WP46 Dayton Bosnia-Herzegovina ES Nov07

Dejando atrs el espritu de
Dayton: La reforma constitucional

en Bosnia-Herzegovina
Sofia Sebastin
46
Working Paper / Documento de trabajo

Noviembre de 2007
Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los
derechos humanos, la paz y la seguridad, y la accin humanitaria y el desarrollo. A travs de la investigacin en estas
reas, FRIDE trata de influir en la formulacin de las polticas pblicas y de informar a la opinin pblica.
Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate ms amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consideraciones pertinentes para las polticas pblicas.
Dejando atrs el espritu de

Dayton: La reforma constitucional
en Bosnia-Herzegovina1
Sofa Sebastin
Noviembre de 2007
Sofa Sebastin se encuentra realizando un doctorado en el Departamento de Gobierno de la London School of

Economics (LSE), en donde tambin imparte clases sobre democracia y procesos de democratizacin como profesora asistente. El ttulo de su tesis es La Interaccin de los Actores Internos y Externos en el Proceso de Reforma
Poltica en Bosnia Herzegovina. Antes de comenzar sus estudios en la LSE, realiz un Master de Relaciones
Internacionales en Georgetown University con una beca de la Comisin Fulbright, especializndose en poltica exterior y seguridad internacional. Sofa obtuvo su ttulo de licenciada en Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales
en la Universidad Complutense de Madrid. Sofa Sebastin trabaj en el Banco Mundial en Washington DC, en el
departamento del Sudeste asitico y lucha contra la pobreza. Tambin ha realizado prcticas en la oficina de
Washington del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
46

Noviembre de 2007
Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2007.

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ndice
Ms all de Dayton?
Las enmiendas de abril
Despus del Paquete de Abril
Las razones del estancamiento
10
Lecciones aprendidas
15
Conclusions
17
1
Diez aos despus de que los Acuerdos de Paz de
integracin del pas en Europa. Sin embargo, los avan-
Dayton pusieran en marcha un calculado sistema de
ces en esta materia se han visto obstaculizados en
control entre los tres grupos tnicos, Bosnia-
muchas ocasiones. Los desacuerdos internos sobre la
Herzegovina (BiH) contina inmersa en la inestabili-
forma que ha de adoptar el Estado bosnio en el futuro
dad poltica y la desconfianza tnica. La retrica
parecen insalvables entre los bosnios musulmanes, que
nacionalista ha ido en aumento desde las elecciones
abogan por un estado centralizado; los serbo-bosnios,
celebradas el pasado ao y las instituciones estatales
que defienden una frmula federal ms relajada; y los
siguen siendo dbiles, complicando as el funciona-
serbo-croatas, que se sitan en la mitad. En los crcu-
miento del Estado y la apuesta de Bosnia por entrar en
los internacionales, reina la incertidumbre sobre el
la Unin Europea (UE). Su ubicacin geogrfica a las
pas, en vista de las recientemente fallidas negociacio-
puertas de Europa le ha brindado al pas una oportu-
nes constitucionales del llamado Paquete de Abril (AP,
nidad nica para su estabilizacin e integracin en la
por sus siglas en ingls), que fue acordado por los lde-
UE, pero el camino recorrido para llegar a este objeti-
res polticos en abril de 2006, tras un ao de intensas
vo ha sido problemtico. Durante los dieciocho meses
negociaciones.
de trabajo de Christian Schwarz-Schilling como Alto

Representante de la Comunidad Internacional y
Si la UE y BiH no consiguen encontrar una solucin de
Representante Especial de la UE, se han realizado
amplio alcance para abordar el estancamiento actual
pocos avances con respecto a las dos prioridades decla-
de la reforma constitucional y otros procesos de refor-
radas de la UE, es decir, el Acuerdo de Estabilidad y
ma (como la re-estructuracin de la polica), los avan-
Asociacin (SAA, por sus siglas en ingls) y la reforma
ces conseguidos por Bosnia para su entrada en la UE
de la polica. Ha habido que esperar hasta finales del
se vern seriamente amenazados. Con la llegada del
mes de octubre de 2007, fecha en la que se enva este
nuevo Alto Representante y Representante Especial
documento a imprenta, para que seis partidos bosnios
Europeo (HR/EUSR, por sus siglas en ingls) Miroslav
firmen el tan esperado acuerdo sobre la reforma de la
Lajcak, la UE tiene una nueva oportunidad para insu-
polica. La Comisin Europea segua pendiente de pro-
flar vida al proceso, pero deber actuar con unidad y
nunciarse respecto de si dicho acuerdo bastara para
determinacin, y avanzar con rapidez para evitar que el
firmar el SAA, evitando as el riesgo de que BiH sea el
estancamiento que se vive en Bosnia se confunda con
nico pas de la regin sin un compromiso de este
el desafo que plantea el futuro estatus de Kosovo.
tipo.2
En este documento, se examina la dinmica de la reforEl lento progreso de las reformas orientadas hacia
ma constitucional vivida en BiH desde 2005. Se eval-
Europa y otras consideraciones, tales como el alto
an las deficiencias del sistema imperante marcado por
coste de los intrincados acuerdos institucionales surgi-
la democracia de Dayton, antes de definir el papel de
dos de Dayton, han hecho que la reforma constitucio-
la comunidad internacional en los ltimos intentos por
nal sea una de las prioridades clave de la UE en BiH,
reformar el sistema. El documento trata de explicar
aun si ello no figura como condicin expresa para la
por qu el llamado Paquete de Abril de 2006 establecido en pos de la reforma constitucional ha fracasa-
1 El presente documento ha sido realizado gracias al apoyo del

Centro de Estudios de Seguridad de BiH (CSS BiH) y el apoyo financiero de la UACES (Asociacin Universitaria de Estudios Europeos
Contemporneos) durante un viaje de investigacin a Sarajevo de mayo
a julio de 2007, como parte de la investigacin doctoral de la autora.
Todas las declaraciones recogidas en el presente informe corresponden
a la autora y no reflejan, necesariamente, las opiniones del Centro de
Estudios de Seguridad o de la UACES. La autora desea dar las gracias
a David Chandler y a Gergana Noutcheva por los comentarios realizados a una versin anterior de este trabajo.
2 En la fecha de redaccin del presente documento, Serbia estaba
a punto de firmar el SAA.
do, y apunta a la postura pasiva y de no intervencin de

la UE como uno de los factores coadyuvantes.
Asimismo, el artculo habla sobre las implicaciones de
la futura poltica europea con respecto a BiH. Un
aspecto clave a tener en cuenta es que, a diferencia de
las rondas previas de ampliacin, en BiH el Estado
sigue siendo motivo de enfrentamiento entre los distintos grupos tnicos. Esto exige un ajuste de la maqui-
Dejando atrs el espritu de Dayton: La reforma constitucional en Bosnia-Herzegovina
Sofa Sebastin
2
naria de ampliacin, al considerar a BiH como un
por ejemplo, es un rgano colectivo formado por tres
pas en situacin de post-conflicto, y ofrece, adems, un
miembros de cada etnia. Cualquiera de ellos puede blo-
marco para la estabilizacin poltica a la medida de las
quear de manera efectiva una decisin, simplemente
condiciones de los Balcanes occidentales.
con alegar que va en contra de un inters nacional vital

(es decir, un inters del grupo). Por su parte, el
Parlamento est dividido en dos cmaras, respetando a
Ms all de Dayton?
rajatabla la divisin tnica del pas. La Cmara del

Pueblo, por ejemplo, se compone de cinco miembros de
cada comunidad tnica, la mayora de los cuales puede
El Acuerdo de Paz de Dayton presentaba una solucin
decidir si una resolucin parlamentaria supone un peli-
regional para acabar con el conflicto bosnio, adems de
gro para un inters nacional vital dado. La Cmara de
un marco constitucional vlido para regular las rela-
Representantes (CdR), compuesta por 28 miembros de
ciones tnicas en un estado altamente descentralizado.
la Federacin y 14 de la RS, adopta decisiones en base
Los signatarios de Dayton dieron forma a una amplia
a la mayora, siempre que cuenten con una tercera
confederacin compuesta por dos entidades ya existen-
parte de los votos de cada entidad.5 Conforme al lla-
tes: la Republika Srspka (RS) y la Federacin de BiH.
mado sistema de votacin por entidades, tan solo 10
Introdujo, adems, un sistema pormenorizado de pro-
miembros de la RS representados en la CdR pueden
teccin tnica y mecanismos para el reparto de poder,
frenar una decisin adoptada a nivel del estado.
con el objeto de garantizar que tanto serbios, croatas,

como bosniacos3 tuvieran voz prcticamente en todas
Estas peculiaridades sobre el reparto del poder han
las decisiones tomadas a nivel del Estado. El sistema
mermado la calidad de la democracia bosnia en tres
vena avalado por la figura del Alto Representante, una
aspectos importantes. Primero, las instituciones repre-
institucin internacional a la que se concedieron pode-
sentan a los ciudadanos nicamente como miembros
res ejecutivos para poner en marcha los aspectos civi-
de uno de los tres pueblos constituyentes, dando as
les del acuerdo. Se priv a la Constitucin de legitimi-
preferencia a la representacin tnica sobre el inters
dad democrtica, pues fue adoptada sin el consenti-
general, y haciendo que sean las naciones, y no los ciu-
miento de los
ciudadanos4
y sin ser sometida a voto en
el Parlamento.
dadanos, los que portan los derechos.6 Segundo, algunas disposiciones siguen yendo en contra de la Carta
Europea de los Derechos Fundamentales, puesto que
No obstante los mritos de Dayton, y en especial su
cada persona se ve obligada a identificarse con uno de
aportacin para detener el bao de sangre en la regin,
los tres grupos tnicos, y los intereses y los derechos de
la complicada estructura institucional y las cuestiones
los que no pertenecen a ninguno de ellos corren el
tnicas pendientes que se vienen arrastrando desde la
riesgo de quedar de lado.7 Finalmente, el sistema pro-
guerra han limitado de manera efectiva la naturaleza y
porciona incentivos para que los partidos implicados
calidad de la democracia bosnia. El instrumento del
fomenten el apoyo popular desde un punto de vista
veto por motivos tnicos y los mecanismos de reparto
tnico, normalmente en plataformas nacionalistas de
de poder definidos en la constitucin de Dayton han
tinte ms bien extremista.
creado un sistema en el que todas las decisiones y

aspectos importantes han de pasar, de manera igualitaria, por las tres partes implicadas. La presidencia,
3 Utilizo este trmino para hacer referencia a los bosnios musulmanes.

4 Comisin de Venecia, Opinin sobre la situacin constitucional
de Bosnia-Herzegovina y los poderes del Alto Representante, Consejo
de Europa, Venecia, 11 de marzo de 2005.
Documento de Trabajo 46
5 Acuerdo Marco General: Anexo Cuarto, Artculo IV.3.d), 14 de

diciembre de 1995.
6 G. Katana y G. Igric, Mientras los actores internacionales protestan, los lderes bosnios han redactado en secreto una nueva constitucin, Red de Informes de Investigacin de los Balcanes, 18 de noviembre de 2005.
7 La Presidencia de Bosnia-Herzegovina slo puede estar formada
por miembros de los tres pueblos constituyentes. Esta estipulacin constitucional hace que los miembros de otras minoras no tengan acceso a
los cargos pblicos.
3
Como consecuencia, el sistema poltico de BiH se ha
como a los requisitos de entrada en la UE. Son dos los
convertido en un sistema con base tnica y altamente
factores institucionales clave que han ocasionado
fragmentado, en el que se percibe un alto nivel de des-
mayores problemas en este sentido. En primer lugar, el
confianza entre los distintos grupos tnicos, tanto a nivel
Estado se ha visto privado de sus competencias princi-
poltico, como social. Salvo por el SDP, partido de la
pales, como el control del aparato de seguridad, y, por
oposicin a nivel estatal, que atrae por igual a todos los
otro lado, las medidas adoptadas han hecho que su fun-
grupos tnicos, los principales partidos de BiH pueden
cionamiento dependa, en gran parte, de la cooperacin
clasificarse en funcin de tres aspectos principales: pri-
de las entidades.14 La introduccin de leyes que con-
mero, la base social tnica, es decir: serbios (SNSD, SDS
templan mayores funciones reglamentarias y la trans-
PDP),8
o croatas
ferencia de competencias, inducida desde el exterior,
aspecto naciona-
desde las entidades a las instituciones a nivel del
lista, que sita a los partidos en un espacio continuo que
Estado, le ha dado un cierto respiro al Estado, pero el
va del nacionalismo tnico moderado al radical; y, final-
resultado no es sino un intrincado collage institucional
mente, la ideologa, que puede ser de orientacin de
que carece de una estructura racional. Asimismo, se
derechas o de izquierdas. En la prctica, no obstante,
observan numerosas contradicciones e incoherencias
sta ltima ha sido remplazada por el auge del aspecto
en el sistema, incluida una descripcin imprecisa del
nacionalista tnico, haciendo que la etnicidad marque la
veto por inters nacional; un reparto impreciso de las
bosniacos (SDA, SBiH y
(HDZ BH y HDZ
SDP)9
1990)10; segundo, el
divisin poltica de
pas.11
De hecho, la situacin polti-
competencias entre las distintas instituciones, sin la
ca de BiH ha ido evolucionando de tal manera que los
disposicin de mecanismos subsidiarios; y un sistema
partidos de izquierda han desarrollado una agenda
bicameral que concede competencias similares a
nacionalista ms radical que la de los partidos de dere-
ambas cmaras.15
chas. En cuanto a los niveles de confianza, un estudio

