Análisis de Experiencias Internacionales en El Ordenamiento Social de La Propiedad

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Anlisis de Experiencias Internacionales en Ordenamiento Social de la propiedad: Los casos de Mxico, Brasil y Argentina
JUAN MANUEL SANTOS CALDERN

Presidente de la Repblica de Colombia
AURELIO IRRAGORRI VALENCIA

Ministro
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL, MADR
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ANBAL FERNNDEZ DE SOTO CAMACHO

Viceministro Desarrollo Rural
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HERNN MIGUEL ROMN CALDERN

Viceministro de Asuntos Agropecuarios
UNIDAD DE PLANIFICACIN
RURAL AGROPECUARIA, UPRA
FELIPE FONSECA FINO
Director General
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CLEMENCIA GARCA DE SENN

Secretaria General
DORA INS REY MARTNEZ
Directora Tcnica de Ordenamiento de la
Propiedad y Mercado de Tierras
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DANIEL ALBERTO AGUILAR CORRALES

Director Tcnico Uso Eficiente del Suelo y
Adecuacin de Tierras
DANIEL MAURICIO ROZO GARZN
Jefe de la Oficina de Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones
ASESORES DE LA DIRECCIN
EMIRO JOS DAZ LEAL
Asesor de Planeacin
CAMILO ANDRS PULIDO LAVERDE
Asesor de Control Interno
JOHANA TRUJILLO MOYA
Asesora de Comunicaciones
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ANLISIS DE
EXPERIENCIAS
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INTERNACIONALES
EN ORDENAMIENTO SOCIAL DE
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LA PROPIEDAD: LOS CASOS DE

MXICO, BRASIL Y ARGENTINA
EDITORES
Felipe Fonseca Fino
Dora Ins Rey Martnez
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COORDINADOR TCNICO
Luis Fernando Sandoval Senz
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ANLISIS DE EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES EN ORDENAMIENTO
SOCIAL DE LA PROPIEDAD: LOS CASOS DE
MXICO, BRASIL Y ARGENTINA
AUTOR UPRA
Rafael Echeverry
Equipo Consultor Corporacin
Latinoamericana Misin Rural
REVISIN DE TEXTO Y ESTILO

Johana Trujillo Moya
Sandra Garca Gonzlez
Juber Uriza
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DISEO Y DIAGRAMACIN
Claudia Melo
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FOTOGRAFA
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Banco Agrario
INCODER
CORPOICA
2014
ES PROPIEDAD DEL ESTADO

Derechos reservados. Queda estrictamente prohibida su reproduccin
total o parcial, por cualquier medio o procedimiento, sin la autorizacin
expresa de la Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria, UPRA.
Foto portada cortesa Banco Agrario
Abstract
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In order to formulate a Social-Ordering

of Rural Property Plan in Colombia, the Rural
Agricultural Planning Unit (UPRA) has made
several analysis of international scene and public policies regarding to rural property distribution and agrarian structure, access to land,
rural land market regularization, regulation of
ownership rights, government property management and other key issues of Social-Ordering
of the Property; that have emerged as instruments of agrarian reform in Latin America during the last century.
The experiences of Mexico, Brazil and
Argentina, whose realities, social and political-institutional processes exhibit huge
differences; are reported and analyzed focusing on their relevance, applicability and relevance to the Colombian case; from whose
ana-lysis emerges a set of recommendations
and reflections on Integral Rural Development with a Territorial Approach and transformations of local and regional institutions
for social participation and management of
public policies in rural areas.
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En el propsito de formular un Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural en Colombia, la Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria (UPRA) ha realizado un anlisis del panorama
internacional y de las polticas pblicas que en
materia de distribucin de la propiedad rural y
estructura agraria, acceso a tierras, regularizacin del mercado de tierras rurales, regulacin
de los derechos de dominio, administracin de
tierras del Estado y otros asuntos clave del Ordenamiento Social de la Propiedad; han surgido
como instrumentos de reforma agraria en Amrica Latina durante el ltimo siglo.
Las experiencias de Mxico, Brasil y Argentina,
cuyas realidades, procesos sociales y poltico-institucionales exhiben marcadas diferencias; son
expuestas y analizadas a la luz de su pertinencia,
aplicabilidad y relevancia para el caso Colombiano; de cuyo anlisis se desprenden sendas
recomendaciones y reflexiones en materia de
Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial
y trasformaciones de la institucionalidad local y
regional para la participacin y gestin social de
las polticas pblicas en los territorios rurales.
Resumen
Resumen
Key Words
Reforma Agraria, concentracin, ordenamiento de la propiedad, reparto agrario, ejido,

ncleo agrario, acceso a la tierra, propiedad
social, ejidatarios, comuneros, organizaciones
campesinas, asentamientos de reforma agraria,
agricultura familiar, desarrollo rural, enfoque territorial, PROINDER, PRONAF.
Agrarian Reform, property concentration,

ordering of ownership, land distribution, ejido, agrarian core, access to land, social property, comuneros, farmers organizations,
agrarian reform settlements, family farming,
rural development, territorial approach,
PROINDER, PRONAF.
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Palabras Clave
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Tabla de contenido
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Foto: Cortesa MADR
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CAPTULO 2
LA EXPERIENCIA
REVOLUCIONARIA DE MXICO
Las bases del proceso
agrario mexicano
Marcos normativos y polticas
agrarias y concurrentes para el
ordenamiento de la propiedad
La planeacin federal
para el ordenamiento
de la propiedad rural
3.11.
15
3.12.
25
3.13.
3.14.
48
2.3.
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2.2.
3.10.
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2.1.
3.9.
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3.3.
Concentracin y
tenencia de la tierra
Construyendo una institucionalidad
para los territorios rurales
El ordenamiento de la propiedad
inserto en un marco de
desarrollo territorial
Un mbito institucional para
el Desarrollo Territorial
El cambio de foco: de los
agricultores y asentamientos
de reforma agraria al territorio
Directrices y criterios de la
estrategia territorial
reas de resultado como
orientadoras de la gestin
de la poltica pblica
3.2.
CAPTULO 3
UNA ESTRATEGIA TERRITORIAL PARA
LA AGRICULTURA FAMILIAR Y LA
REFORMA AGRARIA EN BRASIL
51
3.1.
3.4.
En
3.5.
3.6.
3.7.
Delimitacin de los territorios:

del concepto a la accin
La construccin de los Colegiados
Territoriales en Red
Soporte tcnico en campo a la
creacin del proceso territorial
La Gestin Social y el papel de
los planes territoriales
La informacin como soporte
tcnico de la accin
Movilizacin y participacin
poltica de los territorios
Proyectos estratgicos
territoriales
Las Clulas Territoriales y
el papel de las Universidades
Territorios de Ciudadana
La gestin articulada federal
y de los estados
El proceso de tierras
en el marco territorial
3.8.
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CAPTULO 1
PRESENTACIN
Tabla de contenido
53
57
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3.15.
3.16.
3.17.
3.18.
CAPTULO 4
UN MODELO INTEGRAL DE APOYO
A LOS PEQUEOS PRODUCTORES
EN ARGENTINA
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69
70
71
73
74
77
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78
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65
4.1. La poltica para la

agricultura familiar
4.2. El diseo estructural de
atencin a la agricultura familiar
4.3. La estrategia territorial
de ordenamiento
4.4. Metodologa de planeacin
89
90
67
Conclusiones y recomendaciones
Bibliografa
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95
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85
CAPTULO 1
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Presentacin
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Foto: Cortesa CORPOICA
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Captulo 1
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El documento contiene el Anlisis de las Experiencias Internacionales en Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.
Los casos de Mxico, Brasil y Argentina permiten abordar la
construccin metodolgica del ordenamiento social de la propiedad rural y su pertinencia para el caso colombiano.
Pertinencia de experiencias internacionales:

aporte para el caso Colombiano
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Las experiencias internacionales en cuanto a ordenamiento

de la propiedad presentan un amplio abanico de aprendizajes,
producto de un sinnmero de estrategias de poltica pblica
asociadas a procesos de reforma agraria que han intentado dar
respuesta a uno de los principales desafos del desarrollo rural
en Amrica Latina, expresado en una herencia de estructura
agraria ineficiente econmicamente, inequitativa socialmente,
insostenible ambientalmente y conflictiva polticamente.
El enfoque de reforma agraria que orient las polticas rurales de los aos sesenta y setenta tuvo importantes antecedentes en los procesos de transformacin agraria de pases como
China, Taiwn y Japn en la dcada del cuarenta y en un estudio
de la FAO de 1950 donde se estudi la relacin entre el rgimen
de la propiedad rural y el grado de desarrollo de los territorios
rurales (Seplveda et al., 2003). La CEPAL por su parte plante
de igual manera la necesidad de una reforma en la estructura
de tenencia de la tierra que permitiera elevar el nivel de calidad de vida de la poblacin rural, favorecer la movilidad social,
satisfacer la demanda en seguridad alimentaria y aprovechar el
potencial de ahorro (Grupo Esquel, 1989).
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Las recomendaciones en poltica que surgieron de estos planteamientos fomentaron medidas de transformacin de los regmenes de tenencia de la tierra, mediante la sustitucin de sistemas de arrendamiento por sistemas de propiedad, la creacin de
cooperativas de crdito y comercializacin, el establecimiento de
servicios de capacitacin y asistencia tecnolgica y el fomento de
la industria rural (Seplveda et al., 2003).
Un importante impulso para los procesos de reforma agraria
estuvo representado por el respaldo externo, en gran medida de
Estados Unidos, proveniente de la Alianza para el Progreso a finales de los cincuenta. La Alianza para el Progreso especficamente
impulsaba a los programas de reforma agraria que modificaran
el rgimen de latifundio por sistemas de propiedad con acceso a
crditos, asistencia tcnica y comercializacin.
En Amrica Latina a lo largo del siglo XX, se dieron varios procesos de reforma agraria, en distintas circunstancias y momentos,
con diferentes resultados. Se puede hablar de tres tipos de reforma
agraria en los pases de la regin: 1) producto de grandes revoluciones populares, 2) por va de la institucionalizacin del rgimen de
tierras y 3) cifrada en la atencin a la estructura distributiva.
Las dos grandes revoluciones populares, que dieron pie a reformas agrarias profundas sucedieron en Mxico (1910) y en Bolivia (1952). Este tipo de reforma agraria se caracteriz por una extensa entrega de tierras a familias campesinas (cien millones de
hectreas en el caso mexicano), creacin de ejidos y minifundios,
apertura de la frontera agrcola y el fomento a una agricultura comercial y agroindustrial ms slida. Sin embargo, en ambos casos
la pobreza rural no se redujo, se han dado procesos de migracin
hacia las ciudades de gran magnitud y se han presentado casos
de tercerizacin de la economa y protestas y conflictos sociales.
El segundo tipo de reforma agraria se dio a travs de la institucionalizacin del rgimen de tierras, provocando alteraciones significativas en los ndices de concentracin de la tierra. Adems de
la transferencia sustancial de tierras de grandes terratenientes
a familias de campesinos, [...] se cre una agricultura reformada
que pas a constituir un subsector intermedio en el marco de una
agricultura dividida entre un sector comercial moderno hegemonizado por el agronegocio- y un sector campesino tradicional
dedicado tanto a la produccin de subsistencia como a la venta
de excedentes en el mercado. Entre los pases que aplicaron este
tipo de reforma se pueden mencionar Guatemala, Chile, Per.
Nicaragua y El Salvador. Al igual que con las reformas producto
de las revoluciones populares, los ndices de pobreza, la crisis del
sector y las protestas sociales no mostraron resultados positivos
para la reforma agraria.
Finalmente, pases como Brasil, Venezuela, Colombia, Ecuador, Paraguay, Repblica Dominicana y Honduras aplicaron refor-
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mas superficiales que bsicamente buscaban atender a la estructura distributiva de las tierras. Este tipo de reformas propiciaba
incentivos para la distribucin de grandes propietarios a campesinos en el marco de la Alianza para el Progreso, buscando generar
un colchn de granjeros medianos entre la masa campesina tradicional y la gran propiedad comercial moderna. Los resultados
de este tipo de reformas han sido muy pobres, a la vez que se
generaron burocracias pesadas que no fueron capaces de prestar
un adecuado soporte tcnico y financiero para los asentamientos
rurales producto de la reforma.
Con el propsito de contribuir al anlisis de modelos de polticas pblicas en Amrica Latina, que permitan ampliar el espectro de opciones para ser consideradas en el diseo del Plan de
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural en Colombia, se presentan a continuacin tres experiencias de pases con realidades
y procesos poltico institucionales con marcadas diferencias. Se
ha buscado presentar los aspectos ms significativos del estado
reciente de los procesos de ordenamiento de la propiedad, destacando de cada uno de ellos los aspectos que pueden ser ms
significativos para la experiencia colombiana.
Hay experiencias de desarrollo rural que se centran en el fortalecimiento integral de la agricultura familiar y de los pequeos
productores, en el marco de estrategias agropecuarias de combinacin y complementariedad con las dinmicas agroempresariales, particularmente de tipo exportador. Entre estos pases se
destacan Mxico, Brasil y Argentina.
Dado que uno de los pilares de la discusin sobre el modelo
agropecuario de Colombia se cruza directamente con estos procesos, la experiencia de polticas pblicas de estos pases aporta
elementos claves para las definiciones estratgicas del pas.
En el caso de Mxico, cuya reforma agraria, de origen revolucionario, es emblema mundial de un modelo profundo y estabilizado de ordenamiento de la propiedad. Se analizan los procesos
histricos que fueron conformando una estructura agraria particular y los ms importantes componentes de la poltica pblica,
su evolucin y el proceso reciente de planificacin.
Brasil es un ejemplo de reforma agraria de tipo institucionalista
del rgimen de tierras que no ha logrado cambiar profundamente
el estado de desigualdad en la distribucin de la tierra, pero que
ha acompaado, o enmarado, su proceso de ordenamiento de la
propiedad en un marco de desarrollo territorial para la agricultura
familiar, como una de las ms importantes innovaciones institucionales que se han puesto en marcha en el continente. En este
anlisis se destacan los procesos polticos e institucionales que
marcan el desarrollo de los territorios rurales del pas.
La tercera experiencia que se presenta es la de Argentina,
en donde el proceso de reforma agraria ha tenido un trnsito
Captulo 1
En el caso de
Mxico, cuya
reforma agraria,
de origen
revolucionario,
es emblema
mundial de un
modelo profundo
y estabilizado de
ordenamiento de la
propiedad
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muy diferente a la mayora de pases de la regin, siendo caracterstica de una reforma con menor intervencin pblica y un sustento
de mercado en las formas de tenencia y uso de la propiedad rural.
Estas tres experiencias proporcionan elementos de reflexin sobre las prioridades y nfasis que ha de tomar el ordenamiento social de la propiedad rural en Colombia, aportando
elementos que enriquezcan las opciones de gestin, en torno
a la poltica de ordenamiento social de la propiedad rural. En
el caso de Mxico, se constituye en el caso ms emblemtico
de reforma y reparto agrario exitoso que se encuentra en el
continente, tanto en la profundidad y alcance de la distribucin, como en los modelos de gestin de las polticas pblicas
de desarrollo rural ajustados a las condiciones particulares de
gestin de delimitaciones territoriales en los ejidos y tierras
comunales, que pueden aportar experiencias para los modelos
de Zonas de Reserva Campesina, entre otros mecanismos que
estn sobre la mesa de discusin en Colombia. En el caso de
Brasil, la relacin entre el modelo territorial del desarrollo rural y las tendencias de aplicar el enfoque territorial en las polticas de desarrollo y en los acuerdos que se adelantan en torno
a la negociacin de la paz. El modelo brasilero, por las similitudes existentes con amplias regiones de Colombia, permite
identificar aspectos claves de aplicacin del enfoque territorial
en el pas. El caso de Argentina tiene importancia en cuanto se
ha introducido la estrategia de ordenamiento territorial de la
agricultura y del desarrollo rural, lo cual tiene proximidad con
las bases conceptuales del ordenamiento social de la propiedad, como parte de los procesos de ordenamiento territorial
en Colombia. La experiencia argentina permite visualizar experiencias concretas de aproximar el ordenamiento a la poltica sectorial.
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Captulo 2
CAPTULO 2
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La experiencia
revolucionaria
de Mxico
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Para analizar la experiencia mexicana en cuanto al ordenamiento de la propiedad, nos referiremos a la experiencia reciente
del Plan Federal Agrario, adelantado por el pas durante el ltimo
sexenio presidencial. En el momento actual se estn aplicando
reformas institucionales y se encuentra en elaboracin el Plan
Sectorial en el marco del nuevo Plan Federal de Desarrollo 2013
- 2018, razn por la cual, nos referiremos al proceso histrico y la
experiencia hasta el 2012.
Mxico tiene una extensin cercana a los 2 millones de kilmetros cuadrados y una poblacin de 112 millones de habitantes,
de los cuales el 21% residen en zonas rurales. La tenencia de la
tierra en Mxico tiene una estructura particular, muy diferente
del resto de pases latinoamericanos, resultado del proceso revolucionario de inicios del siglo XX. El 53% del territorio nacional
corresponde a Propiedad Social, conformada por modelos ejidales y comunales de tenencia que conforman los ncleos agrarios.
La estructura bsica de la propiedad social de la propiedad en
Mxico es el ejido, como fundamento del reparto agrario, que
cuya dotacin de tierra que se dedica a tres partes, una, a parcelas de usufructo individual, otra, a tierras comunes, y una ms a
un centro poblado. Su estructura se basa en una asamblea de ejidatarios, que atiende los asuntos generales del ejido, un comisariado que lo representa y un consejo de vigilancia. Existen 31,623
ejidos que cubren el 44% del territorio nacional, de los cuales se
encuentran formalizados ms de 29 mil.
Las tierras constituidas en comunidades, son las constituidas
por las tierras que fueron restituidas cuyo origen es posesin ancestral o ttulos virreinales de reconocimiento de comunidades
y cuentan con una estructura similar a los ejidos. Existen 2,383
comunidades que abarcan el 9% del territorio.
Las colonias agrcolas o ganaderas corresponden a modelos de
reparto, de caractersticas similares al modelo ejidatario, pero donde aplican las normas de enajenacin de la pequea propiedad privada y constituyen un 2% del territorio. Los territorios nacionales
estn compuestos por los baldos deslindados de la nacin, correspondientes al 4% del territorio. El resto del territorio se constituye
por propiedad privada, en un 38% del total y otras formas en el 3%.
La propiedad social se distribuye en un 65% de tierras comunes, 32% de tierras parceladas de uso individual y 3% a asentamientos humanos. En las tierras de uso comn, solo el 7% se
dedica a explotacin agropecuaria. Estas cifras permiten estimar
que el uso productivo de la tierra en Mxico se estructura en un
68% en propiedad privada y el 32% en explotaciones dentro de
los ncleos agrarios.
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Captulo 2
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Es necesario iniciar la revisin por el concepto del ejido, como

institucin fundamental del campo mexicano. El ejido es heredero de instituciones espaolas y de la tradicin mexica. En esencia,
se trata del territorio que debe garantizar el sustento de un poblado, su definicin es heredera de una concentracin de poblacin
que define un espacio para uso comn que garantice la expansin del ncleo, los espacios de uso comn para produccin o esparcimiento y la asignacin de parcelas productivas para uso privado. El ejido es una estructura bsica de un paisaje que integra
lo urbano y lo rural, en una concepcin moderna de los trminos.
El calpulli es la base de la organizacin del acceso a la tierra de
las culturas aztecas que encontraron los espaoles a su llegada a
Tenochtitlan, Valle de Mxico. Si bien la propiedad de la tierra estaba basada en un esquema de castas, la explotacin del suelo estaba
organizada en un modelo de ncleos de poblacin, que disponan
de tierras para cultivos privados, familiares, los calpullalli, y tierras
comunales, altepetlalli, explotados entre todos los pobladores.
La figura se retoma durante la poca colonial, luego de las precarias formas que tom la encomienda y las concentraciones de
tierra de seores e iglesia en los diferentes procesos de expropiacin de las tierras indgenas. El ejido, desde su inicio, contempla
un poblado y sus reas de sustento y expansin, como fue determinado por la Corona Espaola en el siglo XVI. Esta figura se
constituye en una institucin que traspasa los tiempos y los avatares del despojo. Durante los siglos de la colonia, esta institucin
se mantiene como referente de uso y apropiacin del territorio
en la mayor parte del pas, a pesar de que el signo continuado fue
el de la consolidacin de modelos de concentracin de la propiedad en modelos claramente feudales (SEDATU, 2012).
Despus del proceso independentista esta institucin se ver
afectada por diferentes procesos de expropiacin y concentracin que dieron forma y consolidacin a la hacienda como modelo bsico de la estructura agraria de Mxico que se consolida
durante el siglo XIX llegando a constituir una de las concentraciones de propiedad ms altas del mundo. La concentracin, los
procesos de expropiacin y la aplicacin de modelos de profunda
injusticia social, son caldo de cultivo del proceso revolucionario, de fuerte sustrato campesino. A principios del siglo XX las
contradicciones en torno a la tierra y la profunda exclusin de la
poblacin campesina sirven de semilla de la primera revolucin
campesina y obrera triunfante de Amrica. Cifras como la que indica que el 0.2% de los propietarios de tierra concentraban el 87%
del total de la tierra, permiten entender el extremo de inequidad
alcanzado en el campo mexicano.
2.1. Las bases del proceso

agrario mexicano
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Las luchas sociales y el enorme descontento acumulado

por el modelo de expoliacin establecido durante las dcadas
de gobierno porfirista, dieron origen a la Revolucin Mexicana,
estallido social con convergencia de mltiples intereses y vertientes, que condujeron a un proceso de redefinicin del Estado
mexicano. Durante cerca de 20 aos, 1910 a 1930, se produjeron
mltiples procesos de reforma de la estructura de la tierra. Dos
corrientes, entre otras, pueden destacarse como emblemticas,
que expresan las bases de un debate que subsiste desde antes de
la constitucin de la repblica. Se trata de la propiedad privada
o colectiva dentro de los procesos de reforma agraria o, en trminos ms precisos, de reparto agrario. El movimiento liderado
por Emiliano Zapata, influy para que se estableciera un tipo de
reparto agrario que restituyera los principios del ejido con la colectivizacin y sentido pblico de la tierra, segn la cual, como en
pocas precolombinas, era dado en usufructo a los pobladores de
los asentamientos para su uso y explotacin. En cambio el modelo preconizado por Francisco Villa, buscaba ms los modelos de
reparto de la pequea propiedad privada, en manos de campesinos (SEDATU, 2012).
Estas diferencias de aproximacin al tema agrario tendrn,
como veremos, un significativo protagonismo en la historia del
desarrollo del campo mexicano. En lo que si se dio coincidencia
en todas las vertientes revolucionarias fue en la limitacin del tamao de la propiedad y la declaracin de guerra al latifundio, an
cuando no ser fcil su extincin.
En el trasfondo de este procesos se encuentra el fortalecimiento poltico de las organizaciones campesinas y su representacin poltica (De Gramont, 2007). La lucha por la tierra signific la esencia del pasado revolucionario de las organizaciones
campesinas. Se puede afirmar que durante las primeras seis o
siete dcadas de la revolucin mexicana, el eje central de la lucha
campesina fue por la tierra y por la defensa del modelo del ejido,
como expresin fuerte de un modelo agrario de enorme calado
en la cultura y la historia. La conformacin de Ligas Campesinas
en diferentes estados de la repblica, ejercieron presin permanente para el logro de estos objetivos.
Uno de los principios ms importantes, que se habr de imponer, es el sentido colectivo, que favoreci la formacin de organizaciones campesinas basadas en las estructuras del ejido, lo cual
refuerza una tradicin de lucha agraria y de reivindicacin de los
derechos indgenas y campesinos que subsisti durante el siglo
XIX y que fue recurrente en los diferentes momentos del proceso
republicano de Benito Jurez y reformista de Porfirio Daz.
El ejido cuenta con una asamblea de ejidatarios, con organizacin reglada en la ley y que le asigna responsabilidades y fomenta
su organizacin. Esta capacidad organizativa ser caracterstica
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permanente de los procesos reivindicativos y de las diferentes

expresiones polticas a lo largo del siglo XX.
La Revolucin Mexicana produce un marco constitucional
que busca reflejar la esencia de la lucha social. Entre los procesos
de construccin de un nuevo Estado, se destacan especialmente
el reconocimiento de estructuras territoriales importantes. Una
de ellas es la figura de la institucionalidad local, la cual es reflejada
en la Ley del Municipio Libre, que se expide en el marco revolucionario, an antes de la Constitucin y que luego esta asume en
su integridad. Es Mxico pionero en la eleccin popular de autoridades locales y en el reconocimiento del espacio institucional del
municipio como una instancia bsica para la construccin de la
institucionalidad pblica. Esto es particularmente relevante, dado
que en los albores del siglo XX, la estructura de Mxico era predominantemente agraria y rural. Las autoridades y poderes polticos
locales tienen una especial importancia en la construccin de la
actual estructura poltica mexicana (SEDATU, 2012).
El otro aspecto importante del nuevo pacto social posrevolucionario es el referente a la tierra. El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, estableci la base del proceso agrario, y rural, de
Mxico. Este artculo, en torno del cual girar, durante el ltimo
siglo, la historia de los procesos sociales ligados al campo mexicano, defini los principios bsicos de la propiedad. Es la base de
la estructura Agraria, pero tambin de las riquezas naturales y del
patrimonio estratgico de la nacin. Establece el lmite a la propiedad, el rgimen de los ejidos, los derechos de los campesinos,
la limitacin a la creacin de empresas rurales para la explotacin
de la tierra, el carcter inalienable de la propiedad ejidal, el rgimen de comuneros y ejidatarios y establece las responsabilidades
del Estado para la preservacin y promocin de los modelos campesinos como parte esencia y estratgica del campo mexicano.
La conformacin del espacio rural del pas puede seguirse en
el proceso denominado reparto agrario que establece las bases de
la actual sociedad rural. En este proceso se pueden distinguir tres
grandes etapas, en las que primar el debate entre la privatizacin
de la pequea agricultura o el modelo colectivo bsico del ejido.
La primera que corresponde al proceso iniciado en el momento
mismo de la revolucin entre 1915 y 1934, de grandes convulsiones
en la construccin de la nueva institucionalidad, donde la idea del
movimiento constitucionalista liderado por Venustiano Carranza
impone la idea de que el ejido ser una forma transitoria hacia la
creacin de un amplio sector de pequeos propietarios rurales.
Esta visn se aplica en las definiciones y principios incorporados
en el Artculo 27 de la Constitucin, donde se retoma el sentido de
que la tierra, y sus riquezas, es de inters pblico y de dominio de la
nacin, quien puede otorgarla en diferentes formas de usufructo,
garantizado su funcin social. Durante este perodo prima la idea
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del ejido y el reparto como un camino para la creacin de una base

