voluntad de imponer al pas la
necesidad de priorizar las concesiones (y tambin la venta) de las tierras de
comunidades campesinas y nativas, donde se encontraban las riquezas naturales
codiciadas por los inversionistas privados.
Las cifras de concesiones mineras y petroleras son espectaculares: en el periodo 2006
2011 se aceptaron 48,904 petitorios mineros que cubrieron gran parte de las
regiones del pas; asimismo, se concesionaron 261,564 hectreas de lotes petroleros
para la ejecucin de proyectos de exploracin efectiva. Aunque no necesariamente
una superficie concedida es luego puesta en operacin, lo cierto es que el despliegue
de tcnicos, operadores, vehculos de diversa ndole en territorios de las comunidades
campesinas y nativas gener una sensacin de invasin de territorios que deriv en
desconfianza, temores (reales o infundados) de que su modo de vida quedara
definitivamente alterado.
La inversin minera constitua una de las principales fuentes de ingresos del
presupuesto de la nacin, distribuida luego a los gobiernos regionales y locales. Sin
duda fue la actividad econmica ms dinmica, as por ejemplo solo en el periodo
2007- 2011, las inversiones mineras fueron 10,937, millones de dlares. El canon
minero, las regalas y los aportes voluntarios, igualmente, sirvieron para que los
gobiernos regionales y locales financien sus respectivos presupuestos (en el ao 2010
por este concepto las regiones recibieron 3,961 millones de dlares y 380 mil dlares
en lo que va del ao 2011)

11

No obstante que las cifras mostraban que proyectos mineros y petroleros tenan xito
en la medida que lograban iniciar luego sus operaciones, lo cierto, es que la
resistencia a la presencia de las inversiones mineras y petroleras fue creciendo y
generando los mayores conflictos sociales. Los conflictos sociales fueron evidenciando
los gruesos y lamentables errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras
cometieron en todo el proceso de concesiones y ampliacin de operaciones. Fue a
costa de graves conflictos con lamentables saldos trgicos, como hemos visto, que se
pudo evidenciar los siguientes puntos crticos:

a) Estudios de Impacto Ambiental, cuya aprobacin dependen del Ministerio de

Energa y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de aprobacin de los
EIA, ha generado una crisis de credibilidad a las capacidades tcnicas de la
Direccin General de Asuntos Ambientales y Mineros. El punto ms lgido se
presento en el reciente conflicto en la provincia de Islay con el cuestionamiento
al proyecto minero Ta Mara.

b) Talleres Informativos de presentacin de los EIA, que gener reacciones

contrarias de la poblacin por considerar que no eran realmente
procedimientos participativos y deliberantes. Esto gener la reaccin de las
autoridades locales y pobladores que reclamaban la realizacin de las
consultas ciudadanas como procedimiento alternativo a los Procedimientos de
Participacin Ciudadana de aprobacin de los EIA que estableci el Ministerio
de Energa y Minas.

c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por la Autoridad

Nacional del Agua (ANA), que gener cuestionamiento por parte de las Juntas
de Usuario y comisiones de regantes quienes demandaban por su lado
mayores inversiones para incrementar la oferta hdrica para las actividades
agropecuarias. Este conflicto deriv en la polarizacin entre quienes
promueven la minera y quienes promueven la agricultura; confrontacin que no
tuvo visos de mediacin entre las partes.

d) Zonificacin Ecolgica y Econmica y el Plan de Ordenamiento Territorial, que

siendo un instrumento legal para proceder a un manejo ordenado del territorio
por parte de los agentes econmicos y sociales, deriv en una confrontacin de
las autoridades regionales con el gobierno central, respecto de la competencia
de los gobiernos regionales de paralizar procesos de inversin minera en
marcha.

e) La fiscalizacin de la actividad minera y los problemas generados por el

impacto ambiental de las explotaciones mineras y petroleras. Las crticas a la
actuacin de OSINERGMIN (ahora de la nueva entidad fiscalizadora
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA, dependiente del
Ministerio del Ambiente6) por su debilidad y poca capacidad de fiscalizacin de
las empresas mineras y petroleras ante los daos ocasionados por ambiente
por vertimientos de desecho y relaves mineros, por fallas en la seguridad en el
transporte de minerales, petrleo y gas, han incrementado la desconfianza
6

Decreto Supremo 001-2010-MINAM - 21 de enero 2010

12

respecto de los impactos negativos de las actividades de las industrias

extractivas. Es bsicamente esta prdida de credibilidad de la fiscalizacin
ambiental la que ha incentivado el surgimiento de Frentes Anti Mineros, que
usaron el tema de la contaminacin y la falta de control, como principal
argumento para construir frentes, alianzas de poblaciones para aponerse a la
poltica de promocin de las inversiones mineras y petroleras.

2. Los casos ms relevantes

Pero este complejo proceso de conflictos que enfrentaban a la poblacin contra las
empresas mineras evidenci, tambin tres tipos nuevos de conflictos sociales, que
tenan orientaciones muy diferentes a las ya mencionadas. Estos son:

a) El conflicto con la minera artesanal y la minera informal. Se ha convertido en

uno de los puntos ms crticos de la confrontacin social, motivada sobre todo por
el boom de la minera aurfera, que ha estimulado para decenas de miles de
pequeos productores y mineros informales se trasladaron masivamente a
terrenos donde se encontraban vetas o yacimientos, generando una enorme
presin social sobre las poblaciones rurales y graves daos al medio ambiente7; y
tambin consolidado grupos econmicos fuertes que tienen gran capacidad de
movilizacin y confrontacin.
El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales, se torn
violento no solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas
formales, sino por las disputas con las comunidades campesinas y agricultores
que vean amenazadas sus propiedades y produccin agropecuaria. Abon a
esto, la poca eficiencia del Estado no solo en formalizar una actividad que no solo
evada el pago de tributos, sino que generaba graves y profundos daos al medio
ambiente. Cuando el Gobierno decide formalizar esta actividad y expide los
Decretos Legislativos 1010 y 1040, la respuesta de los mineros informales y
artesanales fue de confrontacin con trgicos saldos de muertes y heridos.
Sin embargo, este conflicto tena otras expresiones: la oposicin de las de las
comunidades campesinas a la actividad minera informal; pero este conflicto no los
enfrentaba al gobierno central, sino a las direcciones regionales de minera de los
Gobiernos Regionales quienes eran los que otorgaban las concesiones. Los casos
ms crticos se han presentado en:

La cuenca del Ro Ramis y la oposicin de las comunidades

campesinas de Azngaro y Huancan a los mineros informales de Rinconada.
A pesar de un conflicto antiguo, en el cual se han organizado comisiones de
trabajo, grupos de anlisis, mesas de negociacin, este conflicto se mantiene
activo. Es uno de los de mayor envergadura. No hay trminos de conciliacin.

Aunque no se tiene un registro detallado del nmero de productores mineros, formales e informales, las
cifras oficiales constituyen un aproximado, Segn el MINEN a mayo del 2011, el Ministerio de Energa y
Minas tena registrado 3,934 titulares como pequeo productor minero y 3,123 como productor minero
artesanal. Respecto del nmero de mineros informales las cifras segn las autoridades del MINEM llegan
a ser cerca de diez mil.