realizado por el PNUD en 2007 revel que slo el siete
En segundo trmino, la variedad de disposiciones enca-
por ciento de la poblacin de BiH confiara en los otros
minadas a proteger los intereses tnicos16 ha hecho que
grupos. Este es uno de los niveles de confianza ms bajos
la figura del Alto Representante no slo sea funda-
del mundo, incluidos pases como
Irak.12
mental para mantener unido al sistema, sino que tambin ha ralentizado el proceso de toma de decisiones a
Adems de la problemtica democracia de Dayton, el
nivel estatal, hasta el punto de haber quedado ni ms
Anexo Cuarto del acuerdo tampoco ha sabido estable-
ni menos que paralizado en algunas ocasiones. Una de
cer las bases de un Estado funcional capaz de respon-
tales disposiciones incluye la votacin por entidades en
bosnia,13
el seno de la CdR, que, a diferencia del veto nacional de
der tanto a las necesidades de la sociedad
la Cmara del Pueblo, no proporciona a los legislado8 Partido de los Social-Demcratas independientes (SNSD),
Partido Democrtico Serbio de BiH (SDS) y Partido del Progreso
Democrtico (PDP).
9 Partido de la Accin Democrtica (SDA), Partido para Bosnia Herzegovina (SBiH) y Partido Social-Demcrata de BiH (SDP).
10 Unin Democrtica Croata de Bosnia-Herzegovina (HDZ BiH)
y Unin Democrtica Croata 1990.
11 M. Keating, The Creature from the Dayton Lagoon:
Institutional Design in BiH, [La criatura de la laguna de Dayton:
Diseo institucional en BiH], Puls Demokratije.
12 Vase PNUD, The Silent Majority Speaks: Snapshots of Today
and Visions of the Future of BiH [La mayora silenciosa habla:
Instantneas de hoy y visiones de futuro en BiH], julio de 2007.
13 Poco ms de la mitad de la poblacin de BiH (50,3%) cree que
Dayton no ha tenido xito. La cifra se eleva a casi el 60% entre los bosnios musulmanes y a ms del 70% en el caso de los croatas. Slo la
comunidad serbia se muestra ms favorable a Dayton. El 70% de los
serbios cree que Dayton ha tenido un efecto positivo en BiH. Vase
PNUD 2007, op.cit.
res la posibilidad de evitar los bloqueos. Este mecanismo acaba por convertirse, en manos de los delegados
de las entidades, en una poderosa herramienta con la
que bloquear decisiones a nivel estatal, algo que, segn
se informa, hace prcticamente inviable la entrada en
la UE. Es probable que armonizar el sistema legal de
14 Vase Comisin de Venecia 2005.

15 Ibid.
16 El gobierno estatal puede, por ejemplo, verse paralizado con la
falta de asistencia de ministros de un pueblo constituyente. Vase
Iniciativa sobre Poltica Exterior de la BH y la SIDA, Governance
structures in BiH. Capacity, Ownership, EU Integration, Functioning
State [Estructuras de gobierno en BiH. Capacidad, apropiacin, integracin europea, estado funcional], Sarajevo, 2007.
Sofa Sebastin
4
BiH a los niveles europeos requiera la aprobacin de
deseo de darle un repaso a los acuerdos de Dayton. En
El Parlamento de
octubre de 2005, el comisario para la ampliacin de la
BiH ha aprobado una media de 60 leyes al ao en los
UE, Olli Rehn, afirm que la estructura constitucional
entre 100 y 150 leyes a la

ltimos tres
semana.17
es demasiado compleja y fiscalmente insostenible, y
aos.18
anim a las autoridades bosnias a trabajar juntas

Adems de las desventajas institucionales, merece la
para mejorar la eficacia de una burocracia de mlti-
pena destacar el alto coste que supone mantener la
ples capas que resulta demasiado cara. Asimismo,
multiplicidad de capas del gobierno con el que cuen-
dej entrever sus dudas sobre la actual estructura de
ta BiH en la actualidad, sistema que se estableci en
BiH, permitiendo al estado cumplir con los trminos
Dayton. Cada entidad cuenta con su propia constitu-
del acuerdo, as como las negociaciones sobre la entra-
cin, gobierno y parlamento bicameral, su propio
da [en la UE].22 La reforma constitucional se ha con-
ejrcito, su propio sistema judicial (incluidos los tri-
vertido, de esta manera, en una de las 27 condiciones
bunales supremo y constitucional) y legal, as como
o temas para los que hay que encontrar una solucin
aduanas.19
en el transcurso de las preparaciones para la integra-
su propio sistema educativo, fiscal y de
Actualmente, en un pas de 4 millones de habitantes
cin europea.23
existen tres pueblos constituyentes, dos entidades,

diez cantones (dentro de las fronteras de la
Federacin), un distrito especial (Brcko), catorce
primeros ministros, ms de 180 ministros, 760
Las enmiendas de abril
miembros de organismos legislativos, 148 municipios, tres idiomas oficiales y dos alfabetos.20 El man-
El primer intento integral de reformar Dayton24 se pro-
tenimiento de una estructura tan compleja ha absor-
dujo en 2005 a iniciativa propia del anterior Alto
bido ms del 60 por ciento del PIB al ao. La situa-
Representante adjunto Donald Hays.25 Se llevaron a
cin en la Federacin es ms complicada, si cabe, por
cabo tres tipos de negociaciones. La primera (de abril
el hecho de que cada cantn cuenta con su propia
a noviembre de 2005) transcurri bajo la mirada de
constitucin, gobierno y asamblea cantonal, adems
Hays y cont con el apoyo financiero de pases europe-
de tener competencias exclusivas, por ejemplo, en
os, tales como Suecia, Suiza y Noruega. Se desarrolla-
cuanto a la educacin o a asuntos
internos.21
El
ron charlas preparatorias, y exploratorias entre los
coste de las instituciones pblicas en la Federacin
representantes de los partidos, sin ponerse en conoci-
supone ms del 70% del PIB.
miento del pblico. La segunda fase (de noviembre de

2005 a enero de 2006) fue ms formal y de carcter
Como consecuencia de todas estas deficiencias institucionales, econmicas y polticas, la UE ha expresado su

17 Entrevista personal con un diplomtico occidental, Sarajevo,
junio de 2007. Antes de entrar en la UE, Eslovenia aprob una media
de 1.200 leyes en 2003. Vase, Anes Alic, Crawling towards Europe
[Camino a Europa], TOL, 22 de julio de 2004.
18 Vase la lista Vecernji, Parliament will be enacting 150 laws a
month [El Parlamento aprobar 150 leyes al mes], pg. 5. Extrado de
Resumen de la Oficina del Alto Representante, 12 de diciembre de
2005.
19 Algunas de estas dobles estructuras han desaparecido como consecuencia del proceso de reforma inducido por la comunidad internacional. Los polticos bosnios firmaron un acuerdo para unificar las fuerzas
militares y crear un Ministerio de Defensa unificado en 2005.
20 Consejo de Europa, Asamblea Parlamentaria, Honoring of
Obligations and Commitments by Bosnia and Herzegovina [El respeto
de las obligaciones y los compromisos en Bosnia-Herzegovina], Informe,
Doc 10200, 4 de junio de 2004.
21 Ibid: 75-76
22 Resumen de la Oficina del Alto Representante, 20 de octubre de

2005.
23 Dani, Interview: Miroslav Laj?k, High Representative / EU
Special Representative for BiH: I have not come here to divide.
[Entrevista: Miroslav Lajcak, Alto Representante/ Representante
Especial de la UE para BiH:No he venido aqu para crear divisiones],
17 de agosto de 2007.
24 El principal objetivo de la iniciativa era el de levantar un Estado
funcional. Antes del PA, la comunidad internacional apoyaba un proceso de reforma incremental en BiH basado en la transferencia de competencias desde las entidades al nivel del Estado. Adems de las iniciativas estatales, el Alto Representante impuso enmiendas a las constituciones de ambas entidades en 2002, de forma que los tres pueblos tnicos estuvieran en igualdad de derechos en todo el territorio de BiH, conforme a la decisin del Tribunal Constitucional del primero de julio de
2000. Vase Comisin de Venecia, 2005, op. cit.
25 Antes de esta iniciativa, algunos polticos locales haban tratado
de entablar un debate sobre la RC, pero no consiguieron reunir apoyo
suficiente dentro de la RS y los crculos internacionales.
5
pblico. Los lderes de los partidos se implicaron direc-
Sin embargo, una vez que las negociaciones tomaron
tamente y la Embajada de Estados Unidos dirigi el
una dimensin ms oficial, el papel de la UE pas a ser
proceso con el respaldo del Departamento de Estado.
ms bien ambivalente. Aunque el Reino Unido (que por
Finalmente, la tercera fase tuvo lugar en febrero de
aqul entonces ostentaba la presidencia europea) par-
2006. Llegados a este punto, se mantuvieron reuniones
ticip activamente, Europa qued relegada a un papel
bilaterales a puerta cerrada, hasta que los lderes de
ms de espectador que de participante activo, dando
los partidos llegaron a un acuerdo con respecto a una
seales encontradas y esperando hasta ya muy avanza-
serie de enmiendas constitucionales en marzo de 2006.
do el proceso para manifestar su apoyo abiertamente.
Estas enmiendas incluan un nuevo formato para la
Si bien algunos actores europeos, como el Parlamento
eleccin de la presidencia, junto con una reduccin de
Europeo seguan haciendo or su voz en apoyo a las
sus poderes; la concesin de nuevas competencias al
negociaciones constitucionales, otros dieron muestras
Estado; la creacin de dos nuevos ministerios, el de
de su preocupacin en relacin con distintos asuntos.29
agricultura y el de tecnologa; el fortalecimiento del
En primer lugar, la manera en la que las negociaciones
Consejo de Ministros; y un incremento en el nmero de
se llevaron a cabo, donde Estados Unidos a veces impo-
diputados de ambas cmaras parlamentarias.
na soluciones, en lugar de dejar que fueran los propios

polticos nacionales los que llevaran la voz cantante en
Con frecuencia se piensa que el Paquete de Abril no era
el proceso. En segundo trmino, la calidad del produc-
sino una iniciativa estadounidense con escaso apoyo o
to legal resultante, dado que las negociaciones las rea-
con un apoyo parcial por parte de Europa. A pesar de
lizaban los polticos y no los expertos legales. Y terce-
que el papel de Estados Unidos fue ms destacado en
ro, el peligro de que las negociaciones constitucionales
las dos ltimas fases, Donald Hays puso de relieve que
interfirieran con otros procesos de reforma ms avan-
los pases de la UE haban colaborado desde el princi-
zados, aunque frgiles, como el relacionado con la
pio: El Parlamento Europeo y la Comisin de Venecia
reestructuracin de la polica. As, la UE tuvo un papel
ya haban hablado acerca de la necesidad de este cam-
poco prominente. Los actores europeos le aseguraron a
bio.26
La aportacin europea lleg por tres medios.
las fuerzas del pas que los cambios constitucionales no
Primero, la aportacin de recursos financieros en la
eran un requisito previo para la entrada en la UE y
fase inicial de las negociaciones. Segundo, el estableci-
expresaron su voluntad de implicarse ms en la segun-
miento de un punto de referencia para las negociacio-
da fase de las negociaciones, si se aprobaba y pona en
nes constitucionales gracias a la opinin de la
marcha el AP.
Comisin de Venecia sobre el estado de la Constitucin

en BiH.27 Y tercero, el apoyo por medio de declaracio-
En vista del amplio apoyo recibido y el fuerte lideraz-
nes pblicas y privadas para inferir un sentido de inevi-
go de Estados Unidos durante las negociaciones cons-
tabilidad. En todo caso, la resolucin del Parlamento
titucionales, as como del inters de algunos partidos
Europeo de abril de 2005 pona en duda el marco
por desacreditar el proceso, el Paquete de Abril ha sido
constitucional de Bosnia como modelo viable para el
tachado en no pocas ocasiones de mera imposicin
Estado e instaba a la Comisin a prestar apoyo a las
externa. Sus detractores han llegado a afirmar que la
fuerzas polticas del pas para obtener un consenso y
comunidad internacional ha centrado ms su atencin
reformar el marco poltico propuesto por los acuerdos
en la reforma constitucional, en detrimento de los
de
temas que preocupan realmente a los actores locales.
Dayton.28
Pero an a pesar de toda la ayuda facilitada por la