para la propiedad privada. Sin embargo, el proceso de reparto en
este perodo es lento y no se logra modificar sustancialmente la
estructura agraria, a pesar de las reformas institucionales, debido a
problemas de gobernabilidad y precaria institucionalidad que logr
que prevalecieran los intereses de los hacendados sobre los dbiles
movimientos y organizaciones campesinas y de pobladores rurales.
No se debe olvidar que el modelo de ejido no slo se liga a parcelas
agrcolas, sino que prima el concepto de los poblados, en un modelo que se denomina ncleos agrarios.
La segunda, se inicia en 1934 con la aceleracin del proceso
de distribucin de la tierra. La revolucin mexicana, al igual que
los procesos de independencia, no signific una transformacin
pronta de la estructura y concentracin de la tierra. Pasaran
varias dcadas antes de que se produzca el real reparto agrario,
el cual, en su fase ms importante se produce en la dcada del
los aos treinta del siglo pasado, durante el Gobierno de Lzaro
Crdenas, donde se alcanzan significativas transformaciones en
la estructura de la tierra, producto de la reinstauracin amplia y
generalizada del ejido, como modelo privilegiado de acceso del
campesinado a la tierra y a medios de sustento. Este perodo
signific una profunda transformacin social y poltica y la realizacin de muchos de los sueos revolucionarios, que signific
pasar de 11% a 52% la participacin de la produccin ejidal como
proporcin de la produccin agrcola total en slo una dcada (SEDATU, 2012). En la base del reparto agrario de Crdenas
se encontraba la concepcin del ejido como figura colectiva, lo
cual signific, adicionalmente, el fortalecimiento de diferentes
formas de organizacin.
Dentro del modelo de alta intervencin pblica del Estado
Mexicano Revolucionario, la organizacin social se constitua en
una prioridad. Por ello crea y promueve organizaciones de base
ligadas al partido de gobierno, PRI, la Confederacin Nacional
Campesina, CNC, que aglutina las Ligas campesinas y se constituye en un rgano de expresin de las demandas de ejidatarios,
comuneros y pequeos agricultores. La CNC cumple un importante papel en las definiciones de polticas para la defensa del
ejido y los modelos de propiedad social (Guzmn, 2000).
Al proceso intenso de reparto agrario cardenista, sigui una
estrategia de colonizacin que fue impulsada por los gobiernos
sucesivos, con el fin de promover la pequea propiedad e incorporar tierras a la frontera agrcola. Estas estrategias correspondieron nuevamente a visiones alternativas de fomento a la propiedad
individual, frente a la colectiva, propia de los ejidos. No obstante,
durante este perodo se desarroll una slida institucionalidad pblica de soporte que signific una alta intervencin del Estado en
el proceso campesino, particularmente en los ejidos, donde la ad-
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ministracin y decisiones productivas de los campesinos estaban

fuertemente intervenidas por las decisiones pblicas. La inversin
pblica en el sector se increment, particularmente en el financiamiento de obras de riego e infraestructura de transporte.
Durante este perodo, hasta inicio de los aos setenta, la produccin agrcola creci en forma significativa, formando parte
importante del gran auge econmico mexicano. Sin embargo,
este perodo vio el crecimiento y fortalecimiento de las empresas comerciales agrcolas, antes que la consolidacin de modelos
campesinos eficientes e integrados en los mercados. Sucesivas
polticas agrarias introdujeron modificaciones a las estrategias
de intervencin y apoyo a los ejidatarios y colonos, en el marco
de un modelo de desarrollo de sustitucin de importaciones que
condujo a la consolidacin del modelo industrial y de su referente
espacial: la urbanizacin. Las condiciones macroeconmicas implicaron un sesgo urbano que se tradujo en procesos de descapitalizacin de campo y el freno al crecimiento de la actividad agrcola, particularmente manifiesto en un retroceso en la ampliacin
de la frontera agrcola que se evidencia a inicios de la dcada de
los aos sesenta.
Durante los perodos presidenciales de Das Ordaz y Echevarra, en los aos ochenta, se reactiv el reparto agrario y nuevamente se le otorga importancia al ejido como modelo colectivo
de explotacin agrcola, en un intento por enfrentar el escenario
de polarizacin en el campo, ya no referido a la concentracin
de la tierra, sino a los diferenciales de desarrollo de la agricultura comercial y la campesina, que registraba enormes deficiencias en su productividad, organizacin econmica, formalizacin
y fragmentacin. Particularmente este ltimo aspecto seguir
afectando la vida de los ejidos, producto de los mecanismos de
cesin inflexible de los derechos de usufructo, que por la va de la
herencia, principalmente, fueron subdivididos hasta lmites que
hicieron del minifundio un problema estructural para la produccin agrcola campesina.
Una de las principales estrategias introducidas en la poltica
agraria, fue la de promover y favorecer modelos asociativos al interior de los ejidos, con el propsito de darle un sentido empresarial a
la explotacin agrcola, que lograse un mejor nivel de integracin a
las dinmicas de los mercados favorecidos por el crecimiento de la
demanda, producto de la intensa urbanizacin. Este aspecto es de
significativa relevancia en el proceso campesino mexicano, ya que
enfrenta al modelo tradicional de la explotacin colectiva del ejido,
fuertemente dirigida por las polticas pblicas y la intervencin de
sus aparatos burocrticos, con un modelo basado en organizaciones de productores para el uso asociativo de las tierras parceladas
para explotacin individual y de tierras comunes con una orientacin ms clara de vnculos de mercado (Gmez, 1996).
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Esta estrategia condujo a una nueva forma de organizacin

del ejido y a nuevas formas de organizacin en zonas de colonizacin. El ejido cuenta, desde su inicio, con una estructura de
organizacin basada en su asamblea y en decisiones colectivas,
sin embargo, esta estructura no necesariamente se tradujo en el
fortalecimiento de organizaciones sociales de base campesina
que actuaran como interlocutoras fuertes al reivindicar sus derechos frente al Estado.
La lucha campesina ha estado presente en la discusin de los
enfoques de la poltica agraria y en las definiciones de los instrumentos de intervencin. Sin embargo, hay un hecho poltico
particular en Mxico que marca estos movimientos. El procesos
poltico revolucionario evolucion en las dcadas posteriores a la
revolucin hacia la creacin de un modelo poltico basado en un
partido nico, con una amplia estructura corporativa que promovi
las organizaciones sociales, sindicales, obreras y campesinas que
ejercieron significativa presin y se constituyeron en actores relevantes, con la aparicin de mltiples organizaciones de reivindicacin y de carcter contestatario. La mayor parte de las organizaciones mencionadas tienen adscripcin al PRI, partido que gobern
desde su conformacin en los aos veinte, hasta el final del siglo.
El eje central de la lucha campesina, hasta los aos ochenta,
se centr en el discurso reivindicativo del acceso a la tierra, el
fortalecimiento del ejido como estructura bsica y la formulacin
de polticas integrales de apoyo a la produccin campesina, tanto
al interior de los ejidos, como en la pequea produccin privada
fuera de ellos. Igualmente se manifestaban por los derechos de
los trabajadores agrcolas de las empresas comerciales que explotaban el campo.
En 1984 se crea el Consejo Nacional Agropecuario, como gremio
cpula de las empresas agrcolas, que agrup a las ms importantes
agremiaciones de productores grandes y medianos, con la finalidad
de representar a la iniciativa privada en el campo. Hoy est constituida por ms de 80 organismos empresariales regionales y nacionales. El CNA ha tenido gran influencia en las decisiones de poltica
pblica, defendiendo la libre empresa, la proteccin de la agricultura
en los escenarios de libre comercio y la inversin pblica en apoyo
a la agricultura. Si bien, sus plataformas consideran temas como la
pobreza rural, esta organizacin tiene un discurso mucho ms focalizado en los intereses sectoriales de la agricultura, no en el sentido
amplio de lo rural.
La situacin de la produccin campesina, a inicios de los aos
ochenta, segua siendo altamente dependiente de los recursos
pblicos y de intervencin de un conjunto amplio de instituciones
oficiales en los procesos productivos y de desarrollo. Esto ayud
a que la profunda crisis econmica de los aos ochenta golpeara doblemente a la economa campesina e hiciera ms evidentes
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las restricciones y limitaciones que el modelo de reparto agrario

tena y la persistencia de enormes rezagos y problemas sociales.
A finales de los aos ochenta se haca evidente la contradiccin
entre los logros polticos que entraa el acceso a la tierra para
millones de campesinos y las carencias en desarrollo social que
se manifiestan en la persistencia de altos ndices de marginacin
al interior de las tierras de propiedad social.
La tercera etapa se inicia con los aos 90, en el marco del
cambio de modelo econmico de Mxico y el ingreso de lleno
en las reformas institucionales propias del Consenso de Washington, con reformas macroeconmicas por la estabilidad,
apertura comercial, fortalecimiento del mercado, reforma y reduccin del Estado y menor intervencin pblica. El marco ms
significativo de estas reformas lo constituye la suscripcin del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte que establece
un escenario de desafos muy importante para la agricultura.
En el marco de las dificultades propias del desarrollo de los
ejidos, se abre el proceso de reforma ms profunda en la legislacin agraria, con la reforma al Artculo 27 Constitucional,
como resultado de un proceso poltico de modificacin profunda de las estrategias de desarrollo agrario, campesino y rural.
Este proceso abarca la dcada de los noventa y concluye con la
expedicin de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001.
El eje central de la reforma se bas en la necesidad de darle a
la propiedad social un nuevo carcter jurdico que le permitiera
una mejor insercin en las dinmicas capitalistas de la inversin,
capitalizacin y modernizacin empresarial de los ejidos. Se buscaba, en el marco de las nuevas polticas de cambios estructurales, incorporar al campo en las reformas. Menos intervencin
estatal, mayores garantas a los derechos de propiedad de los
campesinos, eliminacin de restricciones a la participacin de
empresas comerciales en la explotacin de los ejidos y abrir las
posibilidades de inversin privada en las tierras ejidales. Todo
esto implic una reforma constitucional y ajustes a la ley agraria.
Durante los aos 90 a 92 se produce una verdadera efervescencia de debates y luchas en torno a las reformas. Las organizaciones campesinas intentaron hacer frente comn con
la conformacin del Congreso Agrario Permanente, que abri
procesos amplios de debate y elabor propuestas alternativas.
En esencia, la naturaleza de la lucha campesina se centraba en
cmo enfrentar el riesgo de una nueva concentracin de la propiedad por parte del capital privado y las posibilidades de la expulsin de los campesinos de sus tierras y ejidos, al privilegiar la
propiedad privada sobre la propiedad social. Uno de los puntos
centrales de la reforma consisti en la declaratoria del final del
reparto agrario que haba constituido el sustento de la reforma
agraria desde el momento mismo de la Revolucin.
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Este proceso, de profundas implicaciones jurdicas, pero

especialmente polticas y econmicas, se tradujo en una reforma negociada con dificultades, pero finalmente validada por la
mayor parte de las organizaciones campesinas, dando paso a
un proceso de reforma que ayud a completar el panorama de
un pas ajustado a las reformas estructurales, donde el mercado
tena un papel privilegiado como motor de desarrollo. Este proceso fue acompaado de una reestructuracin del aparato pblico, cuyo rasgo distintivo fue el de desmontar muchas de las
estructuras burocrticas de apoyo al campo, aun cuando nunca
con los alcances que se vieron en otros pases latinoamericanos
que siguieron procesos similares.
Las reformas a la Ley Agraria y el proceso de formulacin de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, LDRS, constituyen el nuevo
marco con el cual se inicia al presente siglo. Hasta estas reformas,
las estrategias de desarrollo agrario y campesino y la lucha de las
organizaciones del campo se haban concentrado en la reivindicacin campesina y de sus derechos sobre la tierra, principalmente.
Pero a partir de la LDRS se abre una perspectiva ms amplia ligada a lo rural como una categora ms amplia y abarcante que lo
estrictamente agrario. La LDRS pas por profundos procesos de
debate, que condujeron, incluso, a que una primera versin aprobada por el Congreso de la Unin, fuera vetada por el Gobierno
del PAN en 2000, para luego de ser reformulada y encontrar el
consenso poltico amplio a finales de 2001.
La importancia de lo rural est manifiesta en las estrategias de
poltica pblica referidas al campo y a la agricultura, contenidas
en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y de toda la institucionalidad que de ella se deriva, la cual mantiene la marca clara de
lo rural, como una representacin de ese mundo agrcola. El caso
de esta Ley, es especialmente significativo ya que bajo la denominacin de desarrollo rural, engloba todos los aspectos relativos a
la agricultura, incluyendo la agricultura familiar, la de propiedad
social, la comercial y la agroexportadora, al igual que un claro
enunciado a la convocatoria de todos los marcos de polticas sectoriales que tienen vnculo con la agricultura y el espacio rural.
Se incluyen mecanismos de gestin que involucran lo ambiental,
econmico, social, infraestructura, laboral y poltico institucional.
Este marco normativo y de Poltica de Estado evidencia la importancia poltica del concepto de lo rural, vinculado a lo agrcola, en
el entramado de intereses y discursos polticos reivindicativos de
los productores agrcolas.
Las organizaciones campesinas y empresariales de Mxico
suscribieron un acuerdo amplio con el Gobierno, como expresin de un pacto para el desarrollo rural sustentable. Este
acuerdo tiene enorme significancia en cuanto refuerza las
transformaciones establecidas por la Ley de Desarrollo Rural
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Sustentable. Su valor, de orden poltico, es un aval social a los

desarrollos normativos que signific la Ley y un avance en el
protagonismo poltico de la sociedad rural.
Si bien, los contenidos del Acuerdo Nacional para el Campo,
que hoy se encuentra en proceso de reedicin, no difieren sustantivamente los nfasis y contenidos de la Ley, su naturaleza poltica y la amplia convocatoria de la cual naci, le otorga un papel
muy importante que compromete el desarrollo de la poltica pblica y el compromiso de participacin de los diferentes agentes
del sector. Las prioridades establecidas en el Acuerdo marcan una
orientacin, polticamente estratgica, sobre las acciones que se
esperan de la institucionalidad pblica. Puede afirmarse que el
Acuerdo es la carta de adhesin de la sociedad rural a la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable, es el establecimiento de compromisos del Estado para la puesta en marcha de los procesos de reordenamiento del campo mexicano, pero sobre todo, es el reconocimiento de las organizaciones sociales y civiles de la legitimidad
de las orientaciones de la Ley. En ltima instancia, si la Ley es el
instrumento para el desarrollo rural sustentable, el Acuerdo es el
ambiente para su utilizacin.
Eje central del Acuerdo es el concepto de reforma, de cambios
estructurales y de transformacin, dejando clara la necesidad de
procesos de transicin, en lo econmico, en lo social, en lo poltico y en lo institucional. Este sentido de reforma establece una
condicin de ajuste que debe ser considerada como un principio
bsico de la poltica pblica. Se enfatiza el sentido transicional de
la poltica, la obligacin de establecer metas y objetivos de cambio
en las condiciones de operacin de los territorios rurales y de su
vnculo con la economa, la sociedad y la institucionalidad nacional.
Los principios del Acuerdo ilustran con claridad las banderas
polticas que cobijan la estrategia de desarrollo rural. En primera
instancia el reconocimiento de que el territorio rural es estratgico para el desarrollo de Mxico, ms all de consideraciones de
equidad, dado que condiciona la viabilidad, sostenibilidad y eficiencia de un modelo de desarrollo armnico. Reivindicando los
valores de la sociedad rural, los aportes de su economa, las reservas naturales y su papel en la construccin de un modelo mexicano propio, de la cultura y la historia, en la consolidacin de la
nacin, se define que la necesidad de una reforma que garantice
un verdadero desarrollo rural, es de prioridad para toda la sociedad mexicana y que el Estado ha de responder en consecuencia.
Los diecisis principios rectores del Acuerdo refuerzan la esencia de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable haciendo nfasis en
los aspectos econmicos productivos y en los componentes sociales y polticos. Uno de los temas destacables es el de las autonomas y corresponsabilidad en el reconocimiento de las comunidades y empresariado rural como sujetos de su propio desarrollo,
Captulo 2
Las prioridades
establecidas en el
Acuerdo marcan
una orientacin,
polticamente
estratgica, sobre
las acciones que
se esperan de la
institucionalidad
pblica
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asignndoles un papel central en la gestin de las estrategias de

desarrollo. El fundamento de reconocimiento de sus autonomas
conduce a un modelo que parte del reconocimiento y valoracin
de las caractersticas, intereses, visiones y metas propias de las comunidades. Este presupuesto implica la necesidad de contar con
estrategias diferenciadas, producto de un conocimiento pleno y
cabal de la enorme diversidad de la poblacin rural.
El nfasis en la transicin se establece tanto en lo econmico, como social, definiendo las prioridades de accin en el marco
del logro de metas que cambien las tendencias de pobreza, falta
de competitividad e inequidad, como condicin para que Mxico
encuentre una senda segura y sostenible de desarrollo. En otros
trminos, la superacin de la pobreza o la recuperacin de la
eficiencia econmica no son las metas, sino las condiciones que
harn posible un verdadero desarrollo, por ello las reformas y la
transicin han de garantizar estos logros bsicos.
Todos los aspectos de los ajustes institucionales tienen impacto sobre el desempeo, competencias y funciones de las organizaciones pblicas del orden federal, central y descentralizado,
que deben ajustarse a las nuevas condiciones de articulacin y ordenamiento en los tres niveles de gobierno. Para ello se acuerda
el desarrollo y ajuste de nuevas reglas de juego, de lineamientos
de operacin y de relaciones interinstitucionales. El eje central de
estos ajustes institucionales est ntimamente ligado con principios de descentralizacin, federalizacin y municipalizacin.
En el campo poltico, el Acuerdo Nacional para el Campo establece la importancia de encontrar mecanismos de manejo de
los conflictos propios de las situaciones particulares del campo
mexicano, de forma que sea preservada la democracia, la participacin y la justicia como camino para el logro de la gobernabilidad (Hewitt, 2007). Uno de los temas centrales de este propsito
es el de la atencin focalizada de los conflictos originados por la
ilegalidad jurdica, los negocios ilcitos y la violencia. Se defiende
la necesidad de trabajar en una cultura de convivencia, reconciliacin y recuperacin de valores.
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2.2. Marcos normativos y polticas

agrarias y concurrentes para el
ordenamiento de la propiedad
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2.2.1 La institucionalidad
agraria de Mxico
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La legislacin agraria de Mxico se considera una de las ms evolucionadas y de largo alcance entre todos los pases de Amrica Latina (Cmara de Diputados, 2012). Producto del proceso revolucionario
de inicios del siglo XX, se establecieron criterios de intervencin en
el mundo rural y agrario que dibuja un marco de los espacios rurales
con un detallado y complejo conjunto de normas, definiciones, acotamientos y condiciones para el acceso, ocupacin y uso de la tierra.
El tema agrario en Mxico est en la base de la construccin del Estado moderno, a partir del reparto agrario ocurrido en la primera mitad del siglo XX, que rompi la estructura
feudal basada en la gran hacienda y una concentracin de la
tierra, heredera de la estructura feudal de la colonia espaola. El reparto agrario signific la instauracin de una sociedad
rural basada en propietarios bajo modalidades innovadoras de
acceso colectivizado a la tierra, basada en el ejido y tierras
comunales que se constituyeron a partir de la expropiacin
de las viejas haciendas y la constitucin de las figuras jurdicas
del ejidatario y comunero, a quienes se les asign tierra que
les permiti tener una porcin para uso colectivo, parcelas individuales para uso privado y reas para construir sus propios
asentamientos humanos. La importancia de este modelo, y su
diferencia con otros procesos de reforma agraria de Amrica
Latina, fue que alcanz una proporcin muy amplia, llegando
al 52% del territorio nacional, con una cifra de ms de 100 millones de hectreas de la denominada propiedad social, conformada por cerca de 30 mil ejidos.
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La Ley agraria es el soporte fundamental de todo este proceso, estableciendo la base normativa y poltica del mundo rural, en
su dimensin agraria, esto es, en lo relativo a la proteccin de los
derechos fundamentales de las poblaciones campesinas.
Artculo 4o.- El Ejecutivo Federal promover el desarrollo integral

y equitativo del sector rural mediante el fomento de las actividades
productivas y de las acciones sociales para elevar el bienestar de la
poblacin y su participacin en la vida nacional.
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Artculo 5o.- Las dependencias y entidades competentes de la

Administracin Pblica Federal fomentarn el cuidado y conservacin
de los recursos naturales y promovern su aprovechamiento racional
y sostenido para preservar el equilibrio ecolgico; propiciarn el
mejoramiento de las condiciones de produccin promoviendo y en
su caso participando en obras de infraestructura e inversiones para
aprovechar el potencial y aptitud de las tierras en beneficio de los
pobladores y trabajadores del campo.
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Artculo 6o.- Las dependencias y entidades competentes de la

Administracin Pblica Federal buscarn establecer las condiciones
para canalizar recursos de inversin y crediticios que permitan
la capitalizacin del campo; fomentar la conjuncin de predios y
parcelas en unidades productivas; propiciar todo tipo de asociaciones
con fines productivos entre ejidatarios, comuneros y pequeos
propietarios y cualquiera de stos entre s; promover la investigacin
cientfica y tcnica y la transferencia de sus resultados entre todos los
productores rurales; apoyar la capacitacin, organizacin y asociacin
de los productores para incrementar la productividad y mejorar la
produccin, la transformacin y la comercializacin; asesorar a los
trabajadores rurales; y llevar a cabo las acciones que propicien el
desarrollo social y regionalmente equilibrado del sector rural.
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Como se puede apreciar en las anteriores declaraciones de la

Ley, hay una concepcin amplia y suficiente del desarrollo rural,
de la produccin agrcola y del trabajo rural. La panormica visin
de lo rural, incluye una aproximacin amplia al concepto de trabajador rural, lo que le da un alcance, en forma similar a la LDRS,
que entraa un sentido multisectorial. La Ley Agraria es absolutamente complementaria a la de desarrollo rural, an cuando su
aplicacin est ms ligada a la propiedad social.
Artculo 43.- Son tierras ejidales y por tanto estn sujetas a las
disposiciones relativas de esta ley las que han sido dotadas al
ncleo de poblacin ejidal o incorporadas al rgimen ejidal.
Artculo 44.- Para efectos de esta ley las tierras ejidales, por su
destino, se dividen en: I. Tierras para el asentamiento humano; II.
Tierras de uso comn; y III. Tierras parceladas.
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Artculo 63.- Las tierras destinadas al asentamiento humano integran

el rea necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido,
que est compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de
urbanizacin y su fundo legal. Se dar la misma proteccin a la
parcela escolar, la unidad agrcola industrial de la mujer, la unidad
productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las dems
reas reservadas para el asentamiento.
Artculo 45.- Las tierras ejidales podrn ser objeto de cualquier

contrato de asociacin o aprovechamiento celebrado por el
ncleo de poblacin ejidal, o por los ejidatarios titulares, segn
se trate de tierras de uso comn o parceladas, respectivamente.
Los contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por
terceros tendrn una duracin acorde al proyecto productivo
correspondiente, no mayor a treinta aos, prorrogables.
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Artculo 73.- Las tierras ejidales de uso comn constituyen

el sustento econmico de la vida en comunidad del ejido y
estn conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido
especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento
del ncleo de poblacin, ni sean tierras parceladas.
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La norma establece con precisin las formas de gestin de la

tierra y la organizacin para su gestin colectiva. Como hemos
mencionado, las organizaciones ejidatarias tienen una enorme
importancia en la estructura poltica de Mxico, particularmente
por su adscripcin poltica al Partido Revolucionario Institucional,
PRI, que detent el poder desde los albores de la revolucin en
los aos veinte del siglo pasado, hasta el final de siglo, siendo el
promotor y ejecutor de la distribucin de la tierra. Esto signific que la organizacin agraria, campesina o rural, ha tenido una
fuerza importante al interior de la poltica electoral mexicana, con
organizaciones ligadas orgnicamente al partido, hoy de regreso
en el poder. La fuerza de la organizacin rural est muy ligada a
esta vinculacin corporativa con el partido y el Estado, durante
dcadas y esta Ley legitima sus bases polticas.
Uno de los aspectos ms interesantes de los procesos vividos
por la propiedad social es que ha evolucionado a la par de los
procesos de transicin que fueron conformando el pas urbano
de hoy. Si bien es fcil entender los ejidos como una expresin
ntida de lo rural, esto se ha ido transformando con el tiempo, y
de la economa campesina, sustento de la propiedad social, se ha
pasado a un espacio diverso, transformado e intervenido por mltiples procesos de urbanizacin al interior de los ejidos mismos.
As lo reconoce la Ley que determina que el proceso de urbanizacin no significa el fin de los ejidos, ni le da mayor importancia a
lo que pudiramos denominar la prdida de ruralidad.
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Artculo 87.- Cuando los terrenos de un ejido se encuentren