13

 La minera informal de la zona de Huaypetue en Madre de Dios. El intento del

Gobierno de prohibir el uso de dragas en la cuenca del ro Huaypetue, y de
avanzar en la formalizacin de la minera artesanal, ha generado niveles de
violencia que se han extendido a otras zonas del pas con saldos trgicos.
Cajabamba (Cajamarca), entre los mineros informales que invadieron el cerro
Algamarca de propiedad de una empresa minera Sulliden Chahuindo);
El conflicto de invasores del Cerro El Toro contra una empresa minera San
Manuel (Santiago de Chuco - La Libertad);
El enfrentamiento de los comuneros de Pomacocha (Paucar del Sara Sara
Ayacucho) contra los invasores informales al Cerro Luicho;
El conflicto de los agricultores del valle de San Lorenzo y de la poblacin de
Tambogrande (Sullana Piura) contra los mineros informales que se han
posesionado en el distrito Las Lomas; los agricultores exigen que el Valle de
San Lorenzo se declare como rea protegida debido a la amenaza de
contaminacin de las aguas que afectara seriamente la exportacin de los
productos del valle.
En todos estos conflictos sociales contra la minera informal lo ms relevantes es
que se evidencia la poca efectividad de los intentos por regularizar la
formalizacin de la minera informal, y la regulacin de la minera artesanal para
garantizar no solo el cumplimiento de las normas de proteccin ambiental, sino de
la regularizacin del pago de impuestos y tributos al Estado. Los saldos trgicos
de estos enfrentamientos y la magnitud de la confrontacin han evidenciado la
extrema debilidad de los gobiernos regionales para el ordenamiento y
formalizacin de los mineros artesanales. No hay forma de encontrar solucin
dialogada a este conflicto, porque toda formalizacin pasa por la definicin de las
concesiones, por un mayor control ambiental en el uso de insumos altamente
contaminantes y, por supuesto, por el pago de tributos, hecho ha generado
resistencia de las organizaciones de mineros informales en diferentes puntos del
pas, que exigen su propuesta alternativa de formalizacin, que incluye la
legalizacin de sus operaciones en terrenos concedidos o de propiedad de
comunidades.
A la fecha, el punto crtico se ha centrado en la derogatoria de las Leyes 1010 y
1040, as como la derogatoria de los Decretos de Urgencia N 012-2010, 04-2011
y 07-2011 La fuerte resistencia de los mineros informales busca, precisamente
paralizar la aplicacin de las que crea una zona de exclusin minera en Madre de
Dios.
Las mesas de dilogo que se constituyeron para canalizar las demandas de los
mineros informales, finalmente no tuvo resultados positivos. La FENAMARPE se
retir de las reuniones, y hoy, el tema de la minera informal es uno de los puntos
crticos que puede estallar en cualquier momento, y frente a los cuales los
mecanismos institucionales resultan poco eficientes para su resolucin.

14

b) La confrontacin de Gobiernos Regionales contra el Ministerio de Energa y

Minas por competencias en torno a las concesiones mineras, lotes
petroleros y gasferos.
Actualmente los Consejos Regionales de Cusco, Puno, Cajamarca, Arequipa,
tienen proyectados Ordenanzas Regionales que entran en colisin con las
competencias del Ministerio de Energa y Minas de otorgar las concesiones de
nuevos proyectos mineros en el territorio nacional.
Los recientes conflictos en el Sur: Proyecto Ta Mara en Arequipa, Proyecto
Quellaveco en Moquegua, Proyecto Santa Ana en Puno, entre los ms recientes,
as como la intencin de los gobiernos regional Cusco y Puno de Ordenanzas para
impedir se otorguen nuevas concesiones mineras y petroleras dentro de sus
regiones. Esta actitud, ha evidenciado que los gobiernos regionales, respaldados o
presionados por los frentes de defensa de sus regiones, busquen una salida
poltica administrativa como forma de impedir que prosperen estos proyectos y
lograr su retiro de la regin.
Las implicancias polticas de esta medida an no estn claramente evaluadas; no
obstante, es probable que se est gestando una confrontacin de los Gobiernos
Regionales que cuentan con recursos mineros y petroleros contra el Gobierno
Nacional y la poltica de promocin de la inversin minera, petrolera y de gas en el
territorio nacional.
c) La confrontacin en torno a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
El grado de violencia alcanzado en el distrito de Cocachacra de la provincia de
Islay contra el proyecto minero Ta Mara de la Southern Per Cooper Corporation
(SPCC) y la violencia desatada en el distrito de Chugur, provincia de Hualgayoc,
Cajamarca por la poblacin que se opone al Proyecto Tantahuatay de la empresa
Coimolache, tiene como centro del conflicto, el cuestionamiento al proceso
establecido de participacin ciudadana en la presentacin de los EIA por parte de
los proyectos de inversin minera8.
La oposicin a estos proyectos cuestiona el procedimiento establecido para la
presentacin de los EIA, y en su intento por imponer un contrapeso a la
competencia del Ministerio de Energa y Minas, han desarrollado las siguientes
iniciativas:
i)

La convocatoria de las Municipalidades Distritales a Consultas Ciudadanas a

los vecinos para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros.
Aunque las consultas ciudadanas no tienen carcter vinculante, vale decir, no
pueden afectar el proceso de aprobacin de los EIA y de los permisos para el
inicio; no obstante los casos donde se han realizado, en la prctica han
paralizado los proyectos. As pas en el distrito de Tambogrande Sullana,
Piura; en la provincia de Huancabamba, Piura; en el distrito de Cocachacra,
provincia de Islay, Arequipa; y en todas ellas el grado de violencia alcanzado
lleg a su clmax, luego de que la poblacin aprobara por mayora absoluta la
negativa a la presencia del proyecto minero en su distrito.

El proceso de participacin ciudadana est normado por Resolucin Ministerial N 304 2008-MEM/DM

15

ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobacin de los EIA, Los pobladores

y autoridades locales que se oponen a los proyectos de exploracin han
buscado anteponer al procedimiento de aprobacin de los EIA, las
ordenanzas municipales que declaran zonas de reservas protegida
municipales a las lagunas y fuentes de agua de su circunscripcin. Estos
casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur contra la
empresa Coimolache; antes se present en la disputa de la municipalidad
provincial de Cajamarca en torno al proyecto minero en el Cerro Quilish, entre
los ms importantes9.
d) La Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial, como
instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras. As como
para la aprobacin de los proyectos de exploracin minera y petrolera. Este
argumento ha sido usado por las autoridades de los gobiernos regionales de
Cajamarca, Puno y ahora, recientemente Cusco, con el objetivo preciso de
contrapesar las decisiones del Ministerio de Energa y Minas respecto de la
promocin de las inversiones mineras, petroleras y gasferas en el territorio
nacional. Aunque no se han aprobado, todava Ordenanzas Regionales de
Aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial y de Zonificacin Ecolgica y
Econmica, en la prctica, este argumento est confrontando a los gobiernos
regionales con el gobierno nacional.
Uno de los resultados de este proceso de confrontacin entre autoridades
regionales y municipales contra la DGAAM y la poltica de promocin de las
inversiones mineras, petroleras y gasferas, ha sido, en la prctica la paralizacin
de los proyectos de exploracin; pero quiz lo ms crtico, sea el debilitamiento y
prdida de credibilidad de la DGAAM y de los organismos de control y supervisin
ambiental. Lo acontecido en torno a la aprobacin del Proyecto Ta Mara puede
ser ilustrativo: la DGAAM cedi a la presin social (se entiende luego de la trgica
muerte de tres pobladores) y rechaz el EIA. Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.
e) Los conflictos por la redistribucin del canon
El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribucin del canon minero ha
sido fuente permanente de conflictos sociales que ha enfrentado a regiones.
Adems de estos conflictos, se puede considerar como expresin de la lucha por
la redistribucin del canon los casos siguientes:
Los casos ms significativos se han presentado en el conflicto entre las
Regiones de Moquegua y Tacna, con saldos trgicos. Este conflicto oblig al
Congreso y al Gobierno modificar la Ley del Canon para aplicar otro criterio en
la distribucin del canon10, sin embargo, los enfrentamientos entre ambas
9

En el caso del reciente conflicto en el distrito de Chugur, la Municipalidad de Chugur haba aprobado la
Ordenanza Municipal 001-2001-CMDCH que declara la zona de reserva protegida municipal a las
lagunas Las Auroras y Las Gradas, nacientes de los ros Sinchao, Perlamayo, Chugurano, Colorado y El
Azufre.
10
La Ley 29281, modifica el artculo 5 de la ley 27507 e incorpora un acpite por el cual se separa las
cuentas de las minas Cuajone (Moquegua) y Toquepala (Tacna) y se establece que en adelante el canon
minero se distribuir por el valor de venta del mineral concentrado y su equivalente procedente de cada
concesin.

