CAPTULO SEXTO

LA OPININ PBLICA
I. Antecedentes y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

168

II. La evolucin del estudio y anlisis de la opinin pblica . .

168

III. Opinin pblica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . .

174

IV. Opinin pblica y consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181

V. El debate Dewey-Lippmann. . . . . . . . . . . . . . . . . .

184

CAPTULO SEXTO
LA OPININ PBLICA
If a democracy is to exist, the belief must be
widespread that public opinion, at least in the
long run, affects the course of public action.
V. O. KEY Jr.
Yet the most significant change in our time is
the recognition that public opinion is not
simply to be obeyed or evaded, but that it may
be molded and directed to suit given interests.
Francis G. WILSON

La opinin pblica involucra a la soberana del pueblo como el factor para determinar la direccin a seguir por un gobierno, de acuerdo con los
principios del gobierno de las mayoras, de la representacin poltica y
de procesos de toma de decisiones. Sin embargo, dicha relacin est sujeta
a contradicciones y, consecuentemente, a cuestionamientos. Ello ha sido
expuesto por diversos autores, tal y como es el caso de Wilson, quien estima que el desarrollo de las ideas sobre la soberana del pueblo y la participacin no se han desarrollado paralela y simultneamente con la idea de la
libre expresin.361
La opinin pblica debe tomarse como una voz que expresa un sentir
compartido por integrantes de la sociedad. Ella puede formarse en su conjunto con la participacin de impresiones, plticas, apreciaciones, comentarios, discusiones y anlisis sobre diversos aconteceres que inciden en la
esfera pblica. En la democracia resulta necesario, para su debido desarrollo, el que esa opinin pblica tome como punto de partida y se apoye indispensablemente en una informacin real, veraz, objetiva e imparcial. De
361

Graham Wilson, Francis, A Theory of Public Opinion, Chicago, Regnery, 1962, p. 5.

165

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esta forma, puede aseverarse, tal y como lo ha sealado Sartori, que la democracia se define como un gobierno de opinin.362 Al respecto, puede
aadirse que mientras ms debidamente informada est esa opinin pblica, ms oportunidad habr de tener un gobierno democrtico. El politlogo
italiano aade, asimismo, que Si la democracia tuviera que ser un sistema
de gobierno guiado y controlado por la opinin de los gobernados, entonces la pregunta que nos deberamos replantear es: Cmo nace y cmo se
forma una opinin pblica? La respuesta de Sartori es breve: Casi siempre, o con mucha frecuencia, la opinin pblica es un dato que se da por
descontado. Existe y con eso es suficiente.363
Sartori precisa que:
...la nocin pblica denomina sobre todo opiniones generalizadas del pblico, opiniones endgenas, las cuales son del pblico en el sentido de que
el pblico es realmente el sujeto principal. Debemos aadir que una opinin
se denomina pblica no slo porque es del pblico, sino tambin porque
implica la res pblica, la cosa pblica, es decir, argumentos de naturaleza
pblica: los intereses generales, el bien comn, los problemas colectivos.

La opinin pblica, agrega, ...es simplemente un parecer, una opinin subjetiva para la cual no se requiere una prueba.364
Hoy en da, tanto el poder pblico365 como los partidos polticos,366 elites polticas,367 empresas e intereses privados, recurren al uso de los diversos medios y de comunicadores para inducir en ciertas direcciones a la
362
363
364
365

Sartori, Giovanni, op. cit., p. 66.

Ibidem, p. 69.
Ibidem, pp. 69 y 70.
Por ejemplo, Bobbio indica que: the practice of concealment has never entirely
disappeared because of the influence public power can exercise on the press, because of
the monopolization of the means of mass communication, and above all because of the
unscrupulous exercise of ideological power, the function of ideology being to veil the real
motivations which act upon power. Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship,
cit., p. 21. Vase tambin Ginsberg, Benjamin, The Captive Public: How Mass Opinion
Promotes State Power, Nueva York, Basic Books, 1986.
366 Tericos contemporneos sealan que los partidos polticos pueden tener una importante influencia en la formacin de la opinin pblica. Al respecto, vase Dunleavy, Patrick, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Londres, Harvester-Wheatsheaf, 1990.
367 Sobre este tema, vase a Page, Bengamin, The Rational Public, Chicago, University of Chicago Press, 1992; Entman, Robert, Democracy without Citizens: Media and
the Decay of American Politics, cit.; Parenti, Michael, Inventing Reality: The Politics of
News Media, 2a. ed., Nueva York, St. Martin, 1993.

LA OPNIN PBLICA

167

opinin pblica, as como para promover, forzar o justificar la toma de decisiones polticas, econmicas y/o sociales sin importar que stas se alejen
de las autnticas necesidades de la sociedad. Sobre este ltimo punto, el
cientfico poltico Ulrich Sarcinelli apunta que:
...la opinin pblica surge esencialmente como producto del cultivo de la
opinin por parte de intereses organizados, actores prominentes, instituciones estatales y no estatales. As, la opinin pblica propiamente como
tal, es esencial para la formacin de la opinin pblica poltica, es parte de
un sistema complejo en que recin se constituye la realidad poltica: de un
proceso total en que se produce y se presenta la poltica, se imponen y se
fundamentan las decisiones polticas. En la era de la televisin, ms que
en cualquiera poca, rige que la misma actuacin poltica es, en gran medida, una actuacin comunicativa... la televisin cumple la funcin de medio conductor tanto para la percepcin como para la presentacin de la poltica.368

Para Peters, histricamente la opinin pblica ha tenido un significativo

componente simblicamente construido. l afirma que la opinin pblica
est generada por un tipo de pblico imaginado que se forma a travs de
smbolos. Segn este autor, en lugar de haber una interaccin directa entre
individuos, una representacin simblica del todo social se presenta ante
ellos principalmente a travs de los medios de comunicacin masiva, la
cual los puede estimular a todos ellos para actuar como una entidad social.
As, la formacin de un nuevo pblico se encuentra ms afectada y determinada por esos medios, particularmente por la televisin, ms que por interacciones exclusivas entre miembros del pblico. Asimismo, en la opinin de Peters, el pblico imaginado es tan real como cualquier otra
comunidad imaginada en el sentido de que la presentacin simblica del
mismo puede venir a existir como un actor real. Las ficciones, si son
persuasivas, pueden convertirse en realidades polticas. De esta manera,
los hechos y las ficciones se mezclan en la realidad poltica.369

368 Sarcinelli, Ulrico, La T. V.-democracia, en Thesing, Josef y Hofmeister, Wilhelm (eds.), Medios de comunicacin, democracia y poder, Buenos Aires, CIEDLA,
Konrad Adenauer Stiftung, 1995, pp. 234 y 235.
369 Durham Peters, John, Historical Tensions in the Concept of Public Opinion, en
Glasset, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent,
Nueva York, Guilford, 1995, pp. 18 y 19.

