LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART ﾍ CULO 10 DEL

TUO LEY 27584

Wilgem Vidal Sotomayor

Fiscal Adjunto Superior

“ Así como la riqueza se obtiene trabajando, el

derecho se ejerce luchando ”.

( Hiering).

Luchando, estimo, significa, investigando, interpretando, fundamentando y

defendiendo; todo ello me permitió sumergirme en lo que he denominado, la
inconstitucionalidad del Artículo 10 del Texto ﾚ nico Ordenado de la Ley 27584
modificado por el Decreto Legislativo 1067, aprobado por Decreto Supremo
013-2008-JUS, a partir de ahora, simplemente, TUO Ley 27584, Ley que
Regula el proceso Contencioso Administrativo.
Conocí una demanda cuya pretensión perseguía la declaratoria de nulidad de
una Resolución Ministerial, interpuesta por un ciudadano domiciliado en la
ciudad de Huancavelica. La demanda fue liminarmente rechazada por el a quo
bajo el fundamento contemplado en el Artículo 10 del TUO Ley 27584. Este
articulado establece la competencia territorial en los procesos contenciosos
administrativos de la siguiente manera: “Es competente para conocer el
proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del
demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del
demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o
el silencio administrativo”. Asumiendo que así sea, asumiendo que la entidad
demandada no tenga un domicilio en esta ciudad, ｿ es justa esa decisión?
El presente artículo analiza la competencia territorial en el contencioso
administrativo y, busca determinar si colisiona con los derechos fundamentales
de la persona, con los fines del proceso y los principios jurisdiccionales
constitucionalizados en el Artículo 139 de la Carta Magna, utilizando para ello,
la dogmática jurídica que, como disciplina del Derecho, permite una
interpretación sistemática de las normas, que a mi entender debe ser una
obligación de los operadores del Derecho si concebimos a este como lo
concibió por ejemplo el maestro Carnelutti, es decir, “[...] la aplicación del
derecho y su ideal de paz con justicia “ y; en ese sentido, cabe ahora acudir a
los principios doctrinales como medio principal para interpretar el sentido de la
norma jurídica, de una manera sistemática, repito y, también apelando a los
principios que inspiran el Derecho, los principios jurisdiccionales que rigen en
un Estado democrático de Derecho y que finalmente persiguen satisfacer al
justiciable con criterios justos y que resuelva la incertidumbre jurídica que lo
obliga a recurrir a los tribunales, de tal forma que, se le otorgue el derecho si le
asiste la razón o no, si es que no le asiste.
Para ello el Estado se sirve de lo que llamamos, proceso, entendido en su
concepción más excelsa, como la de asegurar la paz social. Afirma el jurista
Adrián Calvinho, “[...] imaginemos por un instante un Estado cuyo
ordenamiento jurídico consagra todo tipo de derechos y garantías a favor de
sus habitantes, pero no el proceso. Ante la menor afectación de aquellos, no
habrá forma de hacerlos valer, por lo que todos los derechos y garantías serán
letra muerta [...]”. 1 Es obvia la respuesta a la interrogante de Calvinho.
Discrepo con él, sin embargo respecto a la inacción frente a la vulneración de
los derechos y garantías reconocidos al justiciable, para ello precisamente
prima y existe la constitucionalidad cuyos fundamentos son, la supremacía
constitucional, la jerarquía de las normas jurídicas y la inviolabilidad
constitucional. Más claro, si una norma legal es contraria a la Constitución,
cabe la aplicación del control difuso -por abierta incompatibilidad y conflictos de
intereses con otras normas y principios-.
El control difuso de la Constitución ha sido adoptado por nuestro ordenamiento
y plasmado en el segundo párrafo del Artículo 138 de la Constitución Política
del Estado. Dice textualmente, “[...] En todo proceso, de existir incompatibilidad
entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la
primera. Igualmente prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango
inferior “. A través del control difuso, “[...] se establece la supremacía
constitucional sobre las normas de menor jerarquía [...] se mantiene el llamado
control difuso de la constitucionalidad de las leyes, por cuya virtud se exige a
los jueces el preferir, en caso de existir incompatibilidad, a la norma
constitucional por encima de otras normas legales. Esta es una institución