26 Entrevista personal, Embajador Donald Hays, Washington DC,
julio de 2006.
27 Comisin de Venecia 2005.
28 Parlamento Europeo, EP resolution on the state of regional
integration in the Western Balkans, [Resolucin del Parlamento
Europeo sobre el estado de la integracin regional en los Balcanes
Occidentales], 14 de abril de 2005.
comunidad internacional, el Paquete de Abril fue un

proceso dirigido a nivel domstico. El pistoletazo de
salida al proceso de reforma lo dieron los crculos
29 Entrevistas personales con fuentes diplomticas.
Sofa Sebastin
6
internos. Los lderes de las comunidades bosniaca y
nuestra, lo hemos hecho a nuestra manera y el resulta-
croata del momento, Sulejman Tihic y Dragan Covic,
do ha sido un compromiso con algo de presin y algu-
fueron los primeros en dirigirse a la comunidad inter-
nas sugerencias por parte de Estados Unidos.
nacional de manera independiente para que se incluyera el tema en el orden del da.30 Hubo que esperar a
La polmica en la que se ha visto envuelto el Paquete
que pareciera que las negociaciones iniciales, facilita-
de Abril se ha centrado, asimismo, en el valor y la vala
das por Donald Hays en calidad de ONG, dieran frutos
de las enmiendas acordadas. Los representantes de los
para que la comunidad internacional se comprometie-
partidos que rechazaban el paquete sostenan que ste
ra al mximo.
no era ms que algo superficial, y que no abordaba

algunos de los asuntos ms relevantes que le impedan
El Paquete de Abril tambin supuso un giro claro en
al Estado funcionar en plenas condiciones. Los miem-
las relaciones entre los actores internos y externos, en
bros de la comunidad internacional y otros represen-
comparacin con otros procesos de reforma previos.
tantes de los partidos afirmaban, sin embargo, que
Fue la primera vez en que los participantes del pas
incluso si el AP no era innovador, s supona un primer
presidan y conducan el proceso. Nuestro trabajo fue
paso en la direccin adecuada, como parte de un pro-
similar al de una secretara. Consista en poner infor-
ceso continuo que traera consigo un mayor nivel de
macin por escrito, dirigir las conversaciones, tomar
negociaciones. Un miembro de la delegacin europea
notas, clarificar asuntos, redistribuir notas, establecer
para BiH afirm que el paquete americano no supuso
el orden del da para la prxima reunin y garantizar
un gran cambio, pero habra sido importante para la
Incluso cuando
UE. Habra puesto de manifiesto su voluntad poltica y
Estados Unidos tom las riendas del proceso, en nin-
abierto la puerta a la segunda fase en la que la Unin
gn momento mientras ste [el proceso] estuvo en
tena previsto desempear una funcin ms destacada,
marcha, ya fuera en Bruselas o en Washington, se obli-
tratando con los cantones y las entidades.34 En la
g a los lderes polticos a dar su visto bueno a un
misma lnea, un funcionario occidental sugiri que,
conjunto especfico de reformas constitucionales. Las
desde el punto de vista tcnico, el paquete era muy
opciones que se pusieron sobre la mesa [fueron] deba-
pobre: Contena muchas incoherencias y no abordaba
que reinara la atmsfera
correcta.31
tidas y acordadas entre los lderes
polticos.32
Los
muchos asuntos, pero era el paso correcto en la direc-
miembros bosniacos del equipo negociador del AP y el
cin adecuada, especialmente en relacin con el proce-
Presidente del SDA, Sulejman Tihic, afirmaron que si
so de integracin en la UE. Hubiera sido bueno35 que
tuviera que calcular cunto aport cada grupo, dira
las recomendaciones de la Comisin de Venecia hubie-
que el 70 por ciento vino de los polticos del pas y el
ran estado presentes.36 El paquete tambin le pro-
30 por ciento restante de la comunidad internacional.
porcionaba a BiH los medios para ir introducindose
La razn de ello es que en BiH no puede haber nego-
en la UE, pues se crearon dos nuevos ministerios y se
ciacin sin la participacin de la comunidad interna-
le dio a las instituciones de nivel estatal la responsabi-
cional.33
Mladen Ivanic, el miembro serbio del equipo
lidad de negociar, desarrollar, adoptar y poner en mar-
de negociacin del AP y Presidente del PDP tambin
cha las leyes necesarias para cumplir con la normativa
recalc que lo mejor del proceso es que ha sido obra
europea. No obstante, la persistencia de las votaciones

por entidad con respecto al paquete continu siendo
30 Los partidos serbios se implicaron en etapas posteriores y acordaron tomar parte en el proceso. Entrevista personal, Donald Hays.
31 Entrevista personal, Donald Hays.
32 Bruce Hitchner,From Dayton to Brussels:The Story Behind the
Constitutional Governmental Reform Process in Bosnia and
Hercegovina, [De Dayton a Bruselas: La historia detrs del proceso de
reforma gubernamental constitucional en Bosnia-Herzegovina], The
Fletcher Forum of World Affairs, Vol. 30 (1), invierno de 2006.
33 Entrevista personal, Presidente del SDA Sulejman Tihic,
Sarajevo, julio de 2007.
uno de los mayores obstculos, dado su potencial de

bloqueo en asuntos relacionados con la UE.
34 Entrevista personal, funcionario europeo, Sarajevo, diciembre de

2006.
35 Entrevista personal, diplomtico occidental, Sarajevo, junio de
2007.
36 Comisin de Venecia, 2006.
7
A pesar del fuerte apoyo internacional y la presin
marcha durante una dcada, y contra la voluntad de la
tanto de Estados Unidos, como de la UE, la Cmara
gente.39
de Representantes no aprob el AP en abril de 2006.

Se qued a falta de dos votos para alcanzar la mayo-
Los debates constitucionales tambin incrementaron
ra de dos tercios necesaria. Los desacuerdos funda-
las diferencias de opinin entre la comunidad croata,
mentales sobre el AP, no slo entre las distintas
cuando el HDZ 1990 se escindi del principal partido
etnias, sino, sobre todo, al interior de las comunidades
croata HDZ BH en marzo de 2006, debido a los des-
tnicas, hizo que el paquete y las conversaciones pos-
acuerdos sobre asuntos constitucionales y la centrali-
teriores se desvanecieran por completo. Los principa-
zacin del poder en la figura del Presidente del HDZ,
les partidos serbios, los dos partidos bosniacos, el
Dragan Covic. Tanto el HDZ 1990, que cont con el
SDA37
y el SDP, y el HDZ BH croata cerraron filas
apoyo de la Iglesia Catlica y miembros de la comuni-
entorno al AP, pero el SBiH, el nico partido bosnia-
dad croata de empresarios, como el SBiH, sacaron par-
co que se retir de las negociaciones durante la lti-
tido poltico al fracaso del AP y adelantaron puestos
ma fase, y el HDZ 1990 croata (que se escindi del
en las elecciones de octubre, que se caracterizaron por
HDZ BH y creado poco antes de la votacin del AP)
la retrica altamente nacionalista con respecto al tema
rechazaron el paquete, con el apoyo de otros diputa-
de la reforma constitucional entre el Presidente del
dos independientes.
SBiH, Haris Silajdzic (que regres al mundo de la poltica antes del fracaso del AP) y el del SNSD, Milorad
El SBiH justific su decisin en dos motivos de base.
Dodik. El SBiH, que durante mucho tiempo haba tra-
Primero, se negaba a aprobar una solucin constitu-
tado de asumir el papel histrico del SDA como por-
cional superficial, que no contemplara la eliminacin
tavoz de la comunidad bosniaca, se hizo con un xito
tanto de la RS, como de la votacin por entidad.
parcial en las elecciones de octubre de 2006.
Segundo, la creencia de que la adopcin del AP implicara la ratificacin de la constitucin de Dayton, algo
que nunca se vot en el Parlamento bosnio. Sin embargo, estos argumentos son supuestamente engaosos.
En palabras de un diplomtico occidental: Al ejercer
las propias funciones del Parlamento o cualquier otra
Despus del Paquete

de Abril
institucin creada por Dayton, el SBiH est ratificando implcitamente y aceptando los efectos legales de la
A pesar de que la comunidad internacional est de
mismo.38
acuerdo sobre la necesidad de que se produzcan cam-
A pesar de que el SBiH recibi apoyo en un primer
bios constitucionales en BiH, han surgido divisiones
momento a raz de la decisin de febrero de 2007 emi-
entre Estados Unidos y la UE sobre cmo hacerlo. La
tida por el Tribunal Internacional de Justicia, por la
diferencia de enfoque, que se hizo patente despus de
que se culpaba a las fuerzas serbo-bosnias del genoci-
que Estados Unidos asumiera formalmente el proceso
dio de Srebrenica de julio de 1995, la comunidad inter-
del AP en noviembre de 2005, ha desembocado en dos
nacional prefiere pensar que la plataforma SBiH, que
cursos de actuacin ligeramente distintos en el ltimo
aboga por un Estado sin entidades, es demasiado ide-
ao.
constitucin y las estructuras creadas por l
alista, poco prctica y poco realista. No quieren

entender que las estructuras se han enraizado y que no
El enfoque presentado por Estados Unidos para llevar
se puede borrar de un plumazo algo que ha estado en
a cabo las reformas constitucionales necesarias en BiH

ha sido ms bien prctico. Tal como sugiri el
37 Salvo por un diputado dentro de las filas del SDA que vot contra el conjunto constitucional.
38 Entrevista personal, diplomtico occidental, Sarajevo, julio de
2007.
39 Entrevista personal, diplomtico europeo, Sarajevo, junio de

2007.
Sofa Sebastin
8
Embajador Donald Hays, desde que Estados Unidos se
Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la UE, Javier
puso al frente del proceso, surgi una diferencia clara
Solana, afirm en junio de 2007 que hay que separar
del enfoque. Los europeos queran que los bosnios se
la reforma constitucional de la reestructuracin de la
encargaran de ello, mientras que Estados Unidos esta-
polica, pues esto, muy probablemente, nos permitira
ba ms interesado en conseguir resultados. Sin embar-
superar los problemas de forma ms rpida.42 En
go, los partidos bosnios dejaron claro desde el principio
cuanto al estado de salud del AP tras su fracaso, la UE
que no se sentaran a la mesa si Estados Unidos no
manifest su preferencia por poner en marcha un proce-
estaba presente vean en Estados Unidos la nica
so amplio y sin plazos definidos, empezando desde cero,
posibilidad de garantizar el
consenso.40
Por otro lado,
con el objeto de evitar que el tema de la reforma consti-
Estados Unidos ve el proceso de reforma de BiH desde
tucional quedara reducido a un debate sobre el AP. En
una perspectiva inclusiva, donde la reforma constitu-
los crculos europeos se pensaba que Estados Unidos
cional no es sino una faceta ms de un todo ms
no est abordando bien el problema constitucional bos-
amplio. A pesar de su fracaso, Estados Unidos ha insis-
nio, pues est tratando de dar un nuevo impulso a una
tido en volver a poner el Paquete de Abril sobre la
serie de propuestas que no tienen legitimidad democr-
mesa, ya sea en su forma original, o adaptndolo a
tica real.43 No obstante, las divisiones dentro de la UE
la nueva constelacin de fuerzas resultantes de las
no desaparecieron y pases como el Reino Unido se mos-
elecciones de octubre de 2006. De ah se desprende la
traban ms claramente afines al AP. En general, los
preferencia de Estados Unidos para limitar las nego-
europeos coinciden en que no hay que pasar por alto la
ciaciones constitucionales a los temas que impidieron
importancia del AP, pero hay que introducir mejoras.
la aprobacin del paquete en su momento, en lugar de
En nuestra opinin, convendra iniciar todo el proceso
centrarse en un debate constitucional ms amplio.
de cambio constitucional desde cero y de la manera adecuada, y procurar que los representantes de la sociedad
Por su parte, el enfoque europeo a la RC en BiH se ha
civil y otros, tambin participen.44
caracterizado por una diplomacia ms bien sutil y de

no intervencin, a pesar de que puede ofrecer ms
A pesar de sus diferencias, ambos enfoques comparten
premios y castigos que Estados Unidos. La prefe-
un diseo deficiente. En una reunin celebrada con
rencia europea es que los polticos bosnios aprueben
Dodik y Silajdzic en Washington DC a finales de mayo
una nueva constitucin que se encamine al proceso de
de 2007, la administracin Bush no logr ofrecer un
adhesin a la UE, pero en sus propios trminos. As, la
acuerdo global que contemplara una poltica unida, el
UE ha hecho bastante poco en el pasado de forma
cambio de nombre de la RS y una versin enmendada
abierta para apoyar este proceso, salvo por algunas
del Paquete de Abril. Aunque Dodik pareca dispuesto
declaraciones que no convencieron a los polticos del
a aceptar la frmula simplificada de la votacin por
pas para dejar de recurrir a la retrica nacionalista y
entidades45 y dio su visto bueno a que las fuerzas poli-
empezar a hablar de forma constructiva. El jefe de la
ciales serbo-bosnias quedaran bajo un control comn
Comisin Europea de la delegacin para BiH, Dimitros
en trminos legales y administrativos,46 cuando
Kourkoulas, afirm el 4 de abril de 2007 que la UE