16

regiones no cesaron, se trasladaron hacia otro tipo de demandas, al punto que

es probable que las tensiones se vuelvan a presentar ya sea por la definicin
de lmites territoriales o por la propiedad de fuentes hdricas y recursos
mineros.
El conflicto entre las provincias de Caete (Lima) y Chincha (Ica) por los lmites
territoriales; conflicto que tiene a la base la disputa del terreno donde se asienta
el complejo gasfero Pampa Melchorita del Consorcio Per LNG11. Esta
demanda no est canalizada, ha devenido en un tema de lmites territoriales
donde el Centro Poblado Nuevo Ayacucho, que est en ambos lados de la
lnea de disputa, es el escenario de conflictos sorprendentes acciones de
destruccin de infraestructuras de canales.
f) La alta conflictividad social como expresin de la mala relacin de empresas
que concentran conflictos con su entorno social.
Aunque no existe una relacin detallada y pormenorizada de empresas mineras
que enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su entorno, se puede
establecer, sin embargo, segn los reportes de la Defensora del Pueblo, la Oficina
General de Gestin Social del Ministerio de Energa y Minas y de la Oficina de
Gestin de Conflictos Sociales de la PCM, que en trminos generales son cerca de
80 empresas mineras y petroleras (en fase de proyectos de exploracin y/o
proyectos de operacin) los que han enfrentado conflictos con comunidades y
organizaciones sociales de su entorno.
No todos, por supuesto, tienen la misma causa, ni son contrarios a la presencia del
proyecto minero. Lo significativo, en este caso, es la evidencia de dos tipos de
casos: a) empresas que concentran ms de cuatro conflictos con comunidades de
su entorno social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duracin.
Respecto de las empresas que ms conflictos concentran, hemos identificado a
once (11), conflictos que, por lo dems se presentan en las distintas zonas de
operacin de las empresas, y que evidencian en cierta medida, que una mala
estrategia de relacionamiento con las poblaciones y organizaciones sociales de su
entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo ya sea por
incumplimiento de compromisos o porque las relaciones de confianza, necesarias
para construir una imagen empresarial proactiva con el desarrollo de la localidad,
no ha construido confianzas. .

3. Conflictos por Recursos Hdricos

La disputa por este recurso natural ha estado presente siempre en las comunidades y
poblaciones rurales en todo el pas. Ha enfrentado a distintos actores sociales, toda
11

El conflicto se inici desde el momento en que la empresa PERU LNG adquiri un terreno de 522 Hs
para construir una planta de licuefaccin de gas para su exportacin, ubicado en Pampa Melchorita (Km.
169 de la Panamericana Sur), entre las provincias de Caete y Chincha. Ambas provincias reclamaron la
pertenencia de los terrenos y pronto estos reclamos devinieron en enfrentamiento, en enero del 2005,
entre los pobladores de Nuevo Ayacucho, ubicado en la zona en conflicto, azuzados por los alcaldes de
las respectivas provincias.

17

vez que este es un bien escaso y a la vez vital para el funcionamiento de la vida de las
poblaciones urbanas y rurales, as como de las actividades productivas agrarias,
industriales y mineras. Disputas, que por lo general han tenido la particularidad de ser
reiterativos, han perdurado en el tiempo, generado divisiones entre comunidades,
distritos, provincias y ahora regiones. Los precarios consensos y equilibrios logrados
luego de las disputas volvan siempre a activarse cuando escaseaba el agua o se
pona en entre dicho los derechos de uso del agua de los ros y lagunas; no obstante,
la particularidad de estos conflictos es que no trascendan los espacios locales o de
cuenca en el que se presentaban.
Lo nuevo en estos conflictos por el agua es que se producen dentro del desarrollo de
dos dinmicas del crecimiento econmico del pas:
Por un lado, el dinamismo de los proyectos agroindustriales de exportacin que
requiere mayores volmenes de agua para poner en produccin las nuevas tierras
agrcolas incorporada; as como el crecimiento del nmero de regantes que han
demandado mayores obras de infraestructura de riego. Este incremento de la
demanda por ms agua, no solo ha reactivado tensiones que ha enfrentado a
comunidades contra comits de regantes y regiones que se disputan la administracin
de proyectos de infraestructura hdrica. Conflictos, que por lo dems, han venido a
reactivar rivalidades regionales.
Por otro, la creciente importancia de las inversiones mineras y de infraestructura hidro
energtica mineras, que requieren para su concrecin la obtencin de derechos de
agua sobre cuencas, lagunas y aguas de subsuelo, y que puede llevar, en algunos
casos al desplazamiento de poblaciones de sus lugares de origen. El problema central,
sin embargo, es la presin ejercida por los proyectos de inversin minera para obtener
la propiedad de derechos de uso del agua. Si a eso, le aadimos, los conflictos
generados por la contaminacin de ros y fuentes de agua que han producido algunas
operaciones mineras, podemos concluir, que los conflictos por el agua han adquirido
una dimensin poltica mayor que pone en cuestin estrategias de desarrollo
econmico del pas. El hecho que las inversiones mineras se hayan convertido en la
principal fuente de ingresos para el Estado, y que existan polticas preferenciales para
beneficiar la inversin minera, ha sensibilizado a las poblaciones rurales que se han
movilizado con inusitada violencia contra estos proyectos.12.
Estas dos grandes tendencias han puesto en tensin a diferentes actores de la
sociedad rural peruana, preocupadas ciertamente por la posibilidad que el recurso
agua se agote por el incremento de la demanda sin que exista realmente un balance
de la oferta hdrica en la mayora de las cuencas, o, por el contrario, sea contaminada
por las operaciones mineras.