ubicados en el rea de crecimiento de un centro de poblacin, los
ncleos de poblacin ejidal podrn beneficiarse de la urbanizacin
de sus tierras. En todo caso, la incorporacin de las tierras ejidales al
desarrollo urbano deber sujetarse a las leyes, reglamentos y planes
vigentes en materia de asentamientos humanos.
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Las comunidades rurales tienen una alta capacidad para establecer los procesos de desarrollo y de formas de ocupacin del
suelo, en las reas de propiedad colectiva, as como la posibilidad
de darle manejo a sus derechos particulares sobre las tierras parceladas para explotacin individual, esto es, encontrar soluciones
colectivas a los conflictos internos de los ejidos. La institucionalidad existente en los ejidos, muestra una capacidad importante
de autonoma y autogestin del territorio por parte de la poblacin campesina, pero es necesario destacar que este derecho de
participacin y poder dentro de las zonas ejidales, est restringido a la poblacin campesina, es decir a aquella que es sujeto de
derechos agrarios por ser receptor o poseedor de una parcela, o
heredero de ella. Esto no significa que todos los ejidatarios estn
inexorablemente ligados a la actividad agrcola, de hecho muchos
de ellos no explotan sus parcelas, lo que hace que estas comunidades agrarias sean diversas, pudiendo incluir, como de hecho
se da, comunidades realmente urbanas. Estas situaciones estn
previstas en la Ley y se otorgan facultades para diferentes usos y
modelos de organizacin social y comercial.
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Artculo 100.- La comunidad determinar el uso de sus tierras,

su divisin en distintas porciones segn distintas finalidades y
la organizacin para el aprovechamiento de sus bienes. Podr
constituir sociedades civiles o mercantiles, asociarse con terceros,
encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y disfrute
de sus bienes para su mejor aprovechamiento. La asamblea, con
los requisitos de asistencia y votacin previstos para la fraccin IX
del artculo 23 podr decidir transmitir el dominio de reas de uso
comn a estas sociedades en los casos de manifiesta utilidad para
el ncleo y en los trminos previstos por el artculo 75.
Artculo 101.- La comunidad implica el estado individual de
comunero y, en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute
de su parcela y la cesin de sus derechos sobre la misma en favor
de sus familiares y avecindados, as como el aprovechamiento
y beneficio de los bienes de uso comn en los trminos que
establezca el estatuto comunal. El beneficiado por la cesin de
derecho de un comunero adquirir la calidad de comunero.
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Uno de los aspectos ms importantes de la Ley Agraria es que

desarrolla el mandato constitucional que prohbe taxativamente
la existencia del latifundio en Mxico, como producto y bandera
de la Revolucin Mexicana, as como cualquier otra concentracin de la propiedad de la tierra. Esto tiene una profunda implicacin de orden poltico, por supuesto, pero adicionalmente ha
significado una estructura agraria particular, significativamente
diferente de otros pases latinoamericanos. Como veremos, este
hecho no necesariamente ha significado el desarrollo y la correccin de los graves desequilibrios territoriales que tiene Mxico,
sin embargo no hay duda de su papel catalizador de procesos polticos y la ganancia neta en gobernabilidad alcanzada por el pas.
El reparto agrario estuvo en la base del milagro mexicano de los
aos sesenta y setenta del siglo pasado, cuando alcanz los ms
altos niveles de crecimiento y distribucin, bajo un fuerte modelo
de estado de bienestar.
Captulo 2
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Artculo 115.- Para los efectos del prrafo tercero y la fraccin XV

del artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, se consideran latifundios las superficies de tierras
agrcolas, ganaderas o forestales que, siendo propiedad de un solo
individuo, excedan los lmites de la pequea propiedad.
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Artculo 126.- Las sociedades mercantiles o civiles no podrn tener

en propiedad tierras agrcolas, ganaderas o forestales en mayor
extensin que la equivalente a veinticinco veces los lmites de la
pequea propiedad individual y debern cumplir con los siguientes
requisitos: Debern participar en la sociedad, por lo menos, tantos
individuos como veces rebasen las tierras de la sociedad los lmites
de la pequea propiedad individual. Al efecto, se tomar en cuenta
la participacin de cada individuo, ya sea directamente o a travs
de otra sociedad; Su objeto social deber limitarse a la produccin,
transformacin o comercializacin de productos agrcolas,
ganaderos o forestales y a los dems actos accesorios necesarios
para el cumplimiento de dicho objeto.
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La Ley Agraria establece tambin las bases para la definicin

formal de la pequea propiedad agrcola, que rige como criterio
fundamental de focalizacin y especificidad de las polticas pblicas encaminadas al fomento de la agricultura y del bienestar
rural. Esta definicin enriquece el concepto general de lo agrario.
Artculo 117.- Se considera pequea propiedad agrcola la superficie
de tierras agrcolas de riego o humedad de primera que no exceda
los siguientes lmites o sus equivalentes en otras clases de tierras: I.
100 hectreas si se destina a cultivos distintos a los sealados en las
Esto tiene
una profunda
implicacin de
orden poltico, por
supuesto, pero
adicionalmente
ha significado
una estructura
agraria particular,
significativamente
diferente de
otros pases
latinoamericanos.
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fracciones II y III de este artculo; II. 150 hectreas si se destina al cultivo

de algodn; III. 300 hectreas si se destina al cultivo de pltano, caa
de azcar, caf, henequn, hule, palma, vid, olivo, quinua, vainilla,
cacao, agave, nopal o rboles frutales.
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En 2012 la Cmara de Diputados expidi el Reglamento que establece los parmetros operacionales para el ordenamiento de la
propiedad rural, en desarrollo de lo establecido por la Ley Agraria.
Este marco normativo precisa los lineamientos y procedimientos
para aplicables al ordenamiento de la propiedad rural, entendida
esta en forma restrictiva a la aplicacin de los principios de la ley,
con respecto a las diferentes intervenciones pblicas en sobre las
condiciones de tenencia de la tierra.
Especficamente reglamenta los procesos como el procedimiento para la investigacin y enajenacin de los excedentes de
la propiedad rural; la expropiacin de bienes ejidales y comunales,
incluyendo procesos, avalos e indemnizaciones; los procedimientos sobre los baldos y nacionales, lo que incluye los deslindes, las
formas de enajenacin; lo referente a las colonias agrcolas; lo referente al Fondo para el Ordenamiento de la Propiedad Rural; y el
funcionamiento del Comit Tcnico de Evaluacin.
2.2.2. Nueva Secretara de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano
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La evolucin de la realidad agraria de Mxico, de las formas

que han ido dibujando nuevos paisajes en el mundo rural ha conducido a un cambio de visin de enorme significado. Los procesos de diversificacin de las economas agrarias hacia modelos
multisectoriales, as como del paisaje agrario de la propiedad social,
donde se ha vivido con nitidez la transicin urbana, cambiando el
destino de muchos ejidos hacia estructuras urbanas, localizacin de
actividades econmicas secundarias y terciarias, cambio en la esencia misma del campesinado ejidatario, en su concepcin fundacional, por un poblador rural diversificado y muchas veces urbanizado,
indican que la transicin ha alcanzado un nivel avanzado y que se
requiere una revisin profunda de la institucionalidad que la cobija,
particularmente desde la perspectiva de las polticas pblicas.
Esto lo ha enarbolado el nuevo gobierno del PRI que dentro
de sus primeras acciones, tramit en el Congreso de la Unin una
reforma de la Ley de Administracin Pblica, con el propsito de
crear un nuevo marco para atender el tema agrario en Mxico
(Cmara de Diputados, 2012). Transformacin institucional que
tiene elementos innovadores, audacia conceptual y enormes desafos que darn mucho de qu hablar en los prximos aos a
analistas e investigadores preocupados por la institucionalidad
para el mundo rural de nuestros pases.
Foto: Cortesa Banco Agrario
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Con el propsito de contar con una poltica integral que permita el ordenamiento permanente y debidamente planificado del
territorio nacional, se crea la nueva Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. La Secretaria tiene como principal tarea
impulsar, en coordinacin con las autoridades estatales y municipales, la planeacin y el ordenamiento del territorio nacional para
su mximo aprovechamiento, con la formulacin de polticas que
armonicen el crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos; la regularizacin de la propiedad agraria y sus diversas
figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las tierras
ejidales, las comunidades, la pequea propiedad agrcola, ganadera y forestal, y los terrenos baldos y nacionales; el desarrollo
urbano con criterios uniformes respecto de la planeacin, control
y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas
del pas y su respectiva infraestructura de comunicaciones y de
servicios, adems de la planeacin habitacional, el desarrollo de
vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las
diversas regiones del pas.
Esta reforma es un parteaguas en la forma como se entiende
lo territorial en Mxico y establece un punto central de nuestra
discusin del concepto rural en Mxico. La fusin de tres temas
esenciales del desarrollo equilibrado y de la cohesin territorial
del pas, se han integrado en una estrategia que reconoce su carcter sistmico. Lo agrario, lo territorial y lo urbano, juntos, unidos en institucionalidad como reconocimiento de su integralidad
en la realidad. Ntese que se habla de lo agrario, no de lo rural.
Se podra pensar que esto se debe a la herencia de la secretara
reformada, Secretara de Reforma Agraria, pero por lo analizado
anteriormente, el concepto agrario recoge de mejor forma la realidad del proceso histrico del Mxico revolucionario.
La nueva secretara, SEDATU, recoge las funciones de ordenamiento territorial y vivienda que se localizaba en la Secretara
de Desarrollo Social, al igual que las de poltica urbana, que cobija lo regional, por tanto lo rural. Esto en reconocimiento de la
transicin que ha transformado el mundo rural buclico en un
continuo entre espacios no intervenidos y la ciudad.
Llama la atencin que esta Secretara nueva no haya incorporado las estrategias de desarrollo rural que lidera la Secretara
de Agricultura. Puede interpretarse de diferentes formas, incluso
considerarse como un hecho fortuito, sin embargo, en la lgica
de racionalizar el espacio, se deben integrar los componentes
transversales del desarrollo, esto es, los ms territoriales, entre
los cuales no se consideraron los sectoriales para la pequea agricultura con los cuales se asimila tradicionalmente el concepto
de desarrollo rural, que en la tradicin de nuestros pases se ha
identificado como polticas, principalmente asistencialistas, hacia
los pequeos productores, no una poltica de aliento territorial.
Captulo 2
31
En contraste, la realidad social, poltica, econmica, fsica, espacial, territorial de la propiedad social dio nacimiento a una visin
territorial integral que va de lo agrario, hasta lo urbano, pasando
inexorablemente por lo territorial.
2.2.3. Asentamientos Humanos y el ordenamiento

territorial de Mxico
gr
am
ac
Sin duda, uno de los principales marcos normativos que define modelos de intervencin en los espacios rurales, est constituido por la Ley General de Asentamientos Humanos que asume
las definiciones y orientaciones para el relacionamiento de los territorios en un marco de desarrollo, (Cmara de Diputados, 2012).
Sus objetivos indican con precisin el alcance de polticas que
asumen integralmente el espacio y el territorio.
ARTICULO 1o.- Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico
e inters social y tienen por objeto:
ia
I. Establecer la concurrencia de la Federacin, de las entidades

federativas y de los municipios, para la ordenacin y regulacin
de los asentamientos humanos en el territorio nacional;
II. Fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos y la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin;
32
En
D
is
III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas,

usos y destinos de reas y predios que regulen la propiedad en los
centros de poblacin, y
IV. Determinar las bases para la participacin social en materia
de asentamientos humanos.
Esta Ley asume definiciones de enorme importancia para nuestra
bsqueda de definiciones de lo rural, ya que no le asigna importancia
explcita, al excluirlo de sus definiciones centrales. Las definiciones
sobre las cuales define sus polticas son las de asentamientos humanos, centros poblados y desarrollo regional y territorial.
II. Asentamiento humano: el establecimiento de un conglomerado
demogrfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en
un rea fsicamente localizada, considerando dentro de la misma
los elementos naturales y las obras materiales que lo integran;
III. Centros de poblacin: las reas constituidas por las zonas
urbanizadas, las que se reserven a su expansin y las que
se consideren no urbanizables por causas de preservacin
ecolgica, prevencin de riesgos y mantenimiento de actividades
Captulo 2
productivas dentro de los lmites de dichos centros; as como las

que por resolucin de la autoridad competente se provean para la
fundacin de los mismos;
ia
gr
am
XIV. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos:

el proceso de distribucin equilibrada y sustentable de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio nacional;
En estas definiciones queda claro que los asentamientos humanos corresponden a conglomerados que pueden ser urbanos
o rurales, sin necesidad de especificar los segundos, pero definiendo con claridad elementos constitutivos de una precisin territorial, enmarcada en conceptos demogrficos, de sistemas de
convivencia y rea fsica. En esencia, es la adopcin del concepto
de territorio como categora de gestin de poltica pblica. Igualmente establece la precisin normativa de lo que corresponde a
centros poblados, asignndole su carcter urbano, sin precisar los
tamaos poblacionales o espaciales para su acotamiento.
Pero posiblemente lo ms revelador para nuestra reflexin
sobre lo rural, es la forma como se define el desarrollo de los territorios, a partir de la definicin explcita del desarrollo urbano y
del desarrollo regional, no de un desarrollo rural, indicando que
el desarrollo regional integra ste en una visin que no separa los
dos conjuntos poblacionales. A cambio, establece la necesidad de
contar con un ordenamiento del territorio o de los asentamientos
humanos, sean urbanos o rurales.
ac
VIII. Desarrollo urbano: el proceso de planeacin y regulacin de

la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los
centros de poblacin;
VII. Desarrollo regional: el proceso de crecimiento econmico en

un territorio determinado, garantizando el mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin, la preservacin del ambiente, as
como la conservacin y reproduccin de los recursos naturales;
En
D
is
ARTICULO 3o.- El ordenamiento territorial de los asentamientos

humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin,
tender a mejorar el nivel y calidad de vida de la poblacin
urbana y rural, mediante: La vinculacin del desarrollo regional
y urbano con el bienestar social de la poblacin; El desarrollo
socioeconmico sustentable del pas, armonizando la interrelacin
de las ciudades y el campo y distribuyendo equitativamente los
beneficios y cargas del proceso de urbanizacin; La distribucin
equilibrada y sustentable de los centros de poblacin y las
actividades econmicas en el territorio nacional; La adecuada
interrelacin socioeconmica de los centros de poblacin; El
desarrollo sustentable de las regiones del pas; El fomento de
33
ia
gr
am
ac
centros de poblacin de dimensiones medias; La descongestin

de las zonas metropolitanas; La proteccin del patrn de
asentamiento humano rural y de las comunidades indgenas; La
eficiente interaccin entre los sistemas de convivencia y de
servicios en los centros de poblacin; La creacin y mejoramiento
de condiciones favorables para la relacin adecuada entre zonas
de trabajo, vivienda y recreacin; La estructuracin interna de
los centros de poblacin y la dotacin suficiente y oportuna de
infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; La prevencin,
control y atencin de riesgos y contingencias ambientales
y urbanos en los centros de poblacin; La conservacin y
mejoramiento del ambiente en los asentamientos humanos; La
preservacin del patrimonio cultural de los centros de poblacin;
El ordenado aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria en los
centros de poblacin; La regulacin del mercado de los terrenos
y el de la vivienda de inters social y popular; La coordinacin y
concertacin de la inversin pblica y privada con la planeacin
del desarrollo regional y urbano, La participacin social en
la solucin de los problemas que genera la convivencia en los
asentamientos humanos; y El desarrollo y adecuacin en los
centros de poblacin de la infraestructura, el equipamiento y los
servicios urbanos que garanticen la seguridad, libre trnsito y
accesibilidad que requieren las personas con discapacidad.
34
En
D
is
En este listado de objetivos de la Ley General, queda clara la inclusin de lo rural en un marco de dinmica integral que involucra
lo urbano en una visin regional, mucho ms prxima a las visiones
de la nueva geografa econmica y del espacio como sistema.
Especial significado tiene el mecanismo de operacionalizacin
y aplicacin de la Ley de Asentamientos Humanos ya que determina el establecimiento de un Programa Nacional de Desarrollo
Urbano que integra todos los objetivos mencionados. Si se analizan con cuidado los contenidos de este plan, es claro que no se
refiere exclusivamente a lo que ocurre al interior de los centros
poblados, sino que hace referencia general a los asentamientos
humanos, que como hemos visto, incluyen a lo urbano y lo rural.
ARTICULO 13.- El programa nacional de desarrollo urbano, en su
carcter sectorial, se sujetar a las previsiones del Plan Nacional
de Desarrollo, y contendr: El diagnstico de la situacin de los
asentamientos humanos en el territorio nacional, sus causas y
consecuencias; El patrn de distribucin de la poblacin y de las
actividades econmicas en el territorio nacional; La estructura
de sistemas urbanos y rurales en el pas; La estrategia general
aplicable al ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y al desarrollo urbano de los centros de poblacin;
Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones
i
ac
gr
am
del pas, en funcin de sus recursos naturales, de sus actividades

productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos
y sus condiciones ambientales; Las necesidades que en materia
de desarrollo urbano planteen el volumen, estructura, dinmica
y distribucin de la poblacin; Las estrategias generales para
prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y regional
originados por la fundacin, conservacin, mejoramiento y
crecimiento de los centros de poblacin; Las polticas generales
para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y
el desarrollo urbano de los centros de poblacin; Los lineamientos
y estrategias que orienten la inversin pblica y privada a
proyectos prioritarios para el desarrollo urbano del pas; Las
metas generales en cuanto a la calidad de vida en los centros de
poblacin urbanos y rurales del pas, as como en las comunidades
indgenas; Los requerimientos globales de reservas territoriales
para el desarrollo urbano, as como los mecanismos para
satisfacer dichas necesidades, y Los mecanismos e instrumentos
financieros para el desarrollo urbano.
Captulo 2
ia
Si bien, la orientacin del Plan de Desarrollo Urbano tiene una

orientacin ms reguladora que de inversin pblica, sin excluirla, en comparacin con la LDRS, este marco de poltica pblica es
determinante sobre el desarrollo de los espacios rurales y sobre
las poblaciones en ella residentes. Para nuestra reflexin sobre
lo rural, nos queda claro que este enfoque no le asigna ninguna
identidad propia independiente de los poblados urbanos en una
visin regional de integralidad.
35
2.2.4. Los principios de ordenamiento y equilibrio

ecolgico y proteccin al ambiente
En
D
is
Esta Ley, al igual que la de Asentamientos Humanos, constituye cuerpo fundamental de las Polticas de Estado de Mxico para
el manejo del espacio, su regulacin e intervencin. Es un cuerpo
normativo que se basa en una visin del espacio y determina sus
formas de afectacin, (Cmara de Diputados, 2012). Por supuesto
que el mundo rural, fuera de los poblados, tiene los mayores grados y niveles de intervencin pblica, soportados en esta norma.
Su objetivo se define:
ARTCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las
disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos que se refieren a la preservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico, as como a la proteccin al ambiente, en el
territorio nacional y las zonas sobre las que la nacin ejerce su
soberana y jurisdiccin. Sus disposiciones son de orden pblico e
inters social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable
Foto: Cortesa Banco Agrario
ac
y establecer las bases para: Garantizar el derecho de toda persona

a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud
y bienestar; Definir los principios de la poltica ambiental y los
instrumentos para su aplicacin; La preservacin, la restauracin
y el mejoramiento del ambiente; La preservacin y proteccin de
la biodiversidad, as como el establecimiento y administracin de
las reas naturales protegidas; El aprovechamiento sustentable,
la preservacin y, en su caso, la restauracin del suelo, el agua y
los dems recursos naturales, de manera que sean compatibles
la obtencin de beneficios econmicos y las actividades de la
sociedad con la preservacin de los ecosistemas; La prevencin y
el control de la contaminacin del aire, agua y suelo;
gr
am
Las aproximaciones conceptuales que rigen el equilibrio y

ordenamiento ecolgico que establece la Ley, sirven para entender la aproximacin pblica que Mxico aplica para el espacio. Entre ellas hay tres definiciones claves que acompaan las
estrategias de intervencin:
ia
ARTCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:

I.- Ambiente: El conjunto de elementos naturales y artificiales
o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y
desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que
interactan en un espacio y tiempo determinados () ; () XIII.Ecosistema: La unidad funcional bsica de interaccin de los
organismos vivos entre s y de stos con el ambiente, en un espacio
y tiempo determinados () ; () XXIV.- Ordenamiento ecolgico:
El instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin
de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir
del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos;
En
D
is
36
Para la aplicacin de la Ley se determina una zonificacin relacionada con las reas de proteccin y sus zonas de amortiguamiento, las cuales se refieren casi exclusivamente a reas rurales.
XXXIX. Zonificacin: El instrumento tcnico de planeacin que
puede ser utilizado en el establecimiento de las reas naturales
protegidas, que permite ordenar su territorio en funcin del
grado de conservacin y representatividad de sus ecosistemas,
la vocacin natural del terreno, de su uso actual y potencial,
de conformidad con los objetivos dispuestos en la misma
declaratoria. Asimismo, existir una subzonificacin, la cual
consiste en el instrumento tcnico y dinmico de planeacin,
que se establecer en el programa de manejo respectivo, y que es
utilizado en el manejo de las reas naturales protegidas, con el fin
Captulo 2
gr
am
I. Las zonas ncleo, tendrn como principal objetivo la preservacin

de los ecosistemas a mediano y largo plazo, en donde se podrn
autorizar las actividades de preservacin de los ecosistemas y
sus elementos, de investigacin y de colecta cientfica, educacin
ambiental, y limitarse o prohibirse aprovechamientos que alteren
los ecosistemas. Estas zonas podrn estar conformadas por las
siguientes subzonas: a) De proteccin: , b) De uso restringido: y
ac
ARTCULO 47 BIS. Para el cumplimiento de las disposiciones

de la presente Ley, en relacin al establecimiento de las reas
naturales protegidas, se realizar una divisin y subdivisin que
permita identificar y delimitar las porciones del territorio que
la conforman, acorde con sus elementos biolgicos, fsicos y
socioeconmicos, los cuales constituyen un esquema integral y
dinmico, por lo que cuando se realice la delimitacin territorial
de las actividades en las reas naturales protegidas, sta se llevar
a cabo a travs de las siguientes zonas y sus respectivas subzonas,
de acuerdo a su categora de manejo:
de ordenar detalladamente las zonas ncleo y de amortiguamiento,

previamente establecidas mediante la declaratoria correspondiente.
ia
II. Las zonas de amortiguamiento, tendrn como funcin

principal orientar a que las actividades de aprovechamiento, que
ah se lleven a cabo, se conduzcan hacia el desarrollo sustentable,
creando al mismo tiempo las condiciones necesarias para lograr
la conservacin de los ecosistemas de sta a largo plazo, y podrn
estar conformadas bsicamente por las siguientes subzonas: a) De
preservacin: , b) De uso tradicional: , c) De aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales: , d) De aprovechamiento
sustentable de los ecosistemas: , e) De aprovechamiento especial:
, f) De uso pblico: , g) De asentamientos humanos: , y h) De
recuperacin:
D
is
De acuerdo con estos criterios de zonificacin, se establecen

los principios y mandatos segn los cuales el uso y aprovechamiento del suelo est condicionado por objetivos de sustentabilidad que afectan en forma clara al mundo rural, an cuando no se
defina como tal en el cuerpo normativo.
En
ARTCULO 98.- Para la preservacin y aprovechamiento

sustentable del suelo se considerarn los siguientes criterios: El
uso del suelo debe ser compatible con su vocacin natural y no
debe alterar el equilibrio de los ecosistemas; El uso de los suelos
debe hacerse de manera que stos mantengan su integridad fsica
y su capacidad productiva; Los usos productivos del suelo deben evitar
prcticas que favorezcan la erosin, degradacin o modificacin
de las caractersticas topogrficas, con efectos ecolgicos adversos;
En las acciones de preservacin y aprovechamiento sustentable del
37
gr
am
ac
suelo, debern considerarse las medidas necesarias para prevenir

o reducir su erosin, deterioro de las propiedades fsicas, qumicas o
biolgicas del suelo y la prdida duradera de la vegetacin natural; En
las zonas afectadas por fenmenos de degradacin o desertificacin,
debern llevarse a cabo las acciones de regeneracin, recuperacin
y rehabilitacin necesarias, a fin de restaurarlas, y La realizacin de
las obras pblicas o privadas que por s mismas puedan provocar
deterioro severo de los suelos, deben incluir acciones equivalentes de
regeneracin, recuperacin y restablecimiento de su vocacin natural.
ia
Las actividades agrcolas estn claramente condicionadas por

la Ley de Equilibrio Ecolgico, estableciendo los alcances y limitaciones que las polticas sectoriales agrcolas y de desarrollo rural,
deben imponer e sus programas e intervenciones.
ARTCULO 99.- Los criterios ecolgicos para la preservacin y
aprovechamiento sustentable del suelo se considerarn en: Los
apoyos a las actividades agrcolas que otorgue el Gobierno Federal,
de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, tcnica
o de inversin, para que promuevan la progresiva incorporacin
de cultivos compatibles con la preservacin del equilibrio
ecolgico y la restauracin de los ecosistemas; La fundacin de
centros de poblacin y la radicacin de asentamientos humanos;
El establecimiento de usos, reservas y destinos, en los planes de
desarrollo urbano, as como en las acciones de mejoramiento y
conservacin de los centros de poblacin; La determinacin de
usos, reservas y destinos en predios forestales; El establecimiento
de zonas y reservas forestales; La determinacin o modificacin
de los lmites establecidos en los coeficientes de agostadero; Las
disposiciones, lineamientos tcnicos y programas de proteccin y
restauracin de suelos en las actividades agropecuarias, forestales
e hidrulicas; El establecimiento de distritos de conservacin del
suelo; La ordenacin forestal de las cuencas hidrogrficas del
territorio nacional; El otorgamiento y la modificacin, suspensin
o revocacin de permisos de aprovechamiento forestal; Las
actividades de extraccin de materias del subsuelo; la exploracin,
explotacin, beneficio y aprovechamiento de sustancias
minerales; las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren
la cubierta y suelos forestales; y La formulacin de los programas
de ordenamiento ecolgico a que se refiere esta Ley.
En
D
is
38
Foto: Cortesa Archivo UPRA
Captulo 2
ia
gr
am
En desarrollo de este principio constitucional se ha formulado en 2001 la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, LDRS, que
se estructura sobre la base constitucional expresada en cuatro
mandatos fundamentales: Artculo 4 Derechos, Artculo 25 Desarrollo, Artculo 26 Planeacin y Artculo 27 Tierra y bienes de la
nacin, dndole un alcance mayor al establecido en el Artculo 27
mencionado, al incorporar una visin integral del desarrollo y la
planeacin, (Cmara de Diputados, 2012).
En la LDRS no existe una definicin de lo rural explcita, haciendo referencia a la definicin oficial que corresponde al Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, INEGI; sin embargo, si
establece las definiciones claves de objetivo y objeto de la Ley.
ac
2.2.5. Desarrollo Rural Sustentable: una nueva generacin

de polticas pblicas
Desarrollo Rural Sustentable. El mejoramiento integral del bienestar

social de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio
comprendido fuera de los ncleos considerados urbanos de acuerdo
con las disposiciones aplicables, asegurando la conservacin
permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios
ambientales de dicho territorio
Agentes de la Sociedad Rural. Personas fsicas o morales de los

sectores social y privado que integran a la sociedad rural
En
D
is
En esta definicin de la Ley se ampla el sentido constitucional

y se integran poblaciones no campesinas y actividades econmicas
no agrcolas, asumiendo una concepcin amplia de territorio con
una definicin espacial concreta: fuera de los ncleos urbanos.
La LDRS le da desarrollo a este principio territorial al mandatar
la focalizacin de las estrategias de poltica pblica, de carcter sectorial e intersectorial, en una estructura de tipo espacial, denominada Distritos de Desarrollo Rural, de caractersticas articuladoras.
Articulo 26.- En los Consejos Estatales se articularn los planteamientos,
proyectos y solicitudes de las diversas regiones de la entidad, canalizados
a travs de los Distritos de Desarrollo Rural. Los consejos municipales,
definirn la necesidad de convergencia de instrumentos y acciones
provenientes de los diversos programas sectoriales, mismos que se
integrarn al programa especial concurrente.
39
ac
Artculo 29.- Los Distritos de Desarrollo Rural sern la base de

la organizacin territorial y administrativa de las dependencias
de la Administracin Pblica Federal y Descentralizada, para la
realizacin de los programas operativos de la Administracin Pblica
Federal que participan en el Programa Especial Concurrente y los
Programas Sectoriales que de l derivan, as como con los gobiernos
de las entidades federativas y municipales y para la concertacin con
las organizaciones de productores y los sectores social y privado
gr
am
La Secretara definir, con la participacin de los Consejos