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Bobbio afirma que la esfera de la sociedad civil incluye el fenmeno de

la opinin pblica entendida como la expresin pblica de un aprobar o
disentir que concierne a instituciones, la cual circula a travs de la prensa, radio, televisin y otros medios. Ms an comenta Bobbio, la opinin pblica y los movimientos sociales se desarrollan conjuntamente y se
influyen el uno al otro. Sin opinin pblica queriendo decir con ello ms
concretamente, sin los canales de expresin, la esfera de la sociedad civil pierde su funcin y desaparece.370
El proceso democrtico exige que en la determinacin y toma de decisiones relativas a la eleccin de gobernantes cada ciudadano asuma con
otros muchos su participacin, a efecto de que en ese actuar colectivo la
mayora decida y elija a sus gobernantes. En este proceso de participacin,
las impresiones, ideas o percepciones particulares que puede tener cada individuo, al contrastarse, identificarse o sumarse a la de otros individuos,
derivan en la formacin de una opinin pblica.371
I. ANTECEDENTES Y DESARROLLO
En 1922 Walter Lippmann destac que en virtud de que se supona que
la opinin pblica era la principal fuerza motriz en las democracias, se podra razonablemente esperar que hubiese una vasta literatura al respecto.
Sin embargo, esto no era as. La existencia de esa fuerza denominada opinin pblica destac este autor, sencillamente era tomada como algo
presente.372
II. LA EVOLUCIN DEL ESTUDIO Y ANLISIS
DE LA OPININ PBLICA

A finales del siglo XIX y principios del XX, la opinin pblica fue estudiada y analizada sistemticamente con un enfoque sociolgico. Los pases que comenzaron a ponerle especial atencin fueron los Estados Unidos
y Alemania. A finales de los aos veinte del siglo pasado, el inters en las
370
371

Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26.

De acuerdo con Habermas, el uso del trmino opinin pblica se encuentra documentado desde 1781. Habermas, Jrgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An
Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Cambridge, Polity Press, 1989, p. 90.
372 Lippmann, Walter, Public Opinion, Nueva York, MacMillan, 1960, p. 253.

LA OPNIN PBLICA

169

cuestiones de comunicacin y medios cambi de consideraciones tericas

y crticas sociales a la preocupacin sobre problemas prcticos. En este
contexto, la opinin pblica fue entendida como un proceso social orgnico, que deba ser estudiado y analizado a la luz de los hallazgos acadmicos
alcanzados en el campo de la sicologa social respecto a la interaccin de
grupo.373 Como resultado de lo anterior, el enfoque sobre el estudio de la
opinin pblica tendi hacia una disertacin y anlisis despolitizados. Los
tericos de la opinin pblica ms destacados de este periodo, expresamente se refirieron a la investigacin psicolgica como una herramienta de
sus investigaciones.374
Dentro del enfoque sociolgico, tuvo especial importancia una corriente que se identifica como pragmtica,375 que se complement con otra referida como interaccionismo simblico.376 Las aportaciones hechas por los
miembros de estas corrientes formaron una significativa lnea sobre las
teoras de la opinin pblica y, en general, de la comunicacin. La corriente del pragmatismo surgida en Estados Unidos, en las palabras de Hardt,
represent un rompimiento con el absolutismo que haba dominado al pensamiento acadmico, as como un intento para producir una base filosfica
para la investigacin cientfico-social con la ayuda de la imaginacin biolgica biological imagination y un nfasis en los esfuerzos humanos human efforts y la accin colectiva collective action.377
Esta corriente puso un nfasis especial en el vnculo entre los objetivos de la
democratizacin social y el desarrollo del conocimiento en el proceso de
transformacin de la Gran Sociedad a la Gran Comunidad entendiendo a
esta ltima como un pblico organizado y articulado.378 En este contexto, Dewey estim que la comunicacin de los resultados de la investigacin social era equiparable a la formacin de la opinin pblica. Esto, se373

Price, Vincent y Oshagan, Hay, Social-Psychological Perspectives on Public

Opinion, en Glasser, T. L. y Salmon, C. T. (eds.), Public Opinion and the Communication of Consent, Nueva York, Guilford, 1995, p. 195.
374 Vanse los trabajos de Dewey, John; Lippmann, Walter; Park, Robert, y Tnnies,
Ferdinand.
375 Vanse los trabajos de Horton Cooley, Charles; Dewey, John; James, William;
Herbert Mead, George, y Peirce, Charles S.
376 Vanse los trabajos de Blumer, Herbert; Dewey, John, y Herbert Mead, George.
377 Hardt, Hanno, Critical Communication Studies: Communication, History, and
Theory in America, Londres, Routledge, 1992, p. 33.
378 Splichal, Slavko, op. cit., p. 74, y Dewey, John, The Public and Its Problems,
Swallow (First Edition 1927), Athens, 1991, p. 177.

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al Dewey, marcaba una de las primeras ideas en el crecimiento de la

democracia poltica.379
Durante los aos treinta se present el surgimiento de las denominadas
encuestas cientficas. Ello contribuy a que las encuestas de opinin pblica fueran consideradas como determinantes en la obtencin de informacin y formulacin de predicciones sobre el sentir de la ciudadana y sus
tendencias electorales. Las encuestas, asimismo, fueron utilizadas para obtener informacin sobre los hbitos de compra de los consumidores, as como sobre la relacin entre las decisiones de compra y anuncios, los cuales
eran considerados elementos principales en la investigacin de mercados.
En estos mismos aos, las encuestas de opinin se haban desarrollado y
adoptado como la herramienta ms veraz y eficaz para conocer las vertientes, tendencias u orientaciones de la opinin pblica.380 En este contexto, el
pblico como fuente de informacin de la opinin pblica fue identificado
tanto como una masa dispersa como un grupo integrado hasta por tan slo
dos individuos. De esta forma se asumi tericamente la presencia de distintos pblicos integrados a su vez ya fuera por un amplio o reducido nmero de individuos, otorgando as a las palabras pblico y grupo un
significado equiparable en trminos prcticos.381 De esta manera, la opinin pblica se redujo a no ms que una recoleccin de opiniones individuales.
El enfoque anterior se concentr en el resultado final de opiniones individuales, haciendo a un lado el proceso social del cual surga la opinin pblica. Al respecto, Berelson no tuvo inconveniente en admitir y sealar que
a travs de este enfoque de la opinin pblica se perda de vista el contenido poltico de la misma.382 Por su parte, Blumer advirti al respecto su
preocupacin de que la aparente ausencia de esfuerzo o sincero inters por
parte de los estudiosos de la opinin pblica para identificar el objeto que
se suponen ellos buscan conocer, identificar y medir se remite tan slo a
una simple aplicacin de la tcnica que ellos han adoptado.383
379
380

Dewey, John, op. cit., p. 177.

Childs, Harwood L., Public Opinion: Nature, Formation, and Role, Princeton,
Nueva Jersey, D. van Nostrand, 1965, p. 45.
381 Childs, Harwood L., op. cit., p. 13.
382 Berelson, Bernard, Democratic Theory and Public Opinion, Public Opinion
Quarterly, Fall, 1952, p. 313.
383 Blumer, Herbert, Public Opinion and Public Opinion Polling, American Sociological Review, nm. 13, 1948, p. 542.