estaba a favor de las conversaciones, pero no de imponer cambios
constitucionales.41
La poltica de la UE en materia constitucional ha ido

avanzando paso a paso. El Alto Representante para la
41 Were near Agreement on Police Reform, [Cada vez ms
cerca de un acuerdo sobre la reforma de la polica], Dnevni Avaz, pg.
5. 4 de abril de 2007. Extrado de Constitutional Changes Monitor, N.
22, Sarajevo, Centro para los derechos humanos.
42 Separate Police and Constitutional Reforms, [La reforma de

la polica y la reforma constitucional: cada uno por su lado], Bosnia
Daily, N. 1531, 21 de junio de 2007.
43 S. Mustajbegovic y G. Katana, Washington Summit and
Reviving Bosnias Reforms, [La cumbre de Washington y reavivar las
reformas en Bosnia], Balkan Insight, N. 84, 24 de mayo de 2007.
44 Start Constitutional Negotiations, [El inicio de las negociaciones constitucionales], op. cit.
2007.
46 US wants Bosnians to end rift for reforms [EE.UU. quiere
que los bosnios pongan fin a sus divergencias por el tema de las reformas], The Peninsula, 24 de mayo de 2007.
9
Silajdzic se percat de que no habra un acuerdo para
BH no asistieron a la reunin convocada por Schwarz-
cambiar el nombre de la RS, ya no haba ms que
Schilling,49 y, por otro, los lderes del SBiH y el HDZ
hablar, ni siquiera sobre el reparto de competencias
1990 la acogieron de buen grado. Por su parte, los par-
entre el Estado y las entidades. Un funcionario del
tidos de la RS se mostraron receptivos ante ambas
gobierno, partidario de la RS, dijo que el problema
alternativas, aunque expresaron su preferencia por
que planteaba la iniciativa presentada por Estados
aprobar el AP como primer paso. El diputado del SDS,
Unidos, un ao despus del AP, era que la idea de com-
Momcilo Novakovic, afirm que la comisin parla-
promiso de su Embajador consista en alcanzar un
mentaria que ha de formarse para enmendar la consti-
punto intermedio entre el AP y la centralizacin. Nos
tucin de BiH est condenada al fracaso Deberan
estn pidiendo que adoptemos un compromiso acerca
buscarse soluciones a nivel de los lderes polti-
de un compromiso. Pero si queremos llegar a un com-
cos.50 De la misma manera,Tihic, presidente del SDA,
promiso, hemos de regresar al punto de partida, a
sugiri que con un proceso sin plazos definidos como
Dayton. Slo entonces podremos hablar y llegar a un
ste, en el que no se han definido objetivos concretos, el
compromiso.47
proyecto nunca llegara a buen puerto. Schilling lo ha

enfocado de la manera equivocada. Acudir directa-
La solucin europea para poner remedio a la parlisis
mente al Parlamento es una prdida de tiempo.
que sufre la reforma constitucional ha corrido una
Primero hay que conseguir un acuerdo entre los lderes
suerte similar a la ofrecida por Estados Unidos. Las
polticos, en el que se incluya el estado del AP.51
conversaciones iniciadas por el antiguo HR/EUSR
Siguiendo este mismo razonamiento, un miembro del
Christian Schwarz-Schilling antes de dejar su cargo, no
partido SDP dijo que el acuerdo propuesto por el Alto
llegaron a cosechar suficiente apoyo entre las fuerzas
Representante es demasiado vago. Habla de negocia-
locales. La propuesta de la UE inclua un acuerdo pol-
ciones, pero qu hay detrs de todo ello? Para los par-
tico por el que los actores locales deban comprome-
tidos, es perfecto, les permite ganar tiempo. Ahora pue-
terse a conseguir una primera tanda de resultados par-
den decir que s, pero ya veremos dnde estamos para-
ciales a finales de 2007 y una segunda tanda de resul-
dos en tres aos.52
tados definitivos a finales de 2009. La medida contemplaba la voluntad de alcanzar un acuerdo para: 1) con-
Las divisiones y la vacilacin constante por parte de la
tinuar con las negociaciones iniciadas en 2005, par-
comunidad internacional son un reflejo de la falta de
tiendo de la base de que BiH es indivisible; 2) poner en
entendimiento de la dinmica poltica de BiH. Desde
marcha un proceso abierto y transparente sobre la
que el Paquete de Abril fuera rechazado, tanto Estados
reforma constitucional, que permita a las instituciones
Unidos como la UE han fracasado en sus intentos de
cumplir con los requisitos de integracin de la UE, as
aunar a todos los partidos alrededor de un marco bsi-
como aumentar la funcionalidad del estado; 3) esta-
co de referencia para llevar el proceso de reforma
blecer una comisin dentro del Parlamento para ges-
hacia delante. No han sabido ofrecer garantas sufi-
tionar tales negociaciones, financiada en su totalidad
cientes a los partidos, ni establecer directrices que
por la Comisin
Europea48
y contando con la ayuda de
encaminen y dirijan las negociaciones. Asimismo, al
expertos internacionales.
brindar lneas alternativas de actuacin a los actores
A pesar de la vaguedad de la propuesta, las divisiones
49 El presidente del SDP Lagumdzja abandon la reunin antes de

que sta terminara.
50 Constitutional Changes Can Result Only Through Agreement of
polticas con respecto al Paquete de Abril no desaparecieron. Por un lado, los lderes del SDA y del HDZ
47 Entrevista personal, funcionario del gobierno de la RS, Banja
Luka, junio de 2007.
48 Alemania ya haba comprometido fondos para el establecimiento de la comisin para el primer ao.
Political Parties [Los cambios constitucionales slo pueden conseguirse por medio del acuerdo entre los partidos polticos], Oslobodenje, pg.
9, 25 de junio de 2007. Extrado de Constitutional Changes Monitor N.
33, 20-27 de junio de 2007.
51 Entrevista personal, Sulejman Tihic.
52 Entrevista, miembro de la Presidencia del SDA, Sarajevo, junio
de 2007.
Sofa Sebastin
10
locales, que stos pueden elegir a su gusto, la comunidad internacional ha dejado escapar la oportunidad de
tiempo.
Las razones del

estancamiento
Al reducir las negociaciones a su mnimo comn deno-
Son cuatro los temas subyacentes que sirven para
minador y al excluir a los principales actores del juego
explicar el fracaso del Paquete de Abril sobre enmien-
poltico, Estados Unidos ha dejado una mala impresin
das y los intentos posteriores llevados a cabo por la
en BiH. Justo despus de que Dodik y Silajdzic se reu-
comunidad internacional para reavivar el proceso de la
nieran en Washington DC, el HDZ 1990 sac a la luz
reforma constitucional en BiH.
sentar las bases de un proceso creble y legtimo, y en

su lugar, ha hecho que los polticos locales ganen ms
un comunicado de prensa en el que criticaba el enfoque

de Estados Unidos en relacin con la RC, afirmando
1. En primer lugar, hay una serie de problemas de ndo-
productivo.53
le estructural, relacionados con la organizacin insti-
Adicionalmente, tal como ha sugerido un diplomtico
tucional de Dayton. La ausencia de una solucin a
norteamericano,la Administracin de Estados Unidos
largo plazo para la cuestin tnica y la continuidad de
ha entablado negociaciones sin ofrecer castigos o
los polticos del tiempo de la guerra han contribuido a
recompensas efectivos, o significativos, con los que
una etnificacin de la poltica en BiH. As, el siste-
persuadir a los interesados para alcanzar un compro-
ma cuidadosamente equilibrado creado en Dayton era
miso. Y por otro lado, lo han hecho sin contar con una
el escenario perfecto para que los polticos continuaran
coordinacin real con la UE, que se encuentra ahora a
con la guerra por medios no violentos. El resultado, que
que era polticamente inaceptable y no
la cabeza en cuanto a los asuntos
bosnios.54
se ha puesto de relevancia en las plataformas nacionalistas y maximalistas ha debilitado el proceso de refor-
Por su parte, la iniciativa de la UE comenz con mal
ma y mantenido al pas en un estado de parlisis en
pie, pues fue presentada tan solo unos das despus de
ms de una ocasin. Como sugiere Keating, el sistema
que las conversaciones con Estados Unidos fracasaran
ha dado pie a una situacin en la que la supervivencia
y das antes del final del mandato del AR en junio de
poltica depende del juego etno-poltico: Los meca-
2007. En un momento tan inoportuno como se, el
nismos de representacin y de toma de decisiones for-
proceso no se presentaba como algo creble y estuvo
talecen las fronteras tnicas, castigan a los que no
condenado al fracaso desde el principio. Asimismo, y
estn dispuestos a entrar en el juego de la poltica tni-
aunque contemplaba la apertura de un foro de deba-
ca y privan de derechos, de forma efectiva, a los que no
te, la propuesta no aprovech las lecciones aprendidas
pertenecen a ninguno de los tres grupos reconoci-
con el AP. Presentar los resultados finales justo antes
dos.55 La persistencia de tal dinmica ha dejado
de las elecciones de 2010 podra hacer que las nego-
paso, con el tiempo, a la inercia constitucional y a la
ciaciones queden sometidas nuevamente al discurso
creacin de intereses profundamente enraizados, que
electoral.
se nutren del status quo. Algunas personas no ven la

necesidad de llevar a cabo reformas. La situacin
actual les da la estabilidad necesaria para moverse.56
La reforma constitucional no ha sido una excepcin al
juego etno-poltico. A pesar del buen ambiente que se
53 Comunicado de prensa del HDZ 1990: Against Federalisation

of BiH [Contra la federalizacin de BiH], Extrado de Oslobodenje, 30
de mayo de 2007. Extrado de CCM, N.. 30, 30 de mayo 6 de junio
de 2007.
54 W. Montgomery, Gravitas, B92, 7 de junio de 2007.
respiraba en las primeras etapas del proceso, el AP se

55 Keating, op. cit.
2007.
11
descarril una vez que se hicieron pblicas las nego-
debido a la escalada de la retrica nacionalista y la
ciaciones y se acercaba el momento de las elecciones.
aparicin de reclamaciones de tinte radical con res-
El Presidente del PDP, Mladen Ivanic, afirm que al
pecto a la reforma constitucional. Los bosniacos tienen
principio, era muy optimista. Crea que podamos cam-
dos temores bsicos: 1) que los serbo- bosnios no vayan
biar lo que era necesario. Pero los debates no tardaron
a hacer ms concesiones, aparte de las acordadas en el
en centrarse en el tema de las
entidades,57
la votacin
AP y que no vayan a comprometerse realmente en la
por entidad, y aunque nadie hablaba sobre la indepen-
segunda fase de la reforma constitucional, de aprobar-
dencia a las claras, el SBiH presentaba un modelo muy
se el AP. Estos temores estn parcialmente justifica-
unitario, que tuvo que hacer frente a la resistencia de
dos, puesto que los polticos serbios han declarado que
la RS. Entonces me di cuenta de que las negociaciones
una segunda fase tendra que abordar la situacin de
no acabaran bien. Solo quedaba por ver a quin se le
la Federacin, dado que es aqu donde se encuentran
iba a echar la culpa a ojos de la comunidad interna-
los principales problemas de la ineficacia institucio-
cional.58
nal; y 2) que la retirada de la comunidad internacional sin garantizar antes un Estado slido, los confine a
2. En segundo trmino, estn los problemas relaciona-
una situacin adversa de la que ser imposible escapar.
dos con la psicologa y las mentalidades de cada grupo
Dado el apoyo tradicional de la comunidad internacio-
tnico, y la falta continuada de confianza poltica. A
nal a sus reclamaciones, a los partidos bosniacos les
la
preocupa que la retirada convierta al pas en un lugar
desconfianza generalizada entre las comunidades tni-
donde las decisiones se tomen de forma igualitaria, sin
cas sigue siendo omnipresente a nivel poltico. An no
la interferencia de un actor externo que nivele el terre-
hay un espritu ni una confianza comunes, y no hay
no de juego a su favor.
pesar del progreso realizado en numerosas
reas,59
mentalidad de Estado. An no vemos claro que Bosnia

sea la mejor solucin.60 El problema de base subya-
As, los bosniacos han hecho lo imposible para ganar
cente en BiH es que la sociedad bosnia todava tiene
tiempo y captar la atencin de la comunidad interna-
pendiente el decidir cmo convivir y bajo qu formula
cional utilizando argumentos morales. El riesgo de una
poltica. Esta situacin ha tenido mucho que ver en
estrategia de tales caractersticas, sin embargo, es
cmo los partidos perciben sus intereses y los de otros
doble: forzar la retirada internacional de forma antici-
grupos, y cul es la mejor manera de conseguir las
pada, sin abordar el tema de las reformas tan necesa-
metas polticas.
rias; y seguir ralentizando el ritmo de las reformas

dentro de la Federacin, que ya est rezagada respec-
En general, los partidos bosniacos estn comprometi-
to de la RS. Irnicamente, un proceso de reforma ms
dos con un gobierno de Estado altamente racionaliza-
lento dentro de la Federacin podra dar lugar a la
do, que goza de poderes y basado en los ciudadanos,
particin de facto entre ambas entidades, en cuanto a
que ha dejado de [estar] dominado por las entida-
eficacia econmica y administrativa, planteando nue-
des.61
vos desafos al futuro proceso de adhesin a la UE.
Apoyan la entrada en la UE, pero ltimamente
dicho objetivo se ha visto relegado a un segundo plano,