reconocida por el constitucionalismo moderno, que convierte a los jueces en
los principales contralores de la legalidad constitucional “.2 Continuando con el
análisis sistemático, es oportuno ahora evaluar si, descrito como está, el
Artículo 10 del TUO Ley 27584 colisiona con alguna norma constitucional y a
partir de allí, aplicar el control difuso de la constitucionalidad, que en puridad
resulta ser “[...] el control judicial de constitucionalidad de la ley “.3
Al respecto es oportuno recordar que nuestra Carta Magna contempla en el
inciso 3 del Artículo 139, como una de los principios y derechos de la función
jurisdiccional, “ la observancia al debido proceso y la tutela jurisdiccional “. La
tutela jurisdiccional efectiva es entendida como uno de los derechos
fundamentales y constitucionales que tiene todo sujeto de derecho al momento
de recurrir al órgano jurisdiccional a fin de que se le imparta justicia, existiendo
garantías mínimas para todos los sujetos de derecho que hagan uso o
requieran de la intervención del Estado para la solución de su conflicto de
intereses o incertidumbre jurídica, utilizando para ello el proceso como
instrumento de tutela del derecho sustancial de los mismos. “ El calificativo de
efectiva que se le da, le añade una connotación de realidad a la tutela
jurisdiccional, llenándola de contenido [...]”.4 Considero entonces que, las
garantías y derechos de los ciudadanos deben plasmarse en todo proceso, de
tal forma que se evidencie congruencia entre derechos y garantías reconocidos
a los ciudadanos y las normas que rigen todo tipo de proceso. Recordemos el
concepto social del proceso. Así también lo han expresado por ejemplo los
juristas Monroy Gálvez y Bidart Campos cuando nos enseñan que, “[...] el
Estado debe proveer a la sociedad de los presupuestos materiales y jurídicos
indispensables para que el proceso judicial opere y funcione en condiciones
satisfactorias [...]” 5 y, considero que, para el funcionamiento satisfactorio del
proceso, dentro del cual se encuentra por supuesto el proceso contencioso
administrativo, obligatoriamente ha de pensarse en el ciudadano, en el
justiciable que recurre a los órganos jurisdiccionales para que se le resuelva un
problema de relevancia jurídica con criterios de igualdad, de justicia, de
razonabilidad, de equidad y apartándonos, es muy importante resaltarlo, de
todo tipo de rasgos centralistas que, lamentablemente, continúa agobiando a
los habitantes de nuestra patria, centralismo que atenta con el espíritu de
nuestra Constitución Política ya que esta, en su Artículo 188, prevé que la
descentralización es una forma de organización democrática y constituye una
política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país. En consecuencia, la
descentralización, “[...] es también un instrumento de democratización del
Estado y un principio de organización y distribución del poder de modo que
quienes lo ejercen estén cada vez más cerca de los mandantes, es decir de los
ciudadanos [...]”. 6
Cabe preguntarnos entonces razonablemente, ｿ qué desarrollo integral
pretendemos lograr si dispositivos legales como la contenida en el Artículo 10
del TUO Ley 27584, obligan al administrado interponer una demanda
contencioso administrativa en el lugar del domicilio del demandado o del lugar
donde se produjo la actuación materia de la demanda ? y, todavía agregándole
–al alimón y cuasi irónicamente-, “[...] a elección del demandante [...]”, ｿ qué
elección le cabe al demandante si el lugar del domicilio y el lugar donde
se produjo la actuación materia de cuestionamiento o del silencio
administrativo, es el mismo ? Piensa el legislador que es espíritu del
Derecho y del proceso social, obligar a un ciudadano que, verbigracia, tiene su
domicilio en el departamento de Tumbes, demandar a una entidad que tiene su
domicilio en la Región Tacna (Gobierno Regional, Municipalidades Provinciales
y/o Distritales por ejemplo) que no tengan otros domicilios mas que en
Tacna ?, la respuesta es obviamente que no. No se puede pretender de
ninguna forma tremenda aberración jurídica ya que de hacerlo se estaría
vulnerando no solo el principio a la tutela jurisdiccional efectiva (inciso 3 del
Artículo 139 de la Carta Magna), la descentralización (Artículo 188 de la misma
Constitución), sino que se estaría “[...] trasladando directamente costos al