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171

La condicin que se le otorg a la opinin pblica queda de manifiesto

en la apreciacin de Allport, quien sostuvo la tesis de que ella no era demostrable explcitamente, sino tan slo como una metfora.384 El resultado
caracterstico de ese enfoque es que la investigacin sobre la opinin pblica se convirti en por dems formal. Ello se tradujo dentro del campo
poltico en una mera prediccin o planteamiento de la condicin de la conducta electoral. Este enfoque se ve complementado posteriormente con otros
hechos contundentes. As, a principios de la segunda posguerra mundial, se
observa que el estudio y anlisis de la opinin pblica se rige preponderantemente por mtodos empricos y cuantitativos. La anterior vinculacin
entre opinin pblica, democracia, libertad de expresin y libertad de
prensa se ve sustituida por una relacin entre la encuesta de la opinin pblica, el anlisis del efecto de la propaganda y la aplicacin de las relaciones pblicas.
A inicios de los aos cincuenta del siglo pasado, Berelson enfoc a la teora democrtica y a la opinin pblica reconociendo importantes contribuciones al conocimiento del desarrollo de la opinin pblica, hechas no slo
por siclogos, socilogos, investigadores de mercado y especializados en
estadstica, sino tambin por cientficos polticos que haban desarrollado un
til marco de referencia para la organizacin y conducta de estudios de opinin. Este autor propuso que las herramientas de investigacin desarrolladas
por los investigadores de encuestas fueran tambin aplicadas para ver en qu
medida la prctica de la poltica por ciudadanos de una democracia se ajustaba a los requerimientos y premisas de la teora poltica de la democracia. Por
ejemplo, ellas podran incluir estructura de personalidades, intereses y participacin en asuntos pblicos; la posesin de informacin y conocimientos;
la observacin puntillosa de la realidad poltica; la comunicacin y discusin entre los miembros de la sociedad; la racionalidad de las decisiones polticas y su vinculacin con los intereses de la comunidad.
Berelson agrega que la investigacin emprica debera ser usada para
mejorar la imagen sobre el proceso de toma de decisiones democrticas,
as como para ayudar a la democracia no slo a conocerse mejor ella misma de manera inmediata, sino para evaluar sus logros y progreso en trminos generales. En este marco, el estudio de la opinin pblica puede
brindar importantes datos para promover la prctica democrtica, as co-

384

Allport, Floyd H., op. cit., p. 15.

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mo para lograr mayor concordancia con las premisas y requisitos de la teora democrtica.385
Posteriormente, cuando las encuestas ocupaban ya un lugar privilegiado
para obtener un conocimiento de la opinin pblica, a finales de los aos
cincuenta empez a tomar preeminencia un nuevo enfoque que sustituy
marcadamente al denominado sociolgico. De esta forma, en tanto que en
la corriente pragmtica americana se consider a la opinin pblica como
un proceso social orgnico, con el nuevo enfoque se vio a sta como una
cuestin medible cuantitativamente que poda ser cubierta por la investigacin de campo.386
Un trabajo que marc con mayor rigor la presentacin de ese nuevo enfoque fue elaborado por Blumer, donde formula una definicin de la opinin pblica y a la cual le atribuye caractersticas de un impacto colectivo, interactivo, pero tambin manipulable. En este sentido, l seal la
presencia de grupos que intentan establecer y delinear las opiniones de
gente desinteresada. Para Herbert Blumer, haciendo un juego de palabras, la cuestin con la cual est enfrentada la sociedad no est constituida por sus respectivas caractersticas polticas, sino por la divisin de los
ciudadanos respecto a sus ideas de cmo debe ser enfrentada la misma.
As, la formacin de la opinin pblica es la resultante de una decisin
colectiva a la cual se llega a travs de un proceso de discusin.387 Este enfoque coincide a su vez con una mayor aplicacin de las encuestas de opinin pblica.
Cabe destacar que los paulatinos cambios provocados por el desarrollo
y uso masivo de las tecnologas de la comunicacin en el campo econmico, poltico y social transformaron radicalmente las concepciones originales sobre la opinin pblica, as como de lo que representaba la esfera pblica. Habermas, en su obra The Structural Transformation, encontr que a
partir de los inicios de los aos sesenta hasta finales de los ochenta del siglo
pasado ocurrieron importantes cambios con un efecto enormemente significativo en tres mbitos: a) la esfera privada y los fundamentos sociales de
la autonoma privada; b) la estructura de la esfera pblica y la conforma385
386
387

Berelson, Bernard, op. cit., pp. 313-330.

Durham Peters, John, op. cit., p. 14.
Blumer, Herbert, The Mass, the Public, and Public Opinion, en Berelson, B. y
Janowitz, M. (eds.), Reader in Public Opinion and Mass Communication, Nueva York,
Free Press, pp. 43-50.

LA OPNIN PBLICA

173

cin de la conducta pblica, y c) la legitimacin de los procesos de las democracias de masas.388

En trminos generales, los seguidores del enfoque pragmtico observaron que la industrializacin y urbanizacin contribuan decididamente al
declive de la democracia. Ellos consideraron que tal situacin se deba a la
creciente mediatizacin y distorsin de los medios, provocada por los diarios, la radio y el cine.389 Como causa de lo anterior, la sociedad tena menos claridad sobre las cuestiones de su incumbencia, en tanto que el desarrollo de las comunicaciones deba operar a favor de la transparencia. Para
ellos, la comunicacin tena una doble cara; ella poda contribuir a la construccin de la vida democrtica, pero tambin llegaba a ser una herramienta
que la destrua. Desde su ptica, slo con la aplicacin amplia de la ciencia y
del mtodo cientfico era viable desarrollar un pblico democrticamente organizado. Consecuentemente, demandaron la libertad de prensa y de expresin, pero muy en particular la libertad de la investigacin social y la divulgacin de sus hallazgos.390 Asimismo, se pronunciaron por una reforma del
actuar de los medios y la completa independencia de ellos.
ste fue el inicio de un periodo donde predominara el intento de las
ciencias sociales para desarrollar el conocimiento, con la ayuda principal
de la investigacin emprica. El estudio sociosicolgico de la opinin pblica fue principalmente dirigido hacia la investigacin de la misma apoyada en mtodos cuantitativos. Esta investigacin fue bsicamente orientada
a la utilizacin de las encuestas para obtener informacin y formular predicciones sobre el sentir de la ciudadana en el mbito electoral. De igual
forma, las encuestas tambin fueron utilizadas para obtener informacin
respecto de los hbitos e intereses de compra de los consumidores, sobre la
relacin entre las decisiones de compra y los anuncios, as como sobre
otros elementos que incidiesen en la investigacin de mercados.
De esta manera, el nuevo enfoque consider que el pblico poda estar
representado por un grupo que podra formarse con dos o ms individuos
seleccionados. La opinin pblica fue por tanto reducida a una mera recoleccin de opiniones individuales. As, en esta corriente sociosicolgica, la
388 Vase Habermas, Jrgen, The Structural Transformation of the Public Sphere: An
Inquiry into a Category of Bourgeois Society, cit.
389 Aronowitz, Stanley, Is a Democracy Possible. The Decline of the Public in American Debate, en Robins, B. (ed.), The Phantom Public Sphere, Minneapolis, University
of Minnesota Press, 1993, p. 75.
390 Splichal, Slavko, op. cit., p. 75.

