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TEMA 13. LA ADMINISTRACIN LABORAL

I. CONCEPTO Y COMPOSICIN
1. La conformacin poltica del orden social
La concepcin de los fines del Estado, y de los medios que ste puede utilizar para
conseguirlos, ha variado sustancialmente a lo largo de nuestro tiempo: del Estado de signo
liberal e individualista se pas a un Estado de signo intervencionista y social. El gran cambio
experimentado revel que el orden econmico y social no se consider un orden autnomo,
exento de la accin estatal, como si sociedad y Estado fueran realidades diferentes y extraas;
por el contrario se admiti que la accin de los particulares resultaba insuficiente para lograr al
menor costo posible un orden social conforme a un ideal de justicia; en consecuencia, el
Estado, promotor del bien comn, tom como suyos los fines de la organizacin y del
desarrollo econmico y social.
La consecuencia fue que el Estado regul la vida econmica y social, constituy nuevos
rganos jurisdiccionales y estableci una red de servicios pblicos que atendan a la
consecucin de sus nuevos objetivos, completando as el intervencionismo normativo con el
propiamente administrativo.
Hoy da esta filosofa poltica se cuestiona muy severamente desde posiciones
neoliberales, en nombre de principios de eficacia econmica (desregulacin, gestin a la
iniciativa privada).
En Espaa, la denuncia del sistema liberal e individualista y la exigencia de que el Estado
asumiese entre sus fines el de promover el bienestar social cobr fuerza especial a resultas de
la Revolucin de 1868. Las discusiones parlamentarias de 1902 acusaron el lento pero
irreversible progreso de la aceptacin de la poltica social por una lnea intermedia entre el
respeto a la libertad individual y la iniciativa privada y las exigencias de articular la solidaridad
colectiva mediante una accin oficial.
La intervencin estatal (normativa, administrativa, etc.) fue muy fuerte en la Segunda
Repblica y lo mismo sucedi en el rgimen autoritario.
2. La conformacin poltica de las relaciones laborales
La poltica conformadora del orden social encontr una de sus primeras y ms
significativas manifestaciones en el rea de las relaciones laborales, individuales y colectivas, y
en las materias de Seguridad Social pues fue en estos sectores donde los problemas
alcanzaron tan vastas proporciones que el sistema abstencionista, con sus simples medidas de
polica, se revel insuficiente e injusto.
En resumen, el Estado social despleg su accin para la regulacin de un orden laboral
justo en sus tres grandes planos funcionales:
- con nuevas normas,
- con nuevos rganos de justicia,
- con la constitucin y la actividad de una nueva administracin.
La Administracin laboral est integrada por los organismos y entidades que tienen una
competencia especfica en las materias laborales y, ms concretamente, en las relaciones de
trabajo, individuales y colectivas, y en la Seguridad Social. El centro de este mundo orgnico es
el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, prolongado y multiplicado en su accin por las
Entidades Gestoras de Seguridad Social y por ciertos organismos y servicios ms o menos
independientes.
Con un estatuto de "entidades colaboradoras y/o delegadas", acta con la Adminisracin
pblica laboral un gran nmero de entidades privadas que se amparan en el principio de
subsidiariedad. Y los sindicatos ms representativos, pese a su naturaleza privada, ejercen
poderes de participacin institucional (Consejo Econmico y Social, etc.) que permiten hablar,
en algunos sectores doctrinales, de neocorporativismo.