Estatales la demarcacin territorial de los Distritos de Desarrollo
Rural y la ubicacin de los centros de apoyo al desarrollo rural
sustentable, con los que contar cada Distrito de Desarrollo
Rural, procurando la coincidencia con las cuencas hdricas.
ia
Mutidimensionalidad y multisectorialidad del desarrollo rural

sustentable. La integralidad del desarrollo se especifica en la Ley desde
dos aproximaciones. La primera que establece que el territorio rural
comprende todas las esferas de la vida social. El bienestar social se considera en sus dimensiones sociales y culturales, remarcando el sentido
multidimensional del desarrollo rural. Las dimensiones consideradas
en los objetivos de la Ley, incluyen en forma explcita las diferentes esferas del territorio: produccin, salud, educacin, demografa, vivienda,
infraestructura social y productiva, medio ambiente, equidad, desarrollo poltico, convivencia, cultura, derechos, empleo, entre otras.
40
En
D
is
Artculo 15.- El Programa Especial Concurrente al que se refiere el

artculo anterior, fomentar acciones en las siguientes materias:
I. Actividades econmicas de la sociedad rural; II. Educacin para
el desarrollo rural sustentable; III. La salud y la alimentacin
para el desarrollo rural sustentable; IV. Planeacin familiar; V.
Vivienda para el desarrollo rural sustentable; VI. Infraestructura
y el equipamiento comunitario y urbano para el desarrollo rural
sustentable; VII. Combate a la pobreza y la marginacin en el
medio rural; VIII. Poltica de poblacin para el desarrollo rural
sustentable; IX. Cuidado al medio ambiente rural, la sustentabilidad
de las actividades socioeconmicas en el campo y a la produccin
de servicios ambientales para la sociedad; X. Equidad de gnero, la
proteccin de la familia, el impulso a los programas de la mujer, los
jvenes, la proteccin de los grupos vulnerables, en especial nios,
discapacitados, personas con enfermedades terminales y de la
tercera edad en las comunidades rurales; XI. Impulso a la educacin
cvica, a la cultura de la legalidad y combate efectivo a la ilegalidad
en el medio rural; XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las
formas especficas de organizacin social y capacidad productiva
i
ac
gr
am
de los pueblos indgenas, particularmente para su integracin

al desarrollo rural sustentable de la Nacin; XIII. Seguridad en
la tenencia y disposicin de la tierra; XIV. Promocin del empleo
productivo, incluyendo el impulso a la seguridad social y a la
capacitacin para el trabajo en las reas agropecuaria, comercial,
industrial y de servicios; XV. Proteccin a los trabajadores rurales
en general y a los jornaleros agrcolas y migratorios en particular;
XVI. Impulso a los programas de proteccin civil para la prevencin,
auxilio, recuperacin y apoyo a la poblacin rural en situaciones de
desastre; XVII. Impulso a los programas orientados a la paz social;
y XVIII. Las dems que determine el Ejecutivo Federal.
Captulo 2
La segunda forma est ligada a una visin completa de la economa rural que rebasa la agricultura e involucra todos sus encadenamientos, pero adicionalmente, los sectores de transformacin y
servicios que hacen presencia creciente en el mundo rural. Incorporando una visin multisectorial y diversificada a la economa rural.
ia
Artculo 1o.- La presente Ley es reglamentaria de la Fraccin XX

del Artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y es de observancia general en toda la Repblica.
Sus disposiciones son de orden pblico y estn dirigidas a: promover

el desarrollo rural sustentable del pas, propiciar un medio ambiente
adecuado, en los trminos del prrafo 4o. del artculo 4o.; y garantizar
la rectora del Estado y su papel en la promocin de la equidad, en los
trminos del artculo 25 de la Constitucin.
D
is
Se considera de inters pblico el desarrollo rural sustentable

que incluye la planeacin y organizacin de la produccin
agropecuaria, su industrializacin y comercializacin, y de los
dems bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a
la elevacin de la calidad de vida de la poblacin rural, segn lo
previsto en el artculo 26 de la Constitucin, para lo que el Estado
tendr la participacin que determina el presente ordenamiento,
llevando a cabo su regulacin y fomento en el marco de las
libertades ciudadanas y obligaciones gubernamentales que
establece la Constitucin.
En
Involucra explcitamente el manejo de los recursos naturales

e incluye como un sector fundamental, los servicios ambientales.
Establece que los servicios ambientales son el aprovechamiento
en beneficio de la sociedad de los recursos naturales, incluyendo
funciones de provisin de agua, suelo, biodiversidad y de paisaje.
Sin duda este constituye uno de los ms significativos avances de
la ley, en cuanto a integralidad multisectorial de la economa de
los territorios rurales.
41
Artculo 3o.- Para los efectos de esta Ley se entender por:

..
XXIX.
Servicios Ambientales (sinnimo: beneficios ambientales).
Los beneficios que obtiene la sociedad de los recursos naturales, tales
como la provisin y calidad del agua, la captura de contaminantes, la
mitigacin del efecto de los fenmenos naturales adversos, el paisaje
y la recreacin, entre otros;
gr
am
ac
Multifuncionalidad de la economa rural. Declara de inters

pblico el desarrollo econmico y el bienestar de la poblacin del
medio rural independientemente del sector econmico al cual
est vinculado. Entendiendo que las actividades rurales se definen como cualquier tipo de actividad realizada en el medio rural.
Define las actividades agropecuarias sobre la base de cualquier
aprovechamiento de los recursos naturales, ampliando su cobertura ms all de la agricultura y la actividad pecuaria.
ia
Artculo 2o.- Son sujetos de esta Ley los ejidos, comunidades y

las organizaciones o asociaciones de carcter nacional, estatal,
regional, distrital, municipal o comunitario de productores
del medio rural, que se constituyan o estn constituidas de
conformidad con las leyes vigentes y, en general, toda persona
fsica o moral que, de manera individual o colectiva, realice
preponderantemente actividades en el medio rural.
42
En
D
is
I. Actividades Agropecuarias. Los procesos productivos primarios

basados en recursos naturales renovables: agricultura, ganadera
(incluye caza), silvicultura y acuacultura (incluye pesca);
II. Actividades Econmicas de la Sociedad Rural. Las actividades
agropecuarias y otras actividades productivas, industriales,
comerciales y de servicios;
Establece el concepto de objetivos estratgicos nacionales para
la produccin de alimentos de inters significativo para la poblacin, estableciendo el sentido de multifuncionalidad y externalidades de la produccin agrcola, en rubros especficos. As mismo, incluye el concepto de soberana alimentaria, como concepto basado
en la produccin nacional, lo cual le imprime un sentido de valoracin de externalidades adicionales a la produccin agrcola del pas.
..
XXXII. Soberana Alimentaria. La libre determinacin del pas en
materia de produccin, abasto y acceso de alimentos a toda la
poblacin, basada fundamentalmente en la produccin nacional.
Captulo 2
i
ac
gr
am
Artculo 4o.- Para lograr el desarrollo rural sustentable el Estado,

con el concurso de los diversos agentes organizados, impulsar un
proceso de transformacin social y econmica que reconozca la
vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido
y sustentable de las condiciones de vida de la poblacin rural, a
travs del fomento de las actividades productivas y de desarrollo
social que se realicen en el mbito de las diversas regiones del medio
rural, procurando el uso ptimo, la conservacin y el mejoramiento
de los recursos naturales y orientndose a la diversificacin de la
actividad productiva en el campo, incluida la no agrcola, a elevar
la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el
empleo de la poblacin rural.
Reconoce el principio de vulnerabilidad de la economa rural,

introduciendo un criterio adicional a la multifuncionalidad y papel estratgico, en trminos polticos, no slo econmicos de la
economa del territorio rural (Artculo 4). Ms an, establece la
necesidad de valorar las diferentes funciones que cumple la agricultura en el desarrollo (Artculo 5).
En
D
is
ia
Artculo 5o.- En el marco previsto en la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos, el Estado, a travs del Gobierno Federal
y en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas
y municipales, impulsar polticas, acciones y programas en el
medio rural que sern considerados prioritarios para el desarrollo
del pas y que estarn orientados a los siguientes objetivos: I.
Promover el bienestar social y econmico de los productores, de
sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de
los agentes de la sociedad rural, mediante la diversificacin y la
generacin de empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio
rural, as como el incremento del ingreso; II. Corregir disparidades
de desarrollo regional a travs de la atencin diferenciada a las
regiones de mayor rezago, mediante una accin integral del Estado
que impulse su transformacin y la reconversin productiva
y econmica, con un enfoque productivo de desarrollo rural
sustentable; III. Contribuir a la soberana y seguridad alimentaria
de la nacin mediante el impulso de la produccin agropecuaria
del pas; IV. Fomentar la conservacin de la biodiversidad y el
mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su
aprovechamiento sustentable; y V. Valorar las diversas funciones
econmicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes
manifestaciones de la agricultura nacional.
Ordenamiento y nueva institucionalidad. La concepcin de

integralidad del desarrollo de los espacios rurales se hace manifiesta en la estructura institucional que determina la Ley. Se establecen dos tipos de estructuras de concurrencia en las acciones
que propenden por el desarrollo rural. La primera en trminos
Establece
el concepto
de objetivos
estratgicos
nacionales para
la produccin
de alimentos de
inters significativo
para la poblacin,
estableciendo
el sentido de
multifuncionalidad
y externalidades
de la produccin
agrcola, en rubros
especficos.
43
ac
sectoriales, al crear una instancia intersecretarial y asignarle una

funcin y responsabilidad de coordinar y concurrir con acciones
sectoriales sobre los espacios territoriales. Esta estructura replantea la visin sectorial predominante, determinando un nuevo
escenario de planificacin, gestin y presupuestacin. Por otro
lado, establece que la poltica de desarrollo rural debe ser ejercida
mediante una relacin entre las instancias federales y las territoriales, mediante convenios de ejecucin en una estructura de
subsidiaridad territorial.
gr
am
Artculo 11.- Las acciones para el desarrollo rural sustentable

mediante obras de infraestructura y de fomento de las actividades
econmicas y de generacin de bienes y servicios dentro de todas
las cadenas productivas en el medio rural, se realizarn conforme
a criterios de preservacin, restauracin, aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad, as como
prevencin y mitigacin del impacto ambiental.
ia
Artculo 12.- Corresponde al Estado la rectora del desarrollo

nacional y la conduccin de la poltica de desarrollo rural
sustentable, las cuales se ejercern por conducto de las
dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los
convenios que ste celebre con los gobiernos de las entidades
federativas, y a travs de stos, con los gobiernos municipales
segn lo dispuesto por el artculo 25 de la Constitucin.
44
En
D
is
Concordantemente con los principios constitucionales y legales de la democratizacin de la planeacin y el desarrollo, se establece una estructura de plan para el desarrollo rural que privilegia
la participacin activa y protagnica de las organizaciones de la
sociedad civil y el mbito empresarial y el principio fundamental
de ordenamiento territorial que obliga la coherencia entre la planeacin federal y la que ocurra en los entes territoriales. Es una
expresin clara de un modelo de abajo-arriba en la planificacin,
que define una de las caractersticas y desafos ms destacables
de la norma. La descentralizacin es el fundamento del arreglo
institucional que debe dar como resultado un plan integrado desde lo federal, lo estatal y lo municipal.
Artculo 13.- De conformidad con la Ley de Planeacin y el Plan
Nacional de Desarrollo, se formular la programacin sectorial
de corto, mediano y largo plazo con los siguientes lineamientos:
I. La planeacin del desarrollo rural sustentable, tendr el carcter
democrtico que establecen la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y las leyes relativas. Participarn en ella el sector
pblico por conducto del Gobierno Federal, los gobiernos de las
entidades federativas y de los municipios, en los trminos del tercer
Captulo 2
ia
i
ac
gr
am
Artculo 23.- El federalismo y la descentralizacin de la gestin

pblica sern criterios rectores para la puesta en prctica de los
programas de apoyo para el desarrollo rural sustentable. Los
convenios que se celebren entre el Gobierno Federal, los gobiernos
de las entidades federativas y de los municipios, se ajustarn a
dichos criterios y conforme a los mismos determinarn su
corresponsabilidad en lo referente a la ejecucin de las acciones
vinculadas al desarrollo rural sustentable. El Plan Nacional
de Desarrollo, constituir el marco de referencia de los tres
rdenes de gobierno a fin de que los criterios del federalismo y
la descentralizacin en l establecidos, orienten sus acciones y
programas para el desarrollo rural sustentable. Las dependencias
y entidades de la administracin pblica federal darn curso a sus
acciones con base en lo previsto igualmente en el Plan Nacional
de Desarrollo y el Programa Especial Concurrente con atencin
prioritaria a las zonas de mayor rezago econmico y social,
ajustndose a lo que ordena la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y dems ordenamientos legales vigentes.
prrafo del artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos, as como los sectores social y privado a travs de
sus organizaciones sociales y econmicas legalmente reconocidas y
dems formas de participacin que emanen de los diversos agentes
de la sociedad rural;
En
D
is
Uno de los elementos ms significativos en trminos de manejo territorial es el referido a la definicin, o redefinicin, de los
distritos de desarrollo rural. Esta instancia existente en la tradicional estructura de ejecucin de la poltica federal, central y
sectorial, adquiere una nueva dimensin. Al ser definida por criterios de integralidad territorial, ecosistmica, o cuencas como
se establece, adquiere un alto valor de ordenamiento ambiental.
Pero posiblemente lo ms significativo lo constituye el hecho de
definir la existencia de un Consejo Distrital de Desarrollo Rural,
con la participacin de delegados de los Consejos Municipales.
Esto implica que el distrito tiende a transformarse de ser una
instancia de desconcentracin desde el nivel central, para ser
una instancia de descentralizacin desde el nivel municipal. En
las funciones de los distritos se reconoce la existencia de niveles regionales intermedios con responsabilidades definidas, que
dan fuerza a la gestin territorial.
Artculo 29.- Los Distritos de Desarrollo Rural sern la base de
la organizacin territorial y administrativa de las dependencias
de la Administracin Pblica Federal y Descentralizada, para la
realizacin de los programas operativos de la Administracin
Pblica Federal que participan en el Programa Especial Concurrente
y los Programas Sectoriales que de l derivan, as como con los
45
ia
gr
am
ac
gobiernos de las entidades federativas y municipales y para la

concertacin con las organizaciones de productores y los sectores
social y privado. Los Distritos de Desarrollo Rural coadyuvarn
en el fortalecimiento de la gestin municipal del desarrollo rural
sustentable e impulsarn la creacin de los Consejos Municipales en
el rea de su respectiva circunscripcin y apoyarn la formulacin
y aplicacin de programas concurrentes municipales del Desarrollo
Rural Sustentable. Los Distritos de Desarrollo Rural contarn con
un Consejo Distrital formado por representantes de los Consejos
Municipales. La Secretara definir, con la participacin de los
Consejos Estatales la demarcacin territorial de los Distritos de
Desarrollo Rural y la ubicacin de los centros de apoyo al desarrollo
rural sustentable, con los que contar cada Distrito de Desarrollo
Rural, procurando la coincidencia con las cuencas hdricas. En
regiones rurales con poblacin indgena significativa, los distritos
se delimitarn considerando esta composicin, con la finalidad de
proteger y respetar los usos, costumbres y formas especficas de
organizacin social indgena. Los programas, metas, objetivos y
lineamientos estratgicos de los distritos se integrarn adems con
los que en la materia se elaboren en los municipios y regiones que
pertenezcan a cada uno de ellos.
46
En
D
is
Artculo 30.- Cada distrito tendr un rgano colegiado de

direccin, en el que participarn la Secretara, las dependencias y
entidades competentes, los gobiernos de las entidades federativas
y municipales que corresponda, as como la representacin de
los productores y organizaciones de los sectores social y privado
de la demarcacin, integrada por un representante por rama
de produccin y por cada Consejo Municipal, en la forma que
determine el reglamento general de los mismos. Igualmente contar
con una unidad administrativa integrada conjuntamente por la
Secretara y los gobiernos de las entidades federativas en aplicacin
del Reglamento General y de los criterios de federalizacin y
descentralizacin administrativa desarrollados en los convenios
que celebren las autoridades de ambos rdenes de gobierno. El
Reglamento General de los Distritos de Desarrollo Rural, tomando
en cuenta a los Consejos Estatales, establecer las facultades de sus
autoridades en las materias a las que se refiere este Captulo.
La definicin de la estrategia de operacin a travs de convenios entre el nivel federal con las entidades territoriales, principalmente a nivel estatal y, a travs de ellos, a nivel municipal,
establece un principio de gestin de programas que favorece la
Captulo 2
ac
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am
Artculo 27.- El Gobierno Federal, celebrar con los gobiernos

de las entidades federativas con la participacin de los consejos
estatales correspondientes, los convenios necesarios para definir
las responsabilidades de cada uno de los rdenes de gobierno en el
cumplimiento de los objetivos y metas de los programas sectoriales.
En estos convenios se establecer la responsabilidad de los
gobiernos de las entidades federativas para promover la oportuna
concurrencia en el mbito estatal de otros programas sectoriales
que, en trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, sean responsabilidad de las diferentes dependencias y
entidades federales.
concurrencia territorial de recursos, con estrategias de cofinanciacin y corresponsabilidad que permite la gestin concertada
de recursos de los diferentes niveles territoriales, abriendo fisuras
en las estructuras localistas de inversin pblica.
El establecimiento de un Programa Especial Concurrente es la

expresin concreta de estos principios de planeacin y gestin de
polticas. Remarca el sentido territorial de la aplicacin de acciones sectoriales en forma coordinada, complementaria, sinrgica
y coherente en una unidad territorial, particularmente en el municipio. Esto indica una profunda innovacin y refuerzo concreto
de la visin territorial ya que para su aplicacin se hace necesario
establecer planes y programas territoriales, que convoquen en el
espacio a los diferentes agentes sectoriales en nuevas formas de
negociacin pblica intersectorial y otorga, tcitamente, un papel
privilegiado a las instancias locales en la conformacin integral de
prioridades que afectan las inercias de planeacin sectorial.
D
is
47
En
Artculo 14.- En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de

los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la
integren, la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo Rural
Sustentable propondr al Ejecutivo Federal, con fundamento en
lo dispuesto por los artculos 7, 9 y 22 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeacin,
el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprender las polticas pblicas orientadas a la
generacin y diversificacin de empleo y a garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su participacin e incorporacin al
desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta
marginacin y a las poblaciones econmica y socialmente dbiles.
2.3. La planeacin federal

para el ordenamiento de la
propiedad rural
ia
gr
am
ac
En el ltimo plan sectorial agrario, que tiene la responsabilidad del ordenamiento de la propiedad rural de Mxico, se realiz
en el marco del proceso de planeacin federal en el ao 2007,
para un perodo de seis aos. Como se ha mencionado, el plan
sectorial agrario an no ha sido publicado.
La estructura institucional pblica, responsable del ordenamiento de la propiedad, est conformada por la Secretara de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, SEDATU, como rectora
sectorial, la Procuradura Agraria como entidad descentralizada
y autnoma, al igual que el Registro Agrario Nacional. Igualmente existe el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. En
los ncleos agrarios se cuenta con las organizaciones agrarias y
campesinas que representan formalmente los intereses de los
ejidatarios y comuneros que tienen la responsabilidad de ejercer
las funcionas propias de la administracin y gestin del ncleo
agrario y negociar y concertar con las instituciones pblicas.
El proceso de planeacin para llegar a la formulacin del Plan
Sectorial Agrario Federal, cumple los parmetros dispuestos por
la Ley de Planeacin Democrtica de Mxico, pero su base es en
la prctica de carcter altamente centralizado en la SEDATU.
Los principales problemas identificados en el Plan se pueden
agrupar en: 1. Problemas de incertidumbre en los derechos de
propiedad originados en diversas formas de conflictos, informalidad, subdivisin de los ejidos y presiones externas de diverso
orden, lo cual se agrava por las demandas para el mantenimiento
de los registros agrarios y los desafos de los procesos de imparticin de justicia agraria. 2. El deterioro de los ncleos agrarios
como producto de las transformaciones sociales y econmicas,
prdida del patrimonio cultural, xodo, envejecimiento de los
ejidatarios y comuneros, carencia de oportunidades de desarrollo y crisis de la agricultura familiar. 3. Debilidad institucional en
el espacio local, para atender un modelo autogestionario como
el que sustenta el modelo de propiedad social, en particular, la
altsima dependencia pblica para su gestin. 4. Debilidad de
los sistemas de informacin y de los procesos de planificacin al
interior de los ncleos agrarios y de las instituciones regionales
y locales responsables de la poltica.
La visin concertada para el horizonte del plan se defini sobre tres componentes estratgicos claves: integracin de la economa rural, ordenamiento de la propiedad y capacidad autonmica de los territorios de la propiedad social.
En
D
is
48
Captulo 2
Eje del Sistema de Catastro Rural e Informacin Agraria, crear

un sistema que integre toda la informacin documental, registral, catastral, geogrfica y estadstica rural. La estrategia
es la de integrar, modernizar y mejorar el catastro y mejorar
el acceso a la informacin por parte de todos los actores involucrados, reforzando la certidumbre jurdica y ampliando
los servicios. Las acciones se orientan hacia la aplicacin de
cdulas de datos, incorporacin de la geomtica, incorporar
la informacin agraria al programa sectorial estadstico nacional, sistema de evaluacin de desempeo, mantenimiento
de la informacin catastral para el desarrollo rural e integrar
informacin sobre uso del suelo, condiciones agroecolgicas,
geogrficas y biolgicas de los ncleos agrarios.
ia
Eje territorial, detonar el desarrollo en el Territorio Social (Ncleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas) mediante el
fomento del uso sustentable de los recursos naturales en la
propiedad social para beneficio econmico de la poblacin rural. La estrategia es la de aplicar enfoques de gestin territorial
para el logro del desarrollo sostenible, el mejor uso de los recursos y alcanzar grados de bienestar que reviertan el grave proceso emigratorio del campo mexicano. Las acciones priorizadas
cubren reas como un programa de innovacin y desarrollo
para la convergencia territorial, planes de manejo y ordenamiento ambiental, regularizacin de asentamientos urbanos,
optimizacin de usos del suelo, proyectos que aprovechen
sosteniblemente la oferta ambiental, mitigacin de impacto
ambiental, acuerdos interinstitucionales con los diversos niveles de gobierno y provisin de bienes pblicos territoriales.
En
D
is
>
>
ac
Eje de certeza jurdica de la propiedad, garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, colonias agrcolas y ganaderas, terrenos nacionales
y pequea propiedad. Las estrategias definidas para este
propsito se definen en torno al fortalecimiento de la justicia agraria mediante procesos de vigilancia, promocin
de la conciliacin y arbitraje, capacitacin, ordenamiento,
regularizacin, desincorporacin de tierras para prever el
crecimiento urbano, combate a la corrupcin, fortalecimiento de las organizaciones de base, asesoramiento jurdico, asegurar el pago oportuno de las expropiaciones
por utilidad pblica, promover la paz social y mejora en
los servicios del registro pblico.
gr
am
>
Para el perodo 2007 2012 se definieron ejes de intervencin, objetivos, estrategias y lneas de accin que son sintetizadas a continuacin:
49
Eje de desarrollo humano y capital social,

elevar el nivel de desarrollo humano sustentable de la poblacin que habita en el
Territorio Social (Ncleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas). La estrategia se
orienta al fortalecimiento de la capacidad
autogestora de las organizaciones de los
productores de los ncleos agrarios, tanto
para la resolucin de conflictos, como para
el logro de capacidades autnomas de desarrollo, sobre la base de mayores oportunidades. Las acciones contemplan integracin
de la economa campesina a las dinmicas
de crecimiento econmico nacionales, desarrollo de capacidades en todas las dimensiones, con especial nfasis en derechos
ciudadanos, ampliacin de la informacin
sobre polticas y derechos, uso intensivo de
las tecnologas de la informacin y la comunicacin y el apoyo al intercambio de experiencias entre los ncleos agrarios.
Eje de atencin a grupos vulnerables, garantizar la igualdad de oportunidades a los