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JOS LUIS F. STEIN VELASCO

opinin pblica se refiere a las actitudes de individuos que se identifican

como miembros del mismo grupo social, sobre una cuestin de inters comn. Con la simplificacin de la opinin pblica a opiniones individuales
y su consecuente separacin del contexto social en el que los individuos interactan, se perdi cualquier diferenciacin entre el pblico y la masa.
Cabe destacar que la nueva corriente de estudio de la opinin pblica se interes en el resultado final de opiniones individuales, en lugar de observar
el proceso social del cual surga la opinin pblica.
Los anteriores desarrollos presentan al da de hoy, claros y precisos resultados. La investigacin emprica de la opinin se ha ido implementando
como un elemento institucional en la esfera poltica. Las ms frecuentes
reacciones cientficas frente a la creciente complejidad de los procesos de
la opinin pblica tienen efectos claramente definidos. Por un lado est la
utilizacin y aplicacin de la sicologa en la investigacin de la opinin pblica, as como la reduccin de la opinin pblica a caractersticas y efectos de grupos de comunicacin. Por otro lado, se encuentra el desarrollo de
la encuesta de la opinin pblica, que reduce a sta a un agregado de respuestas annimas de individuos aislados para formar un conjunto de cuestiones definidas arbitrariamente.391
Independientemente de los aciertos o errores que pueda haber en el fundamento y la aplicacin de los diversos enfoques surgidos a partir de fines
del siglo XIX hasta hoy en da, y de las profundas diferencias que puedan
existir entre ellos, parece encontrarse un punto comn que est ms all de
la discusin: la percepcin de que la opinin pblica debe ser obligadamente conocida y atendida por polticos y servidores pblicos.392 En todo
caso, actualmente se observa una conviccin ampliamente compartida por
legos y expertos en la materia: la opinin pblica incide sobre el gobierno
y el gobierno incide sobre la opinin pblica.
III. OPININ PBLICA Y DEMOCRACIA
La formacin de la opinin pblica es un fenmeno presente en toda la
sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formacin de opinin pblica puede diferir sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la vida democrtica de una sociedad. En este mbito, los medios masivos y co391
392

Splichal, Slavko, op. cit., p. 31.

Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 34.

LA OPNIN PBLICA

175

municadores tienen un papel determinante en la formacin democrtica de

la opinin pblica.
En diversos momentos y ocasiones se ha observado que la opinin pblica se reduce o limita a formarse con conclusiones derivadas de plticas o
comentarios entre un grupo reducido de ciudadanos, o miembros de un
mismo grupo o clase social, cuyos puntos de vista no incluyen a los de
otros ciudadanos pertenecientes a grupos o clases sociales distintos, y que
en repetidas ocasiones sus opiniones son producto de impresiones personales o rumores carentes de un sustento demostrativo. Las conclusiones
derivadas de esta forma dentro de ese sector de la opinin pblica pueden
estar ms propensas a ser inconclusas, incompletas o distorsionadas. Necesariamente esta opinin pblica caer ms en un mbito con carencias de
pluralidad, objetividad, imparcialidad y de fundamentacin real.
Otro caso es aquel que corresponde a una sociedad de masas, donde la
ciudadana generalmente forma sus opiniones de acuerdo con la visin de
una pequea minora de formadores de opinin pblica muchas veces
integrada por algunos comunicadores, analistas, intelectuales o acadmicos, sobre temas particulares de conocimiento especializado. Sin embargo, a pesar de que sus aportaciones a la formacin de la opinin pblica
pueden ser fundadas, objetivas e imparciales, sus preocupaciones pueden
estar encaminadas hacia cuestiones o temas de inters de una elite de la sociedad. Por tanto, la comunicacin que se haga con el grueso de la poblacin no abordar en forma prctica y accesible para su comprensin los
problemas que afectan a toda esa sociedad en su conjunto. sta se realizar
fundamentalmente en un plano terico o ideolgico, el cual, aun cuando
estimula la reflexin, slo alcanzar a un grupo reducido de la sociedad. En
una democracia debe buscarse la construccin de la opinin pblica en la
informacin suficientemente amplia, incluyente, plural, abierta, objetiva,
fundada, imparcial y tolerante, enfrentando los problemas prcticos y de
inters general.
En este orden, la opinin pblica se forma no slo con base en el debate terico o anlisis de asuntos particulares. Es por ello que la sociedad
debe conocer los diversos puntos de vista, intereses, preocupaciones y
demandas de los distintos miembros que la integran. Con ese conocimiento puede lograr la obtencin de los elementos que le permitan tener
un juicio sobre el quehacer del sector pblico y de la iniciativa privada, la

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JOS LUIS F. STEIN VELASCO

conducta de sus miembros, y en especial de aquellos que toman decisiones

finales.393
Horst Schnbohm seala que una base esencial de toda democracia es la
formacin de una opinin independiente sobre los asuntos pblicos. Este
autor afirma categricamente que ...slo en estas condiciones es posible
realizar la plena democracia poltica. Asimismo, aade que La posibilidad de llegar a formarse una opinin independiente, como resultado de
la informacin, la libre expresin y el intercambio de opinin, es decir la
libertad de comunicacin, constituye la esencia de toda democracia libre.394 En este mismo sentido, debe enfatizarse que la informacin que reciba la opinin pblica no debe estar elaborada u organizada para ocultar,
solventar o justificar indebidamente las acciones de un gobierno.
En una democracia, aquellos que toman decisiones, particularmente los
que tienen la ltima palabra en la elaboracin de programas y polticas, deben estar sujetos a crticas independientes, fundadas, diversas y efectivas.
Esta cuestin presenta por s misma diversos y complejos problemas que se
ahondan, debido a un fenmeno cuya existencia se hace ms notoria en
tiempos recientes: la presin a que pueden estar expuestas las autoridades
regulatorias por diversos agentes de intereses, desde partidos polticos hasta los propios medios y comunicadores. En el caso de estos ltimos, se ha
acentuado su presencia en la medida en que la televisin ha venido creciendo como un instrumento de informacin, induccin y formacin de la opinin pblica.
Al respecto, Plamenatz argumenta que los crticos no deben utilizar su
status y prestigio que obtienen por su posicin, para favorecer a las altas
autoridades, organizaciones controladas por ellos o que los controlan a
ellos. Sus crticas afirma Plamenatz deben ser efectivas, de forma tal
que esas autoridades y sus rivales tomen seria y permanente conciencia de
ellas, y en caso contrario pierdan la confianza pblica en la que debe descansar su poder o las posibilidades de obtenerlo.395 La opinin pblica tiene una relevancia real en la medida en que los actos de quien detente el po393 Para algunas otras ideas sobre este tema, vase Plamenatz, John, Democracy and
Illusion. An Examination of Certain Aspects of Modern Democratic Theory, Londres,
Longman Group Limited, 1973, pp. 144-147.
394 Schnbohm, Horst, El hombre en la interseccin entre los medios de comunicacin y derecho, cit., p. 63.
395 Plamenatz, John, Democracy and Illusion. An Examination of Certain Aspects of
Modern Democratic Theory, cit., pp. 146 y 147.

LA OPNIN PBLICA

177

der estn abiertos al escrutinio pblico y mediante canales accesibles,

abiertos e institucionales.396
La relacin entre democracia y opinin pblica guarda tan estrecha
vinculacin, que permite afirmar que la democracia pierde vida sin medios de comunicacin y comunicadores democrticos, y que los medios
de comunicacin y comunicadores democrticos pierden vida sin la democracia. En una de estas direcciones, Rolando Cordera afirma que los
medios de comunicacin Son parte esencial de la construccin de un
Estado moderno, democrtico de derecho.397 Asimismo, Jorge Carpizo
observa que Una democracia se fortalece y vitaliza con medios libres,
independientes, responsables, comprometidos con la tica y con el pleno
respeto de los deberes humanos.398 En este orden de ideas, por ningn
motivo puede hacerse a un lado la advertencia de Sartori: La democracia
representativa no se caracteriza como un gobierno del saber sino como un
gobierno de la opinin, que se fundamenta en un pblico sentir de res publica. A la democracia representativa, aade este autor, ...le basta, para
funcionar, que exista una opinin pblica que sea verdaderamente del pblico. Pero cada vez es menos cierto, dado que la videocracia est fabricando una opinin slidamente hetero-dirigida que aparentemente refuerza,
pero que en sustancia vaca, la democracia como gobierno de opinin.399
Por su parte, Flores Ziga seala que A travs de la comunicacin se
constituye un acervo comn de conocimientos y de ideas que permite a todo ciudadano integrarse en la sociedad, fomentndose la cohesin social y
la percepcin de los problemas, indispensable para una participacin activa en la vida pblica.400 En todo caso, puede afirmarse que para lograr la
integracin de la opinin pblica con mayor grado de independencia y autonoma sta debe tomar como una premisa bsica el que la propia opinin
pblica est ampliamente abierta al flujo plural de noticias e informacin
sobre lo que le atae pblicamente a la sociedad.401
La formacin de la opinin pblica es un fenmeno presente en toda la sociedad. Sin embargo, la fuente de esa formacin de opinin pblica puede
396
397
398

Bobbio, Norberto, The Future of Democracy, cit., p. 83.