12

As, por ejemplo, para el periodo 2011 2115 hay 51 proyectos mineros que tienen proyectado invertir
aproximadamente 42,451 millones de dlares. Sin embargo, de este total, 12 proyectos que
comprometen un total de 20,227 millones de dlares, se encuentran actualmente en riesgo de no
ejecutarse o de retrasarse por la oposicin de comunidades y poblaciones rurales que ven en estos
proyectos una competencia real por los derechos de agua, y sobre todo, una fuente peligrosa de
contaminacin de las cuendas. Ver anexo N 1. Datos extrados del portal www.minem.gob.pe fecha de
consulta: 16 de mayo 2011

18

Esto explica el incremento de conflictos por el agua en los ltimos tres aos: en enero
2008, la Autoridad Nacional del Agua registr 94 conflictos por el agua; en el 2010 esta
cifra se increment a 244. Es probable, sin embargo, que este registro considere
disputas entre regantes de un comit, o controversias en las Juntas de Usuario de
Riego de diferentes cuencas, que no llegan a ser propiamente conflictos sociales. No
obstante eso, si registramos los casos de conflictos sociales que se han presentado en
las cuencas y que han motivado una intervencin de diferentes instituciones regionales
y del Gobierno Nacional, podemos encontrar que en 35 cuencas se han registrado
conflictos sociales en los ltimos tres aos, algunos de ellos con graves y trgicas
consecuencias13. Lo importante a destacar en este tipo de conflictos es la intensidad
con la que se presentan y la convocatoria, en torno a ella, a diversos actores sociales
que levantan reivindicaciones regionalistas o de contraposicin de la agricultura con la
minera, en un claro afn de oposicin de una actividad productiva contra otra.
Segn la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por el agua es una disputa entre
usuarios de riego por la administracin de los Comits, los turnos en el uso del agua, o
disputas conflictos de intereses que se presentan dentro de las Juntas de Usuarios de
Riego. Pero visto desde la perspectiva del control de los recursos hdricos y de la
defensa del recurso agua considerado como de propiedad de una regin o de una
provincia, los conflictos adquieren otra dimensin. Enfrentan a comunidades
campesinas contra proyectos de inversin minera o petrolera que le disputan derechos
de agua; a regiones por la ejecucin o administracin de proyectos de infraestructura
hdrica, o a poblaciones por la defensa de cabeceras de cuencas a las que consideran
intangibles.
a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones
La radicalidad con la que se manifiestan estos conflictos y su persistencia en el tiempo
nos hace preguntar respecto de por qu son de difcil tratamiento. Habindose
constituido una nueva institucionalidad para la gestin del Agua (La Ley de Recursos
Hdricos y la constitucin de la Autoridad Nacional de Agua), y habindose elaborado
normas que permiten la participacin ciudadana en los procesos de aprobacin de los
proyectos de inversin en exploraciones mineras o de construccin de infraestructura
hidroelctrica, sin embargo, los conflictos por el agua no logran ser canalizados ni
resueltos por los mecanismos formales establecidos.
Una razn que explica este hecho es ciertamente el problema de la debilidad
institucional de los mecanismos existentes y la desconfianza en la actuacin de las
instituciones pblicas encargadas de las autorizaciones de las concesiones mineras y
de la aprobacin de estudios de impacto ambiental. Lo ms significativo de esta crisis
de credibilidad es la exigencia de las organizaciones opositoras a los proyectos de
inversin minera a que se otorguen concesiones sin antes haber definido la
zonificacin ecolgica y econmica y el ordenamiento del territorio para determinar si
admite o no otorgar nuevas concesiones mineras. Este nuevo giro en la resolucin de
13

Las cifras fueron tomadas de las declaraciones de funcionarios y autoridades de la Autoridad Nacional
del Agua a los diarios Per 21, octubre 2008, El Comercio, enero 2010 y RPP 10 de marzo 2010. Las
declaraciones del 2010 fueron atribuidas al entonces jefe de la Autoridad Nacional del Agua, Francisco
Palomino. En ninguna de las declaraciones se anexan los informes que fundamente las cifras que hemos
referido.

19

los conflictos, sin embargo, no resuelve el problema, sino que ubica el conflicto en otro
plano: en la confrontacin de las competencias del gobierno nacional con las
competencias de los gobiernos regionales respecto de la ejecucin de polticas
mineras o hidro energticas.
Otra razn, es que en ese conflicto, lo que se ha puesto en cuestin son los
mecanismos de toma de decisiones en los procesos de aprobacin de los proyectos
de inversin en minera, petrleo, gas o proyectos hidro energticos. Es obvio que la
poblacin no acepta los procedimientos establecidos por los reglamentos y normas de
participacin ciudadana para aprobar los Estudios de Impacto Ambiental. En su lugar,
han confrontado estos mecanismos con la convocatoria a consultas ciudadanas que
adquieren un carcter plebiscitario. La consulta ciudadana, convocada por las
autoridades municipales, se ha convertido en un instrumento de validacin de la
protesta social sin que medie en su tratamiento el debate tcnico. En el fondo, la
disputa pone en cuestin el rol de la autoridad administrativa del Ejecutivo: Ministerio
de Energa y Minas; Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional del Agua. De tal
manera que lo que hoy est en cuestin ya no es solo el tema de la aprobacin de los
EIA, sino el traslado del decisin de una instancia administrativa del Ministerio de
Energa y Minas o de otras entidades del ejecutivo, a la poblacin y a sus autoridades
municipales locales.
Este es, quiz, el principal resultado de una larga experiencia de conflictos por el agua
que ha enfrentado a las poblaciones rurales con los proyectos mineros.
Para una mejor comprensin del tipo de conflictos que se presentan en torno al uso o
gestin del agua, hemos identificados tres tipos de conflictos:
i) Conflictos contra proyectos de exploracin minera por uso de fuentes de agua y
contaminacin de las cuencas, que enfrenta a comunidades campesinas,
agricultores de valle y autoridades locales regionales contra empresas mineras.
Estos conflictos se orientan a cuestionar los procedimientos de concesiones
mineras y derechos de agua, los procedimientos de aprobacin de los Estudios de
Impacto Ambiental, y la demanda de la poblacin de la consulta previa para
otorgar la licencia social. Los casos ms crticos de este tipo de conflictos se han
presentado en el sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno; en el norte:
Cajamarca y Piura; y en el centro, en Ancash.
ii) Conflictos contra proyectos de inversin hdrica, que enfrenta a poblaciones de
regiones que se disputan derechos de uso del agua de una cuenca, y que ha
involucrado a las autoridades de gobiernos regionales. Son conflictos que han
adquirido el carcter de reivindicaciones regionalistas o afirmaciones localistas con
el objetivo de afirmarse en su demanda. Los casos ms crticos se han presentado
en torno al Proyecto Majes Siguas II, que ha enfrentado a los gobiernos regionales
de Arequipa y Cusco, quien a su vez, ha involucrado al gobierno regional de
Apurmac para generar mayor presin para impedir que se ejecute la construccin
de este proyecto. Pero existen otros que se reactivan peridicamente y que
adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan como es el caso del
conflicto en torno al Proyecto Especial Tambo Ccaracocha (PETACC) que
enfrenta a las regiones de Huancavelica e Ica por el uso de las aguas del sistema