grupos prioritarios mencionados en el Plan
Nacional de Desarrollo y que habitan el
Territorio Social (Ncleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas). La estrategia se
basa en implementar acciones de discriminacin positiva para mujeres, poblaciones
indgenas y otros grupos marginados, para
la ampliacin de sus oportunidades para el
desarrollo. Las acciones incluyen acompaamiento y desarrollo de capacidades focalizadas en proyectos y emprendimientos
de estos grupos, eliminacin de barreras de
acceso a programas pblicos, apoyo financiero, sinergias de programas, instituciones
y polticas y apoyo a ejidatarias, comuneras
y posesionarias en comunidades indgenas
y con altos niveles de pobreza para sus emprendimientos productivos.
ac
>
>
gr
am
Eje de agroempresas rentables en los territorios de propiedad social, facilitar los

mecanismos para la creacin de Agroempresas y el mejoramiento del ingreso a los
emprendedores y poblacin que habita el
Territorio Social (Ncleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas). La estrategia
se basa en acciones para la dotacin de
factores productivos y desarrollo de capacidades empresariales en los productores
individuales, asociados o colectivos de los
ncleos agrarios. Las acciones se orientan
al apoyo a emprendimientos innovadores e
incremento de productividad, en especial a
jvenes emprendedores, proveer servicios y
fomento articulando las instituciones responsables de las polticas de desarrollo rural, financiamiento a proyectos productivos,
asistencia tcnica y servicios financieros.
ia
>
En
D
is
50
>
Eje de fortalecimiento institucional, mejorar la atencin a la poblacin en el campo mexicano a travs del fortalecimiento
de las actividades institucionales de las
entidades del sector agrario para cumplir
con los objetivos sectoriales. La estrategia
busca mejorar la capacidad de respuesta
de las instituciones del sector, frente a las
demandas de las comunidades residentes
en los territorios de propiedad social. Las
acciones estn dirigidas a promover una
cultura de resultados y calidad, articulacin intersectorial, combate a la corrupcin y cultura de transparencia, evaluacin
de desempeo e impacto y rendicin de
cuentas, estrategias de comunicacin, fomentar la investigacin agraria, mejoras
normativas y simplificacin de trmites y
aproximacin de los usuarios profundizando el gobierno electrnico.
Captulo 3
CAPTULO 3
En
D
is
ia
gr
am
ac
Una estrategia
territorial para la
y la reforma
agraria en Brasil
Foto: Cortesa INCODER
51
ia
gr
am
ac
de dictadura militar, es un importante antecedente frustrado de alcanzar la modernizacin

de la agricultura y los territorios rurales, que no
logr modificar en forma significativa la distribucin de la tierra. La Constitucin de 1988 establece los principios de responsabilidad social de la
propiedad y establece el derecho a la tierra para
los campesinos, sin embargo los desarrollos legales han significado trabas objetivas para su aplicacin, particularmente por las dificultades para
alcanzar la posibilidad de expropiar las tierras
productivas. Esto ha limitado la redistribucin y
fundado en una gran medida la reforma agraria
en un proceso de colonizacin, sobre la base de
reparto de tierras pblicas, antes que en modelos
de ordenamiento de la propiedad y redistribucin. Incluso, las estrategias de los aos noventa,
fundadas en los mercados de tierras promovidos
por la Banca Multilateral, no lograron alterar estructuralmente la situacin agraria.
La ltima dcada ha significado un intento
por vincular la poltica agraria, por tanto la reforma agraria, a las polticas integrales de desarrollo
rural en los asentamientos, logrando incidir en
forma significativa en las condiciones de vida y
de desarrollo de estos. Reformas institucionales
acaecidas en estos ltimos aos han significado
una visin ms integral de las polticas orientadas a los asentamientos de agricultores familiares y de reforma agraria, esto es a grupos de pequeos productores aglomerados y localizados
en zonas de reforma, sea de colonizacin (tierras
pblicas) o de tierras redistribuidas por va de
expropiacin o de mercado. La marca ms ntida
de esta estrategia ha sido la concepcin de una
estrategia eminentemente territorial.
D
is
En
52
La experiencia de ordenamiento y planeacin territorial en Brasil, ha estado determinada

por los parmetros generales implcitos en el
marco de la poltica de desarrollo sustentable
que se ha venido desarrollando en los ltimos
aos en el pas carioca. En este sentido, se han
centrado como bases del desarrollo procesos
de reforma agraria y agricultura familiar, para lo
cual la planeacin, adecuacin y distribucin de
tierras se ha orientado hacia la generacin de
un modelo agrcola sustentable.
La estructura agraria de Brasil est marcada,
al igual que la colombiana, por una alta concentracin, siendo de las ms altas del continente
y del mundo. La reforma agraria ha sido una
asignatura pendiente en la historia del pas. Sin
embargo se puede establecer un esfuerzo poltico durante las ltimas tres dcadas, desde la
superacin de la dictadura militar y el establecimiento de la actual Constitucin Poltica.
La poltica de reforma agraria se ha basado
en la constitucin de asentamientos de reforma
agraria que han surgido en respuesta a intensos
procesos reivindicativos de pobladores rurales,
particularmente en el nordeste y centro sur del
pas. Organizaciones campesinas emblemticas, como el Movimiento de los Sin Tierra, entre
otros muchos, ha marcado una historia de luchas y conflictos que han mantenido el tema en
las prioridades polticas del pas. La toma de terrenos, la lucha de resistencia en torno al expansivo modelo del agronegocio y la fuerza poltica
de las organizaciones de agricultores familiares,
han sido una clave para la comprensin del proceso agrario en el pas.
El Estatuto de la Tierra de 1964, en perodo
Captulo 3
i
ac
ia
gr
am
Brasil es un pas con una gran extensin de tierra, ocupando

el 66% del territorio de Amrica del Sur. Gran parte de este territorio es de cobertura forestal y selvtica (56% segn cifras de
la FAO) y el resto se reparte entre zonas urbanas, pasturas permanentes y cultivos y tierra arable1. El II Plan de Reforma Agraria,
resalta los altos niveles de concentracin de la tierra, como un
importante obstculo para la puesta en marcha de polticas de
desarrollo sustentable, incluso con mayor ndice de concentracin (0.8 de la escala Gini) que el ingreso (Gini de 0.6)2, generador
de pobreza rural y exclusin social.
Las propiedades con grandes extensiones de tierra (superiores a 2000 ha) representaban ms del 31.6% del rea total
mientras que la mayor cantidad de propiedades (31.6%) estaba
representada en propiedades de hasta 10 ha, dando origen a relaciones econmicas, sociales, polticas y culturales cristalizadas
en un modelo agrcola inhibidor de un desarrollo que combine la
generacin de riquezas y el crecimiento econmico, con justicia
social y ciudadana para la poblacin rural
3.1. Concentracin y
tenencia de la tierra
53
Estructura de la Tierra en Brasil (2003)

rea total
(ha)
% de
rea
rea
promedio
(ha)
31,60%
7.616.113
1,80%
5,7
4,50%
17,2
% de
Propiedades propiedades
Tamao
predio
1.338.711
De 10
a 25
De 25 a
50
De 50 a
100
De 100 a
500
De 500 a
1000
De 1000
a 2000
Ms de
2000
1.102.999
26,00%
Total
18.985.869
684.237
16,10%
24.141.638
5,70%
35,3
485.482
11,50%
33.630.240
8,00%
69,3
482.677
11,40%
100.216.200
23,80%
207,6
75.158
1,70%
52.191.003
12,50%
694,4
36.859
0,90%
50.932.790
12,10%
1381,8
32.264
0,80%
132.631.509
31,60%
4110,8
4.238.387
100,00%
En
D
is
At 10
420.345.362 100,00%
1 DE FACCIO, J. (2003), Perfiles por pas de recurso pastura/follaje: BRASIL. Organizacin

de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura FAO2 VARIOS (2005) II Plan de Reforma Agraria: Paz, Produccin y Calidad de Vida en el Medio Rural, Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria, Ministerio de Desarrollo
Agrario, Repblica Federativa de Brasil
Fuente: Traducido de II Plan

de Reforma Agraria, 2005
gr
am
ac
ia
La alta concentracin de tierra trae asociada altos niveles de

desigualdad en el acceso al ingreso agudizando la realidad de pobreza de los territorios rurales brasileros. Para el 2005, el 67.8% de
los hogares reciba apenas el 29.3% del ingreso total de los hogares,
mientras que el 9.9% de la poblacin percibe el 41.6% del ingreso3,
lo que sumado, segn datos del censo de poblacin del 2000, a
cinco millones de familias rurales que viven con menos de dos salarios mnimos mensuales, brinda un panorama complejo de pobreza
rural, restricciones en el acceso a bienes y servicios indispensables,
altos ndices de mortalidad infantil, insalubridad y analfabetismo.
Pobreza derivada, entre otras causales, de la restriccin en el acceso a tierra suficiente, la falta de ttulos de propiedad de las tierras
de pequeos productores, tamaos reducidos de parcelas, tierras
poco frtiles, mal situadas en relacin a los mercados y con pobre
dotacin de infraestructura productiva.4
Brasil presenta una gran heterogeneidad en sus condiciones entre regiones. El tamao del pas y las caractersticas sociodemogrficas de sus poblaciones, han determinado procesos diferenciales
en cada regin, tanto en relacin a la estructura de la tenencia de la
tierra como a las condiciones de distribucin del ingreso. Las regiones con mayores niveles de pobreza, y pobreza rural, se encuentran
en las regiones ms densamente pobladas, esto es la regin del
sudeste (SE) y nordeste (NE) Brasileros, donde se concentra ms
del 60% de la poblacin total del pas. En la regin del Nordeste es
donde se encuentran los porcentajes ms altos de pobreza rural,
cerca del 67% de su poblacin rural es pobre5.
En
D
is
54
3 DE SOUZA, J. (2010) El incremento mundial en la demanda de etanol y la pobreza en Brasil Divisin de Comercio Internacional e Integracin, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe CEPAL-, Organizacin de las Naciones Unidas
4 VARIOS (2005) Op. Cit. Pag. 12
5 IFAD (2008) Rural Poverty in Brazil Rural Poverty Portal, International Fund for Agricultural Development
Captulo 3
Pobreza y Desigualdad del Ingreso Regional, Brasil (2005)

Macrorregin
% poblacin
Hog. Pobres
Bajo lnea pobreza
Brecha de Pobreza
Promedio
Rondonia
0,8
0,29
0,1
0,17
0,3
0,43
1,58
0,33
0,01
Roraima
0,19
0,41
Par
3,41
0,41
0,01
Amap
0,29
0,3
3,03
0,17
0,11
0,37
0,58
0,02
0,28
0,54
0,01
0,28
0,5
0,02
0,23
0,45
0,01
0,19
0,46
0,01
0,2
0,48
0,22
gr
am
0,67
0,18
0,14
NE
1,57
NE
4,2
RGNorte
NE
1,6
Paraba
NE
1,91
Pernambuco
NE
4,43
0,02
Alagoas
NE
1,52
0,56
0,01
0,25
Sergipe
NE
1,07
0,43
0,18
Bahia
NE
7,27
0,46
0,03
0,2
MinasG
SE
10,67
0,24
0,03
0,09
EspSanto
SE
1,87
0,25
0,1
SE
8,75
0,19
0,02
0,08
SaoPaulo
SE
22,78
0,15
0,03
0,06
Paran
5,65
0,18
0,01
0,07
StaCatari
3,25
0,1
0,04
RGSul
6,14
0,15
0,01
0,06
MtGrSul
CW
1,23
0,24
0,09
MtGrosso
CW
1,5
0,23
0,08
Gois
CW
3,06
0,24
0,01
0,09
DF
CW
1,25
0,19
0,09
Total
Brasil
100
0,28
En
D
is
RioJaneiro
Piau
Cear
ia
N
NE
0,13
Tocantins
Maranhao
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Acre
Amazonas
Regiones
Fuente: Tomado de Incremento de la

demanda mundial de etanol y la pobreza
en Brasil, 2005
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La crisis del campo brasilero, la inadecuada promocin de polticas que generaron brechas, an mayores en la distribucin del
ingreso y el desarrollo econmico ya desigual entre los grandes
hacendados o mejor ubicados en la estructura agraria local y las
pequeas familias campesinas deriv en un proceso de migracin
hacia las ciudades como alternativa de subsistencia. Sin embargo,
la falta de empleo en la ciudad, la expansin de la frontera agrcola y las crisis metropolitanas agudizaron el conflicto de tierras.
El favorecimiento de la modernizacin tecnolgica para aumentar la productividad fsica de la tierra y de la fuerza de trabajo se
centr en la ampliacin de monocultivos en grandes extensiones
de tierra y en polticas compensatorias para los pequeos agricultores, asumiendo que la modernizacin traera consigo el beneficio
suficiente para reducir los ndices de pobreza rural. Sin embargo,
la participacin de la actividad de los pequeos productores, o de
agricultura familiar como es conocida en Brasil, es alta, corresponde al 84% del total de establecimientos, ocupa el 77% de mano de
obra en el campo y es el responsable, en conjunto con los asentamientos de la reforma agraria, por cerca del 38% del Valor Bruto
de la produccin agropecuaria, el 30% del rea total cultivada, la
produccin de los principales alimentos que componen la dieta de
la poblacin [ ] y tiene, tambin, un papel fundamental en la produccin de 12 de los 15 productos que han impulsado el crecimiento
de la produccin agrcola en los aos recientes6
56
VARIOS (2005), Op. Cit Pag. 13
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Fuente: Traducido de II Plan de

Reforma Agraria, 2005
Participacin de la Agricultura Familiar

en la Produccin Total, Brasil (2005)
Captulo 3
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3.2. Construyendo una

institucionalidad para
los territorios rurales
Estas condiciones en la estructura de la tierra, la realidad

de pobreza rural y desigualdad en el ingreso, pero a la vez las
posibilidades que surgen en torno a la agricultura familiar, fueron los principales detonantes del diseo y planificacin de un
plan de reforma agraria orientado hacia la promocin de viabilidad econmica, de seguridad alimentaria y nutricional, de
sostenibilidad ambiental para garantizar el acceso a derechos
y la promocin de la igualdad, inmersa en el marco de desarrollo territorial sustentable.
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El proceso poltico que dio origen a la estrategia actual de

desarrollo rural se remonta a las luchas agrarias y a la construccin de polticas e instituciones cada vez ms democrticas para
la atencin a la agricultura familiar, como respuesta a la presin
ejercida por los actores rurales a travs de sus propias organizaciones rurales y de movimientos de reivindicacin, tanto en la
lucha por la tierra, como en la bsqueda de reconocimiento al
trabajo rural, a los derechos de los agricultores familiares y, en
general, de la sociedad rural.
La crisis desatada a finales de los aos noventa por las
enormes dificultades del Gobierno Federal para dar respuesta
y tratamiento a los movimientos de reivindicacin por el acceso a la tierra, que condujo a conflictos y situaciones de gran
inestabilidad poltica en algunas regiones del pas, condujeron
a un cambio en el status poltico del tema de la agricultura
familiar. Esto desemboc en la decisin del Gobierno de Fernando Enrique Cardozo de reconstruir parte de la institucionalidad pblica que haba sido desmontada durante el perodo
del presidente Collor de Melo en 19897, cuando los vientos de
las reformas estructurales fusionaron el Ministerio Extraordinario de la Reforma y el Desarrollo Agrario, con el Ministerio
de Agricultura en un nico ministerio.
En esas circunstancias se crea el Ministerio de Poltica Agrcola y Desarrollo Agrario a finales de 19998, integrando las reas de
reforma agraria y agricultura familiar en una estructura institucional que signific el reconocimiento poltico a los movimientos sociales y de trabajadores que buscaban reivindicacin en el campo.
En el ao 20009 este toma la actual denominacin de Ministerio
de Desarrollo Agrario, MDA.
7
8
9
Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 29 (Enero 15 de 1989)

Gobierno de Brasil, Medida provisoria No. 1911-12 (Noviembre 25 de 1999)
Gobierno de Brasil, Decreto 3338 (Enero 14 de 2000)
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Uno de los aspectos que mayor fortaleza le confiere a la creacin

de este ministerio es la definicin de un Programa Nacional de Fortalecimiento a la Agricultura Familiar, PRONAF, que involucra los fondos
destinados a la asistencia financiera a proyectos de infraestructura y
servicios municipales y otros fondos destinados al tema de reforma
agraria y agricultura familiar. De esta forma el ministerio cuenta con
recursos propios para el desarrollo del sus acciones propias.
Este proceso de cambio tiene una clara significacin en trminos del balance de poder y de relevancia poltica de los asuntos
agrarios y de agricultura familiar, toda vez que este cambio institucional responde a una demanda de los actores sociales, respecto de la inconveniencia de que estos asuntos corran el riesgo
de invisibilidad al pertenecer a un ministerio con responsabilidad
principalmente sectorial, con nfasis en la agricultura comercial.
Este debate, comn a muchos pases de la regin, tiene un sustrato de carcter poltico que se expresa en la movilizacin de
las organizaciones sociales y de productores. En sntesis, la recuperacin de esta institucionalidad, en Brasil, tiene un trasfondo
reivindicativo y poltico, que refleja el resultado de las luchas de
las organizaciones sociales.
El eje central de esta reforma es el de reconocer que el tema
de desarrollo rural, reforma agraria y agricultura familiar tiene
una naturaleza sectorial diferente a la de la agricultura como sector econmico. Sin embargo el estatuto del MDA no deja su sustrato sectorial, toda vez que su objetivo fundamental est centrado en reforma agraria y promocin del desarrollo sostenible del
segmento rural constituido por agricultores familiares10. En este
sentido, el MDA es constituido a inicios de la dcada como un
ministerio sectorial, enfocado a la agricultura para un segmento
especfico de agricultores familiares.
Desde su formalizacin en 199611, el Programa Nacional de
Fortalecimiento de la Agricultura Familiar, PRONAF, ha sido el
estructurante de las acciones pblicas para el desarrollo rural de
Brasil. En primera instancia fue creado al interior del Ministerio
de Agricultura, pero luego ha sido el instrumento de poltica que
ha vertebrado el accionar de Ministerio de Desarrollo Agrario en
sus componentes de desarrollo rural.
El mbito de competencias o temas cubiertos por el PRONAF
se centra en las necesidades ms importantes de los agricultores
familiares, considerando de forma integral los aspectos de fortalecimiento de la empresa agrcola del agricultor familiar (financiamiento, capacidades y tecnologa) y su entorno productivo (infraestructura). Los recursos pblicos asignados a esta poltica se
constituyeron en fondos que han permitido una estructura fiscal
de ejecucin que ha prevalecido en el tiempo
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10 Ibid
11 Gobierno de Brasil, Decreto n.o 1.946, de 28 de junho de 1996
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Hay ciertos rasgos desde su diseo original que han significado su sostenibilidad en el tiempo y su capacidad para adaptarse a las diferentes orientaciones de poltica pblica. Entre
ellos se destaca su condicin descentralizada de ejecucin, concibiendo un esquema de gestin con los estados y municipios,
donde ellos actan como cogestores del Programa y se establecen mecanismos de gestin a travs de procesos de planeacin
municipal que conducen a planes de desarrollo rural local, donde se priorizan sus demandas.
La estructura descentralizada del PRONAF estableci las
competencias de las autoridades de las entidades municipales
y sus Consejos Municipales de Desarrollo Rural, en el estatal,
las respectivas instancias responsables del desarrollo rural y los
Consejos Estatales de Desarrollo Rural y en el federal, el Ministerio y el Consejo Nacional del PRONAF, antecesor del actual
CONDRAF, con preeminencia pblica, pero con la presencia de
organizaciones rurales.
La conformacin de una instancia colegiada para el logro de
procesos consensuados de poltica pblica se crea con el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sustentable, CNDR12, en el ao
2000, bajo los principios de concertacin entre las instituciones
pblicas involucradas y responsables de estrategias pblicas que
afecten el desarrollo agrario. Este rgano forma parte funcional
permanente del ministerio y tiene responsabilidades sobre planeacin y orientacin de las polticas pblicas en el sector. Su
composicin es primordialmente pblica, donde 14 de sus 21
miembros eran funcionarios del Estado, 6 correspondan a organizaciones no gubernamentales y solo uno representaba organizaciones de cooperativas de productores.
El CNDR crea para su operacin un conjunto de cmaras
tcnicas que deben apoyar las decisiones en temas como asistencia tcnica y extensin, crdito rural, reforma agraria y presupuesto de inversin.
Es en el ao 2003 cuando se crea una de las instancias
polticas ms significativas en el proceso poltico agrario de
Brasil, al modificarse el anterior Consejo que pasa a denominarse, CONDRAF13, que sustituye al anterior CNDR con la
participacin de los actores sociales, de las organizaciones
de productores, sumndose a las instituciones pblicas responsables de polticas. Las funciones bsicas y responsabilidad orientadora de la poltica no cambia sustantivamente,
sin embargo su composicin s. De sus 38 miembros, 24 son
representantes de los actores sociales del mundo rural, con
una amplia pluralidad de participacin.
Captulo 3
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12 Gobierno de Brasil, Decreto n 3.508, de 14 de junho de 2000

13 Gobierno de Brasil, Decreto n 4.854, de 8 de outubro de 2003
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Este cambio implica una suerte de escenario de concertacin que abarca temas estratgicos, ms que operacionales de
la gestin pblica. Mientras en CNDR tena responsabilidades
especficas sobre la operacin de los principales instrumentos
de la poltica pblica, tales como la aprobacin de planes de inversin y accin de las instituciones relacionadas al Ministerio,
el CONDRAF tiene responsabilidades asociadas con la definicin de directrices amplias de poltica pblica en lo referente a
las grandes orientaciones para el logro de metas de desarrollo
sustentable, de combate a la pobreza, logro de equidad social,
de articulacin de polticas, servir de interlocutor y apoyo a la
interpretacin de las demandas sociales en las estrategias de
las polticas, proponer alianzas entre actores sociales, acadmicos y tcnicos, proponer desarrollos legislativos y estimular
mecanismos de participacin y control social en el marco de los
consejos estatales y municipales.
Sin duda, la concepcin del Consejo Nacional de Desarrollo Rural
Sustentable, constituyen avances significativos en el reconocimiento
y legitimidad de la participacin de los actores sociales en las definiciones de poltica pblica en un marco de concertacin y consenso.
La participacin de las organizaciones sociales y de los grupos
de agricultores familiares en los procesos de definicin y gestin
de la poltica pblica para el desarrollo rural y reforma agraria se
ha encontrado un esquema de consolidacin a travs de los colegiados territoriales. Estas estructuras han ido consolidndose
a lo largo del tiempo, iniciando con la estructura de colegiados
territoriales del nivel municipal, estatal y federal, desde su denominacin en 1996. En un inicio los colegiados se convirtieron en
estructuras que permitieron la gestin conjunta de las entidades
pblicas y los agricultores familiares, aplicando modelos de negociacin, consenso y cogestin. Si bien su naturaleza ha sido de
carcter consultivo, no obligante para las decisiones de inversin
pblica, se han convertido en el escenario de construccin de una
cultura de planeacin, participacin y negociacin, que mucho
beneficio trae al proceso de democratizacin de las decisiones
relacionadas con polticas pblicas.
La experiencia de colegiados se ha de considerar como uno de
los soportes ms significativos de la estrategia de desarrollo de los
territorios rurales. Su importancia radica en que se ha convertido
en el mecanismo institucional para darle un abrigo a los procesos
de participacin real, en cuanto, por este mecanismo es posible
acceder a espacios de representacin, legitimada con estructuras
formales reconocidas por las instancias pblicas y la normatividad,
lo que significa la institucionalidad de la participacin y la creacin
de mecanismos de viabilizacin de la reivindicacin social.
El papel de los consejos municipales y estatales se relacion
con los procesos de planeacin y gestin de las prioridades del
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3.3. El ordenamiento de la
propiedad inserto en un marco
de desarrollo territorial
PRONAF en la definicin de prioridades locales y regionales para

las acciones y programas orientados al desarrollo de la poltica
de apoyo a la agricultura familiar, sobre la base de planes locales centrados en la actividad productiva agrcola de los pequeos
productores, creando un antecedente significativo de planeacin
y gestin participativa.
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En el ao de 2003 se introduce en la concepcin de la poltica

un giro de enorme trascendencia al considerar que el entorno
productivo de los agricultores familiares y de los asentamientos
de reforma agraria, va ms all de sus condiciones econmico
productivas, reconociendo que el espacio geogrfico, entorno social, poltico y cultural, as como las condiciones de la infraestructura natural y construida que rodea la empresa agrcola familiar,
son determinantes de la viabilidad de un modelo sustentable de
desarrollo rural y de agricultura familiar.
Los cambios en el enfoque son reflejados en el decreto mismo de creacin del CONDRAF donde se establece que ser su
funcin considerar o territrio rural como foco do planejamento
e da gesto de programas de desenvolvimento rural sustentvel,
a partir das inter-relaes, articulaes e complementaridades
entre os espaos rurais e urbanos14. Esto implica un giro importante en el enfoque sectorial, centrado en la agricultura familiar
y la reforma agraria, con la introduccin de un enfoque nuevo de
carcter eminentemente territorial, integral y multisectorial. Se
puede considerar que este es un paso definitivo en la bsqueda
de una poltica de orientacin renovada para el desarrollo rural.
Esta decisin de pasar de un foco centrado en los temas fundiarios y de agricultura familiar a una concepcin integral territorial, parte del reconocimiento de que los objetivos del desarrollo
sustentable sobrepasan la dimensin econmico productiva de
la agricultura familiar e involucran otras esferas de la vida social.
As es reconocido en la decisin del Consejo de Desarrollo Rural Sustentable de conducir la lgica de asignacin de prioridades
de inversin, al interior del PRONAF Infraestructura, a unidades
de carcter territorial a partir del 200315, con la adecuacin a niveles intermunicipales, reconociendo que esta instancia regional,
frecuentemente usada por los estados, tiene la capacidad de potenciar el desarrollo territorial rural y brindar un apoyo ms efectivo a los municipios incluidos en dichos recortes territoriales.
14
15
Ibid, inciso II del artculo 2

CNDRS Resoluo no 33, de 18 de agosto de 2003
61
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Igualmente se establece la necesidad e importancia de

contar con un Plan de Desarrollo Territorial que identifique
las prioridades en forma concertada entre los actores sociales y los agentes pblicos, definiendo la importancia de los
consensos publico privados como marca distintiva del nuevo tipo de poltica de carcter supra-municipal que integren
reas tales como reforma agraria, asociativismo, comercializacin y capacitacin, en un marco microregional que involucre a las instancias locales, as como los componentes del
entorno territorial.
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3.4. Un mbito institucional para el