Cordera, Rolando, op. cit., p. 28.
Carpizo, Jorge, Los medios de comunicacin masiva y el Estado de derecho, la
democracia, la poltica y la tica, cit., p. 752.
399 Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70 y 72.
400 Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 183.
401 Vase la opinin de Sartori en este sentido. Sartori, Giovanni, op. cit., pp. 70, 71 y 140.

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variar sustantivamente, dependiendo de la ausencia o presencia de la democracia en una sociedad. En este mbito, los medios y comunicadores tienen
un papel determinante en la formacin democrtica de la opinin pblica.
La importancia de un electorado provisto con una informacin abierta y
amplia sobre las cuestiones pblicas en contraste con la secrecidad o cerrazn informativa con que se caracteriza a gobiernos totalitarios, es
parte sustantiva de la democracia. En la opinin de Priess, La imagen que
uno tiene de la opinin pblica puede influir bastante en las decisiones
que uno toma, por ejemplo en el momento de elecciones.402 Bobbio, por
su parte, apunta que en el Estado totalitario se absorbe a la sociedad civil,
es un Estado sin opinin pblica, es decir, slo con opinin social.403
Para Splichal, la formacin de la opinin pblica slo puede ocurrir como
una funcin de una sociedad en operacin, en gran medida a travs de la interaccin de grupos ms que de individuos, lo cual implica que el estudio de
la formacin y expresin de la opinin pblica debe reflejar la composicin
integral y organizacin de la sociedad. En la opinin de este autor, esa estrecha relacin ...es particularmente importante si la opinin pblica se concepta en trminos de sus funciones para el proceso poltico democrtico,
que es la idea bsica que se ha vinculado con la opinin pblica desde la Ilustracin: la participacin de la ciudadana en el proceso poltico con la cual se
asegura la legitimidad en una democracia.404 Desde este punto de vista, para Splichal la opinin pblica conlleva un mandato de la sociedad al gobierno, particularmente cuando la democracia directa por el pueblo es imposible.
En torno a la opinin pblica, Don Hazen presenta una distincin entre
los medios electrnicos y el periodismo. Para este autor, se debe tomar
conciencia de que la ciudadana no entiende an que los medios electrnicos y el periodismo son medios de comunicacin distintos. Los medios
electrnicos ofrecen un auditorio a anunciadores. Su objetivo es vender su
tiempo y atencin que le da un auditorio a intereses que buscan una ganancia a travs de ello. El periodismo tiene un objetivo completamente distinto. A travs de sus diversas y variadas formas, el periodismo ofrece la
informacin con que obtiene su combustible la opinin pblica.405
402 Priess, Frank, Encuestas y actividad poltica. Un instrumento vlido y su mal
uso, cit., p. 86.
403 Bobbio, Norberto, Democracy and Dictatorship, cit., p. 26.
404 Splichal, Slavko, op. cit., p. 134.
405 Hazen, Don, Seeking Vision, en Hazen, Don y Smith, Larry (eds.), Media and
Democracy, San Francisco, Institute for Alternative Journalism, 1996, p. 161.

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179

Puede aadirse, asimismo, que por sus propias caractersticas de interlocucin, debate y foro de expresin del sentir de los miembros de una sociedad democrtica, hoy en da los medios de comunicacin masiva llegan a
constituir nuevos vehculos frente a los medios clsicos para la deliberacin, representacin o interlocucin de intereses y demandas, as como para la formacin de decisiones ciudadanas.406 La opinin pblica sera
irrelevante si no tuviese un profundo efecto en el mbito comunicativo, especialmente en el correspondiente al poltico. Desde inicios del siglo XX,
Cooley observ una vinculacin entre opinin pblica, poltica y democracia. Sus ideas fueron expresadas con las siguientes palabras: In politics
communication makes possible public opinion, which, when organized, is
democracy.407
La opinin pblica presupone necesariamente libertad de expresin y libertad de prensa. Sin un reconocimiento a su formacin que toma lugar entre ciudadanos, a su impacto sobre el gobierno, y al vnculo que forma entre ellos, se
pierde de vista su importancia democrtica. Ella es generalmente considerada
como un proceso en el cual se encuentran los siguientes elementos: a) un grupo de gente da salida a algunos problemas; b) la discusin de los problemas resulta en una creciente exposicin de los mismos y de esta forma ellos se convierten en cuestiones pblicas; c) participantes en la discusin formulan
propuestas para la solucin de los problemas y acotan las alternativas; d) los
consensos producidos por los participantes en la discusin tienen un impacto
sobre la decisin colectiva que se expresa a travs del voto mayoritario en una
eleccin o referndum, o bien sobre la valoracin de la fuerza de esa opinin
por actores polticos en la toma de una decisin.408
Cabe sealar que la idea de que la opinin pblica es un factor determinante para la democracia tambin ha sido utilizada incluso por aquellos
que aplican un enfoque de libre mercado en el mbito poltico. De esta forma, por ejemplo, Zolo seala: The political market owes its democratic
functionality to the existence of a public opinion which is in a position to
evaluate markets offerings and to control its procedures.409 Al respecto,
cabe comentar que los consumidores de los bienes polticos estn en una
peor condicin que los consumidores de bienes econmicos, porque ellos
406
407

Flores Ziga, Juan Carlos, op. cit., p. 179.

Horton Cooley, Charles, Social Organization: A Study of the Larger Mind, Nueva
York, Scribners, 1909, p. 84.
408 Splichal, Slavko, op. cit., p. 34.
409 Zolo, Danilo, op. cit., p. 129.

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no pueden controlar o sancionar directamente la calidad de los bienes.

Tampoco la pluralidad de los medios est caracterizada por un alto nivel de
competencia entre ellos y la consecuente diferenciacin de bienes que podran caracterizar al mercado econmico.410
El significado fundamental de los medios de comunicacin masiva en el
proceso de formacin y expresin de la opinin pblica se presenta en gran
medida del hecho que ellos contribuyen a determinar y demostrar los lmites de la discusin pblica legtima en una sociedad. Esta funcin de los
medios es referida generalmente como el establecimiento de agenda de las
cuestiones de mayor relevancia y atencin colectiva.411 Las discusiones sobre el papel de los medios en la formacin y expresin de la opinin pblica asumen en gran medida que las agendas presentadas por los medios de
comunicacin tienen un verdadero impacto sobre el destinatario. Los medios parecen tener una influencia predominante para crear una atencin y
opinin sobre diversas cuestiones, con una supuesta mayor importancia o
relevancia que otras.
Recientemente las ideas de la opinin pblica como una forma de control social se construyen an sobre la base de que existe una relacin causal
entre el contenido de las noticias que reportan los medios y las conductas y
actitudes individuales, a pesar de que no hay alguna justificacin slida para afirmar que las opiniones de los individuos resultan de su exposicin a
los medios de comunicacin.412 Ellas son segn Splichal seudoopiniones, porque carecen de un fundamento, porque hay una ausencia de reflexin o discernimiento intelectual y discursivo. Sin embargo seala
este mismo autor, los medios de comunicacin tienen un papel crucial
en el proceso de formacin de la opinin pblica sin importar el hecho de
que si ellos crean agendas o meramente reflejan aquellas creadas por
miembros de la sociedad y sus organizaciones polticas, sociales, econmicas o ciudadanas. Consecuentemente, Splichal concluye que en virtud de
ese papel crucial de los medios en toda sociedad democrtica, debe haber
un esfuerzo regulatorio en este mbito.413

410
411

Splichal, Slavko, op. cit., p. 29.