II. EL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

1. Antecedentes

Los primeros antecedentes espaoles del Ministerio de Trabajo suelen fijarse en la

Comisin de Reformas Sociales de 1883 y, ms concretamente, en el Instituto de Reformas
Sociales establecido en 1903.
Los duros acontecimientos polticos y sociales de la vida espaola en 1917 y en los aos
siguientes incitaron a Dato en 1920 a establecer el Ministerio de Trabajo, al que se vincularon el
Instituto de Reformas Sociales, el Instituto Nacional de Previsin y varias secciones y servicios
encuadrados hasta entonces en otros Ministerios.
La historia del Ministerio de Trabajo ha mantenido un carcter ambivalente como rgano
de la Administracin clsica, de la Administracin de fomento y la ms avanzada de gestin.
Hoy se llama Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y se ocupa de dos grandes reas
competenciales:
- relaciones laborales (individuales y colectivas) y empleo, por una parte; y
- prestaciones econmicas contributivas y no contributivas y Servicios Sociales de la
Seguridad Social.
2. Fuentes reguladoras
Las competencias, as como la integracin orgnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, quedan determinadas en el marco jurdico general de la Administracin del Estado, en
los trminos de la Ley 50/1997 sobre el Gobierno, la Ley 6/1997 sobre Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, las competencias y rganos de las
CCAA, con sus Estatutos y a resultas de los numerosos Reales Decretos de transferencias y
las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
3. Organizacin
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se estructura en los siguientes rganos superiores y centros directivos:
a) Ministro de Trabajo.
b) Secretara de Estado de la Seguridad Social.
c) Subsecretara de Trabajo y Asuntos Sociales, de la que depende la Direccin General
de Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social.
d) Secretara General de Empleo.
e) Secretara General de Asuntos Sociales (menores, familia, inmigracin).
El art. 149.1.7 CE acepta que la legislacin laboral es competencia exclusiva del Estado
sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las CCAA. La transferencia de competencias
administrativas a las CCAA impuso una nueva organizacin perifrica del Ministerio de Trabajo.
Conforme a las normas administrativas generales, estn integradas en las
Subdelegaciones provinciales con el nombre y categora de Direcciones Provinciales.
El Director Provincial asume la Jefatura de todos los servicios; el Jefe de Inspeccin
Provincial es el segundo jefe de la Direccin. El nombramiento del Director se hace por Orden
Ministerial. La Direccin cuenta con distintos rganos colegiados de carcter asesor y
consultivo. Cuando no ha tenido lugar la pertinente transferencia a las CCAA, mantiene
importantes funciones de mediacin, conciliacin y arbitraje en conflictos colectivos laborales,
as como las competencias administrativas en materia de negociacin colectiva, entre otras
funciones.
Tienen inters diversos organismos en rgimen de descentralizacin: el Instituto Nacional
de Empleo (INEM), el Fondo de Garanta Salarial (FOGASA), el Instituto Nacional de Seguridad
e Higiene en el Trabajo, el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), el Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), el Instituto Social de la Marina (ISM) o la
Tesorera General de la Seguridad Social. Otros organismos son el Consejo Econmico y
Social, la Comisin Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, el Consejo General de
Formacin Profesional y el Consejo para el Fomento de la Economa Social.