administrado [...]”, 7 costos que el administrado no está obligado a solventar ni
sería justo que lo haga.
Lo que pretende la norma contenida en el Artículo 10 del TUO Ley 27584, así
descrita, es la continuidad de la fuerte barrera geográfica para el acceso a la
justicia así como también la económica, que es precisamente lo que se quiere
evitar. Por tanto, descrito como está el indicado articulado, “[...] vulnera el
derecho subjetivo de un sin número de administrados a quienes se les obliga a
venir a litigar a Lima en razón a la centralización de las entidades autónomas
[...]”.8
En ese mismo sentido, es preciso recordar que la competencia funciona como
requisito de validez del proceso y es el modo o manera de ejercer la
jurisdicción (poder genérico de administrar justicia) por circunstancias
concretas, dentro de estas, la territorial. Considero entonces que la imposición
de la competencia territorial debe ser por necesidades de orden práctico, se
justifica por razones geográficas, otra razón más entonces para afirmar que la
norma contenida en el Artículo 10 del TUO Ley 27584 resulta contraria a los
fines del proceso social. Si bien es verdad que la ley establece los criterios de
la competencia, es cierto también que, para ello, deben mediar ciertos límites y
cuando dichos límites se rebasan, la norma procesal puede llegar a ser
inconstitucional, como vengo afirmando, pero, si se realiza dentro de los
parámetros de razonabilidad y justicia, permite desarrollar los principios que
animan el acceso a la administración de justicia.
Retornando al principio de la tutela jurisdiccional efectiva, debemos recalcar
que este contempla el derecho de acción, acceso a la justicia. “ Se trata de un
derecho constitucional que le corresponde tanto al demandante como al
demandado, que el Estado está en la obligación de garantizar [...] justamente,
es en tal obligación del Estado, que el derecho a la tutela jurisdiccional no debe
quedar simplemente en lo declarativo, sino que debe ser efectivo, es decir,
cumplirse a cabalidad en cada uno de sus extremos. Uno de esos primeros
extremos es la posibilidad de llevar el caso al Poder Judicial habida cuenta de
que existen barreras que limitan esta posibilidad, sean de corte económico,
geográfico, cultural, lingüístico, de información u otras [...]”.9
Para culminar, reproduzco parte del Informe Defensorial 121 sobre el tema:
“[...] a todas luces, la Ley consagra en este artículo (10 del TUO Ley 27584)
una enorme barrera geográfica y económica para cualquier persona, sobre
todo si consideramos que el centralismo que sufre nuestro país hace de Lima
el domicilio de la gran mayoría de entidades públicas. Solo habría que
preguntarse cuántas personas afectadas han visto limitado su derecho de
interponer una demanda judicial por el simple hecho de no estar en las
condiciones de costear viajes, estadía y alimentación en la capital del país [...]
Al acercar geográficamente la justicia la ciudadano, lo que se está haciendo es
abaratar el costo de litigar, objetivo esencialmente bueno “,10 agregaría que no
solo es bueno, sino esencialmente justo; congruente con los principios que
rigen toda sociedad democrática de Derecho y congruente también con lo
previsto en el artículo primero de nuestra Carta Magna: “ La defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la Sociedad
y del Estado “, de tal forma que siempre, “[...] hay que priorizar a la persona
como centro y fin del ordenamiento jurídico y que, tal centralidad y primacía de
la persona, viene aliada a la libertad y a los derechos [...]”.11

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(1) Gustavo Adrián Calvinho. La Competencia, ? orden público o materia disponible ?, XX
Encuentro Panamericano de Derecho Procesal, Chile 2007.

(2) Enrique Bernales Ballesteros, Análisis Comparado de la Constitución de

1993, Editorial ROA, setiembre de 1999.
(3) Idem.
(4) Rolando Martel Chang. A cerca de la Necesidad de Legislar sobre Medidas
Autosatisfactivas en el Proceso Civil. Biblioteca Central de la UNMSM.
(5) Op. Cit. Idem.
(6) Carmen Julia Palmer Oliden. La Competencia Territorial en lo Contencioso Administrativo.
www.justiciayderecho.org.pe.
(7) Juan Carlos Ruiz Molleda. www.justiciaviva.org.pe.
(8) Jaime Víctor Zelada Bartra. Fiscal Superior de Lima.
(9) Informe Defensorial 121, Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo.
www.defensoria.gob.pe.

(10) Idem.
(11) Germán Bidart Campos.