Park, Robert E., The Crowd and the Public, University of Chicago Press, H.
Elsner Jr. (ed.) (first edition, 1904), Chicago, 1972, p. 57.
412 Splichal, Slavko, op. cit., p. 275.
413 Idem.

LA OPNIN PBLICA

181

IV. OPININ PBLICA Y CONSENSO

La opinin pblica se expresa y existe de hecho en la formacin de consensos.414 A travs de la historia se observa a las formas, medios y objetivos de la comunicacin en permanente cambio y evolucin. Ellos son elementos indiscutiblemente dinmicos. Sin embargo, ninguno de ellos o
todos en su conjunto llegan a desvirtuar o desaparecer una de las funciones
bsicas de la comunicacin: mantener la adherencia de individuos a grupos
y sociedades. Individuos, grupos y sociedades se integran y forman parte
integral del tejido social, a travs de la comunicacin. De esta forma, el
consenso sobre cuestiones fundamentales415 es la condicin necesaria para
que exista cualquier forma de organizacin social. V. O. Key destac la
importancia del consenso como un prerrequisito para la existencia del gobierno representativo, el cual puede condicionar la conducta de aquellos
que detentan un cargo pblico. En este orden de ideas, Wirth no dud en
afirmar que el consenso es el signo de un entendimiento parcial o completo
que ha sido alcanzado sobre un nmero de cuestiones que confrontan
miembros de una sociedad.416
Los consensos presuponen una diferenciacin de opinin y conflicto.
Para Park, la controversia sobre cuestiones pblicas est basada en la separacin entre el ser y el valor de las cosas discutidas. En la opinin de este
autor, sus significados se aceptan como idnticos y tan importantes por todos los miembros de un pblico, pero el valor que se les adscribe es distinto.417 Al final del proceso, la opinin pblica no puede llegar a representar
un nico, total y absoluto acuerdo, porque siempre habr necesariamente
diferencias de grado e intensidad, y posiciones que se ven afectadas por la
presencia de diversos valores e intereses. El consenso puede ser considerado como un resultado del acuerdo de un grupo de individuos que superan
diferencias anteponiendo un inters general, mediante lo cual la distancia
entre opiniones individuales se reduce para formar y expresar un sentir
ms ampliamente compartido. De esta manera, se requiere de un cierto grado de acuerdos mutuos entre individuos para integrar una opinin pblica e
414
415

Splichal, Slavko, op. cit., p. 35.

V. O. Key aplic en este sentido los trminos consensus on fundamentals. Vase
su obra, cit.
416 Wirth, Louis, Consensus and Mass Communication, American Sociological Review, 13-1, 1948, p. 4.
417 Park, Robert E., op. cit., p. 59.

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influir sobre las autoridades pblicas y actores polticos en la toma de decisiones. En la opinin de Coser, el consenso generalmente implica un proceso a travs del cual se logra un acuerdo entre dos partes. El consenso,
aade este autor, debe ser concebido como un proceso activo que no puede
ser comparado con una anuencia habitual, con una mera resignacin o con
un simple conformismo.418 El consenso no debe ser entendido simplemente como un acuerdo esttico e imperecedero. ste es bsicamente un fenmeno de comunicacin, desde el momento en que toma lugar y se despliega a travs de los medios.
Por otra parte, se ha sostenido que el consenso entendido como un proceso de influencia interactivo basado en la inconformidad en cierto grado y
la competencia entre los participantes, puede llegar a ser un vehculo de
cambios. As, en la bsqueda de consensos, la ciudadana, sus organizaciones, as como la opinin pblica, pueden ir cambiando sus opiniones y decisiones. Consecuentemente, el consenso puede ser una herramienta que
destruya una condicin anteriormente aceptada, y por ende un statu quo, y
provocar o determinar cambios sobre consideraciones o situaciones preexistentes. De esta manera, la funcin del consenso no es mantener el equilibrio entre las opiniones opuestas, sino hacerlas operar recprocamente y alcanzar modificaciones mutuas.419
Generalmente el proceso de formacin y grado de consenso entre un representante popular y sus electores explica la razn del cmo la opinin
pblica influye sobre la conducta de los representantes populares y sobre el
gobierno, al igual del porqu genera obligaciones a seguir por un gobierno.420 Sobre el primer punto, Scheff destaca el hecho de que el representante popular desear conocer las opiniones del electorado sobre cuestiones
en discusin, pero tambin cules son sus opiniones al respecto.421 De
igual forma, en el proceso de formacin del consenso que genera la opinin
pblica surgen otras relaciones de gran significado y contenido, como son
las relativas entre medios y auditorio, medios y representantes polticos y
autoridades gubernamentales.422
418

Coser, Lewis A., Consensus, en Outhwaite, W. y Bottomore, T. (eds.), Blackwell, Oxford, 1994, p. 107.
419 Splichal, Slavko, op. cit., p. 48.
420 Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 39.
421 Scheff, Thomas, Toward a Sociological Model of Consensus, American Sociological Review, 1, 32, 1967, pp. 32-47.
422 Splichal, Slavko, op. cit., p. 45.

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183

La opinin pblica ha sido entendida como consensos sobre cuestiones

fundamentales, que permiten y limitan ciertas acciones gubernamentales,
lo cual no implica que determinen la direccin que deben llevar las mismas. De esta forma, la opinin pblica no es una voz social organizada que
est activa y directamente entreverada en la discusin y toma de decisiones
polticas, sino que es la expresin de un juicio que puede ser activado, utilizado y dirigido por actores polticos.
La idea de que la opinin pblica constituye simple y llanamente un
fundamento de la democracia debe ser apreciada a la luz del hecho de que
los medios de comunicacin han venido contribuyendo sustantivamente a
la creacin de un nuevo tipo de auditorio que se caracteriza por su indiferencia o desinters poltico y ajeno a participar en la toma de decisiones.
Los cambios en el mbito de la comunicacin son equiparables a los ocurridos en la esfera poltica, donde la democracia directa es sustituida por la
democracia representativa. As, las frmulas de comunicacin dominantes
son dirigidas para exhibir una representacin del sentir de los individuos y
de sus organizaciones ante la propia sociedad en su conjunto, pero hacen poco o nada para promover o motivar a los miembros de la misma a participar
activa y directamente en discusiones pblicas y toma de decisiones en los
asuntos que realmente les afectan y son de su inters para el desarrollo de su
propia sociedad. En este orden de ideas, Peters afirma que los medios de comunicacin pueden ofrecer a una amplia parte de la sociedad, una visin de
la esfera pblica sin darles herramientas para actuar en ella.423
Sin duda alguna el consenso es cimiento de la opinin pblica. Sin embargo, no puede dejar de referirse en este momento, aun cuando sea en forma breve, a un elemento que da lugar al consenso y que es tambin una
condicin para el desarrollo de la vida democrtica: la participacin de la
sociedad civil. Su importancia en la integracin de consensos y formacin
de la opinin pblica queda expuesta en las palabras de Francis Graham
Wilson que se citan a continuacin:
Participation is, clearly, the proper avenue of approach to the study of public opinion, for, in various senses, public opinion is participating opinion.
But the legitimating of participation rests on the older, broader, and more
philosophical proposition that just governments are governments to
which, in some sense, the subjects have given their consent. Like partici423

Durham Peters, John, op. cit., p. 3.