Desarrollo Territorial
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A partir del ao 2003 se inicia una separacin de las competencias especficas territoriales de aquellas relacionadas ms exclusivamente con el apoyo y fomento de la agricultura familiar.
Especficamente, el componente relativo al contexto de gestin
de las empresas de la agricultura familiar se considera asociada a
su mbito territorial, contemplando la multisectorialidad y multidimensionalidad de los componentes que influyen en las condiciones de desarrollo integral.
De la mano de la secretara tcnica del CONDRAF se estableci un proceso de definicin de poltica centrada en espacios
territoriales con recortes diferentes a los municipios o estados,
que da desarrollo al planteamiento de orientacin territorial general expresada en la reorientacin de la poltica pblica de desarrollo rural. All se toma la decisin de crear una instancia en
la organizacin del MDA como responsable de los componentes de la poltica asociados al entorno integral de la agricultura
familiar. Este ajuste se concreta en la creacin una estructura
que diferencia tres componentes claves de la poltica, uno a cargo de la reforma agraria y los temas fundiarios, otro responsable
de la agricultura familiar propiamente dicha que incluye el crdito, la asistencia tcnica, el desarrollo de capacidades y aspectos de comercializacin de la agricultura familiar y, un tercero,
responsable de los territorios rurales.
Esta estructura se refleja en tres secretaras, la de Reordenamiento Agrario, con el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria, INCRA, adscrito a ella, la de Agricultura Familiar, SAF, y
la de Desarrollo Territorial, SDT. Esta ltima, nace formalmente en
el ao de 2004 y queda responsable de los aspectos ms estructurales de la estrategia de desarrollo rural y de apoyo al entorno de
desarrollo de la reforma agraria y la agricultura familiar. De esta forma se da un paso de significativa importancia en el fortalecimiento
de una estrategia con claro enfoque territorial.
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La estrategia de desarrollo rural de Brasil queda bajo responsabilidad de la SDT, incluyendo la formulacin de planes de desarrollo rural a diferentes niveles territoriales, la negociacin de los
recursos que los diferentes ministerios dispongan para ser aplicados en el mbito rural y de coordinar y fortalecer las acciones de
los colegiados territoriales. Igualmente le es asignada la responsabilidad de servir de secretara del CONDRAF.
En trminos de gestin, la SDT se ve reforzada por la decisin
del CONDRAF de establecer un criterio territorial al PRONAF,
particularmente en su componente de infraestructura, posibilitando una capacidad de ejecucin orientada a acciones y programas de carcter integral territorial. Tal como lo expresa el Consejo en resolucin de agosto de 2003, a partir de 2003 a linha de
ao do PRONAF infra-estrutura e servios pblicos municipais
passe a atuar como suporte ao desenvolvimento rural de territrios rurais, contribuindo com as necessidades de investimento
pblico, integrado as aes de associativismo, comercializao e
capacitao, inerentes Secretaria do CNDRS, alm das outras
polticas pblicas correlatas cujas aes e atividades estejam previstas em um Plano de Desenvolvimento do Territrio Rural que
venha a ser construdo com a participao das organizaes sociais e os governos locais16.
De esta forma se dota a la poltica de desarrollo rural de una
instancia orgnica que cuenta con un alto nivel de gestin y un
soporte fiscal de inversin, que puede poner en marcha un proceso nuevo de desarrollo rural, dentro de un enfoque territorial,
con el apoyo y soporte de las instancias mximas de poltica representadas en el CONDRAF.
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3.5. El cambio de foco: de los

agricultores y asentamientos de
reforma agraria al territorio
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En el ao 2003, con el reconocimiento poltico del territorio

como expresin de la integralidad del entorno de gestin de la
agricultura familiar, se asumen decisiones de carcter poltico y
conceptual, de enorme trascendencia para la construccin de la
actual poltica de desarrollo rural. La recin creada SDT, asume
una definicin de poltica llamada a transformar profundamente la
orientacin y gestin de la poltica pblica del desarrollo rural. Se
toma la decisin de introducir la unidad territorial como foco de la
poltica de desarrollo rural, en forma complementaria a la poltica
focalizada en la agricultura familiar que se fortalece en la SAF.
La SDT establece como su misin apoiar a organizao e o
fortalecimento institucional dos atores sociais locais na gesto
16 ibid, Artculo 2
De esta forma se
dota a la poltica
de desarrollo
rural de una
instancia orgnica
que cuenta con
un alto nivel
de gestin y un
soporte fiscal de
inversin
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participativa do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e promover a implementao e integrao de polticas pblicas17. En esta definicin se establece el concepto de territorio
rural como eje central de las acciones de desarrollo rural.
Para ello se asume una definicin de territorio que habr de
marcar en forma profunda la concepcin general de la poltica.
En el documento de orientacin de la poltica, la SDT adopta la
siguiente definicin de territorio: um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o
campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como
o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos
especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial18.
ia
En ella se han de destacar los siguientes aspectos claves:

primero la integracin de lo urbano y lo rural en un mismo
espacio geogrfico que define la integralidad de las relaciones
funcionales econmicas y sociales entre los espacios de baja
densidad poblacional y los ncleos o centros con los cuales se
relacionan; segundo, el carcter multidimensional que introduce un balance con la visin predominantemente econmica
que ha prevalecido las concepciones ms tradicionales de desarrollo rural y que introduce los aspectos sociales, ambientales, polticos y culturales como esenciales en la construccin
de las acciones y programas; tercero, la introduccin del tema
de la identidad y su relacin con la cohesin social.
Estos son pilares fundamentales que permitieron establecer las rutas de accin de la Poltica de Desarrollo Sustentable
de los Territorios Rurales, PDSTR, que estructura la gestin de
la SDT desde el ao 2004. Territorio como unidad, su carcter
multidimensional y la identidad como estructurante, constituyen un paso adelante que le da prioridad, o precisin, al concepto de desarrollo rural, adoptando en todo su significado el
desarrollo territorial, en los espacios rurales.
La adopcin del territorio como unidad de gestin signific
un punto de quiebre por cuanto se introdujo una diferenciacin entre el espacio vivo, funcional, con dinmicas sociales
y culturales, que no necesariamente se corresponden con los
recortes espaciales y territoriales de la divisin poltico administrativa, reflejada en estados y municipios, como haba sido
hasta el ao 2003. Se introduce el criterio de que la unidad de
intervencin de la poltica debe corresponder con la realidad
territorial, regional y espacial, como condicin para el logro de
un mayor impacto de los instrumentos de poltica.
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17 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, Braslia,
DF, Brasil 30 de maio de 2005, Srie Documentos Institucionais
18 Ibid, pgina 7
Captulo 3
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La adopcin de un enfoque territorial para el abordaje de la

estrategia, condujo al establecimiento de las directrices bsicas
que desde el inicio en el 2003, primer ao de aplicacin del enfoque, ha prevalecido en los lineamientos de gestin territorial.19
El punto de partida es asumir el abordaje territorial como orientador general, definiendo al territorio como construccin social,
diversa que determina el potencial de desarrollo para los actores
rurales. Se entiende el desarrollo sustentable como un proceso que
articula las dimensiones econmico productivas, ambientales, culturales, sociales e institucionales, donde la participacin de los actores sociales es clave, en condiciones de equidad y amplio acceso.
Como base de la gestin territorial se reconoce la planeacin
desde lo local, de abajo arriba, de carcter participativo, en consonancia con los procesos de descentralizacin de las polticas
pblicas y buscando la autogestin de los territorios. En este
marco se reconoci la importancia de la organizacin de los agricultores familiares en asentamientos de reforma agraria y otros
actores sociales, de su reconocimiento y empoderamiento para
la gestin del territorio, al tiempo de la necesidad de promover
las alianzas y la movilizacin. Esto implica la promocin de todas
formas de acciones conjuntas entre las entidades de gobierno de
los diferentes niveles territoriales, para el logro de sinergias con
las organizaciones de la sociedad civil y las organizaciones de productores, trabajadores y pobladores rurales.
En consideracin a la condicin multidimensional de la poltica de desarrollo rural se identific la necesidad de alcanzar
esquemas de articulacin de la oferta multisectorial de polticas
y la demanda social organizada en el territorio, por medio de escenarios de negociacin y concertacin, de carcter participativo
que conduzcan a una estructura real para compartir el poder decisorio en la asignacin de prioridades.
Esta estrategia general se orient con un objetivo explcito de
reduccin de las desigualdades econmicas y sociales, con base
en el logro de la inclusin de los agricultores familiares, de trabajadores rurales y de otros actores sociales en economas locales y
regionales dinamizadas. Esto condujo a la implementacin de criterios de focalizacin y priorizacin de las acciones y programas.
Estos principios requieren un tipo de arreglo institucional que
posibilite el proceso de gestin social, para lo cual se asume la
necesidad de adoptar o reforzar el modelo de estructuras colegiadas, de carcter consultivo y deliberativo, para lo cual se hace
necesario reforzar los mecanismos de representacin y participacin directa de los actores sociales.
3.6. Directrices y criterios de la

estrategia territorial
19 Ibid, pgina 12 y 13
65
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Estas directrices se sintetizan en unas prioridades que orientaron la construccin de la estructura general de implementacin,
las cuales se sintetizan en la necesidad de construir unos rganos colegiados fuertes y con capacidad, un sistema y proceso de
planeacin y gestin participativa y el desarrollo de capacidades
en los actores sociales y agentes pblicos para asumir el nuevo
modelo de gestin. Complementariamente se consider como
un eje central la construccin de una capacidad real para negociar y concertar modelos de articulacin de las iniciativas sociales,
privadas y pblicas en los territorios rurales.
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3.7. reas de resultado como

orientadoras de la gestin de la
poltica pblica
ia
La estrategia adoptada por la SDT para la formulacin de la

poltica de desarrollo de los territorios rurales, se vio especialmente favorecida por la decisin de definir reas de resultado
que orientaran las acciones de las diferentes instancias participantes y de los procesos de planeacin. Estas reas de resultado han sido guas permanentes de los procesos institucionales,
pblicos y sociales.20
La primera rea de resultado se defini como el fortalecimiento de la gestin social del territorio, entendida como un proceso
de construccin de una visin y accin que conduzca a un futuro
compartido por los actores sociales, en el cual la concertacin
de intereses, visiones y capacidades colectivas se enfrentan en
un escenario de discusin y gestin que conduzca a un proyecto
territorial. Para ello se hace indispensable la creacin institucional de instancias colegiadas y de procesos de planeacin participativa que se traduzca en verdaderos pactos sociales que involucran a los actores sociales, desde sus demandas concertadas,
y los agentes pblicos, desde su oferta articulada. En un inicio
se crearon comisiones de implantacin de acciones territoriales
que luego dieron paso a los Consejos Territoriales de Desarrollo
Sustentable. Se defini como instrumento central de la gestin
social territorial el proceso de formulacin de Planes de Desarrollo Territorial Rural que conducen a la identificacin y diseo
de proyectos especficos que orienten la inversin pblica, en un
entorno de arreglos institucionales especfico.
La segunda rea de resultado se propuso como el fortalecimiento de las redes de organizaciones sociales, como fundamento de todo el andamiaje de la participacin social y fuente de la
fuerza poltica que requiere un proceso de esta naturaleza. Se
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66
20 Ibid, pgina 18 a 22
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parti de la concepcin del capital social como un activo central

del territorio, incorporando las redes de cooperacin, la creacin
de confianza para la accin colectiva, la integracin de las organizaciones de actores y la solidez de los compromisos y acuerdos
logrados entre ellos. Se reconoce que el territorio es escenario
natural del conflicto, donde se encuentran intereses diversos, que
requieren de un marco para ser abordados, para lo cual el capital
social resulta definitivo para establecer la capacidad de cooperacin interna y externa y la competitividad sistmica del territorio.
En la posibilidad de fortalecer el capital social se identifica el desarrollo de capacidades humanas para el manejo de las relaciones
sociales y en la capacidad del territorio para articular sus propias
redes locales, fortalecidas por vnculos con redes externas que
permitan incrementar la capacidad local, particularmente en aspectos tcnicos de planeacin y gestin de proyectos.
La tercera rea de resultado se defini como un modelo de dinamizacin de la economa local, sobre la base de la creacin de
oportunidades de integracin de las potencialidades endgenas
del territorio con el fortalecimiento de las cadenas de valor que
posibilitaran la insercin de las pequeas empresas rurales, de integracin funcional de los espacios econmicos rurales y urbanos,
agrcolas y no agrcolas, que se traduzcan en escenarios de generacin de empleo e inclusin social. En particular se plante la necesidad de priorizar la creacin de mecanismos que promovieran la
insercin de los agricultores familiares, las asociaciones de productores y las cooperativas en crculos dinmicos. El eje fundamental
es la de la insercin exitosa de los productores locales en los flujos
ms dinmicos de las economas locales y regionales.
La cuarta rea de resultado se fij sobre el objetivo de lograr
la articulacin de la poltica pblica en los espacios territoriales,
entendiendo que una de las mayores virtudes del enfoque de territorio es el de aportar una visin integral de los componentes y
dinmicas econmicas y sociales, as como de los entornos ambientales, culturales y polticos. Las redes institucionales pblicas,
que tienen una oferta diversa de instrumentos de poltica para
el apoyo al desarrollo, tienen la oportunidad de unirse sinrgicamente en modelos de gestin que estn ligados a un proceso de
concertacin de proyecto territorial, concertado y validado polticamente. Esta estructura de coordinacin en la aplicacin de los
instrumentos de poltica, se ve especialmente favorecida por la
construccin de un plan de desarrollo territorial que acta como
vehculo de interlocucin entre la demanda ordenada y la oferta
articulada y con mecanismos institucionales de coordinacin.
La creacin de estas reas de resultado has significado un
punto de referencia de enorme importancia en su funcin estructurante de todos los componentes, actores y procesos que
conforman el Programa de Desarrollo de los Territorios Rurales
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desde su inicio en el ao 2003.
3.8. Delimitacin de los territorios:

del concepto a la accin
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Desde el ao 2003 se introduce la definicin operacional del

territorio rural, construidos a partir de criterios de definicin que
se soportan en la idea de que un recorte intermedio entre el municipio y el estado, es ms adecuada a los propsitos de desarrollo,
porque a escala municipal muito restrita para o planejamento e
organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento. E, ao mesmo tempo, a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificidades locais
que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa21. Por
esta razn se establece un criterio de territorio que se asemeja a
las microrregiones de planificacin22, en el entendido de que este
nivel a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser
mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento23.
Para la definicin de los territorios se estableci un proceso
de focalizacin y priorizacin que incluy criterios de ruralidad,
entendida desde su concepcin de densidad y tamao poblacional y de predominancia de agricultura familiar. Para ello se estableci un proceso que categoriz todas las microrregiones en
urbanas, intermedias y rurales de acuerdo con las condiciones poblacionales. De esta clasificacin resultaron 449 microrregiones rurales, 63 intermedias y 44 urbanas, establecindose
un primer criterio de elegibilidad en aquellas de carcter rural,
las cuales fueron categorizadas en trminos de prioridad respecto del peso que tiene la poblacin objetivo de la poltica de
agricultura familiar y reforma agraria, usando para ello indicadores de nmero de asentados de la reforma agraria, densidad de
pequeos productores e indicadores de desarrollo humano. Con
estos criterios se hizo la seleccin de los primeros 40 territorios
en el ao de 2003.
A partir de esta primera delimitacin territorial, de carcter
tcnico, realizada por la SDT se gener un proceso de delimitacin que involucr a los gobiernos estatales y a los actores
sociales de las microrregiones seleccionadas. Este proceso signific una convocatoria que buscaba la manifestacin de los actores sociales sobre su propia percepcin del recorte territorial.
Este proceso tuvo como resultado, la redefinicin del espacio,
al develarse la identidad subyacente a cada espacio, territorio,
en un proceso que reafirm la naturaleza identitaria y cultural
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21 Ibid, pgina 8
22 Categora empleada dentro de los procesos de planeacin regional de Brasil, construido
por el IBGE y que son establecidas a partir de anlisis de atributos espaciales. En total Brasil
se divide en 556 microregiones.
23 Ibid, pgina 8
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de los territorios. Como producto de este proceso, muchos de

los recortes, originalmente microrregionales, se transformaron
con la inclusin o exclusin de municipios del recorte original.
A diferencia de la primera fase de construccin y seleccin
de microrregiones, la cual corresponde a un proceso netamente tcnico, el proceso de delimitacin territorial, por criterios de
identidad, correspondi a acuerdos entre los actores territoriales
y las instancias tcnicas y polticas en los estados y la federacin.
De all que la primera fase de la estrategia se denomina, en forma
ms que apropiada, Territorios de Identidad.
A partir de la experiencia del 2003 se inicia un proceso de
adicin anual de nuevos territorios, que condujo a un crecimiento de la cobertura de los territorios incluidos en la estrategia de 60, 84, 118, 158, 180, 200 y 240, alcanzando ms de 3,000
municipios en los aos sucesivos.
Captulo 3
3.9. La construccin de los

Colegiados Territoriales en Red
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La creacin de los colegiados territoriales, CODETER, se convirti en un eje central de la implementacin de la poltica ya que
esta estructura institucional significa la base de participacin y
representacin de los actores sociales locales, el escenario de
concertacin y negociacin, el ncleo central de los procesos de
planificacin, la instancia de control social y el soporte poltico
para la sostenibilidad de largo plazo de la estrategia.
La conformacin de los colegiados se realiz mediante un proceso que cont con el apoyo de los estados, y se bas en las experiencias previas, tanto de los consejos municipales y estatales,
como de experiencias concretas de nivel territorial que haban
tenido lugar en diferentes proyectos.
Los CODETER se considerados piezas fundamentales de la
representacin y de reivindicacin de las demandas y garanta
de los derechos. Un hecho de especial significado es la cesin de
poder decisorio que implica para el gobierno federal, la creacin
de espacios que conduzcan a acciones e inversiones pblicas
surgidas de acuerdos sociales. Este modelo es extremadamente
exigente en cuanto a la capacidad y cualificacin de estos rganos colegiados, por esta razn, se hizo un especial esfuerzo en
convertir a los consejos en un proceso de gestin social.
Tras un proceso de construccin de los colegiados en los
primeros territorios en el ao 2003, se establecieron las bases
que han dado estructura y peso a esta instancia institucional. El
CONDRAF formaliza la estructura y funcionalidad de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en el ao 200424 cuando es-
24 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, CONDRAF, Resoluo No

48 de 16 de Setembro de 2004
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tablece sus lineamientos y directrices de operacin. Es evidente

el sentido democratizador que se le quiere imprimir a estos colegiados, tanto en su composicin, como en sus atribuciones.
Se sintetiza esta expectativa en la definicin del papel de los
consejos como espaos de deciso das questes estratgicas
do desenvolvimento rural, com circulao de informaes entre
Conselheiros, e destes com a sociedade organizada, eliminando interferncias poltico-partidrias e das oligarquias locais no
processo decisrio25.
Bajo principios de representatividad, diversidad y pluralidad,
los CODETER se sustentan en la concepcin multidimensional del
desarrollo, lo que conlleva a uno de los aspectos claves de su estructura interna caracterizada por la presencia de una amplia gama
de grupos de inters, de instituciones pblicas y de organizaciones
sociales. Se hace nfasis en la necesidad de realizar procesos de
convocatoria amplia, como parte de un proceso que se realiza en
colaboracin entre la SDT y los niveles federales, as como se busca
de diferentes formas que las instancias locales y estatales formalicen la existencia y den reconocimiento de los CODETER26.
La estructura interna de los CODETER, an cuando con diferencias regionales, ha seguido una organizacin basada en una
asamblea general, un grupo directivo, un ncleo tcnico y cmaras
temticas, cada una con una secretara. Esta estructura se fue perfilando y ajustando en el tiempo, enfrentando diverso tipo de dificultades para su conformacin, pero mostrando sus bondades. La
definicin de un ncleo tcnico es de especial significancia, ya que
se busca reunir la capacidad pblica existente en los territorios y
una red de entidades socias que tienen presencia o intereses en el
territorio y que aportan capacidad tcnica al grupo de organizaciones sociales y a los agentes pblicos que conforman el CODETER.
La evolucin de los colegiados es desigual, correspondiendo
con diversos grados de desarrollo institucional, sin embargo es
claro que se han ido consolidando y se ha constituido una Red
de Colegiados, a nivel nacional, que muestra un nivel de organizacin y presencia, que est llamada a jugar un papel significativo
en la continuidad y fortalecimiento de la poltica.
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3.10. Soporte tcnico en campo a la

creacin del proceso territorial
Para la puesta en marcha de la estrategia territorial se estableci una estructura operativa en la SDT basada en una red de articuladores, conformada por tcnicos que han cumplido la funcin de
25 Ibid, item d) de los considerandos
26 Duncan, Marcelo, Presente y futuro. Gestin social en los territorios rurales de Brasil,
Revista Diversa, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Espaa, 2009
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promocin, informacin, acompaamiento, asesoramiento y apoyo para la puesta en operacin de los CODETER y de sus agendas.
Una intensa labor de formacin y desarrollo de capacidades
caracteriz la primera fase de gestin de la red de articuladores,
con el propsito de crear una verdadera movilizacin en torno a
la necesidad de implementar este abordaje territorial en las acciones que envolvan la poltica de desarrollo rural, mediante procesos de convocatoria y ceracin de capacidades de partida, en
un proceso que se denomin de cualificacin, que se centr, bsicamente en la creacin de competencias en las redes de apoyo
y estas en desarrollo de capacidades en las instancias colegiadas.
Esta labor, que se ha repetido ao tras ao en la medida en
que se han ido incorporando nuevos territorios, fue sucedida por
una fase de implementacin, en la cual se establecen las bases
formales de los CODETER en cada instancia territorial y se define
su agenda. Una vez iniciadas las actividades correspondientes a
la agenda se ha seguido un proceso de consolidacin y de apoyo
como una labor de seguimiento que se realiza como parte de las
responsabilidades de la red de articuladores.
La estructura de apoyo a la consolidacin de las instancias colegiadas territoriales, por medio de la red de articuladores, significa la concrecin del papel facilitador a procesos de desarrollo de
carcter autonmico territorial, por parte de la instancia federal.
Captulo 3
3.11. La Gestin Social y el papel de

los planes territoriales
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Un desafo del abordaje territorial es la definicin de las responsabilidades y competencias de cada uno de los niveles territoriales, el federal, el estadual, el territorial y el municipal. As como
se afianza el papel de facilitador que debe asumir el nivel federal,
en cabeza de la SDT, para el logro de sus metas nacionales, se
deben definir los espacios de gestin y decisin de los restantes
niveles. En este punto se identific la necesidad de ajustar los
procesos de planeacin para establecer mecanismos de gestin
en los territorios que permitieran un mapa general de accin o
de ordenamiento de las competencias territoriales. Este proceso
se vuelca en los Planes Territoriales de Desarrollo Rural27, PTDRS,
que conforman el pilar orientador de la accin de los CODETER y
sirve de puente de negociacin y acuerdos entre el territorio y la
oferta de poltica pblica.
En el marco de la primera rea de resultado se estableci el ciclo de gestin social28, como ruta orientadora. Este ciclo se inicia
27 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Guia para o Planejamento,
Documento de apoio No 02, Braslia, novembro de 2005
28 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territori-
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con procesos de sensibilizacin y movilizacin de los actores sociales, buscando que la accin colectiva se traduzca en la energa
o capital social. Esto conduce a una fase de planeacin que incluye el diagnstico territorial consensuado, la identificacin de un
proyecto territorial de futuro, y el establecimiento de objetivos,
directrices, estrategias y acciones que han de desarrollarse para
alcanzar las metas de desarrollo sustentable. La siguiente fase es
la de la organizacin que comprende el fortalecimiento de las redes
y organizaciones sociales para la articulacin de las alianzas entre
las organizaciones de la sociedad civil y con las instancias gestoras
de la poltica pblica, el fortalecimiento de los arreglos institucionales y la divisin de responsabilidades en el seno de los colegiados.
El ciclo se complementa con dos fases ms, la de direccin y
coordinacin que implica la creacin de sistemas para compartir
la informacin con los actores territoriales y el establecimiento
de flujos estables de comunicacin y el monitoreo de las realizaciones y logros. Luego el ciclo se cierra con una fase de control social que garantiza la transparencia en las acciones emprendidas.
Este ciclo de gestin social ha significado una pauta orientadora de los procesos territoriales y un instrumento de intervencin que ha ordenado la accin facilitadora y de acompaamiento de la SDT al proceso local y territorial.
En este marco, los PTDRS adquieren un papel de enorme importancia, ya que ellos se convierten en proceso y llegada de los
acuerdos, de las partituras que han de interpretar los diferentes
protagonistas de la gestin territorial. Su concepcin ilustra bien
el sentido innovador que se le quiso imprimir desde un inicio, ya
que su definicin no se limita al instrumento tcnico de planeacin tradicional sino que se concibe con un sentido poltico al
definirlo como ... um instrumento que expressa a sntese das decises que o conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado,
alcanou num dado momento no processo de planejamento do desenvolvimento territorial. Torna-se, a partir da, um dos instrumentos
para gesto participativa do territrio, pois contm as diretrizes e estratgias que nortearo os rumos do desenvolvimento sustentable.29
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El desafo tcnico metodolgico se bas en la necesidad de

adaptar los procesos estndar de formulacin de un plan, con
los parmetros de descentralizacin, participacin y articulacin que le son naturales al abordaje territorial, en particular,
al hecho de que el plan deja de ser un ejercicio de expertos
para convertirse en una accin colectiva, que corre el riesgo
al, SDT, Referncias para a Gesto Social de Territrios Rurais, Documento Institucional No
3, Braslia, novembro de 2005
29 Op. cit., Documento de apoio N 2, pgina 14
Captulo 3
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3.12. La informacin como soporte

tcnico de la accin
de no desembocar en el diseo requerido de acciones y proyectos que definan rutas eficientes para la inversin pblica.
El modelo de planeacin que se ha implementado, puede ser
considerado como uno de los principales logros, pero al tiempo de los mayores riesgos que contiene la estrategia en su
conjunto. Los planes han de conducir a proyectos y este es el
punto de resultado que mayor inquietud ha generado entre
evaluadores y analistas del proceso.
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Conscientes de la importancia de la informacin para la puesta en marcha de la estrategia territorial se desarroll un conjunto de herramientas de gestin que incluyen la construccin del
Atlas de los Territorios Rurales en el ao 200430, que reuni un
amplio conjunto de variables sociodemogrficas, econmicas y
espaciales con el propsito de servir de base para la planeacin,
los diagnsticos y procesos de priorizacin de las acciones de desarrollo rural. Este primer ejercicio marc la pauta de una ruta
ambiciosa de generacin y administracin de informacin como
soporte de la gestin de los territorios.
El Atlas fue una de las actividades realizadas con el apoyo del
Ncleo de Estudios Agrarios y Desarrollo Rural, NEAD, es una institucin vinculada al CONDRAF, y forma parte de la estructura orgnica del MDA. Es importante considerar que el papel del NEAD en
el proceso de construccin de las bases tcnicas de trabajo, estuvo
ms orientado, en los primeros aos de la estrategia, al anlisis de
los aspectos relativos a la reforma agraria y a aspectos centrados en
los agricultores familiares, ms que en el proceso territorial
Este Atlas sirvi de antecedente para el Sistema de Informacin Territorial que se cre y puso a disposicin de todos los actores territoriales por medio de un sistema informtico en la WEB,
permitiendo la posibilidad de la incorporacin de informacin
socioeconmica, productiva, institucional y el detalle de in informacin sobre la agricultura familiar. El sistema ha cumplido una
importante misin de soporte a los territorios31.
Pero el componente tcnico de soporte de informacin para
la gestin, estuvo acompaado de otros procesos tcnicos que
incluyeron el diseo y puesta en marcha de un Sistema de Informacin Gerencial que permiti brindar ordenamiento a las acciones de acompaamiento y soporte a la actividad realizada, con el
propsito de brindar apoyo a la gestin institucional y la opera-
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30 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Secretaria de Desenvolvimento Territorial,

Atlas Territrios Rurais, Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel, 2004
31 http://sit.mda.gov.br/
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cin de las unidades tcnicas federales y las redes territoriales32.