20

de Choclococha asignados para el valle de Ica. Los pobladores de Huancavelica

exigen el uso compartido y el manejo integrado de dichas aguas, as como la re
categorizacin del PETACC como proyecto bi regional. La autoridad regional de
Ica y la administracin tcnica del PETACC se oponen a ello porque consideran
que esa obra fue hecha y financiada por los iqueos; y el caso del conflicto por la
Presa Ancascocha, que enfrenta a comuneros de Cora Cora Ayacucho, reclaman
por el uso de las aguas de la presa Ancascocha que desde su construccin (1889)
han venido siendo utilizadas solo en el valle de Yauca (Arequipa) y por usuarios
de la localidad de Chavia.
Otros resultados de este conflicto por el agua los podemos resumir en los siguientes
puntos:
Que los conflictos han fortalecido el sentimiento de propiedad del recurso agua
o de la cuenca por parte de una comunidad, una provincia o una regin; y que
llevado a nivel de sentimiento localista o regionalista ha ido construyendo
liderazgos y organizaciones de corte muy radical en la confrontacin.es el que
se fortalece en la mentalidad de los pobladores y de las autoridades regionales.
Que los conflictos por la representatividad y legitimidad de las organizaciones
de usuario de riego, que si bien forman parte de la construccin de liderazgos
dentro de la nueva institucionalidad del agua (Autoridades Administrativas del
Agua y los Consejos de Cuencas Hidrogrficas14), sin embargo, una forma de
legitimar su liderazgo es tomando parte activa en los enfrentamientos contra las
concesiones mineras dentro de las cuencas donde stas funcionan.
As, por ejemplo, las demandas de la Junta Nacional de Usuarios de Riego del
Per (JNUDRP, en adelante), que ha realizado dos movilizaciones nacionales,
con saldos trgicos en cada una de ellas, centra su cuestionamiento a las
normas que crean la institucionalidad del agua. Piden la derogatoria del
Decreto Legislativo N 1081, que crea el Sistema Nacional de Recursos
Hdricos y el Decreto Legislativo N 1083 y la parte pertinente que crea la ANA
del DL N 997, as como pide una concertacin y un plan nacional para
fomentar el manejo eficiente del agua15
Las comunidades campesinas, por su parte tienen otras preocupaciones
relacionadas con los temores de la contaminacin del agua por las actividades
de extraccin minera y petrolera; y por la prdida de sus tierras por la puesta
en marcha de los grandes proyectos mineros y los proyectos hidroelctricos.
Eso es lo que explica las explosivas movilizaciones en Arequipa, Cusco, Puno,
Tacna, Moquegua, Huancavelica, Cajamarca, Piura, entre las regiones con
ms conflictos.
El temor que la actividad minera modifique la hidrografa de las partes altas de
las cuencas es la razn suficiente para que los comuneros y pobladores de las
14

Con la nueva Ley se crean 14 Autoridades Administrativas del Agua (AAA) que van a constituir los
Consejos de Cuencas Hidrogrficas, que, al decir del ANA sern foros o espacios de concertacin y
participacin donde se planificar la gestin del recurso hdrico. Declaraciones del jefe de la Autoridad
Nacional del Agua, Francisco Palomino. El Comercio, enero 2010
15
JNUDRP - Comunicado Lima, 14 de enero del 2009.

21

zonas de los valles pongan reparos a las concesiones en las cabeceras de

cuenca. Esto explica las violentas manifestaciones de los pobladores de
Huancabamba contra el proyecto Majaz, en Piura; o las movilizaciones de los
ronderos en Cajamarca, Hualgayoc y Santa Cruz en la regin de Cajamarca.

4. Los conflictos de gobernabilidad regional y local

Los conflictos que se presentan en los espacios regionales y locales, si bien, se
originan por las demandas de las regiones al gobierno nacional por ms recursos y
competencias, sin embargo, gran parte de la actual conflictividad social en las regiones
tienen a la base, la oposicin de la poblacin y grupos sociales organizados contra sus
propias autoridades municipales provinciales y distritales, as como contra sus
autoridades regionales.
Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y polticas
cuyos puntos ms crticos son:

a) Regionalizacin y Transferencias de competencias. Este conflicto ha sido

llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, quien demand al
gobierno nacional por mayores competencias y atribuciones en la administracin el
uso de sus recursos, bsicamente de presupuesto. La tensin existente con el
Ejecutivo si bien no gener conflictos activos con movilizaciones sociales, canaliz
sin embargo, las demandas que las poblaciones y sus autoridades regionales. No
obstante, el tema crtico en la relacin gobiernos regionales con el gobierno
nacional se mantiene en la medida que no existe contrapeso en las regiones a las
polticas nacionales que aprueba el Ejecutivo. Como sabemos, durante la gestin
del presidente Garca, el Consejo Nacional de Descentralizacin devino en una
Secretara de Descentralizacin dependiente de la Presidencia del Consejo de
Ministros, sin poder de decisin y sin la influencia del caso en el Consejo de
Ministros.
Esta reduccin del poder poltico de los presidentes regionales, frente a las
decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que los presidentes y autoridades regionales
no asuman posiciones a los conflictos generados en las regiones por polticas del
Ejecutivo. Los casos ms significativos como los acontecimientos de Bagua, los
conflictos con las concesiones mineras y petroleras, as como la oposicin a mega
proyectos hidroenergticos, evidenciaron que la ausencia de los gobiernos
regionales se deba a que no se sentan identificados con dichas polticas.
Hoy en da, se aprecia un giro que va a ser uno de los puntos medulares de la
oposicin a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto abierto
por algunos regionales de iniciar los procesos de zonificacin ecolgica y
econmica para el Ordenamiento Territorial como condicin bsica para las
concesiones mineras, petroleras o gasferas. Este proceso, que paraliza los
proyectos de inversin, Ha sido planteado ya por los Gobiernos Regionales de
Cajamarca, San Martn, Arequipa, Cusco, y recientemente Puno. Es probable que
a corto plazo se aprueben Ordenanzas Regionales (y Ordenanzas Municipales,
tambin) que pongan en situaciones lmites las relaciones existentes entre los

22

gobiernos regionales y el Ejecutivo. Si bien, estos no sern propiamente conflictos

de gobernabilidad, sin embargo, pondrn en tensin constante el proceso de
descentralizacin.

b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local

Este tipo de conflictos ha enfrentado grupos de oposicin a las autoridades
regionales y municipales, motivadas por casos de corrupcin, abuso de
autoridades o mala gestin (reales o supuestos). Han sido conflictos muy violentos,
cuya expresin ms alta se produjo con el asesinato colectivo del alcalde de Ilave,
pero que se repiti en otras regiones y localidades del pas.
En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades, lo
relevante no es la ausencia de mecanismos de fiscalizacin y control (que los hay),
ni las salidas polticas a la oposicin a una autoridad (que existe mediante las
revocatorias16), sino la intensa disputa por el poder local entre grupos sociales o
lderes locales.
Uno de los argumentos ms usados en este tipo de conflictos es la permanente
sospecha de la poblacin respecto del mal uso de los fondos pblicos y los delitos
de corrupcin. La corrupcin, por cierto, es el principal argumento para la
confrontacin poltica. Pero la poblacin asocia corrupcin con prcticas
autoritarias, con actitudes de manipulacin en procesos electorales y sobre todo,
con la pasividad y confabulacin de las instituciones con la prctica corrupta. Con
ello, extiende el acto corrupto del individuo o de la autoridad poltica, por eso
cuando estallan con inusitada violencia se convierten inevitablemente en conflictos
que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la credibilidad en las
instituciones polticas de alcance regional y nacional17.
Si bien existen ahora mecanismos legales para la participacin ciudadana en la
fiscalizacin y en la toma de decisiones sobre el gasto pblico, no obstante, la
sospecha de su actuacin ha fortalecido la percepcin de la impunidad en el delito.
Se ha reforzado la cultura de la sospecha, que impulsa los nimos fiscalizadores
y moralizadores de la poblacin por encima de los mecanismos legalmente
existentes.
La particularidad en estos conflictos (como en el caso anterior) es el
empoderamiento en la confrontacin de los lderes que representan a Asambleas o
Frentes Comits de Revocatorias que se convierten en grupos de presin sobre
las autoridades locales, y con capacidad de decisin, por fuera de las instancias
formalmente establecidas, que terminan debilitando la legitimidad de las
16

Los procedimientos legales para vacar a autoridades existen y funcionan. Los casos en que las
poblaciones han logrado conseguir que las autoridades se sometan a la consulta popular de revocatoria,
han muchas, y muchas tambin los casos que culminaron con xito; as por ejemplo, en el periodo de
gestin del 2002 2006, el total de provincias y distritos que convocaron a consulta de revocatoria fueron
203; para el periodo 2007 -2010, fueron de 245. En el periodo 2002 2006, las autoridades vacadas eran
381; en el periodo 2006 - 2010 se redujo a 172.
17
En el periodo 2006 2010, los conflictos de gobernabilidad local han devenido en golpes de estado,
como los que presentaron en las provincias de Oyn (Lima) y San Juan del Oro (Puno) donde los
alcaldes tuvieron que trasladar sus oficinas administrativas a otras localidades porque los regidores o sus
opositores se posesionaron del Palacio Municipal (en unos casos han tapiado las puertas y ventanas, en
otros han incendiado el local municipal) para impedir el ingreso de la autoridad cuestionada.