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pation, consent is never perfect, and like it also there are variations in
form of consent. Since we can hardly say that nonexistent opinion can be
public opinion, we can hardly say that a primitive and inarticulate acceptance of a governing order is really consent.424

V. EL DEBATE DEWEY-LIPPMANN
Existen enfoques diversos sobre la opinin pblica y su relacin con la
sociedad y la democracia. En un esfuerzo de sntesis y simplificacin, ellos
se podran integrar en dos grupos argumentativos, que parten de premisas
distintas, en donde sus exponentes ms representativos o que marcaron un
punto de partida son John Dewey y Walter Lippmann.425 Sus propuestas e
ideas han sido a lo largo de los aos aadidas o expuestas con otros elementos por diversos especialistas en la materia. Por su relevancia, es conveniente hacer referencia a esta controversia en las lneas siguientes.
La presencia de una sociedad activamente involucrada en el proceso
poltico fue considerada por Dewey como un elemento esencial de la democracia. l consider que en la medida en que ms individuos presenten
tantas ideas y posiciones diferentes como sea posible y las discutan debidamente con argumentos, entonces la posibilidad de que una colectividad
decida racionalmente se incrementar. Por su lado, Lippmann objet esta
consideracin basado en la conviccin de que es mejor dejar la formacin
de decisiones en individuos debidamente capacitados y seleccionados de
acuerdo con sus calificaciones personales, los cuales deben decidir sin la
intervencin o participacin de las masas.
Para Dewey, la comprensin de los problemas fundamentales de la democracia y la opinin pblica difiere ampliamente de la visin de Lippmann. Dewey puso un nfasis primordial en la educacin y participacin
ciudadana dentro del proceso de deliberacin y formacin de decisiones en
cualquier sistema poltico democrtico. Consecuentemente, este pensador
poltico se pronunci por una genuina democracia participativa, la cual, si

424
425

Graham Wilson, Francis, op. cit., p. 7.

Al respecto, consultar las obras siguientes de esos autores: Dewey, John, The Public and its Problems, cit.; Dewey, John, Public Opinion, New Republic, 30, 1922, pp.
286-288; Lippmann, Walter, Public Opinion, cit.; Lippmann, Walter, The Phantom Public, Brace-Nueva York, Harcourt, 1925.

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185

no era lo ms eficiente, s era la forma de gobierno ms educativa.426 El enfoque de Lippmann estuvo subrayado por la importancia que otorg a la
economa interna de la sociedad. Lippmann encuentra una situacin particular, que describe con las siguientes palabras: democracy in its original form never seriously faced the problem which arises because the pictures inside peoples heads do not automatically correspond with the world
outside.427
Lippmann insistentemente propuso que las cuestiones de importancia
deban ser decididas por expertos que tuviesen una informacin confiable
y que, por tanto, no estuviesen sujetos a confusiones provocadas por estereotipos que generalmente gobiernan al debate pblico. De esta manera,
para este autor, los ciudadanos comunes no estn capacitados para gobernarse a s mismos. Para hacer a la democracia viable no hay necesidad de
que la ciudadana se involucre directamente en el proceso de gobierno. De
hecho, seal Lippmann, esa ciudadana est dispuesta a dejar el gobierno
a expertos, siempre y cuando las reglas democrticas estn sancionadas legalmente y los expertos en cuestin brinden debidamente a la ciudadana
los bienes y servicios que demanda.
Dewey y Lippmann en sus principales trabajos, presentaron una sistematizacin y ordenamiento ideolgico de dos visiones distintas sobre cuestiones cruciales en la teora de la democracia, que se hacan presentes desde
aos atrs en el pensamiento poltico. Ellos propusieron alternativas distintas por lo que toca a la democracia y la opinin pblica, con premisas diferentes e incluso por dems opuestas. Slavko Splichal describe las diferencias
en fundamentos y criterios entre ambos autores, en la siguiente forma: la diseminacin amplia de la informacin frente al dilogo cara a cara; la autodisciplina e incluso autosacrificio de los ciudadanos frente a la realizacin personal y la autosatisfaccin; la racionalidad pura de la poltica frente a una
vinculacin de la poltica con las aprehensiones e intereses de los miembros
de una sociedad; el estricto realismo cientfico en el discurso democrtico
frente a la inclusin de formas de cultura y arte; la desaparicin de la sustancia de la democracia participativa frente a la reconstruccin de los fundamentos prcticos de la democracia participativa.428
426 Lasch, Christopher, Journalism, Publicity, and the Lost Art of Argument, Media
Studies Journal, 9, 1, 1995, p. 89.
427 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 31.
428 Splichal, Slavko, op. cit., p. 137.

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Sin duda alguna por lo que toca al campo de la democracia y la opinin

pblica, los enfoques de Lippmann y Dewey tienen una relacin directa y
un impacto sustantivo sobre la participacin ciudadana. Para Dewey, la democracia no existe sin participacin, y la expresin y el dilogo son fundamentales para esta participacin. En su visin, cada miembro de la sociedad, as como cada uno de sus grupos, organizaciones o asociaciones
tienen el derecho y la posibilidad de expresar sus opiniones y de que ellas
sean conocidas y consideradas por aquellos responsables de tomar decisiones pblicas. Para Lippmann, la oportunidad de participacin no guarda
una correlacin obligatoria con la racionalidad en la toma de decisiones.
Este autor concluye que la toma de decisiones por una minora sin la participacin ciudadana es simplemente una regla de necesidad y opera en el
mejor beneficio de la sociedad.
El enfoque de Dewey sobre la opinin pblica parte de su conceptuacin
y diferenciacin sobre lo pblico y lo privado. Para l, lo pblico son aquellas acciones que afectan a otros que no estn directamente involucrados en
una accin. Esas acciones son llevadas a cabo por un pblico Dewey utiliza el trmino public, el cual lo define como un amplio cuerpo de personas que tienen un inters comn en el control de las consecuencias de eventos sociales y que se relacionan directamente con el Estado.429 En la
conceptuacin de Dewey, la diferencia entre privado y pblico no equivale
a la distincin entre lo individual y lo social. Muchas acciones privadas son
sociales porque su resultado contribuye o afecta el bienestar de la comunidad. En su opinin, cualquier accin entre dos individuos es social por su
propia naturaleza.
Dewey consider a la relacin entre el Estado y la sociedad como la
condicin fundamental para la existencia del pblico, y coloc a este ltimo dentro de la esfera poltica, junto con sus organizaciones polticas. Su
definicin de pblico se deriva de la apreciacin de que todos los modos de
conducta asociativa pueden tener amplias y permanentes consecuencias
que involucran a otros individuos, aparte de los que estn directamente
vinculados. Dewey concluye en su anlisis que el pblico tambin debe estar organizado formalmente para ser eficaz. En su opinin, la organizacin
formal del pblico es el Estado basado en el principio de representacin,
429 Las palabras usadas por Dewey para hacer esta definicin son a large body of
persons having a common interest in controlling the consequences of social transactions. Vase Dewey, John, The Public and Its Problems, cit., pp. 126 y 137.