III. LA INSPECCIN DE TRABAJO

1. Antecedentes y caractersticas

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La inspeccin de trabajo, entendida como funcin o actividad, informa claramente de la
virtualidad conformadora que la legislacin laboral aspira a cumplir en la sociedad: presupone
que la accin espontnea de los interesados es por s misma insuficiente para garantizar el
eficaz cumplimiento de la legislacin laboral, por ello se pone en funcionamiento la inspeccin
de trabajo.
Muy pronto la organizacin de la inspeccin de trabajo como un cuerpo especial dentro
de la administracin estatal, dndose el paso definitivo para su puesta en marcha la
constitucin de la OIT en 1919, cuando sta formul como uno de sus nueve principios
fundamentales que en uno de sus principios fundamentales, dice que cada estado deber
organizar un servicio de inspeccin, en el que participarn las mujeres, a fin de velar por la
aplicacin de las leyes y reglamentos para la proteccin de los trabajadores.
La OIT volvi sobre el tema en varias Recomendaciones y Convenios, con las
caractersticas de la inspeccin son los siguientes:
- el personal de la inspeccin estar compuesto por funcionarios pblicos.
- sus cometidos de la inspeccin sern tres: velar por el cumplimiento de la legislacin
laboral, facilitar informacin tcnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la
manera ms efectiva de cumplir las disposiciones legales y poner en conocimiento de la
autoridad las deficiencias o los abusos que no estn especficamente cubiertos por las
disposiciones legales existentes.
La Inspeccin de Trabajo en Espaa, desde su establecimiento en 1906, present los
caracteres orgnicos y sigui las lneas funcionales del futuro modelo internacional.
2. Normas reguladoras
La Ley 42/1997 reguladora de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social; el RD
138/2000 reglamenta la organizacin y funcionamiento de la Inspeccin. La norma
procedimental de mayor importancia es el RD 928/1998 que recoge los aspectos
procedimentales para imposicin de sanciones en materia social y liquidacin de cuotas de la
Seguridad Social. Hay otras muchas normas concurrentes, en especial en materia de
Prevencin de Riesgos, Cotizacin y Recaudacin de Cuotas de la Seg. Social. La regulacin
se completa con la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (RD Leg. 5/2000) y con
las normas sobre extranjeros.
3. Organizacin y funciones
En la Ley 42/1997 la Inspeccin de Trabajo se define como un conjunto de principios,
normas, rganos, funcionarios y medios instrumentales para cumplir con su fin de velar por el
cumplimiento de las normas laborales (relacin laboral, prevencin de riesgos laborales,
Seguridad Social, etc.). La Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social tiene carcter de servicio
pblico y est atendida por el Cuerpo Superior de Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social y
por el Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social. En el ejercicio de sus
funciones, los Inspectores y los Subinspectores tienen la consideracin de autoridad pblica.
Hoy, la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social est vinculada orgnicamente al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con dependencia directa de la Direccin General de
la Inspeccin, pero funcionalmente est adscrita a la Administracin General del Estado o a la
correpondiente administracin autonmica que ostente las competencias en la materia en la
que el rgano inspector realice sus funciones. La ley 42/1997 constituye comisiones territoriales
de la Inspeccin, as como la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, rgano de
cooperacin entre el Estado y las CCAA.
La Inspeccin de Trabajo mantiene sus misiones tradicionales de vigilancia en cuanto al
cumplimiento de la legislacin laboral en sus distintas manifestaciones (relacin individual de
trabajo, empleo, migraciones, Seguridad Social, prevencin de riesgos laborales, etc.), de
propuesta de sancin por infraccin de los sujetos obligados a dicho cumplimiento, y de
asesoramiento e informacin de los interesados.
Desde hace aos, junto a tales funciones tpicas, cobran especial importancia las
siguientes: estudio y anlisis de los problemas laborales; intervencin en conflictos colectivos,