Los partidos de la RS, es decir, el SDS, el PDO y el
57 Los partidos de la RS entablaron negociaciones con la condicin
de que no se pusiera en entredicho la RS.
58 Entrevista personal, Presidente del PDP, Mladen Ivanic.
59 Se han establecido seis ministerios a nivel estatal desde 1995:
el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Asuntos Civiles y
Comunicacin, el Ministerio de Comercio Exterior y Relaciones
Econmicas, el Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados, el
Ministerio para la Integracin Europea y el Tesoro del Estado (CARDS
2001). Entre los ltimos logros hay que destacar la creacin de un
Ministerio de Defensa.
60 Entrevista personal, Mladen Ivanic.
61 Bruce Hitchner, op. cit.
SNSD, tienen la misma opinin sobre el futuro del

estado bosnio (un Estado federal en el que la RS sea
una unidad federal) y comparten muchas ideas en
cuanto a temas constitucionales se trata. Apoyan el AP
y la entrada en la UE, siempre y cuando esto no amenace la existencia de la RS. La RS siempre ha sabido
que la UE es la nica solucin para Bosnia. Pero si la
UE nos hace elegir entre la UE y la RS, nos decanta-
Sofa Sebastin
12
remos por la RS.62 Si bien los partidos serbios com-
y no slo de manera superficial.65 As pues, los croa-
prenden que la RS est a favor de seguir formando
tas estn interesados en mantener la estructura de
parte de
BiH,63
su postura es diametralmente opuesta
reparto de poder que se asienta en las tres comunida-
a la de los bosniacos. Temen que se les supere en
des, para que as, no pierdan ventaja en las votaciones,
nmero polticamente y con ello, que queden marginali-
pero es difcil dar con una solucin que no acabe con
zados en un Estado unitario basado en los ciudadanos.
la necesidad de dirigirse a la Comisin de Venecia.66
Como consecuencia, buscan la aceptacin de su enti-
En general, abogan por un gobierno de Estado genui-
poltica.64
namente descentralizado, pero que, al mismo tiempo,
dad como salvaguarda de su supervivencia
sea funcional y eficiente,67 y suelen adoptar una posA diferencia de los bosniacos, los serbios consideran
tura intermedia entre los serbios y los bosniacos, acer-
que la presencia continuada de la comunidad interna-
cndose ms a uno u otro, en funcin de la situacin.
cional es un obstculo para sus objetivos y quieren

aumentar la apropiacin nacional. Durante mucho
En cuanto a la estrategia croata, el debate sobre la
tiempo, han hecho uso de un enfoque obstruccionista
reforma constitucional ha sacado a la luz las dudas
consistente en bloquear decisiones al nivel del Estado,
generalizadas sobre su papel en el futuro estado de
que podran acabar debilitando a la RS. Durante las
BiH y su falta de clculo sobre cmo seguir avanzan-
negociaciones del AP, los partidos de la RS se volvie-
do. A pesar de que estn a favor de la entrada en la UE
ron ms pragmticos e hicieron gala de un modus ope-
como forma de aumentar su fuerza poltica, los parti-
randi ms activo, pues pensaban que la supervivencia

de la RS estara mejor garantizada por medio de un
compromiso activo. La polarizacin cada vez mayor
desde el fracaso del AP, sin embargo, ha radicalizado
las posturas y tcticas serbias una vez ms. El Primer
Ministro de la Republika Srpska, Milorad Dodik, ha
desafiado a la comunidad internacional en varias ocasiones a lo largo de los ltimos meses, y ha lanzado una
serie de propuestas dirigidas a incrementar las divisiones, incluida la creacin de una tercera unidad federal
multi-tnica croata, para hacerse con el apoyo de los
croatas, la inclusin de una clusula sobre referndum
en la futura constitucin de BiH y el anuncio de procedimientos para devolver a la RS algunas de las competencias ya transferidas al nivel estatal.
dos croatas no se han pronunciado acerca de cmo

encontrar una solucin aceptable. El AP equivala a
una reduccin de sus poderes, dado que las competencias de las dos instituciones donde se protegen los intereses croatas, es decir, la Presidencia y la Cmara del
Pueblo, quedaban limitadas en virtud del acuerdo. Sin
embargo, no se presentaron propuestas alternativas
que abordaran sus preocupaciones. No obstante, son
cada vez ms los croatas que expresan su deseo de
crear un Estado descentralizado, en base a los estndares europeos y con tres parmetros de autoridad (un
nivel estatal, otro medio y otro local), donde las competencias legislativas, ejecutivas y judiciales residan en
el nivel estatal y en el nivel medio.
Algunos analistas han sugerido que la postura de los
Los temores croatas se derivan de lo que consideran
croatas se acerca ms a la de los serbios, pero si se
una posicin en desventaja. En general, piensan que la
estudia con ms detenimiento la situacin poltica de
constitucin no los ampara con un poder real. No
BiH, cabe pensar lo contrario. Incluso si algunos se han
tenemos importancia poltica en las instituciones cen-
sentido atrados por la idea federal de Dodik, los croa-
trales, sobre todo, en la Cmara de Representantes.
tas son precavidos con respecto a sus intenciones. Los
Por eso, hace realmente falta cambiar la constitucin
serbios y los croatas podran sacar las uas si parte del

territorio de la RS, que era principalmente croata
62 Entrevista personal, Mladen Milosevic, Asesor de Dodik, Banja

Luka, junio de 2007.
63 D. Milorad, Looking Towards Tomorrow [Mirando hacia el
futuro], The Washington Times, 25 de mayo de 2007.
64 Hitchner, op. cit.
65 Entrevista personal, diputado del HDZ 1990, Martin Raguz,

Sarajevo, julio de 2007.
67 Bruce Hitchner, op.cit.
13
(como Posavina), se pusiera sobre la mesa para entablar un
debate.68 Los
Asimismo, el SDA est pasando por un proceso de des-
serbios pretenden que bosniacos
radicalizacin y desecularizacin, y existen fuertes ten-
y croatas resuelvan sus diferencias dentro de la
siones dentro del partido entre el ala moderada de
Federacin, pero no estn dispuestos a ceder ni un
Tihic y un grupo ms radical que es ms prximo,
El HDZ 1990 afirm
desde el punto de vista ideolgico, al SBiH de Silajdzic
en un comunicado de prensa, en mayo de 2007, que
y al lder religioso Reisu-ul-Ulema Mustafa Ceric. Las
rechazaba la idea de Dodik sobre la federalizacin de
diferencias se agravaron durante las negociaciones del
BiH porque su objetivo era, principalmente, conservar
AP y antes de las elecciones de 2006. Tihic, que ocu-
la integridad de la Republika Srpska en el marco de
paba la presidencia bosniaca en aqul momento, supo
Dayton y federalizar la ya existente Federacin de
mantener el apoyo de su partido, pero perdi el cargo
BiH.70
No obstante, el HDZ BH se ha aproximado a
en favor de Silajdzic tras una polmica campaa elec-
la propuesta de Dodik abogando por la creacin de
toral que lo vilipendiaba tanto a l mismo, como a
cuatro unidades federales, en el que Sarajevo figura
otros seguidores del AP. Despus de las elecciones,
pice del territorio de la
como distrito
RS.69
multitnico,71
agravando la divisin
entre los dos principales partidos croatas.
Tihic sigui mostrndose activo y pragmtico,73 pero el

clima polarizado pareca haberlo empujado hacia una
plataforma ms radical y cercana al partido de
3. En tercer lugar, est la naturaleza fragmentada del
Silajdzic. Tihic dijo en agosto de 2007 que no existan
sistema de partidos por grupos tnicos. Los desacuer-
diferencias graves sobre la RC entre el SDA y el
dos sobre la RC han sido cruciales no solo entre las
SBiH,74 y habl de la presentacin de una plataforma
lneas tnicas, sino, lo que es ms importante, dentro de
constitucional conjunta en septiembre de 2007, que
cada grupo tnico. Aunque tradicionalmente los parti-
abogaba por la divisin descentralizada del pas en
dos de BiH se han dividido entre bosniacos, serbios y
cinco o siete regiones con fronteras administrativas,
croatas, en la prctica, las diferencias en materia cons-
en base a principios econmicos, histricos y parcial-
titucional dentro de las comunidades bosniaca y croa-
mente tnicos.75 No obstante, el acercamiento no
ta han sido ms que significativas.
tard en desaparecer. El pacto entre Silajdzic y Dodik

sobre la reforma de la polica, que estaba enfocado a
En el caso de la comunidad bosniaca, mientras que el
dejar va libre a BiH para firmar un SAA antes del
SDA ha adoptado una postura ms pragmtica y favo-
plazo impuesto por el AR el 15 de octubre de 2007,76
rable para con un enfoque consensuado, que aborda
fue rechazado de plano por Tihic, que, en su lugar, acep-
paso a paso los temas constitucionales, el SBiH apues-
t el marco de reestructuracin de la polica ofrecido
ta por todo o nada. Al final, la lucha tiene connotacio-
por Laycak das antes.
nes electorales y polticas. Existe una lucha poltica e

ideolgica sobre quin tena la razn acerca del AP y
quin es el lder espiritual de la comunidad bosniaca.
Si el SDA tira la toalla para siempre con respecto al
AP, admitira que el SBiH tena razn y al revs.72
68 Vase Mustajbegovic y Katana 2007, op. cit.

2007.
70 Comunicado de prensa del HDZ 1990: Against federalisation
of Bosnia and Hercegovina [Contra la federalizacin de BosniaHerzegovina], Oslobodenje, pg. 6, 30 de mayo de 2007. Extrado de
CCM N. 30, 30 de mayo 6 de junio de 2007.
71 Four Federal Units: Best Solution According to HDZ BH
[Cuatro Unidades Federales: La mejor solucin segn e HDZ BH],
Bosnia Daily, N. 1585, Sarajevo, 5 de septiembre de 2007, p. 1.
72 Entrevista personal, diplomtico occidental, Sarajevo, junio de 2007.
73 El presidente del SDA, Sulejman Tihic, ha presentado tres iniciativas desde que fracas el AP, incluida una formula revisada y reducida de la votacin por entidades, que se rechaz durante las conversaciones de Estados Unidos en mayo de 2007; un paquete de reformas
integral que inclua un acuerdo sobre el AP, las fuerzas policiales unificadas y que conceda un estado especial a Srebrenica; y un AP reducido, incluido el pacto sobre el Consejo de Ministros, la Presidencia y las
competencias a nivel del Estado. Ninguna de estas propuestas ha sido
aceptada, aunque la ltima an est pendiente de debate.
74 Leaders without serious diversities [Lderes sin divergencias
serias], Oslobodjenje, 29 de agosto de 2007. Extrado de Bosnia and
Herzegovina Media Monitoring.
75 Agreement Instead of Imposed Dayton [Acuerdo en lugar de
la imposicin de Dayton], Oslobodjenje, pg. 2, 26 de agosto de 2007.
Extrado de Constitutional Changes Monitor, N. 42, 23-29 de agosto
de 2007.
76 El presente acuerdo no cumpli los criterios establecidos por la
UE y careca de apoyo por parte de algunos partidos en BiH.
Sofa Sebastin
14
Por otro lado, el partido croata HDZ BH se vio inmer-
4. En cuarto lugar, est el papel de la comunidad inter-
so en importantes disputas internas durante las nego-
nacional. Aunque los actores locales tenan en alta
ciaciones del AP, que desembocaron en la formacin de
consideracin a las oficinas tanto de Estados Unidos,
un nuevo partido justo antes de las votaciones. Los par-
como de la UE antes de que fracasara el AP, su falta
tidos croatas siguen divididos acerca de la RC y el
de unidad ha hecho que las negociaciones constitucio-
mayor foco de tensin ha sido el apoyo dado por el
nales sean an ms complicadas. En palabras de un
HDZ a las enmiendas. Desde que fracasara el AP, el
miembro del SBiH, la comunidad internacional plan-
escindido HDZ 1990 ha hecho campaa contra el
te demasiadas posibilidades. Estaba, por ejemplo, la
paquete y favorecido la iniciativa europea, mientras
Comisin de Venecia con su opinin sobre los asuntos
que el presidente del HDZ, Dragan Covic, ha hecho
constitucionales; el Parlamento Europeo, Estados
justo lo contrario, mostrando su apoyo a la adopcin
Unidos, y otras instituciones y organizaciones, cada uno
del primer conjunto de enmiendas.
con sus propias ideas. En consecuencia, los lderes polticos podan elegir la que ms les convena de entre
La falta de unidad entre los partidos bosniaco y croata se
todas ellas para fundamentar sus argumentos.79 Un
agrav durante las negociaciones constitucionales, debi-
miembro del SDS afirm que al final, la comunidad
do a la proximidad de las elecciones y la formacin de
internacional no se puso de acuerdo sobre el AP y
nuevos partidos. Los partidos hacan las cuentas de
cuando lo hizo fue en el ltimo momento, cuando ya era
cunto iban a ganar o perder, as que no podan hablar
demasiado tarde. Deberan haber adoptado una postu-
sobre ello en un ambiente distendido. El enfoque racio-
ra ms firme.80
nalista brillaba por su ausencia, afirm el anterior