A partir del ao 2006, se trabaj en el diseo e implementacin de un Sistema de Gestin Estratgica, SGE33, que busca
la integracin de los diferentes componentes de gestin de informacin que son generados y utilizados por los procesos de
gestin en todas las instancias involucradas en el desarrollo de
los componentes de la poltica de desarrollo rural sustentable. El
SGE es una herramienta de gestin que posibilita el acceso a la
informacin demandada y el registro de la informacin generada,
sirviendo de apoyo a los procesos de campo. Igualmente, contiene los fundamentos para el seguimiento, monitoreo y evaluacin
de gestin, resultado e impacto de los diferentes componentes
de la poltica pblica.
3.13. Movilizacin y participacin

poltica de los territorios
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Uno de los ejes centrales de la estrategia territorial aplicada

en la poltica de desarrollo rural sustentable de Brasil, es el de
crear un espacio poltico de empoderamiento de las organizaciones sociales vinculadas al proceso de desarrollo rural y reforma
agraria. Se trata de un proceso que no est suficientemente explcito en la poltica, pero que subyace al proceso como un todo,
desde los procesos reivindicativos y las movilizaciones sociales
que anteceden al desarrollo institucional del ministerio y la SDT,
hasta la constitucin de los colegiados.
En el fondo, existe un principio de reivindicacin, que se basa
en la voluntad de romper un largo historial de exclusin poltica.
El punto gira en torno a una definicin diferente de la participacin, la cual ha sido considerada en el marco de la poltica, en
forma ms ambiciosa de lo que se ha entendido en las polticas
tradicionales de desarrollo.
Este aspecto es un desarrollo de la concepcin de poltica pblica, vista como una oferta desde el Estado, tal como ha prevalecido en muchos de las estrategias de intervencin, hacia una lgica de poltica desde la demanda de la sociedad. La participacin
ha evolucionado a la par con las polticas en las ltimas dcadas,
ganando un espacio significativo en los esquemas de definicin
de acciones y en la gestin misma de los instrumentos. La participacin ha ayudado enormemente en el logro de una mayor
eficiencia en las acciones pblicas, al incluir las visiones y demandas manifiestas de los actores y receptores mismos de los instrumentos de intervencin, permitiendo a los agentes pblicos una
mayor capacidad de ajustar los instrumentos a las condiciones
objetivas de los beneficiarios. En las visiones de oferta, la participacin adquiere una enorme importancia de carcter tcnico
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32 http://sig.mda.gov.br/
33 http://sge.mda.gov.br/
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operacional. La participacin tiene su mayor importancia en la

definicin de contenidos de accin y en el control social.
No hay duda de que este es un avance importante en la cualificacin de los programas y acciones del Estado; sin embargo,
la intencin que subyace a la estrategia adelantada por la actual
poltica de desarrollo rural ha querido ir ms lejos. Imponiendo
una visin basada en la demanda, se ha considerado que la participacin debe ir ms all de permitir que los actores manifiesten
sus preferencias y hagan seguimiento a las acciones, para poner
sobre la mesa la idea de que la participacin debe traducirse en
un reparto diferente del poder de decisin sobre la poltica misma. Se introduce la idea de la cogestin, basada en procesos de
negociacin y corresponsabilidad. Se trata en esencia de un proceso poltico que busca poner en manos de los actores sociales
parte fundamental de las decisiones de orientacin de la poltica.
Para el logro de este propsito se adelantan acciones concretas como la constitucin de colegiados, la definicin de procesos
como el de gestin social del territorio y el establecimiento de
mecanismos de operacin para la validacin de las prioridades de
inversin en los territorios. Pero hay un reconocimiento, implcito en la estrategia, de que es necesario fortalecer la capacidad y
ampliar el espacio de gestin poltica de las organizaciones que
representan a los actores sociales rurales. Existe, connatural a la
estrategia, una necesidad de formacin poltica, de construccin
de espacios de poder.
En esta direccin se realizaron tres grandes actividades que
tienen un enorme significado poltico y que han conferido un significativo lugar en el escenario poltico a la estrategia de desarrollo
rural sustentable. Se trata de la realizacin del I Saln de los Territorios en 2006, la Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable
y Solidario en 2008 y el II Saln de los Territorios en 2010.
En el ao 2006, con una estrategia que no cumpla tres aos
de implementacin y que an adoleca de muchos de los inconvenientes propios del montaje y construccin institucional, se realiz
en Brasilia el encuentro de ms de 100 territorios, reuniendo ms
de un millar de miembros de consejos y actores territoriales, en
un evento que se centr en el dilogo entre los actores sociales,
los agentes pblicos y socios interesados en el proceso de desarrollo rural. Las caractersticas del evento, su visibilidad, sirvieron
de plataforma para evidenciar el potencial poltico que subyace al
proceso, al tiempo que permiti animar a las organizaciones sociales, reforzando en forma significativa su compromiso y confianza
interna y frente a la institucionalidad pblica federal, con la cual
tuvieron oportunidad de tener una interlocucin directa.
La I Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario34 se realiz en un proceso que se inici en el ao 2007 y desemboc en un gran encuentro nacional en el 2008 en Pernambuco,
Captulo 3
34 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural

Sustentvel, CONDRAF, I Conferencia Nacional de Desarrollo Sustentable y Solidario, Documento Final, Braslia, agosto de 2008
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con la presencia de ms de mil representantes acreditados, que

llevaban la vocera de cientos de organizaciones sociales rurales.
Bajo el lema de Por un Brasil Rural con gente: sustentabilidad,
inclusin, diversidad, igualdad y solidaridad, la Conferencia
se convirti en una gran movilizacin de los actores sociales,
con la realizacin de mesas de discusin, talleres y seminarios
que convocaron a ms de 30 mil asistentes de todos los estados
del pas. Sus deliberaciones condujeron a la elaboracin de una
visin y una propuesta que refuerza en forma importante la naturaleza de la estrategia y fortalece su base poltica. El trabajo
de construccin de una visin compartida transit del Brasil que
tenemos al Brasil que queremos, incorporando un diagnstico
consensuado y una visin de futuro con la impronta de un proyecto nacional, el cual condujo a un conjunto de recomendaciones de las cuales es posible concluir el alto nivel de apropiacin
que tiene la estrategia de desarrollo rural sustentable y la fuerza
poltica que ha adquirido.
Las conclusiones de la Conferencia centran sus propuestas
alrededor de cuatro ejes estratgicos que reflejan bastante bien
el sentido estructural de un proceso que adquiere madurez en
torno a una visin coherente de desarrollo. El primero de estos
ejes reafirma el concepto de desarrollo sustentable que condiciona el futuro a un equilibrio entre lo econmico y social en
dependencia de la mayor riqueza del pas, su diversidad natural,
lo que implica que se requiere una visin nueva sobre el modelo
de desarrollo imperante. El segundo eje se centra en la dotacin
equitativa de activos, desde la tierra hasta los tecnolgicos, pasando por los recursos naturales, reafirmando la importancia y
vigencia de la reforma agraria. El cuarto eje es una reafirmacin
de las ms progresistas visiones sobre el desarrollo humano y la
calidad de vida, que las ubica en la dimensin de los derechos
ciudadanos. Finalmente, el cuarto eje estratgico se refiere a la
importancia de la organizacin y movilizacin social, en reconocimiento a la accin colectiva, la autogestin y la democratizacin de los espacios de decisin poltica.
El II Saln de los Territorios Rurales se realiz en el 2010 en
Brasilia, constituyndose en un evento de enorme trascendencia
por cuanto logr ampliar la convocatoria alcanzada en el 2006 y
pudo centrar sus deliberaciones sobre los avances logrados en
los primeros aos de conformacin de los procesos territoriales.
Adems de servir como escenario para refrendar las metas impuestas en la Conferencia, se presentaron ms de 140 experiencias territoriales sistematizadas y compartidas por sus propios
protagonistas. Como se ver ms adelante, este escenario sirvi
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Captulo 3
para un significativo respaldo poltico por parte del Gobierno Federal a la estrategia territorial.
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Las primeras fases de operacin de los Territorios de Identidad

condujeron a un proceso de construccin de agendas de inversin,
como parte de los planes territoriales de desarrollo rural. Estos proyectos tendan a manifestar dispersin y un riesgo real de atomizacin del recurso pblico y la energa de los colegiados y sus organizaciones. Para responder a esta tendencia, se introdujeron ajustes que
buscaban una mayor integralidad de los proyectos, mayor orientacin hacia la provisin de bienes pblicos y mejores seales para la
negociacin de estrategias articuladoras de polticas multisectoriales.
En esta direccin se introdujo la idea de los Proyectos Estratgicos Territoriales, PET, que se caracterizaran por su capacidad
aglutinadora e impulsora del conjunto de fuerzas econmicas y
de organizacin social del territorio. Estos proyectos tienen por
naturaleza mayores dimensiones y comprometen en forma ms
amplia al conjunto social, ya que significan una cobertura mayor.
Los PET no son nicamente el resultado de negociaciones y
acuerdos sobre intereses particulares de cada uno de los actores territoriales, sino que son el resultado del trabajo conjunto de
convergencia y decantacin de dichos intereses, en la bsqueda
de hacer prevalecer el bien comn.
La estrategia de fondo que soporta los PET es una concepcin
cercana al desarrollo endgeno que procura la identificacin y
potenciacin de las capacidades, capitales y energas internas del
territorio, en procura de un modelo que los emplee plenamente
y genere el fortalecimiento de la capacidad para insertarse en espacios econmicos y sociales ms dinmicos.
3.14. Proyectos estratgicos

territoriales
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3.15. Las Clulas Territoriales y el

papel de las Universidades
La gestin de los colegiados se hace exigente en cuanto requiere de un nivel alto de manejo de informacin y de aplicacin
de modelos de seguimiento y evaluacin de los procesos asociados a la planeacin, desde el diagnostico, hasta la formulacin de
los proyectos estratgicos territoriales, en los procesos de gestin y control social.
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El Sistema de Gestin Estratgica fue diseado como una herramienta que permita concentrar todos los requerimientos de
trabajo, proporcionando ambientes de gestin ajustados a las
condiciones y necesidades de los actores territoriales. Sin embargo este proceso demanda un componente tcnico que es necesario providenciar a los territorios.
En esta direccin la SDT concibi una estrategia basada en la
convocatoria del compromiso social de las instituciones universitarias, no en su condicin de prestadoras de servicios, sino en su
papel de actores territoriales, bajo la premisa que estas instituciones representan una dimensin fundamental de la vida de los
territorios y que no deben estar ausentes de los procesos participativos que inspiran toda la estrategia en su conjunto.
Para ello se realiz una convocatoria para que las universidades
aplicaran e ingresaran en un proceso de acompaamiento y apoyo,
mediante la constitucin de las Clulas Territoriales de Acompaamiento, que se constituyen en unidades tcnicas con responsabilidades en trminos de informacin y comunicaciones, as como
en la identificacin de procesos de gestin de conocimiento en los
cuales la universidad pueda contribuir, desde su naturaleza institucional, con el territorio en el cual desarrolla su actividad.
Desde el ao 2009 se ha dado inicio a este proceso de acompaamiento, del cual se espera un significativo aporte en la consolidacin del modelo y en el fortalecimiento de las relaciones
entre la universidad y su entorno social.
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3.16. Territorios de Ciudadana
Hasta finales del ao 2007, la poltica de desarrollo sustentable de los territorios rurales logr avanzar en un conjunto significativo de aspectos, alcanzando un grado importante de madurez,
al tiempo que evidenci las debilidades propias de procesos de
mediano plazo y de apuestas estructurales que buscan cambiar
la cultura de la gestin pblica y de los procesos de participacin
de la sociedad civil en los procesos de desarrollo. Tras cinco aos
de aplicacin de la estrategia, se alcanz una cobertura de 158
territorios, que abarcan cerca del 40% de los municipios del pas,
que significan ms de la mitad del territorio, el 63% de los municipios de baja renta, el 70% de las familias asentadas y el 55% de los
agricultores familiares35.
Se comenzaban a ver los resultados en los pilares fundamentales definidos en la poltica, en cuanto a la conformacin de los
CODETER, la elaboracin de los planes territoriales de desarrollo,
la vinculacin de redes de socios y alianzas interinstitucionales y
la creacin de una capacidad tcnica y operativa para el soporte,
35 Duncan, 2008, op. cit.
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acompaamiento y apoyo del proceso territorial, as como en la

creacin de las herramientas tcnicas de gestin y la formulacin
de un marco conceptual y metodolgico de respaldo.
En este contexto, se identificaron muchos aspectos para reforzar, tal como lo indicaban diferentes evaluaciones que llamaban la atencin sobre las dificultades inherentes a la organizacin
y participacin real de los productores y sus comunidades, a las
dificultades para ajustar las ofertas de poltica pblica a los modelos de demanda que se generaban desde los colegiados territoriales, a la tendencia a la dispersin de las inversiones sometidas
a un modelo de negociacin local que debilita la posibilidad de
impacto y a otros aspectos de carcter operativo y administrativo
que se vea necesario reforzar.
A pesar de todo ello, los Territorios de Identidad, como estrategia de accin pblica y como marco para la ejecucin de polticas
sectoriales de diversa naturaleza, fue adquiriendo una importante
reputacin entre los actores sociales, las instancias pblicas estatales y locales, otras instituciones federales y ante la opinin pblica.
Es en este momento cuando se presenta un punto de inflexin
que lleva a una transformacin significativa en los alcances y operacin del programa. La Presidencia de la Repblica, en cabeza del
mismo Presidente Lula, identifica las potencialidades de la estrategia para canalizar acciones sociales para atender la pobreza y
mejorar la equidad en las oportunidades de desarrollo en el mundo rural brasilero, redefiniendo los Territorios de Identidad bajo
un nuevo programa que se denomin Territorios de Ciudadana.
No resulta casual la denominacin que evoca la dimensin
poltica de la ciudadana, como categora fundamental de la visin de desarrollo segn la cual las oportunidades y el bienestar
no dependen del ingreso y de la insercin en el mercado, tanto
como en la garanta de los derechos y el ejercicio ciudadano. Territorios de Ciudadana evoca un compromiso de desarrollo social
y econmico, pero con un profundo sentido poltico, en cuanto se
reconoce que el desarrollo social no es simplemente la insercin
en una economa dinmica, va la renta, el empleo y el ingreso,
sino que amn de esto, incluye el desarrollo de la ciudadana.
Esta estrategia adquiri dentro del Gobierno Federal un alto nivel de significancia estratgica, a la par de Luz para Todos o Bolsa
de Familia, asignndole una especial significancia en cuanto que
ms all de estrategias sociales compensatorias, el programa implicaba una visin integral en todas las dimensiones del desarrollo.
Las motivaciones que dieron fuerza a la potenciacin del modelo
de desarrollo rural sustentable se asocian con la necesidad del Gobierno Federal de fortalecer su agenda social, de dar prioridad a las
zonas ms pobres del pas, a mejorar la integracin de las acciones
de gobierno y consolidar las relaciones federativas.
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Los objetivos del programa se relacionan ms directamente

con metas de superacin de pobreza y se identifica como una
estrategia diferenciada para atencin a las poblaciones ms vulnerables, tanto en trminos regionales, como de grupo social, con
especial nfasis en la agricultura familiar y los asentamientos de
reforma agraria. Especficamente se propone la superacin de la
pobreza y la generacin de trabajo y renta por medio de la inclusin productiva de los ms pobres, la integracin de las polticas
pblicas en un marco de planeacin territorial, ampliacin de los
mecanismos de participacin social y la universalizacin de la
oferta de programas de ciudadana, es decir de reconocimiento
y garanta de derechos.
Es importante resaltar el hecho de que los Territorios de Identidad ya haban incorporado estos propsitos en su estrategia de
gestin y en sus reas de resultado, de all que la adopcin de estos objetivos resultara natural al programa que haba acumulado
cinco aos de experiencia y desarrollo institucional.
En el ao 2008 se inicia el Programa Territorios de Ciudadana36en 60 de los 160 Territorios de Identidad, tomando como
criterio de definicin que fueran territorios ya cubiertos con el
programa de Territorios de Identidad, que tuvieran colegiados
conformados y un plan territorial de desarrollo, con el menor ndice de desarrollo humano, con la mayor concentracin de agricultores familiares o asentados de la reforma agraria, con mayor
concentracin de poblaciones afrodescendientes o indgenas,
mayor nmero de municipios con bajo dinamismo econmico y
con mayor capital social.
Se definieron tres ejes de actuacin, los cuales deberan
recibir atencin prioritaria, le de apoyo a actividades productivas, ciudadana y acceso a derechos y recuperacin y cualificacin de asentamientos.
Para la creacin puesta en marcha del programa se cre
una estructura institucional ad-hoc, conformada por un Comit Gestor Nacional, Comits de Articulacin Estadual y los
Colegiados Territoriales.
Una de las ms importantes caractersticas de los Territorios
de Ciudadana es la capacidad de convocatoria que tiene sobre
los diferentes ministerios, quienes realizaron ajustes a sus procesos de focalizacin de la inversin, asignando recursos y asumiendo compromisos explcitos y verificables con cada uno de
los Territorios de Ciudadana definidos, constituyendo una matriz
de programas y acciones que incluye compromisos de un amplio
nmero de ministerios, secretaras y organismos pblicos del nivel federal, que bajo la coordinacin general de la Casa Civil de la
Presidencia, asumen compromisos de convergencia en sus acciones sobre los territorios priorizados.
En
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36 http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/pageflip/pageflip-view?pageflip_id=2221532
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Los territorios, en el seno del CODETER realizan un debate y

anlisis de la oferta de acciones e inversiones y determinan condiciones especficas de ejecucin, localizacin y participacin en
los procesos de gestin, incluyendo el monitoreo, control social
y seguimiento del cumplimiento de los compromisos adquiridos
desde el nivel federal.
La informacin de la oferta pblica en los territorios se ha estructurado por grandes reas de inversin, alcanzando en el 2009
una inversin de 24.600 millones de reales (aproximadamente 14.630 millones de dlares) para 120 territorios, en acciones
fundiarias, 2% de la inversin total, apoyo a la gestin territorial,
0.1%, derechos y desarrollo social, 37%, educacin y cultura, 13%,
infraestructura, 12%, organizacin sustentable de la produccin,
23%, y salud, saneamiento y acceso a agua, 13%.
Los colegiados han tenido un significativo papel como instancia consultiva, deliberativa, en el ejercicio del control social a la
accin pblica, articulador de la demanda con la oferta de polticas y movilizador de los procesos sociales.
Captulo 3
ia
3.17. La gestin articulada

federal y de los estados
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La lgica de aplicacin e implementacin de la poltica territorial ha estado soportada, desde un inicio, en un modelo de gestin
federalizada, en la cual los estados han tenido un papel protagnico de diversas formas. Desde los acuerdos de delimitacin de los
territorios rurales en sus primeras fases, los acuerdos entre la SDT
y los estados se hicieron permanentes. Especialmente en cuanto a
las acciones de coordinacin de procesos de planeacin, focalizacin del gasto y de cofinanciacin de proyectos especficos.
Esto se ha reforzado en algunos casos en los cuales ha sido
evidente la adopcin de la estrategia como parte de las polticas
estaduales. Los territorios o la regionalizacin es prctica comn
en los procesos de planeacin de todos los estados de Brasil, sin
embargo en algunos estados se ha logrado una conjuncin de
la poltica federal y estadual para el desarrollo de los territorios
rurales. Esto significa que en algunos de ellos, la propiedad de la
estrategia se hace difusa entre la federacin y el estado.
Estados como Baha, Sergipe, Cear, entre otros, han adoptado la poltica, estrategia, metodologa y mecanismos de operacin para la totalidad de territorios de su estado, independiente de que formen parte de los territorios priorizados por la
federacin, comprometiendo recursos propios y locales para
llevar adelante los procesos de gestin social, articulacin de
81
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polticas, dinamizacin de la economa rural y de fortalecimiento de las redes sociales.
ia
3.18. El proceso de tierras

en el marco territorial
En
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La incursin en polticas territoriales determin un importante

marco de desarrollo para el proceso de ordenamiento y reestructuracin de la tenencia de la tierra en las diferentes regiones brasileras. Los procesos de ordenamiento que se dieron a partir de
este nuevo marco apuntaron principalmente al desarrollo de una
reforma agraria que contemplara diferentes esquemas de crdito,
asistencia tcnica, apoyo a la comercializacin y a la agregacin
de valor, y la construccin de infraestructura productiva, econmica y social (servicios pblicos bsicos). Uno de los principales
aspectos de este plan de reforma agraria es su articulacin con
polticas macro de universalizacin en el acceso a los derechos
fundamentales de los pobladores rurales.
Un segundo aspecto de gran importancia para el proceso
de tierras fue el reconocimiento de las diferencias regionales
y del reconocimiento de los territorios como unidades de planeamiento, buscando superar la lgica de las acciones desarticuladas y dispersas tradicionales, para asumir las diferentes
acciones a travs de un instrumento de actuacin del Estado,
como el que ya se tena para el Estatuto de la Tierra37. Este da
reconocimiento de la necesidad de abordajes propios y especficos dirigidos a diferentes comunidades rurales tradicionales
37 El Estatuto de la Tierra (Estatuto da terra en portugus) fue el primer plan de reforma
agraria llevado a cabo en 1964, a partir de las indicaciones de la Alianza para el Progreso
promovida en Estados Unidos y en medio de una dictadura militar. A partir del Estatuto de
la Tierra, se crea el Instituto Brasileo de Reforma Agraria (IBRA) y el Instituto Nacional de
Desarrollo Agrcola (INDA). Para ms detalle ver GASPAR, L. (2005) Reforma Agraria de
Brasil Fundacin Joaqun Nabuco
Captulo 4
CAPTULO 4
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Un modelo
integral de apoyo
a los pequeos
productores en
Argentina
83
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y a la superacin de la desigualdad impuesta a los grupos ms

vulnerables (mujeres y jvenes).
El marco de ordenamiento en Argentina, se ha trabajado desde la perspectiva de los programas de atencin a los pequeos
productores, especialmente el Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores AgropecuariosPROINDER, programas que se
enmarcan en torno a una poltica para la agricultura familiar que
asegure parmetros de seguridad alimentaria y de competitividad y productividad, y desde el establecimiento de un Plan de
Ordenamiento Territorial.
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4.1. La poltica para la

ia
La poltica de desarrollo rural de la Secretara de Agricultura,

Ganadera, Pesca y Alimentacin, est orientada a favorecer la insercin de los pequeos y medianos productores en el agro y en la
economa nacional, y por esta va, contribuir al alivio de la pobreza
en las reas rurales. Los programas que constituyen el instrumento
de ejecucin de esta poltica, apuntan a la consolidacin y expansin econmico-productiva del sector, su desarrollo organizativo y
una mayor vinculacin con instituciones pblicas y privadas, diferencindose en sus acciones, en funcin de la heterogeneidad que
caracteriza a la pequea y mediana produccin agropecuaria38
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El PROINDER es un programa de carcter nacional, desarrollado en las 23 provincias de la Nacin, por la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin. Este programa es
financiado en un 75% por el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento-Banco Mundial y el 25% restante por el Gobierno Nacional; lo que le determina objetivos centrales de desarrollo y superacin de la pobreza rural, alta como en casi todos los
pases latinoamericanos.
El Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios surge en un panorama de renovacin de las iniciativas en
materia de desarrollo rural que superaran las visiones sectoriales
y netamente productivas que tradicionalmente se aplicaban en
el sector rural argentino. Con el restablecimiento de la democracia en 1983, surgen programas centrados en la poblacin de
pequeos productores, cuyas economas productivas y extrapampeanas se vean afectadas por las reformas estructurales del
sector agropecuario de esa dcada39.
38 SAGPyA (2006) Objetivo de la Estrategia de Desarrollo Rural. Secretara de Agricultura,