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con funciones de mediacin, aunque esta tarea est entrando en desuso con la constitucin de
diversas entidades de resolucin extrajudicial de conflictos colectivos de trabajo.
La Inspeccin realiza las funciones de su competencia por iniciativa propia, por orden
superior, a instancia de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, as como consecuencia
de denuncia, queja o peticin expresa de empresas y trabajadores. En el ejercicio de su funcin
el personal inspector tendr carcter de autoridad pblica y los subinspectores de agentes de la
autoridad, gozando de atribuciones extraordinarias como la de poder entrar libremente y sin
previa notificacin en los establecimientos sujetos a inspeccin, exigir la presentacin de libros,
registros y documentos de la Seguridad Social, acordar la suspensin de trabajos si se
aprecian peligros graves, etc.
El acto ms frecuente en la Inspeccin es la visita a la empresa (lugar de trabajo), pero
tambin es cuantitativamente importante el requerimiento al sujeto inspeccionado para que
comparezca ante la Inspeccin.
4. Las actas de Inspeccin
a) Clasificacin
La funcin inspectora tiene tanto un carcter preventivo como represivo, y se acta
fundamentalmente por visitas a los centros de trabajo y a las entidades sometidas a su
vigilancia; respecto de las empresas, se anotar el resultado en el preceptivo Libro de Visitas,
de carcter oficial. Si de la visita resultare que se cumplan todas las normas, as se har
constar en el acta levantada; si por el contrario, se apreciasen irregularidades, deficiencias u
otros hechos sancionables, se levantar el acta correspondiente, que podr ser:
- acta de advertencia, en la que se dejar constancia de las deficiencias e irregularidades
descubiertas, modo de subsanarlas y corregirlas, con requerimiento a la empresa para que
cumpla inmediatamente sus deberes.
- acta de obstruccin, cuando se dificulte al inspector en el ejercicio de sus funciones
(ocultacin de documentos, negativa a su entrada en los locales de trabajo, etc.)
- acta de infraccin (ordinarias, especiales y con estimacin de perjuicio econmico),
cuando el inspector compruebe personalmente el incumplimiento de alguna disposicin de la
legislacin laboral.
- acta de liquidacin, por descubiertos en la cotizacin a la Seguridad Social, retraso en el
ingreso de las cuotas, etc.
b) Procedimientos sancionadores
La jurisprudencia vela muy celosamente por la estricta observancia de los requisitos
exigidos en las Actas, de un modo muy especial sobre el respeto de los principios de legalidad
y tipicidad, lo que viene dando como resultado no deseable que se anulen tras largos procesos,
en sede administrativa y en sede judicial.
La Inspeccin se limita a formular propuestas de sancin, pero la Resolucin compete a
la Autoridad laboral provincial y, en su caso, a las Direcciones Generales competentes; contra
las resoluciones administrativas cabe recurso de alzada ante el Superior. Al final hay accin
ante los Tribunales de justicia. Hoy por hoy los Tribunales contencioso-administrativos tienen
competencia en materia de imposicin de sanciones en el orden social. Cuando la Inspeccin
entienda que la conducta a sancionar es delictiva, puede instar la actuacin de los Tribunales
penales; en fin, puede promover procedimientos de oficio para la actuacin de la jurisdiccin
laboral.
Entre la propuesta y la Resolucin, en el mbito administrativo, hay un trmite de audiencia al interesado, para que se descargue o impugne la propuesta; a tal efecto, se le dar
comunicacin de la misma mediante entrega de copia del Acta, con indicacin de las
circunstancias que pueden afectar a su situacin; la Resolucin, por su parte, advertir de los
recursos que contra ella procedan.
c) Valor del acta
La Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social reforz el carcter tradicional del
Acta al disponer que, incoada en regla, goza de la presuncin legal de certeza, por lo que slo
puede ser desvirtuada en cuanto a los hechos que recoge por pruebas indubitadas en
contrario. El Acta es un documento pblico. Las Actas de infraccin y obstruccin promovidas

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por los Subinspectores requieren de la autorizacin posterior de un Inspector de Trabajo. La
carga de la prueba de la infraccin recae sobre la Administracin. Es obvio que las
calificaciones jurdicas que el Inspector haga sobre tales hechos no vinculan a los rganos
superiores ni a los Tribunales de Justicia.

IV. RGANOS LABORALES EN LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
El art. 149.1.7 CE da base a la transferencia de competencias en orden a la ejecucin de
la legisllacin laboral a favor de los rganos de las CCAA. Los distintos Estatutos de Autonoma
han marcado los mbitos y lmites de dichas transferencias a tenor del correspondiente nivel de
autonoma. Las CCAA estn asumiendo prcticamente todas las competencias administrativas
que eran propias del Estado en cuanto a la ejecucin de la legislacin laboral. Resisten este
proceso colonizador autonmico el INEM (no en cuanto a las llamadas polticas activas de
empleo) y, con la bipolaridad ya indicada, la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social (cuerpo
orgnico unitario; descentralizacin de funciones a favor de las CCAA, que, incluso pueden
organizar servicios propios de inspeccin en las materias laborales de su competencia).
Hay que distinguir con precisin entre los rganos provinciales del Ministerio de Trabajo y
los rganos propios de la Comunidad Autnoma; stos suelen estar agrupados en una
Consejera de Trabajo, que cuenta con Direcciones generales, delegaciones provinciales, entes
descentralizados o institucionales, servicios especializados, etc.