HR/EUSR Schwarz-Schilling.77 Asimismo, por primera
La forma de proceder de la comunidad internacional
vez, el organismo electoral poda definirse claramente
gener problemas adicionales. El primero de ellos fue
entre un s o un no, lo que le daba a los partidos una
el no conseguir que todas las fuerzas importantes de
oportunidad de oro para levantar una plataforma electo-
BiH se comprometieran con la RC. Uno de los fallos
ral diferenciada entorno a un tema claro y directo. Dada
del proceso fue que no hablaron con los actores a los
la estrecha relacin entre el AP y las elecciones, los des-
que no les convenca el AP, y no hicieron nada para
acuerdos sobre la reforma constitucional siguen existien-
intentar sentarlos a la mesa.81 Un miembro del grupo
do y, en consecuencia, se han convertido en un tema pol-
de trabajo, Zeljko Mirjanic, afirma que la comunidad
tico que genera tensin, tanto dentro de los grupos tni-
internacional cometi un error al no implicar a las ins-
cos como entre ellos. Hace poco se produjo un acerca-
tituciones clave, como el Parlamento, hasta ya muy
miento entre el HDZ BiH y el HDZ 1990, aunque an no
avanzado el proceso. No todos los representantes de
est claro si ser duradero. El 21 de septiembre de 2007,
los partidos parlamentarios estaban presentes, pero
los partidos croatas, incluido el HDZ BiH y el HDZ 1990,
sus preguntas eran de conocimiento pblico.
establecieron una plataforma constitucional conjunta en
Llegado un da todas estas cuestiones iban a tratarse
Kresevo en favor de la abolicin de las entidades y la cre-
ante el Parlamento, as que tendramos que haber con-
acin de un estado con instituciones locales, regionales y
tado con l.82 Asimismo, la sociedad civil qued fuera
estatales, donde las unidades regionales asumiran el
del debate y, adems, estaba mal informada. Segn
poder legislativo, judicial y ejecutivo, y estaran organiza-
revela el estudio del Programa de Naciones Unidas
das conforme a lneas histricas, tnicas, geogrficas y

econmicas, con la posibilidad de la discontinuidad
territorial de las unidades organizativas
actuales.78
77 Entrevista personal, julio de 2007.

78 Extrado de "Bosnian Croats Adopt Platform on Constitution"
[Los croatas bosnios adoptan una plataforma sobre la constitucin],
Bosnia Daily N. 1598, Sarajevo, 24 de septiembre de 2007.
79 Entrevista personal, miembro del partido SBiH, Sarajevo, julio

de 2007.
80 Entrevista personal, diputado del SDS Momcilo Novakovic,
Sarajevo, junio de 2007.
81 Entrevista personal, Sr. Schwarz-Schilling.
82 Entrevista personal, miembro del grupo de trabajo del AP y
representante del SNSD en la Asamblea Nacional de la RS, Zeljko
Mirjanic, Banja Luka, junio de 2007.
15
para el Desarrollo, slo el 20 por ciento de los entrevistados eran conocedores de los esfuerzos que se estaban realizando en relacin con la reforma constitucio-
Lecciones aprendidas
nal.83
Lo ocurrido en el proceso de reforma constitucional de
La mala sincronizacin y unos plazos ajustados hicie-
BiH brinda importantes lecciones para la Unin
ron que las negociaciones fueran malinterpretadas y
Europea y la comunidad internacional.
distorsionadas a efectos electorales. La comunidad

internacional est obsesionada con las soluciones
La primera de ellas es que la comunidad internacional
rpidas, y eso la debilita. No entiendo por qu Estados
necesita mostrar su liderazgo y recuperar la credibilidad
Unidos quera llegar a un acuerdo por todos los
perdida en los ltimos aos. Esta prdida de credibilidad
medios antes de las elecciones. Poda haberlo conse-
ha sido consecuencia de dos factores coincidentes. El pri-
Los miembros del
mero de ellos es la creciente madurez poltica de los acto-
grupo de trabajo del AP arguyen que haba demasia-
res del pas, segn se aproxima el momento de la retira-
tiempo.85
da internacional. El segundo, la creencia generalizada
Por otro lado, los que no participaban en las negocia-
entre los actores locales de que la comunidad internacio-
ciones tenan poco margen de maniobras: Era lo
nal se ha ido desentendiendo de la situacin que vive BiH
tomas o lo dejas. Estados Unidos y los partidos que
con la aparicin de otros asuntos ms urgentes, como los
negociaron el paquete no dieron oportunidad de deba-
de Kosovo o Irak, y que carece de liderazgo creativo a la
tirlo y no haba voluntad poltica para hablar sobre
hora de hacer frente a los desafos presentados por BiH.
asuntos importantes, tales como la votacin por enti-
Segn los polticos locales, la comunidad internacional
dades.86
hizo gala de un gran liderazgo cuando puso en marcha su
guido sin la presin del
tiempo.84
dos compromisos que alcanzar en muy poco
ingeniosa iniciativa constitucional en 2005, pero ahora se

Por ltimo, el fracaso fue rotundo, por un lado, a la
muestra indecisa, paralizada e incapaz de encontrar una
hora de preparar a los medios y que supieran informar
va de salida al punto muerto en el que se encuentra la
sobre las negociaciones constitucionales una vez se
reforma constitucional. Actualmente, la comunidad
hicieran pblicas; y, por otro lado, a la hora de prepa-
internacional sigue prcticamente los mismos patrones
rar a los actores locales y que supieran cmo reaccio-
que justo despus de la guerra: con poderes, pero sin una
nar ante los medios. Al final, la prensa dio una imagen
visin a largo plazo y sin saber cmo proceder.87
negativa de las negociaciones constitucionales, contribuyendo as a la polarizacin de las posturas de los
A pesar de la prdida de peso poltico, la comunidad
partidos. Dada la falta de informacin en el entorno
internacional sigue teniendo una posicin prominente y
de la sociedad civil, la situacin supuso un peso adi-
estratgica en BiH que tiene que aprender a utilizar
cional para los partidos a lo largo de las negociacio-
sabiamente. Con todo lo que est en juego en la RC, la
nes y en el periodo previo a las elecciones de octubre
ayuda internacional es todava muy necesaria, segn
de 2006.
los analistas locales y los polticos, aunque sea solamente para obligar a stos ltimos a sentarse a la mesa
de negociaciones y hablar sobre la reforma constitucional. BiH es un Estado con necesidades especiales y
no puede hacerse nada sin el apoyo de la comunidad
internacional.88 La comunidad internacional tiene
83 PNUD 2007, op. cit.

2007.
85 Entrevista personal con miembros del partido, Sarajevo, junio y
julio de 2007.
86 Entrevista personal, Martin Raguz.
87 Entrevista personal, Ivan Babalic, Presidente del ACIPS,

Sarajevo, mayo de 2007.
88 Entrevista personal, Jasna Belkic, Catedrtico de Derecho,
Universidad de Sarajevo, Sarajevo, junio de 2007.
Sofa Sebastin
16
que ser la que d un nuevo empuje al asunto, porque
La comunidad internacional no debera tomarse a la
con el clima poltico actual, los bosnios no pueden
ligera los desafos que supone depender de la apropia-
hacerlo todo por s
solos.89
As, la comunidad inter-
cin local, incluida la pasividad poltica y la indiferen-
nacional tiene que recuperar su credibilidad para poder
cia. El proceso de negociacin constitucional, como
emprender todas las reformas necesarias antes de su
sugiri Hays, sac a la luz el malestar de los polticos
retirada.
bosnios sobre la forma en la que se estaba gestionando el proceso. Muchos seguan esperando que la
Adems de no dejar lugar a dudas sobre su liderazgo y
comunidad internacional tomara las riendas del proce-
su clara determinacin, la comunidad internacional ha
so, para no asumir la responsabilidad poltica del resul-
de tener en cuenta que la reforma constitucional puede
tado acordado. Por su parte, el fracaso de este expe-
convertirse en una tarea imposible, si no se muestra
rimento trajo consigo un ambiente poltico altamente
unida en cuanto al fondo y a la forma. El embajador
destructivo.
del Reino Unido, Matthew Rycroft, afirma que tenemos que implicarnos ms. Tenemos que asegurar un
En cuanto a la UE, lo ms importante es tener en cuen-
De otro
ta la necesidad de acordar una mayor flexibilidad al
modo, los actores locales sacarn partido de los des-
proceso de ampliacin en el contexto de BiH. Como ha
acuerdos.91
En palabras de un diputado, la UE dio
sugerido un diplomtico occidental, la UE no debera
amplio apoyo a los cambios constitucionales, pero
pensar en Bosnia como un pas ms. No se trata de
nunca hizo mencin especfica al Paquete de Abril. As
otro pas de transicin de Europa Oriental, al que se le
se transmiti un mensaje equivocado a los polticos
puede decir: Esto es lo que tienes que hacer. Cuando
bosnios.92
lo consigas, vuelve a llamar a nuestras puertas. Esto
equilibrio entre americanos y
europeos.90
no funcionara en el caso de BiH.95 Incluso si es posiHay ms lecciones que la comunidad internacional
ble el consenso entre los lderes polticos, tal como han
debera tener en cuenta. La ms importante de ellas es
demostrado algunos ejemplos vlidos de reforma, an
que el consenso es posible cuando existe un clima pol-
quedara por definir cmo la UE puede hacer uso de
tico adecuado. Uno de los grandes logros de las nego-
sus recompensas de forma ms efectiva, para que las
ciaciones que desembocaron en el AP fue la creacin
condicionalidades funcionen mejor en BiH. El verdade-
de un canal de comunicacin constructiva entre los
ro reto est, pues, en encontrar el equilibrio justo entre
lderes polticos. Como afirm Tihic, Presidente del
la apropiacin interna y adaptar el proceso de amplia-
SDA, el valor ms importante del acuerdo fue esta-
cin a la situacin poltica de BiH.
blecer una va de comunicacin entre los partidos y

crear importantes relaciones que permitieron plantear-
La estrategia de integracin lanzada en 2000 con el
nos la posibilidad de un acuerdo, en cuanto al tema de
Proceso de Estabilidad y Asociacin (SAP, por sus
Un diplomtico occiden-
siglas en ingls) marc el nuevo espritu de las relacio-
tal confirm que haba un clima positivo entre los acto-
nes entre la UE y BiH. Supuso el intento de aplicar una
res locales. [stos] participaban y trataban de apor-
estrategia ms coherente en la regin recurriendo al
partidos.94
proceso de integracin llevado a cabo en Europa cen-
la reforma
constitucional.93
tar soluciones aceptables para todos los
tral y oriental. Pero si bien los objetivos del SAP se

89 Entrevista personal, Azim bejkic, Catedrtico de Ciencias
Polticas, Universidad de Sarajevo, Sarajevo, junio de 2007.
90 Entrevista personal, Embajador del Reino Unido en BiH,
Mathew Rycroft, Sarajevo, junio de 2007.
91 Entrevista personal, funcionario de la Oficina del Alto
centraban en la idea de estabilidad, la construccin de

Estados autosuficientes y el establecimiento de democracias con todas las de la ley, conseguir que estos
objetivos se materialicen en BiH ha sido todo un reto.
Representante, Sarajevo, junio de 2007.