23

autoridades electas. Ciertamente, este tipo de conflictos sociales tienen este matiz:
imposicin de contrapesos al poder local, que entre otros objetivos buscan la
vacancia del presidente regional o del alcalde provincial. El resultado de estos
conflictos terminan fortaleciendo instancias de poder como las Asambleas de los
Frentes de Defensa, Comits de Rondas, entre otros.
Dada la debilidad de las instituciones polticas, y debido al hecho que gran parte de
las autoridades electas no tienen partido ni organizacin social que lo respalde, se
han producido casos donde las disputas por el poder local o regional se inician en
los concejos municipales o consejos regionales, donde el alcalde o presidente
regional pierde mayora por la ruptura con su partido o movimiento. El caso tiende
a ser ms crtico ahora por el hecho que en algunas regiones, los presidentes
regionales no tienen mayora en sus respectivos consejos regionales.

c) La disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales.

La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen por el inters
creciente de las poblaciones locales y de las autoridades regionales de afirmar las
identidades locales (o regionales) por encima de otros intereses. Se sustentan en
la indefinicin de linderos entre regiones, provincias y distritos. Estos conflictos,
cabe precisar, se han producido dentro del proceso de descentralizacin y
transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales.
Fueron conflictos que movilizaron centenares de pobladores liderados por sus
autoridades regionales y sostenidas por Frentes de Defensa, Comits de Rondas o
de Autodefensas, y que derivaron en enfrentamientos entre pobladores y contras la
polica. La zona ms conflictiva, en este sentido, fueron los que enfrentaron a
Moquegua con Arequipa, Tacna y Puno; el conflicto de Arequipa con Cusco,
basados en una tensa disputa por el agua. Todos ellos, han terminado debilitando
la integracin regional. Una variante de este tipo de conflictos es el que se
presentan en los casos de las disputas por la demarcacin territorial y la
delimitacin de linderos. Cabe resaltar que los problemas de demarcacin
territorial estn presentes en la mayor parte de los distritos del pas18.
El rasgo ms saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de liderazgos
alternativos a las autoridades regionales y municipales; quienes pasaron a ser los
referentes en la conduccin y en la negociacin de los conflictos fueron los
presidentes de los Frentes de Defensa, quienes a su vez se legitimaron como los
interlocutores vlidos de la poblacin. En qu medida esta insurgencia de los
liderazgos radicales en la conduccin de este tipo de conflictos entre regiones por
la propiedad de los recursos o por la modificacin de las normas del canon fueron
un factor que debilitaron an ms los movimientos regionales?

5. LOS CONFLICTOS INDGENAS AMAZNICOS

18

En el 2003 se diagnostic que 92% de las provincias y 79.8% de los distritos del pas no se
encontraban adecuadamente delimitados.

24

La geografa de los conflictos sociales de las comunidades amaznicas muestra que

en tres aos (2007 2010), 23 zonas fueron escenarios de intensos conflictos
sociales. En ese mismo periodo, se realizaron dos huelgas nacionales indefinidas,
siendo esta ltima el ms prolongado (55 das) y ms trgico por la muerte de 34
personas (24 policas y 10 nativos). Loreto tuvo el mayor nmero de casos, aunque las
regiones de Amazonas y Madre de Dios son los que tuvieron los casos de conflictos
ms violentos e intensos.
Conflictos sociales de las comunidades nativas
2006 - 2010
Regiones
Amazonas
Cusco
Junn
Loreto
Madre de Dios
San Martn
Ucayali
Total 19

Nmero
3
1
2
11
2
2
2
23

Si bien algunos de los casos venan desde la dcada del 1960 (caso del Ro
Corrientes y las comunidades Achuares), otros se activaron en la dcada del 90. El
impulso a la radicalidad de la movilizacin de las poblaciones indgenas amaznicas
ha sido el temor (real o infundado) de perder sus tierras ante la presencia o intencin
de empresas petroleras y de gas por explorar en sus territorios comunales; temor que
fue corroborado por los Decretos Legislativos 1015 1013 1064 1090, que abran
la posibilidad de perder sus tierras.
El temor, como hemos dicho tena bases reales. Desde finales de la dcada del
noventa, el despliegue inusitado de colonos, tcnicos, equipos, maquinarias por los
territorios de comunidades campesinas fueron despertando inquietudes entre los jefes
de las comunidades nativas. En algunos sitios, como la Cordillera del Cndor, ya se
haban asentado grupos de mineros informales, lavadores de oro, que empezaron a
ingresar con sus equipos a sacar el oro de los ros. En otros, empezaron a llegar
funcionarios y tcnicos de empresas petroleras que recientemente haban adquirido
las concesiones de lotes para explorar y buscar petrleo y gas en el subsuelo.
Para ver la magnitud de este proceso, podemos mencionar que solo en la selva norte,
se haban autorizado 27 contratos de exploracin, 6 convenios de evaluacin tcnica y
1 convenio de evaluacin tcnica. Todos estos contratos adjudicaron en condicin de
exploracin lotes petroleros con una extensin de 27,6 millones de hectreas en la
cuenca del Maran y Santiago. En total, a marzo 2009, el Estado haba dado en
concesin 72850,771 hectreas a empresas petroleras y de gas.

Tipos de contratos

Nmero

de Superficie

19

Estas cifras no incluyen las dos huelgas amaznicas que se desarrollaron en noviembre 2008 la
primera y entre los meses de abril y junio 2009 la segunda.

25

Contratos
Contratos de Operacin
Contratos de Exploracin
Convenios de Evaluacin Tcnica
Convenio De Hidrocarburos No Convencionales

3 contratos
27 contratos
6 contratos
1 contrato

781,307
18,535,513
5,633,920
2,725,517
27,676,257

Fuente: PERUPETRO. Mapa del Per. Lotes de contratos de operaciones petroleras cuencas
sedimentarias. Fecha 31 de mayo 2009. Plano PP-001

Como hemos dicho, los Decretos Legislativos, fueron el catalizador de un descontento

larvado de tiempo. Ya las comunidades nativas se venan movilizando contra la
presencia de las empresas petroleras en su territorio, lo hacan de manera aislada, de
manera localista. Pero la segunda huelga amaznica del 2009 gener un mayor
despliegue de poblaciones urbanas y nativas de las ciudades y pueblos de la selva
con una contundencia y radicalidad nunca antes vista.
Actualmente las comunidades indgenas amaznicas tiene entre sus principales
demandas el planteamiento de consulta ciudadana y el cumplimiento del Convenio
169 de la OIT que el Estado se comprometi a reglamentar.