Ganadera, Pesca y Alimentos. Repblica de Argentina
39 Baudron, S., (2003) Los Programas de Desarrollo Rural, Ejecutados en el mbito de
la SAGPyA. Ministerio de Economa, Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Ali-
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El primer antecedente en materia de polticas de desarrollo rural, surge con el establecimiento del Programa de Crdito y Apoyo
Tcnico para Pequeos Productores Agropecuarios del Nordeste
Argentino -PPNEA- que se ejecut entre 1992 y 1997 y benefici a
7.961 familias. Paralelo a este programa, el Programa de Apoyo a
Pequeos Productores del Noreste Argentino -PNOA- busc en
la dcada del 90 apoyar proyectos locales de los pobladores de
las provincias del NOA (Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, Santiago
del Estero y Tucumn). Finalmente, la creacin del PSA (Programa
Social Agropecuario) en 1993, cuyo principal objetivo est puesto
en la aplicacin agropecuaria de las alternativas ms generales de
Desarrollo Social de la Repblica Argentina.
El modelo de intervencin encuentra en estos antecedentes
un punto de referencia muy importante, ya que estos se van a
convertir en el enfoque sobre el cual se escoge una alternativa
como el PROINDER para aproximarse al diagnstico de la problemtica de los pequeos productores rurales. Este enfoque busca
incluir una visin amplia de la problemtica social, ms all de los
abordajes especficos que presuponen los problemas sectoriales
de un grupo de poblacin determinado, en este caso, la rural.
El carcter integral del PROINDER va a estar determinado por el
enfoque asumido desde la SAGPyA de lo que se defini como estrategia de Desarrollo Rural en Argentina. Bsicamente el enfoque
apunta a la ubicacin del pequeo productor dentro de la agenda
de las polticas pblicas, ya sea desde la perspectiva de la competitividad y capitalizacin o a partir de la bsqueda del mejoramiento
de las condiciones de vida de los beneficiarios del Proyecto40.
El marco de proyectos de apoyo a los pequeos productores
determinaron una serie de acciones en torno a la inclusin y a
la productividad, especialmente en torno a dos componentes estratgicos: el Apoyo a las Iniciativas Rurales -AIR- y el Fortalecimiento Institucional, el primero de los cuales es desarrollado en
el marco del PSA y el segundo implementado por la Direccin de
Desarrollo Agropecuario.
Captulo 4
En
4.2. El diseo estructural de

atencin a la agricultura familiar
Desde el establecimiento de los marcos polticos orientadores

de los programas de desarrollo rural, se busc atender dos proble-
mentacin, Direccin de Desarrollo Agropecuario - PROINDER - Serie de Estudios e Investigaciones 1. Buenos Aires
40 CRAVIOTTI, C., y SOVERNA, S., (1999). Los Programas de Desarrollo Rural, Ejecutados
en el mbito de la SAGPyA. Ministerio de Economa, Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Alimentacin, Direccin de Desarrollo Agropecuario - PROINDER - Serie de Estudios e Investigaciones 1. Buenos Aires.
85
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mticas particulares, complementarias pero diferentes en s mismas, por una parte la falta de operatividad de los proyectos de los
pequeos productores rurales y por otra la debilidad de las instituciones pblicas para disear y ejecutar polticas de desarrollo rural.
La primera problemtica est asociada con un tema de alta
preocupacin para los pases latinoamericanos y, en gran medida,
para los organismos internacionales de cooperacin multilateral,
como el BID, el BM, el PNUD y la OEA, entre muchos otros: la
pobreza de los pases emergentes. Es este el impacto final que
subyace a la lgica de este proyecto de intervencin en las poblaciones rurales argentinas, la reduccin de la pobreza de los pequeos pobladores agropecuarios. La problemtica relacionada
con la capacidad institucional apelara a un impacto ms operativo y de continuidad que garantice, en el largo plazo, entidades
slidas, capaces de sostener una oferta de servicios sociales en el
tiempo, favoreciendo en ltima instancia el desarrollo argentino.
El PROINDER se aproxima a la pobreza rural y al desarrollo
institucional como efectos de la incapacidad productiva y organizacional de los pequeos productores rurales y la ausencia del
tema de desarrollo rural en la agenda sectorial, respectivamente.
Estos seran los aspectos identificados como causas crticas de las
dos problemticas asumidas, y son los que determinarn los objetivos de intervencin de la poltica y del marco de ordenamiento
implcito en la estructura del programa.
[...] objetivos principales: Mejorar las condiciones de vida de
40.000 pequeos productores agropecuarios pobres a travs del
aumento de sus ingresos en forma sostenible y el incremento de
su organizacin y participacin. [ ] Fortalecer la capacidad institucional a nivel nacional, provincial y local para la formulacin,
ejecucin y seguimiento de las polticas de desarrollo rural.41
Analizando con mayor detenimiento el primer objetivo principal, el PROINDER busc atender la problemtica a travs de
las condiciones de vida, medidas en trminos de dos variables
particulares: el nivel de ingresos familiar y la organizacin y la
participacin productiva. A pesar de ser de carcter nacional, se
estableci un criterio de focalizacin geogrfica, que ayudara al
diagnstico, intervencin y seguimiento de estos indicadores. Se
determinaron como beneficiarios de este componente del proyecto los departamentos en los que la cantidad absoluta de jefes de hogares rurales con NBI vinculados al sector agropecuario
[fuera] superior al promedio provincial42 Las Unidades Provinciales adquirieron la competencia de incorporar zonas de acuerdo a
parmetros particulares establecidos por ellas mismas, las cuales
variaron de acuerdo a cada unidad. Unidades Provinciales como
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41 SAGPyA, (2006) PROINDER. Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos.

Repblica de Argentina
42 BAUDRON, (2005) Op. Cit.
Foto: Cortesa MADR
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las de Formosa y Salta, privilegiaron la concentracin de poblacin aborigen, mientras que otras se concentraron en la poblacin campesina con reas de cultivos intensivos, poblacin minifundista, reas marginadas por la aplicacin de otros programas,
zonas de alto riesgo por crisis de cultivos tradiciones o con gran
necesidad de asistencia y apoyo al pequeo productor.
La seleccin de los beneficiarios es de gran importancia para
el programa ya que acota el nivel de la intervencin haciendo ms
tangibles y medibles los resultados del Proyecto. Los datos de seleccin fueron tomados del Censo Nacional de Poblacin de 1991,
a partir de los jefes de hogar en poblaciones rurales (de menos
de 2000 habitantes) con necesidades bsicas insatisfechas. Esta
precisin dio como resultado un universo poblacional de 127.565
familias en todo el pas.
A nivel de indicadores, para el nivel de ingreso familiar se estableci como parmetro bsico el incremento del mismo en un
15% los cinco primeros aos del proyecto y en un 40% al cabo
de 10 aos, en al menos 28 mil familias43. En relacin a la organizacin y participacin productiva, los parmetros determinados
fueron establecidos de la siguiente manera:
Captulo 4
Mejoramiento de la infraestructura productiva
>
Aumento de la produccin de alimentos para el consumo familiar
>
Aumento en la diversificacin productiva
>
Incremento en el valor agregado de la produccin primaria
>
Integracin de grupos de beneficiarios en organizaciones de

productores
>
Aumento en los niveles de compras de insumos y ventas de la

produccin en forma grupal
ia
>
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Abordando el segundo objetivo del PROINDER, el fortalecimiento de la capacidad institucional, la variable determinante
est dada por la formulacin, ejecucin y seguimiento de polticas de desarrollo rural. Este objetivo, al contrario que el dirigido
a la problemtica de los pequeos productores, es de carcter
ms general. El universo poblacional al que apunta este objetivo
macro son las instituciones del nivel nacional, provincial y local
que tengan relacin con las temticas rurales.
Como parmetros indicadores de la variable de formulacin,
ejecucin y seguimiento de las polticas pblicas, se estableci
que al finalizar el proyecto se hayan formulado y aprobado polticas de desarrollo rural a nivel nacional y en al menos 10 provin43 Marco Lgico del PROINDER. Materiales de la clase: Metodologa y Tcnicas para la
Gestin Pblica: Planificacin, Programacin y Evaluacin. Profesor Julin Bertranou, Maestra en Polticas Pblicas y Gerenciamiento del Desarrollo. Universidad Nacional de San
Martn & Georgetown University, Buenos Aires, Argentina. Mayo 04 de 2006.
87
cias. Para ello se establecieron cuatro acciones especficas, cada

una de la cuales va a determinar un campo de intervencin para
este componente del proyecto: apoyo tcnico para la coordinacin institucional y la formulacin de polticas de desarrollo rural, apoyo al desarrollo rural de las provincias, capacitacin a los
funcionarios institucionales e investigacin sobre las tecnologas
apropiadas para comunidades rurales pobres vinculadas a la produccin agropecuaria.44
1800 grupos organizados para el 2002
>
70% de subproyectos presentados con evaluacin ex-ante satisfactoria
>
80% de subproyectos completados dentro del periodo previsto
>
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>
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En trminos de resultados esperados, el marco lgico del proyecto estableca que para responder a la primera problemtica, el
PROINDER habra identificado y priorizado en grupos de pobres
rurales las necesidades de apoyo productivo, al tiempo que se habran identificado y transferido los servicios y bienes adecuados a
las necesidades de los productores. Para esto se establecieron los
siguientes indicadores de resultados:
9 UL creadas en el ao 2000
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En relacin a la segunda problemtica, el PROINDER visualizaba como resultados aceptables la provisin de asistencia
tcnica en formulacin de estrategias de desarrollo rural a las
autoridades nacionales y provinciales. Para ello, se plantearon
los siguientes indicadores:
Operativizacin de una base de datos de desarrollo rural
>
Ejecucin de 16 proyectos de asistencia tcnica al desarrollo

rural provincial para el ao 2002
>
Desarrollo de 56 cursos/talleres en desarrollo rural para funcionarios y miembros de instituciones provinciales para el
ao 2002
>
Finalizacin de 40 investigaciones en tecnologas apropiadas

para el 2002
Esta estrategia es una de las herramientas bsicas en el marco de

desarrollo rural argentino, que busca incorporar a los procesos
44 SAGPyA (2006) Op. Cit. Componente Fortalecimiento Institucional en Acciones del
Proyecto
Captulo 4
productivos y de inclusin.
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Los principales objetivos del Estado en trminos de ordenamiento se han determinado en torno a la estrategia territorial que
busca [ ] consolidar la inclusin del pas en la economa global
como condicin para crecer y [ ] mitigar las asimetras que el mercado produce por s solo, promoviendo el desarrollo de las regiones
y de las comunidades excluidas, todo garantizando la sustentabilidad futura del territorio45. Para ello se defini una poltica nacional de ordenamiento llamada Argentina 2016: Poltica y Estrategia
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que determina
una serie de mecanismos e instrumentos de ordenamiento para el
logro del objetivo de la estrategia territorial.
Los conceptos que orientan el desarrollo de esta estrategia,
apuntan principalmente a entender el ordenamiento territorial
como un instrumento de poltica pblica destinado a orientar el
proceso de produccin social del espacio mediante la aplicacin de
medidas por medio de las cuales se busca mantener y mejorar la calidad de vida de la poblacin, su integracin social en el territorio y el
uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrtico
de los recursos econmicos, sociales, naturales y culturales46
De igual manera, se determinaron principios rectores del
ordenamiento en cuanto constituyen lineamientos para la
toma de decisiones fundamentales en el desarrollo territorial
argentino. Estos principios se dividieron segn tres categoras:
4.3. La estrategia territorial de

ordenamiento
45
KOSSOY, (2004) Plan estratgico territorial Argentina 2016 Subsecretara
de Planificacin Territorial de la Inversin

Pblica, Ministerio de Planificacin de laOperativos
InGenerales
Institucionales
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versin Pblica y de Servicios, Repblica de Argentina

46
DURAN, D. (2012) Ordenamiento Territorial y Planificacin Estratgica en la
Argentinaterritorial
Geoperspectivas y >educacin.
Equidad del desarrollo
Respeto por las autonomas
> Planificacin estratgica
>
>
>
En
>
>
>
>
Sustentabilidad
Conciliacin del desarrollo social,
ambiental y econmico
Suelo como recurso natural
Ciudad como producto colectivo
Racionalidad del uso
Explotacin del suelo urbano y no
urbano
>
>
>
provinciales
Articulacin institucional
Interjurisdiccionalidad
Participacin ciudadana
>
>
>
>
>
>
Coherencia de los planes

Cooperacin tcnica y
financiera
Actualizacin y revisin
Recuperacin de Plusvalas
Concentracin de usos
industriales
Accesibilidad universal
89
generales, institucionales y operativos.
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Principios rectores del ordenamiento, Argentina 2005

El objetivo orientador de los ejes estructurales del Plan Estratgico Territorial - PET, apunta al desarrollo de la identidad territorial y cultural fomentando el sentido de pertenencia y buscando,
ante todo, el progreso econmico, la sustentabilidad ambiental,
la participacin ciudadana y acceder a los bienes y servicios esenciales para conseguir una elevada calidad de vida. Este objetivo
tiene como caracterstica fundamental el reconocimiento de la
autonoma provincial y la necesidad de consensuar los procesos
de ordenamiento conducentes al desarrollo territorial del pas.
4.4. Metodologa de planeacin
ia
En el marco del PET se estableci una serie de etapas que partieron del diagnstico o diseo del que se llam modelo territorial actual, en el que se realiz una caracterizacin ambiental,
social, del medio fsico y una caracterizacin econmica, buscando formular estrategias reparadoras de los conflictos y potencializadoras de las capacidades de los territorios provinciales. Este
diagnstico determin a su vez un modelo territorial deseado ligado a una cartera de iniciativas y proyectos de infraestructura.
El carcter participativo del Plan se realiz a travs de una serie de
foros regionales y nacionales.
Al tiempo que se adelant este proceso participativo, se llev a
cabo un proceso tcnico de diseo de los lineamientos estratgicos y el banco de proyectos con un horizonte temporal al 2016. La
tarea realizada [ ] permiti el reconocimiento de los grandes rasgos
de la poltica pblica que se est promoviendo de forma sectorial,
as como los principales proyectos de rango nacional que tienen
fuerte impacto regional. Esto ltimo, junto a los avances realizados
en foros binacionales e internacionales (IIRSA - Iniciativa para la
Integracin de Infraestructura Regional Sudamericana) que permitieron ajustar iniciativas y proyectos de integracin regional, facilit
una primera instancia de evaluacin y ponderacin de los diagnsticos y las propuestas locales y regionales47
Uno de los principales esclarecimientos de esta estrategia
apunta al establecimiento de nueve corredores especializados,
cuyo rasgo preponderante es que revela en primer lugar su convergencia a un relativamente pequeo espacio geogrfico y en
segundo lugar, el aislamiento que comporta una gran parte del
territorio nacional, permitiendo establecer en torno a estos corredores, estrategias de integracin, de redireccionalizacin en la localizacin de la poblacin en torno a proyectos de infraestructura
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47 KOSSOY (2005) Op. Cit
y equipamiento que apoyen el desarrollo socio productivo, con

un carcter socialmente equitativo, regionalmente equilibrado y
ambientalmente sustentable.
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El anlisis de las tres experiencias permite tener un conjunto

de lecciones que permiten la reflexin para el caso colombiano
de prcticas adelantadas estos pases, para ser consideradas en el
proceso de formulacin del Plan de OSPRR.
Tierra y territorio. Las experiencias de Brasil y Mxico indican
con claridad la importancia de considerar el tema de la tierra en
un contexto territorial, en el cual se extienden los modelos de
ordenamiento de la propiedad en ejidos o en asentamientos, que
van ms all de la entrega de parcelas individualmente consideradas. Este sentido colectivo, asociativo o comunitario, tiene trascendencia en el modelo de intervencin sobre la tierra.
Delimitacin de los territorios. La definicin de las reas de
intervencin de las polticas de tierras, es un proceso muy importante en la aplicacin de las estrategias de ordenamiento de
la propiedad, como consecuencia de esta visin integral de la relacin tierra y territorio. Si bien, el sustrato de las estrategias de
reforma agraria analizados, es el reparto agrario, en Mxico, o la
reforma agraria, en Brasil, la definicin de las reas de intervencin visualizan los mecanismos de distribucin de tierra, como
instrumentos para un desarrollo integral de espacios y territorios
rurales con base en otras variables que los constituyen. Entre
ellas se destaca la identidad como un factor de determinacin de
las reas o zonas de ordenamiento de la propiedad.
Desarrollo rural y tierra. Las estrategias de ordenamiento de la
propiedad han estado acompaadas de estrategias integrales de
desarrollo rural, en una visin integral. Este factor de integralidad
ha conducido a la implementacin de mecanismos para que la
instancia responsable del ordenamiento, reparto o redistribucin
de la tierra, cuente con instrumentos complementarios de dotacin inicial de factores productivos a los grupos beneficiarios de
la distribucin. El concepto de reforma agraria integral, en estos
casos, implica una visin donde la tierra es tan solo uno de ellos y
que no adquiere su verdadero valor productivo si no est acompaado del acceso a otros factores como tecnologa, financiamiento, agua o asistencia tcnica.
Ordenamiento territorial. La experiencia argentina muestra
la importancia asignada al ordenamiento territorial, como parte
sustantiva del desarrollo de los pequeos productores, en cuanto
mecanismo vlido para alcanzar altos niveles de corresponsabilidad en la institucionalidad local, regional y nacional. Los programas descentralizados y las inversiones territorializadas, ayudan
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a tener una concepcin diferenciada y focalizada con un incremento real de la eficacia de las estrategias de ordenamiento de
la propiedad y del desarrollo rural. Este modelo de ordenamiento
territorial, de competencias y manejo fiscal, se encuentra igualmente destacado en los casos de Brasil y Mxico.
Institucionalidad local y regional. La creacin de estructuras
institucionales locales es una de las estrategias comunes a las experiencias internacionales. El propsito es el de darle formalidad,
legitimidad y representatividad a modelos de participacin y corresponsabilidad de los actores rurales organizados. En todos los
casos se ha privilegiado el fortalecimiento de las organizaciones
rurales en todos los niveles, tanto de productores, como de organizaciones de base. El modelo de colegiados o consejos en diferentes
niveles territoriales se han convertido en espacios de convergencia
de las demandas locales rurales y de las decisiones sobre la asignacin de recursos pblicos y gestin de instrumentos de poltica. La
participacin, concertacin y negociacin pblico privada para los
procesos de ordenamiento de la propiedad y desarrollo rural, en
general. Igualmente se advierte la importancia de la relacin entre
las figuras institucionales del desarrollo rural, con las instituciones
formales locales, municipales, y regionales, estatales.
Identidad y territorio. La naturaleza heterognea del mundo
rural de los casos analizados, especialmente en Mxico y Brasil,
obliga a la adopcin de estrategias diferenciadas, para lo cual,
se aplican diferentes criterios, entre los que se destaca el de la
identidad como factor diferenciador y cohesionador. El caso de
Brasil muestra con claridad la importancia que ha significado la
identidad, el sentido de pertenencia, adscripcin, territorialidad
y cohesin como soporte de la accin colectiva que constituye
el fundamento de los nuevos modelos de participacin. La identidad va ms all de factores tnicos o culturales, incorporando
factores productivos, histricos o regionales.
Importancia de la formalizacin. La formalizacin de la tierra
es considerada base de los procesos de desarrollo rural, ya que la
parte ms sustantiva de los instrumentos de poltica estn ligados a las garantas basadas en la formalizacin de la propiedad
o usufructo de la tierra. Uno de los mayores problemas es que la
informalidad excluye, tanto en los mercados y de tierra, venta o
arrendamiento, como en el acceso a los instrumentos de poltica
pblica. Por ello los esfuerzos en registro y catastro es una prioridad en los modelos de ordenamiento de la propiedad. En este
aspecto, la informacin se constituye en una prioridad.
Gobernanza en los territorios. El modelo de gestin institucional, particularmente en el caso de Mxico, establece modelos
de gestin de conflictos de tierra en los espacios locales, basados
en las instancias locales, ejidales, quienes tienen la capacidad y
responsabilidad de encontrar soluciones de consenso en el seno
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mismo del conjunto social, soportado en sus organizaciones propias, asambleas de ejidatarios. Este mecanismo se encuentra respaldado legalmente y se complementa con los procesos agrarios
de responsabilidad de la Procuradura Agraria y de los mecanismos formales de carcter judicial. La participacin local en la solucin de conflictos, se basa en el empoderamiento de las organizaciones agrarias, lo cual constituye un modelo de gobernanza local
de gran significado para el logro de la estabilidad social.
Articulacin de polticas. La articulacin de polticas sectoriales
en las zonas de reforma agraria es parte central de las estrategias
integrales de desarrollo territorial, lo cual se expresa en modelos
de concertacin pblica formalmente establecidos en sistemas de
concurrencia, en el caso de Mxico, o de negociacin interinstitucional en el caso de Brasil. Una visin integral de ordenamiento de
la propiedad, que va ms all del reparto o distribucin de la tierra
y de otros factores productivos, involucra polticas de corte social,
econmico o ambiental de responsabilidad institucional que supera
los mbitos de gestin de los ministerios de agricultura e instituciones responsables del ordenamiento de la propiedad.
Polticas sectoriales diferenciadas territorialmente. La diferenciacin de polticas pblicas en respuesta a las diferencias
territoriales, conduce a la necesidad de modelos de descentralizacin y autonoma institucional que permita adecuar los
modelos de poltica pblica sectorial, en consideracin a las
condiciones particulares de los proyectos territoriales, de las demandas diferenciadas o de los marcos de planeacin y gestin
locales y regionales. Alcanzar estos niveles de diferenciacin, es
uno de los aspectos destacados de las estrategias de los pases
analizados, an cuando se advierten dificultades importantes en
el logro de una adecuada estructura de focalizacin y diferenciacin consensuada entre los niveles nacionales responsables
de las polticas sectoriales.
Soporte tcnico para la gestin local. Como lo indica el caso de
Argentina y el de Brasil, el acompaamiento tcnico para el desarrollo de economas locales basadas en agricultura familiar o de pequeos productores, requiere de un importante acompaamiento
tcnico que soporte los procesos y proyectos de desarrollo locales.
Este acompaamiento trasciende la asistencia tcnica productiva,
o extensionismo, demandando el apoyo en procesos de gerenciamiento territorial, de capacidades organizativas, participacin y
modelos de negociacin colectiva de proyectos territoriales.
Sincrona de procesos de planificacin. El caso de Argentina
muestra la importancia de encontrar mecanismos que le den integralidad al modelo de planeacin del desarrollo rural con otros
mbitos de planeacin territorial. Los planes de desarrollo local,
municipal, regional, estatal, y nacional, proporcionan los marcos
estratgicos de desarrollo y las estructuras de inversin pblica.
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94
Bibliografa
se inscriba coordinadamente con estos marcos

de planeacin.
AGUDELO PATIO, LUIS CARLOS, La Ruralidad en el Ordenamiento Territorial en Colombia, Congreso ACIUR, Colombia, 2006
ALBA, FRANCISCO, POTTER, JOSEPH, Poblacin y Desarrollo en Mxico, Una Sntesis de
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Captulo 1
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Análisis de Experiencias Internacionales en El Ordenamiento Social de La Propiedad

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JUAN MANUEL SANTOS CALDERN

AURELIO IRRAGORRI VALENCIA

ANBAL FERNNDEZ DE SOTO CAMACHO

HERNN MIGUEL ROMN CALDERN

CLEMENCIA GARCA DE SENN

DANIEL ALBERTO AGUILAR CORRALES

LA PROPIEDAD: LOS CASOS DE

REVISIN DE TEXTO Y ESTILO

ES PROPIEDAD DEL ESTADO

Foto portada cortesa Banco Agrario

In order to formulate a Social-Ordering

Reforma Agraria, concentracin, ordenamiento de la propiedad, reparto agrario, ejido,

Agrarian Reform, property concentration,

Foto: Cortesa MADR

Delimitacin de los territorios:

4.1. La poltica para la

Foto: Cortesa CORPOICA

Pertinencia de experiencias internacionales:

Las experiencias internacionales en cuanto a ordenamiento

Foto: Cortesa CORPOICA

Es necesario iniciar la revisin por el concepto del ejido, como

2.1. Las bases del proceso

Las luchas sociales y el enorme descontento acumulado

permanente de los procesos reivindicativos y de las diferentes

Foto: Cortesa CORPOICA

del ejido y el reparto como un camino para la creacin de una base

ministracin y decisiones productivas de los campesinos estaban

Esta estrategia condujo a una nueva forma de organizacin

Foto: Cortesa CORPOICA

las restricciones y limitaciones que el modelo de reparto agrario

Este proceso, de profundas implicaciones jurdicas, pero

Sustentable. Su valor, de orden poltico, es un aval social a los

asignndoles un papel central en la gestin de las estrategias de

2.2. Marcos normativos y polticas

Artculo 4o.- El Ejecutivo Federal promover el desarrollo integral

Artculo 5o.- Las dependencias y entidades competentes de la

Artculo 6o.- Las dependencias y entidades competentes de la

Como se puede apreciar en las anteriores declaraciones de la

Foto: Cortesa CORPOICA

Artculo 63.- Las tierras destinadas al asentamiento humano integran

Artculo 45.- Las tierras ejidales podrn ser objeto de cualquier

Artculo 73.- Las tierras ejidales de uso comn constituyen

La norma establece con precisin las formas de gestin de la

Artculo 87.- Cuando los terrenos de un ejido se encuentren

Artculo 100.- La comunidad determinar el uso de sus tierras,

Uno de los aspectos ms importantes de la Ley Agraria es que

Artculo 115.- Para los efectos del prrafo tercero y la fraccin XV

Artculo 126.- Las sociedades mercantiles o civiles no podrn tener

La Ley Agraria establece tambin las bases para la definicin

fracciones II y III de este artculo; II. 150 hectreas si se destina al cultivo

La evolucin de la realidad agraria de Mxico, de las formas

Foto: Cortesa Banco Agrario

2.2.3. Asentamientos Humanos y el ordenamiento

I. Establecer la concurrencia de la Federacin, de las entidades

III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas,

productivas dentro de los lmites de dichos centros; as como las

XIV. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos:

VIII. Desarrollo urbano: el proceso de planeacin y regulacin de

VII. Desarrollo regional: el proceso de crecimiento econmico en

ARTICULO 3o.- El ordenamiento territorial de los asentamientos

centros de poblacin de dimensiones medias; La descongestin

del pas, en funcin de sus recursos naturales, de sus actividades

Si bien, la orientacin del Plan de Desarrollo Urbano tiene una