92 Entrevista personal, Momcilo Novakovic.
93 Entrevista personal
94 ibid.
2007.
17
La Comisin se ha preocupado, sobre todo, de mante-
miso para con la integracin de los Balcanes no ha dis-
ner los compromisos de integracin de la UE y hacer
minuido y la maquinaria de la ampliacin contina cre-
que el pas mejore sus condiciones con vistas a su
ciendo, han surgido importantes puntos de desacuerdo
entrada en la Unin. Sin embargo, el proceso de
entre la Comisin y el Consejo, sobre cmo abordar la
ampliacin aplicado en Europa Central y Oriental no
prxima ronda de ampliacin. Dado que la adhesin a
puede reproducirse en una situacin poltica tan com-
la UE sigue siendo algo lejano, se necesita una mayor
pleja como la de BiH. As, la falta de experiencia de la
determinacin y resolucin para que los actores loca-
UE para tratar con Estados que no funcionan y socie-
les no se aprovechen de la situacin enfrentndose a la
dades profundamente divididas en el marco de la
UE.98
ampliacin ha impedido, en gran medida, su habilidad

para atraer a las fuerzas locales de BiH hacia la red de
la
UE.96
Tanto la comunidad internacional, como la Unin

Europea tienen muchas cosas que aprender relativas al
proceso, como la necesidad de contar con la colabora-
Son tres los fallos que han hecho que los incentivos de
cin de cuantos actores sociales y polticos sea posible
la UE resulten menos efectivos en el contexto de BiH:
en el proceso de la RC; de mantener informada a la
la falta de una visin comn; la falta de determinacin
sociedad civil de forma constructiva en todo momento;
a la hora de abordar los desafos clave que afectan al
de preparar a los medios de comunicacin para abor-
pas; y los problemas derivados de la llamada fatiga
dar los debates constitucionales; y de evitar que el pro-
de la ampliacin. Si bien la UE se las ha apaado
ceso se mezcle con otros temas polticos, como las
para definir su visin sobre los Balcanes de forma
elecciones municipales de 2008, o las elecciones gene-
mucho ms clara desde el lanzamiento del SAP, la
rales de 2010. Como ha afirmado un miembro del SDA
ausencia de una estrategia mejor orientada y de un
que forma parte del grupo de trabajo del AP, hemos
liderazgo creativo han hecho que su papel en la regin
de actuar con rapidez. Las negociaciones comenzaron
sea ms reactivo que proactivo, desembocando con fre-
hace ms de un ao y medio antes de las elecciones.
cuencia en polticas conflictivas. Asimismo, an persis-
Nuestra intencin era ponerles punto y final en 2005,
te la idea de que la UE habla a travs de demasiadas
pero no pudo ser. La reforma constitucional es un tema
voces y aunque Estados Unidos ha perdido parte de su
muy goloso en lo debates electorales. No debemos
empuje, durante mucho tiempo se le ha considerado
esperar hasta el ao 2010.99
como el nico capaz de negociar y obtener un consenso entre los tres grupos tnicos. As pues, esta poltica
vacilante ha afectado la manera en la que las lites
locales contemplan el proceso de integracin europea y
Conclusiones
tambin ha creado confusin entre las lites polticas y

la poblacin, con respecto a las implicaciones y requi-
La situacin actual de BiH pone de manifiesto el peli-
sitos del citado proceso de integracin.
gro de los mecanismos de reparto del poder cuando

stos perduran mucho tiempo, o cuando se fundamen-
La fatiga de la ampliacin ha exacerbado el proble-
tan en la ausencia de otros mecanismos institucionales
ma. La UE se halla as en un proceso de reflexin inter-
de equilibrio. Provisionalmente diseado para poner fin
na y no existe voluntad poltica alguna por el momen-
a la guerra y activar el proceso de paz, el marco cons-
to entre los Estados
miembros.97
Si bien el compro-
titucional de Dayton no consigui corregir las causas

de la guerra, ni crear un Estado eficiente en el que con-
96 La ampliacin presupone la existencia de un Estado que pueda

gestionar el proceso de la integracin europea y aprobar todas las leyes
requeridas. La estrategia de ampliacin de la UE ha sido diseada para
los pases que cuentan con Estados que funcionan y se han dado muy
pocos casos de ampliacin en contextos donde no existe este factor.
97 Entrevista personal, funcionario europeo, Bruselas, junio de 2006.

2007.
99 Entrevista personal, Mirsac Ceman, miembro de la Presidencia
del SDA y del grupo de trabajo del AP, Sarajevo, junio de 2007.
Sofa Sebastin
18
fiaran todos los pueblos constituyentes.Todo lo contra-
Los ltimos avances, sin embargo, no presagian nada
rio, le dio a las lites polticas la herramienta necesaria
bueno. Las declaraciones de Dodik sobre el estableci-
para continuar luchando en pos de sus objetivos por
miento de una confederacin ms amplia con tres uni-
medios civiles, o simplemente para mantener el status
dades federales no han apaciguado la ansiedad de los
quo reinante. Los mltiples puntos de veto por motivos

tnicos que permite el sistema y la importancia de los
lderes del tiempo de la guerra an tras el conflicto han
contribuido significativamente a reforzar la etnificacin de la democracia bosnia, haciendo que el sistema
tienda a apoyar las divisiones tnicas y polticas que
originaron y perpetuaron el conflicto.100
grupos tnicos, sino que ms bien han contribuido a

mantener el elevado nivel de polarizacin. Si bien algunos analistas sugieren que los polticos se estn limitando a presentar posturas en las que nadie gana mientras se preparan para lo que pueden ser unas duras
negociaciones, una vez que los temas de la reforma
constitucional vuelvan a ponerse sobre la mesa, tales
estrategias sern contraproducentes. Los polticos bos-
Independientemente de las advertencias asociadas a la
nios deberan observar la realidad sobre el terreno y
implantacin de frmulas de reparto de poder en cir-
reconocer que la comunidad internacional nunca acep-
cunstancias concretas, el debate sobre la reforma de
tar la divisin de BiH en unidades federales con dere-
Dayton ha ofrecido a BiH una nueva oportunidad para
cho a su separacin,103 y que tampoco tolerar una
reparar la ineficacia institucional de Dayton y marcar
solucin que no contemple un consenso entre todos los
el camino hacia la UE. Tambin ha brindado la opor-
grupos tnicos. La escalada de la retrica solamente
tunidad a los polticos locales de responder a la socie-
incrementar las dudas de la comunidad internacional
dad bosnia, que ha expresado firmemente su deseo de
sobre la capacidad de los polticos bosnios para asumir
cambio. En el estudio llevado a cabo por el PNUD en
una apropiacin total. El retraso que llevan los parti-
2007, tres cuartas partes de los encuestados aposta-
dos bosnios para alcanzar un acuerdo sobre la pro-
ban por la transformacin del complicado sistema de
puesta racionalizada del AR para la reforma de la poli-
BiH en un estado ms eficiente, mientras que tan solo
ca ha colocado a BiH por detrs de muchos de sus
cambio.101
vecinos en el proceso del SAA y ha obligado a la comu-
Asimismo, segn el citado estudio, siete de cada diez
nidad internacional a recurrir a una estrategia ms
personas dijeron creer que el futuro de Bosnia pasa por
contundente para con BiH, donde el AR Laycak apro-
la UE. La sociedad civil de BiH debera animarse, por
b una serie de medidas el 19 de octubre de 2007, diri-
tanto, a hacer or su voz y a pedir a los polticos bos-
gidas a hacer ms efectivo el proceso de toma de deci-
nios que dejen de emplear una retrica nacionalista y
siones, tanto a nivel gubernamental, como legislati-
que fomenten el clima de confianza necesario para pro-
vo.104 El conjunto de medidas que se impondr si los
ceder con las reformas inducidas por la UE, y propor-
partidos bosnios no lo aprueban el primero de diciem-
cionar soluciones creativas en busca de un consenso, en
bre, ha elevado el nivel confrontacin entre la comuni-
lugar de aumentar las divergencias entre los grupos
dad internacional y los partidos de la RS, que conside-
tnicos. Hace poco, el HR/EUSR actual, Miroslav
ran que su influencia sobre las instituciones a nivel
Lajcak, afirm que ya es hora de poner fin a la retri-
estatal es reducida. El 1 de noviembre, el Primer
un seis por ciento no vea la necesidad de
ca contra la existencia del Estado y sus entidades constitutivas. Nadie puede separarse de forma unilateral,
ni acabar unilateralmente con las
entidades.102
100 CoE 2004, op. cit.

101 Asimismo, ms del 90 por ciento de los que conocan el proceso expresaron su deseo de cambio. Vase PNUD 2007, op. cit.
102 EU business, Stalled reforms expose fragility of post-war
Bosnia Document [La paralizacin de las reformas deja al descubierto la fragilidad del Documento de la Bosnia de la posguerra], Extrado
de BiH Media Monitoring, 11 de septiembre de 2007.
103 Entrevista personal, diplomtico europeo, Sarajevo, junio de

2007. La mayor preocupacin en relacin con esta idea es la nocin
subyacente de organizar estas unidades federales con una base nacional
y tnica. En palabras del socilogo y catedrtico Ivan Sijakovic, el
modelo de federalizacin propuesto vuelve a dar preferencia a las cuestiones nacionales y, as, slo puede complicar an ms las relaciones
polticas en BiH. Vase By Paths of Dodik Three Step [El camino
de Dodik, tercer paso] Oslobodenje, pg. 10, 14 de julio de 2007.
Extrado de CCM N. 36, 11-18 de julio de 2007
104 Laycak suggests measures to improve Bosnias functionality
[Laycak sugiere medidas para mejorar la funcionalidad de Bosnia],
Earthtimes, Londres, 20 de octubre de 2007.
19
Ministro de BiH, de origen serbio, Nikola Spiric, present su dimisin en seal de
ciones pblicas realizadas por el embajador alemn

destacado en BiH en el mes de agosto de 2007, quien
protesta.105
expres el deseo de que BiH formara una nica nacin

La mayor prioridad de la UE con respecto a BiH es,
y de que organizara el Estado alrededor de cinco o seis
por tanto, ayudar a que el pas cumpla con todos los
regiones, volvi a transmitir el mensaje equivocado. La
requisitos europeos, adoptando una postura ms acti-
respuesta de los partidos de la RS no se hizo esperar.
va y constructiva que en las ltimas rondas de amplia-
El miembro serbio de la Presidencia, Nebojsa
cin y contribuyendo a reducir el nivel de enfrenta-
Radmanovic, declar que en lugar de estimularnos y
miento entre los grupos tnicos. En este contexto, la
apoyarnos para alcanzar compromisos y acuerdos
UE debe hacer frente a cuatro desafos bsicos. El pri-
con los que conseguir la estabilidad del Estado a largo
mero de ellos es el de definir objetivos y normas estra-
plazo, los representantes internacionales nos estn
tgicos clave en relacin con el proceso de reforma.
echando para atrs con respecto a todas las soluciones
Esto supondr, en el caso de la reforma constitucional,
constructivas planteadas para el problema de BiH,
detallar los aspectos especficos que las autoridades
debido a sus excesos en pblico.108
bosnias han de tratar para facilitar el proceso de integracin en la UE. La Comisin Europea ha reiterado
Buscar una solucin para acabar con el estancamiento
en muchas ocasiones que BiH debe enfocar el proceso
que vive el proceso de reforma en BiH y explorar cmo
de reforma constitucional bajo sus propios trminos,
la condicionalidad puede funcionar de forma ms efi-
pero los polticos locales no estn seguros de cules
caz representa el tercer reto a los que se enfrenta la
son los niveles especficos requeridos. Proporcionar
UE. Para abordar estos asuntos, la UE tiene que des-
ingenuo.106
plegar su creatividad, al menos, en tres frentes: 1) esta-
nicamente ayuda tcnica es poco ms que
blecer un conjunto claro de normas y principios para

El segundo desafo para la UE es asumir el papel que
iniciar y desarrollar negociaciones, de forma que stas
le corresponde en BiH, ponindose a la cabeza del pro-
no queden expuestas a las discusiones polticas; 2)
ceso de reforma con mayor determinacin y animando
definir los posibles castigos y recompensas para que
a los polticos locales a sentarse a la mesa con una
todos los partidos se comprometan de manera cons-
actitud constructiva. En general, la UE ha sabido ofre-
tructiva; y 3) proporcionar una serie de garantas y sal-
cer una perspectiva y una orientacin al proceso de
vaguardas a cada comunidad, de forma que se aborden
reforma en los ltimos aos e identificar cules son los
las preocupaciones y ansiedades de ndole tnica.
puntos clave. A pesar de ello, la UE no se ha mostrado

unida sobre cmo ha de conducirse el proceso, o cmo
Por ltimo, independientemente de la decisin relativa
puede guiarse al pas hacia sus puertas. Europa tiende
al fin del mandato del AR, la UE debe empezar a pen-
a explicar su visin con cautela, y sus declaraciones
sar cmo llevar a cabo la transicin del AR al EUSR.
Asimismo, al hacerse
Para ello, tiene que tener en cuenta, sobre todo, estos
escuchar por medio de distintas voces, su posicin se
dos aspectos: el grado de fortaleza que debe tener el
considera dbil en muchos casos, otorgando a los pol-
mandato, junto con unos puntos de referencia claros y
ticos locales una oportunidad de oro para aprovechar-
unas directrices para la entrada de BiH en la UE; y
se de las divisiones internas de la Unin. Las declara-
cmo va a coordinarse con el resto de las instituciones
suelen pasar
desapercibidas.107
internacionales y europeas sobre el terreno. En vista