26

LA VIABILIDAD DE LA GESTIN DE LA
CONFLICTIVIDAD SOCIAL
1. La intencin del Gobierno, desde sus inicios fue el diseo de una estrategia de
prevencin de conflictos sociales para resolver mediante el dilogo y la
negociacin, las demandas de la poblacin organizada. Para tal fin, la Presidencia
del consejo de Ministros constituy primero una Unidad de Prevencin de
Conflictos Sociales, como instancia de la PCM para liderar la estrategia de
prevencin y dilogo. Luego, constituy la Comisin Multisectorial de Prevencin
de Conflictos Sociales, que integr a los representantes de 12 ministerios para
disear la estrategia y convertirse en la instancia que conducira el proceso de
negociacin. En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y
accin protagnica del Presidente del Consejo de Ministros, sirvi para que desde
la PCM se conduzca todo el proceso de negociacin. La PC, gan as liderazgo y
protagonismo. Se firmaron actas de compromiso; se negoci con la participacin
de las organizaciones y los gremios empresariales. Este proceso dur hasta Julio
2009. Culmin trgicamente con los acontecimientos de Bagua. A partir de esa
fecha, se impuso otra orientacin en la gestin de los Conflictos Sociales: la PCM
dej de ser la instancia protagnica, y se determin que los conflictos sociales
sean atendidos especficamente por los Ministerios involucrados en la atencin de
las demandas. Para ello se aprob promulg un Decreto Supremo N 056-2009PCM que ampli el nmero de Ministerios que integran la Comisin, y decidi la
conformacin de Oficinas de Prevencin de Conflictos en cada Ministerios.
La mencionada norma, si bien deriv el tratamiento de los conflictos a cada
Ministerio, sta, sin embargo, no tuvo ningn impacto en la prevencin, puesto que
la mayor parte de estos conflictos requeran de soluciones polticas que solo se
podran concretar con la participacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.

2. Dada la complejidad de los conflictos sociales, y sobre todo, por el hecho que
luego de un periodo de intensos conflictos con saldos trgicos, lo que se requiere
no es solo la mejora del instrumento de gestin de conflictos sociales, sino el
Acuerdo Poltico de las organizaciones polticas, organizaciones sociales y
empresariales, para construir con el Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales un
nuevo consenso sobre polticas fundamentales.
Estos nuevos consensos deben girar en torno a las siguientes polticas ejes:

La promocin de las inversiones en las industrias extractivas como actividad

estratgica para la generacin de ingresos al Estado;

La definicin de los mecanismos para los procesos de consultas ciudadanas en

los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de los proyectos de
exploracin minera y petrolera

El potenciamiento de la instancia de coordinacin de los Gobiernos Regionales

para la resolucin de controversias sobre los recursos hdricos, los proyectos

27

de riego y la autodeterminacin de las poblaciones como forma de resolver las

controversias de lmites.

3. Siendo la violencia uno de los principales factores de crisis dentro del proceso de
conflictos sociales, se requiere que las organizaciones sociales y autoridades
locales, fortalezcan su liderazgo en los procesos de negociacin, toda vez que
mediante las acciones de violencia se imponen liderazgos autoritarios que impiden
la construccin de acuerdos estables, y de estabilizar los liderazgos de las
organizaciones naturales y de las autoridades legtimas.
4. Dado el hecho que se requiere fortalecer las capacidades de los tcnicos,
funcionarios y autoridades en la prevencin y gestin de conflictos sociales, la
Presidencia del Consejo de Ministros, debe recuperar su rol de conduccin de la
estrategia de prevencin. Para ello es conveniente que el Estado capacite con la
presencia de expertos nacionales e internacionales a los equipos de prevencin de
gestin de conflictos.

28

PERSPECTIVAS DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO

CASO 1: Conflicto Amaznico - caso de Bagua y el tema de las concesiones petroleras
TEMAS DE CONFLICTOS
Los acuerdos de las Mesas de Trabajo del
Grupo amaznico no han sido firmados por
AIDESEP. El conflicto se mantendr activo
en torno a los siguientes puntos:
DL 1090 Ley Forestal y de Fauna
Silvestre. Si bien hay consensos en la
propuesta presentada, AIDESEP puede
desconocerla con el argumento de exigir
la derogatoria del paquete de DL.20
La consulta a los pueblos amaznicos. El
Congreso aprob una Ley, que luego el
Ejecutivo observ. Est pendiente de
discusin en el Congreso la modificacin
o la insistencia en la propuesta. El
Congreso puede aprobar su Ley de
Consulta.
La oposicin a proyectos de exploracin
minera y petrolera y su demanda de
titulacin de territorios de pueblos
amaznicos, puede ser un factor de
movilizacin en los prximos meses.
La demanda de la proteccin de zonas
reservas naturales, puede generar una
presin nacional e internacional a los
proyectos de inversin

ZONAS CRITICAS
PROBABLES IMPACTOS
Es
poco
probable
que se reanude nueva huelga
Provincia de Maynas - distrito de Putumayo.
amaznica.
Aunque
es posible que se activen
Oposicin de comunidad Nativa Matss a
paros
o
huelgas
localizadas.
El impacto que
exploracin en lotes petroleros 135, 137, 142 y
152, concesionados a Pacific Stratus Energy Ltd. pueden tener tales acciones sern:
Paralizacin de actividades econmicas en Bagua
y Occidental Oil & and Gas of Per
Loreto Satipo Madre de Dios,
Provincia de Alto Amazonas Morona Loreto:

Los proyectos de exploracin minera y petrolera

comunidades y Federaciones nativas se oponen
pueden detenerse, caso de las empresas:
a empresa Talismn Petrolera del Per LLC (Lote
Pluspetrol Camisea
64).
Madre de Dios: Tambopata: comunidades nativas El corte de suministro de petrleo y gas puede
afectar seriamente las actividades productivas y
al proyecto petrolero de Hunt Oil (Lote 76).
de transporte de petrleo y gas en el selva norte y
Puno Cusco Madre de Dios: oposicin al
en la zona de Cusco - Ayacucho.
proyecto de la Central Hidroelctrica de Inambari
Provincia de Condorcanqui y Bagua en torno al Participacin de Frentes de Defensa y Rondas
Campesinas con experiencia en enfrentamientos
tema de las indemnizaciones y la libertad de los
en bloqueos y movilizaciones, puede dar mayor
nativos detenidos por los sucesos del 5 de junio
radicalidad y violencia a las protestas de
2009.
comunidades amaznicas.
Dado la existencia de una plataforma
internacional muy sensible a los temas
ambientales y de proteccin de derechos
indgenas, es posible que una accin mal
realizada puede generar el desgaste internacional
del nuevo gobierno.

20

Los Decreto Legislativo cuestionados son: DL N 994 Promueve la inversin privada en proyectos de irrigacin para la ampliacin de la frontera agrcola. DL N
1064 Rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. DL N 1079 Establece medidas que garanticen el patrimonio de las reas Naturales
Protegidas. DL N 1081 Crea el Sistema Nacional de Recursos Hdricos. DL N 1089 Establece el rgimen temporal extraordinario de formalizacin y titulacin de
predios rurales. DL N 1090. Aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

29

30

CASO 2: Conflictos con proyectos de inversin minera - petrolera y de centrales hidroelctricas.