105 BiH PM Resigns to Protest Lajcaks Actions [El Primer
Ministro de BiH dimite en seal de protesta de las acciones de Lajcak],
Onasa, 1 de noviembre de 2007. Extrado de BiH Media Monitoring, 2
de noviembre de 2007.
2007.
107 Entrevista personal, Beriz Belkic, miembro del SBiH del grupo
de trabajo del AP, actual portavoz de la Cmara de Representantes,
Sarajevo, junio de 2007.
del clima poltico existente y del destacado papel del

AR en BiH, la UE debera utilizar el mandato del
HR/EUSR Lajcak para avanzar todo lo posible y pre108 Schmunk Flare-Up Enrages Discussion Over Constitutional
Reform In BiH [Se reaviva el debate sobre la reforma constitucional
en BiH], Media Monitoring BiH, 17 de agosto de 2007.
Sofa Sebastin
20
pararse para la siguiente fase en su relacin con BiH.
ms urgente para desbloquear el proceso y aproxi-
Los actores europeos deberan evitar por todos los
marse ms a Europa, las instituciones europeas y la
medios que los preparativos de la transicin se entre-
comunidad internacional no deberan perder de vista
mezclen con las decisiones adoptadas sobre el estatus
la reforma constitucional. Si BiH no aborda esta
final de Kosovo, pues este asunto mantendr a Bruselas
reforma, la integracin europea se convertir en una
excepcionalmente ocupada.
tarea insuperable. Asimismo, es crucial que la reforma de Dayton no se confunda con otros temas polti-
Si el estancamiento del proceso de reforma no llegara
cos locales, especialmente ahora que se acercan las
a resolverse, especialmente en relacin con la reestruc-
elecciones municipales y generales, u otros asuntos
turacin de la polica y los temas constitucionales, las
regionales que tambin reclaman atencin, como el
perspectivas de BiH para su integracin en la UE pue-
futuro status de Kosovo. Los polticos bosnios tam-
den correr peligro. La prioridad mxima del actual
bin han de asumir su parte de responsabilidad. Tal
HR/EUSR Lajcak ha sido la de solucionar el proceso
como afirm el HR/EUSR hace poco, es una cuestin
de reforma de la polica, para que los asuntos ms
de integracin o aislamiento; o bien el pas logra
importantes, como la reforma constitucional y la firma
unirse a Europa, junto con Serbia y Montenegro, o
del SAA, puedan tratarse de forma inmediata. Pero
bien permanecer aislado, con todas las consecuen-
incluso la reforma de la polica sigue siendo el asunto
cias que ello supone.109
109 Reuters, West's New Reform Plan Key For Bosnia Future
[La clave del futuro de Bosnia est en el nuevo plan de reforma propuesto por occidente], extrado de Bosnia and Herzegovina Media
Monitoring. 6 de septiembre de 2007.
21
DOCUMENTOS DE TRABAJO
46
Dejando atrs el espritu de Dayton: La reforma constitucional en Bosnia-Herzegovina, Sofa

Sebastin, Noviembre 2007
45
44
43
42
La tercera ola populista de Amrica Latina, Susanne Gratius, Octubre 2007
41
40
Donor harmonisation: between effectiveness and democratisation
39
La Unin Europea y el Consejo de Cooperacin para los Estados rabes del Golfo Prsico, Ana
Echage, Mayo de 2007
38
37
36
El papel de la OTAN en la reforma democrtica, Jos Boonstra, Mayo de 2007
35
34
33
32
Brasil en las Amricas: Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 2007
31
30
La Refundacin del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 2007
29
Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and
Richard Youngs, December 2006
28
27
Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 2006
26
Cuando ms es menos: contribuir a la construccin del Estado en Afganistn, Astri Suhrke,

Septiembre de 2006
25
The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil
Society, Rebecca Engel, August 2006
24
Misin de la ONU en la Repblica Democrtica del Congo: Imponer y consolidad la paz ms

all de la elecciones, Luis Peral, Julio de 2006
OSCE Democracy Promotion: Grinding to a Halt?, Jos Boonstra, October 2007

La fusin entre seguridad y desarrollo: Otro estancamiento europeo?, Richard Youngs, Septiembre de 2007
El laboratorio de ayuda de Vietnam. Armonizacin de los donantes: Entre la eficacia y la democratizacin. Estudio de caso I, Mara Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos, Septiembre 2007
La cooperacin espaola para el desarrollo: Aspiraciones hechas realidad?, Stefan Meyer,

Julio de 2007
El Estado de Amrica Latina Fallido o en proceso de formacin?, Laura Tedesco, Mayo de 2007
Trabajo inconcluso? Ampliacin hacia el Este y Condicionalidad Democrtica, Geoffrey
Phidham, Abril de 2007
Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 2007
Europa y Rusia, ms all de la energa, Kristina Kausch, Marzo de 2007
Nuevos gobiernos, nuevas direcciones en las polticas exteriores europeas?, Richard Youngs
(Editor), Enero de 2007
Crisis del Estado y dominios civiles en frica, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de
2006
Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris
Abbott, Paul Rogers y John Sloboda, Septiembre de 2006
Sofa Sebastin
22
DOCUMENTOS DE TRABAJO
23
22
Angola: La buena gobernanza global tambin es necesaria, David Sogge, Junio de 2006
21
20
19
Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 2006
18
17
Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 2006
16
The United Nations Responsibility towards Victims of Terrorist Acts,

Irune Aguirrezabal Quijera, November 2005
15
Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de accin, Luis Peral,
Octubre de 2005
14
13
12
11
10
9
La recuperacin del conflicto armado: Lecciones aprendidas y prximos pasos para mejorar la
asistencia internacional, Megan Burke, Abril de 2006
Defining Terrorism to Protect Human Rights, Ben Saul, February 2006

Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin
Doornbos, Susan Woodward, Silvia Roque, February 2006
Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda
Martin Doornbos, December 2005
Ayudando a Castro? Las polticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre

de 2005
Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy,
Kristina Kausch and Isaas Barreada, October 2005
Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espsito and
Jessica Almqvist, September 2005
Reforma poltica y perspectivas para una transicin democrtica en el Golfo Prsico, Jill
Crystal, Julio de 2005
Agresin, crimen de agresin, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotns, Junio de 2005
Espaa y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un perodo excepcional,
Laura Feli, Mayo de 2005
8
7
Los instrumentos de la UE en la prevencin y gestin de conflictos, Javier Nio Prez, Abril de 2005
6
5
4
3
2
Espaa y Marruecos: hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 2005
A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli
withdrawal, CITPax, an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004
Contribucin espaola a la construccin de la paz. Razones y propuestas para la elaboracin

de un Plan de Accin, Luis Peral, Abril de 2005
Cmo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 2005
Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de Espaa, Carlos Espsito, Febrero de 2005
El Islam poltico: est listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 2005
El Proceso de Barcelona, diez aos despus: Un modelo para afianzar la reforma rabe?,
Richard Youngs, Enero de 2005
Diez aos despus de que los Acuerdos de Paz de Dayton pusieran en marcha un calculado sistema de control entre los tres grupos tnicos, Bosnia-Herzegovina (BiH)
contina inmersa en la inestabilidad poltica y la desconfianza tnica. La retrica
nacionalista ha ido en aumento desde las elecciones celebradas el pasado ao y las
instituciones estatales siguen siendo dbiles, complicando as el funcionamiento del
Estado y la apuesta de Bosnia por entrar en la Unin Europea (UE). Su ubicacin
geogrfica a las puertas de Europa le ha brindado al pas una oportunidad nica para
su estabilizacin e integracin en la UE, pero el camino recorrido para llegar a este
objetivo ha sido problemtico. Durante los dieciocho meses de trabajo de Christian
Schwarz-Schilling como Alto Representante de la Comunidad Internacional y
Representante Especial de la UE, se han realizado pocos avances con respecto a las
dos prioridades declaradas de la UE, es decir, el Acuerdo de Estabilidad y Asociacin
(SAA, por sus siglas en ingls) y la reforma de la polica. Ha habido que esperar hasta
finales del mes de octubre de 2007, fecha en la que se enva este documento a imprenta, para que seis partidos bosnios firmen el tan esperado acuerdo sobre la reforma de
la polica. La Comisin Europea segua pendiente de pronunciarse respecto de si
dicho acuerdo bastara para firmar el SAA, evitando as el riesgo de que BiH sea el
nico pas de la regin sin un compromiso de este tipo.
En este documento, se examina la dinmica de la reforma constitucional vivida en
BiH desde 2005. Se evalan las deficiencias del sistema imperante marcado por la
democracia de Dayton, antes de definir el papel de la comunidad internacional en
los ltimos intentos por reformar el sistema. El documento trata de explicar por qu
el llamado Paquete de Abril de 2006 establecido en pos de la reforma constitucional ha fracasado, y apunta a la postura pasiva y de no intervencin de la UE como
uno de los factores coadyuvantes. Asimismo, el artculo habla sobre las implicaciones de la futura poltica europea con respecto a BiH. Un aspecto clave a tener en
cuenta es que, a diferencia de las rondas previas de ampliacin, en BiH el Estado
sigue siendo motivo de enfrentamiento entre los distintos grupos tnicos. Esto exige
un ajuste de la maquinaria de ampliacin, al considerar a BiH como un pas en
situacin de post-conflicto, y ofrece, adems, un marco para la estabilizacin poltica a la medida de las condiciones de los Balcanes occidentales.
www.fride.org
Goya, 5-7, Pasaje 2. 28001 Madrid ESPAA. Tel.: +34 912 44 47 40 Fax: +34 912 44 47 41. Email: fride@fride.org

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Dejando atrs el espritu de

Dayton: La reforma constitucional

Working Paper / Documento de trabajo

Working Paper / Documento de trabajo

Dejando atrs el espritu de

Sofa Sebastin se encuentra realizando un doctorado en el Departamento de Gobierno de la London School of

Working Paper / Documento de trabajo

Working Paper / Documento de trabajo

Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2007.

Las enmiendas de abril

Despus del Paquete de Abril

Las razones del estancamiento

integracin del pas en Europa. Sin embargo, los avan-

Dayton pusieran en marcha un calculado sistema de

ces en esta materia se han visto obstaculizados en

control entre los tres grupos tnicos, Bosnia-

muchas ocasiones. Los desacuerdos internos sobre la

Herzegovina (BiH) contina inmersa en la inestabili-

forma que ha de adoptar el Estado bosnio en el futuro

dad poltica y la desconfianza tnica. La retrica

parecen insalvables entre los bosnios musulmanes, que

nacionalista ha ido en aumento desde las elecciones

abogan por un estado centralizado; los serbo-bosnios,

celebradas el pasado ao y las instituciones estatales

que defienden una frmula federal ms relajada; y los

siguen siendo dbiles, complicando as el funciona-

serbo-croatas, que se sitan en la mitad. En los crcu-

miento del Estado y la apuesta de Bosnia por entrar en

los internacionales, reina la incertidumbre sobre el

la Unin Europea (UE). Su ubicacin geogrfica a las

pas, en vista de las recientemente fallidas negociacio-

puertas de Europa le ha brindado al pas una oportu-

nes constitucionales del llamado Paquete de Abril (AP,

nidad nica para su estabilizacin e integracin en la

UE, pero el camino recorrido para llegar a este objeti-

res polticos en abril de 2006, tras un ao de intensas

vo ha sido problemtico. Durante los dieciocho meses

de trabajo de Christian Schwarz-Schilling como Alto

Si la UE y BiH no consiguen encontrar una solucin de

Representante Especial de la UE, se han realizado

amplio alcance para abordar el estancamiento actual

pocos avances con respecto a las dos prioridades decla-

de la reforma constitucional y otros procesos de refor-

radas de la UE, es decir, el Acuerdo de Estabilidad y

ma (como la re-estructuracin de la polica), los avan-

Asociacin (SAA, por sus siglas en ingls) y la reforma

ces conseguidos por Bosnia para su entrada en la UE

de la polica. Ha habido que esperar hasta finales del

se vern seriamente amenazados. Con la llegada del

mes de octubre de 2007, fecha en la que se enva este

nuevo Alto Representante y Representante Especial

documento a imprenta, para que seis partidos bosnios

Europeo (HR/EUSR, por sus siglas en ingls) Miroslav

firmen el tan esperado acuerdo sobre la reforma de la

Lajcak, la UE tiene una nueva oportunidad para insu-

polica. La Comisin Europea segua pendiente de pro-

flar vida al proceso, pero deber actuar con unidad y

nunciarse respecto de si dicho acuerdo bastara para

determinacin, y avanzar con rapidez para evitar que el

firmar el SAA, evitando as el riesgo de que BiH sea el

estancamiento que se vive en Bosnia se confunda con

nico pas de la regin sin un compromiso de este

el desafo que plantea el futuro estatus de Kosovo.

ma constitucional vivida en BiH desde 2005. Se eval-