TEMAS DE CONFLICTOS
ZONAS CRITICAS
PROBABLES IMPACTOS
Los proyectos mineros disputan Proyectos mineros en riesgo: Southern Los planes de inversin minera para el
derechos de agua con comunidades
Toquepala (Moquegua) Ta Mara
2012 - 2014, y los 33 proyectos
agricultores. Cuestionamiento a la
Arequipa) y Abancay (Cotabambas)
hidroelctricos, pueden generar procesos
Autoridad Nacional del Agua,
Empresa Chinalco (Morococha); Majaz
de conflictos sociales en las regiones.
MINEM
y
MINAM
por
el
(Piura).
Actualmente no hay capacidad para la
otorgamiento de derechos se Proyectos de exploracin minera en Cusco
generacin de movimientos sociales de
requieren de reservas de agua:
carcter nacional contra tales proyectos. No
y Apurmac en riesgo por acuerdos
conflicto
con
comunidades
y
obstante los conflictos de carcter local y
tomados autoridades y gremios de rechazo
poblaciones rurales;
regional pueden generar un clima de
a proyectos mineros
inestabilidad en los espacios regionales.
Empresas
denunciadas
por Proyectos hidroelctricos cuestionados:
incumplimiento de compromisos de
Las zonas donde se estn concentrando el
Inambari Paquitzanango, Chaglla
inversin y empleo a pobladores Proyecto
mayor nmero de conflictos de este tipo es
Majes
Siguas
II
y
el
locales.
en el Sur. A ello se suma el eje Piura
enfrentamiento entre las regiones de
Conflictos
por
reubicacin
de
Cajamarca, que tiene graves problemas no
Arequipa y Cusco por las aguas del ro
pobladores por las operaciones
resueltos entre las empresas mineras y las
Apurmac y la represa de Angostura.
mineras
y
de
centrales
rondas campesinas.
Proyecto Minero Santa Ana Yunguyo
Hidroelctricas.
Frente de Defensa de los Recursos El empoderamiento de los lderes de los
Exigencia de la consulta previa y
Frentes de Defensa como interlocutores del
Naturales de Puno, encabeza oposicin a
consentida para la aprobacin de los
conflicto corre el riesgo de debilitar las
este proyecto y de las concesiones mineras
Estudios de Impacto ambiental y los
autoridades legtimas, elegidas, y generar
en toda la regin.
permisos de exploracin o de
mayor inestabilidad a los gobiernos
ampliacin.
regionales y locales.

31

CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local

TEMAS DE CONFLICTOS
ZONAS CRITICAS
La
Asamblea
de
Gobiernos Puno: conflicto abierto entre el Consejo
Regionales
del Per, plantea
Regional y el Presidente Regional por el
incrementar
competencias
en
tema minero. Es probable que este tema de
materia de concesiones y de
la renuncia del presidente se convierta en
recaudacin fiscal. Es un tema
el catalizador de otros descontentos
controversial que afecta polticas
locales.
nacionales y la disciplina fiscal Cajamarca: la oposicin a los proyectos
impuesto por el Estado.
mineros es encabezada por el gobierno
En las regiones existe inestabilidad
Regional. El punto crtico del conflicto es la
poltica
en
regiones
donde
decisin del Gobierno Regional de emitir
presidentes no tienen mayora en
una Ordenanza de aprobacin del Ordena
sus consejos. Es probable que bajo
miento territorial que paraliza los procesos
demandas de transparencia o de
de concesiones mineras y proyectos de
ejecucin de proyectos, se escondan
exploracin.
intereses grupales de disputa del Huancavelica, conflicto interno entre
poder local o regional
regiones que tiene en el tema de la
La consolidacin de lderes de
construccin de universidades el motivo de
Frentes de Defensa como liderazgos
la polarizacin interna.
alternativos a las autoridades Cusco, el gobierno regional encabeza
locales,
pone
en
riesgo
la
confrontacin
contra
proyectos
gobernabilidad local y regional
hidroelctrico (Chaglla Inambari). Se ha
puesto
que
construyen
un
movilizado contra el Proyecto Majes
contrapeso poltico en el conflicto.
Siguas II.
Su legitimidad se construye en la Las zonas de conflictos interregionales que
confrontacin.
pueden activarse en este periodo son:
Se han recrudecido conflictos por
Ayacucho Ica; Arequipa Moquegia;
lmites y la propiedad de recursos
Tacna Moquegua; Puno Moquegua;
que puede ser un factor de
Piura Lambayeque (por la disputa de las
inestabilidad macro regional
aguas del ro Huancabamba y los

PROBABLES IMPACTOS
No obstante es probable que este tema sea
una bandera de agitacin y movilizacin de
los Frentes de Defensa y movimientos
sociales.
Es probable tambin que los conflictos
internos de las regiones terminen por
generar un clima de violencia que afectar
las actividades econmicas: turismo y
servicios pblicos.
La
presin
meditica
y
de
los
parlamentarios regionales pueden centrar
su actuacin en el MEF para presionar por
transferencia de recursos.
La reduccin de los ingresos por canon,
sobrecanon y regalas mineras puede ser
un tema de movilizacin municipios contra
el gobierno regional que generara un clima
de ingobernabilidad regional.

32

proyectos de Olmos y del Alto Piura.

CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores pblicos, incluyendo a policas y fuerzas armadas

TEMAS DE CONFLICTOS
Las centrales y federaciones
sindicales critican la poltica
econmica, pero que en sus puntos
concretos est el pedido de
incremento de sueldos, jubilacin,
sindicalizacin, entre otros.
Los sindicatos que mayor conflicto
han producido con altos ndices de
delincuencia son los de construccin
civil. Esta peligrosa asociacin de
bandas armadas con sindicatos, se
ha convertido en el principal factor
de violencia en el movimiento
sindical.
Las demandas de nivelacin salarial,
nombramientos y el incremento de
pagos previsionales generado una
presin en los gobiernos regionales
y en los pliegos presupuestales de
instituciones pblicas. Actualmente
hay incumplimiento de pagos. Puede
que en los primeros meses de la
nueva gestin se reactiven las
presiones de los servidores pblicos,
activos y jubilados.

ZONAS CRITICAS
FENDUP Docentes universitarios con
ms de cuatro meses en huelga
SUTEP, maestros de las regiones que se
oponen a las pruebas y oposicin a Carrera
Pblica Magisterial
SUNAT MINSA y trabajadores de otros
sectores por nombramientos, derechos
laborales
CGTP Federacin Minera Construccin
Civil y Frentes de Defensa por incremento
de remuneraciones, sindicalizacin y
jubilacin

PROBABLES IMPACTOS
Federaciones y sindicatos de los servidores
pblicos tienen anuncios de paros
nacionales con la siguiente plataforma:
Derogatoria de las normas que regulan el
servicio civil21, la conformacin del Consejo
Nacional de los Trabajadores de la
Administracin Pblica, nombramiento de
trabajadores, incremento de sueldos,
salarios y pensiones de jubilacin
El 2011 los gremios y federaciones de los
servidores pblicos han realizado huelgas y
paros de carcter nacional. Han
manifestado capacidad de articular
acciones nacionales, aunque sectoriales.
No hay un clculo econmico de los costos
al Estado de las paralizaciones de los
servidores pblicos. Solo se mide el
impacto a los servicios de turismo,
transporte y daos a la propiedad

21

Los DL cuestionados son: DL 1023: Crea la Autoridad Nacional de Servicio Civil; DL 1024: Crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos; DL 1025: Aprueba normas
de capacitacin y rendimiento para el Sector Pblico; DL 1026: Establece Rgimen Especial Facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de de Modernizacin Institucional Integral; DL 1057: Regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicio (CAS)

33

34