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con el gobierno integrado por agencias y oficiales con obligaciones y facultades para actuar en defensa de los intereses del pblico. Por otro lado,
Dewey sostiene que el tipo de conocimiento necesario para que un pblico
se organice democrticamente por el mismo no existe en realidad. l advirti los riesgos de una opinin pblica que no est fundada en el conocimiento surgido de una continua investigacin social.
Asimismo, este autor se mostr escptico respecto de la opinin pblica, en virtud de que ella puede carecer de ese conocimiento. Particularmente porque hay quienes tienen un inters de que una mentira sea creda, y por
ello manipulan una opinin pblica haciendo uso del desconocimiento o
ignorancia de la sociedad. En consecuencia, afirm Dewey, la opinin pblica formada de esta manera puede ser slo pblica de nombre, pero nunca en sustancia. Con base en este hecho, l hizo un repetido llamado a la necesaria integracin de informacin de manera precisa, confiable y
oportuna, fundada en una investigacin social sistemtica y organizada.
Dewey vio a la democracia como la oportunidad de cada individuo de
alcanzar su plena personalidad fullness of integrated personality con
otros individuos en una comunidad. As, l entiende la participacin del
pueblo en el gobierno en forma ms directa, lo cual contribuye a la autorrealizacin humana. Asimismo, Dewey no confi en la imparcialidad de
los expertos y, por tanto, rechaz la idea de un gobierno donde se toman
decisiones con el concurso exclusivo de burcratas o intelectuales especialistas independientes. Para este autor, esos gobernantes slo pueden tomar
decisiones como instrumentos del capital.430 Asimismo, rechaz la premisa de que los expertos son sabios y benevolentes wise and benevolent
y que ellos trabajan a favor de los intereses de la sociedad. Por el contrario
seala este autor, esos especialistas expertos se divorcian del inters y
compromiso a favor de la sociedad y se vinculan a intereses econmicos
sometindose a decisiones particulares.
Dewey estima que el gobierno de las mayoras, como un fundamento de
la democracia, no constituye un objetivo por s mismo. De hecho, este fundamento puede parecer cuestionable a causa de que los mtodos de forma430 En sus propias palabras, Dewey sostuvo: If the masses are as intellectually irredeemable as its premise implies, they at all events have both too many desires and too
much power to permit rule by experts to obtain. The very ignorance, bias, frivolity, jealousy, instability, which are alleged to incapacitate them from share in political affairs,
unfit them still more for passive submission to rule by intellectuals. Dewey, John, The
Public and its Problems, cit., p. 205.

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cin de la voluntad mayoritaria no estn debidamente desarrollados. Asimismo, en su opinin, la principal amenaza a la democracia se encuentra
en la tendencia de polticos de convertirla simplemente en otro negocio, y
el problema a resolver ms importante que enfrenta el pblico es encontrar
la frmula para liberarse de ese sometimiento. Por otra parte, l confi en la
posibilidad de crear una gran comunidad Great Community, y postul
como una condicin para su logro a la comunicacin, conformada, asimismo, por seales y smbolos que forman un significado y representan una
experiencia. Sus ideas al respecto fueron expuestas, entre otras, con las siguientes palabras: Till the Great Society is converted into a Great Community, the Public will remain in eclipse. Communication can alone create
a great community. Our Babel is not one of tongues but of signs and
symbols without which shared experience is impossible.431
En la opinin de este autor, las ms importantes limitantes sobre la libre
comunicacin y circulacin de los hechos y las ideas son las condiciones
emotivas e intelectuales de una sociedad que son utilizadas por explotadores
de sentimientos y opiniones para ventajas particulares.432 Para Dewey, el
primer requisito de una libertad es el desarrollo del conocimiento y la ciencia. Estos dos elementos deban ser accesibles a cada ciudadano en la forma
ms apropiada. En opinin de Dewey, el conocimiento implica tanto comunicacin y entendimiento. El conocimiento de los problemas sociales
depende particularmente de la difusin que se haga del mismo, porque es la
nica forma de obtenerlo y poner a prueba los resultados, y porque contribuye sustancialmente a la formacin de la opinin pblica.433 La investigacin social es tan slo el primer paso para la formacin del conocimiento,
cuyos resultados deben ser diseminados por medio de la prensa para estimular y ampliar el dilogo.
Para Dewey, la comunicacin y las nuevas frmulas para desarrollarla
contribuiran a resolver los problemas generados por una vida pblica sin
orden. Asimismo, lograran sacarla de las penumbras en que se poda encontrar la propia sociedad al carecer de las luces que brinda la comunicacin. l crey que en su ideal de gran comunidad habra una libre y total intercomunicacin.434 En su opinin, la prensa podra contribuir al desarrollo
431
432
433
434

Dewey, John, The Public and its Problems, cit., p. 142.

Ibidem, p. 169.
Ibidem, p. 177.
Ibidem, p. 211.

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correcto de la sociedad a travs de la transmisin del conocimiento. Asimismo, Dewey sostuvo que la sociedad puede estar organizada democrticamente slo si se cuenta con tres elementos: a) educacin pblica; b) libertad de investigacin social y difusin de resultados, y c) total publicitacin respecto a cada una de las cuestiones de inters pblico. De esta
forma, l consider que la democracia requiere de una ms amplia educacin para toda la sociedad y no tan slo para los burcratas, administradores o directores de empresas.435
Por su parte, Lippmann rechaz la idea de que la sociedad fuese racional
y con conocimientos para ejercer como tal funciones de gobierno. Para l,
tanto el gobierno como la propia sociedad estaran mejor si la conduccin
poltica de un pas estuviera exclusivamente en las manos de expertos. Para
reforzar este argumento, Lippmann afirm que la realidad objetiva difiere
profundamente de las imgenes en las cabezas de individuos, las cuales a
menudo les guan errneamente en su apreciacin del mundo externo. En
este entorno, los expertos y especialistas tienen una mayor ventaja de ver el
mundo con mayor objetividad que el ciudadano comn.436 Para l, la informacin cientfica era confiable respecto a su objetividad, si ella era elaborada por expertos independientes.
Lippmann no consider al pblico como un ente autnomo y nico, sino
como dependiente de elementos correlativos y como varios pblicos. En
sus afirmaciones sobre esta cuestin, el especialista dijo que el pblico no
era un cuerpo determinado de individuos, sino que est integrado por aquellas personas interesadas en un asunto sobre el cual slo pueden influir a
travs del apoyo u oposicin a actores contendientes.437 En el ejercicio del
gobierno, Lippmann deposit una confianza de la mayor relevancia en burcratas especialistas y expertos en diversas materias. l seal que en la
medida en que este grupo de gobernantes est menos distrado por ignorantes y problemticos individuos ajenos a la funcin gubernamental que slo
forman parte del pblico, ser mejor para que esos encargados gubernamentales adopten y apliquen las soluciones ms adecuadas. De conformidad con lo anterior, Lippmann subray la inconveniencia de las masas en el
ejercicio de la funcin gubernamental. En consecuencia, propuso que a los
miembros de ese pblico se les pidiese hacer lo menos posible en las
435
436
437

Ibidem, p. 288.
Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 18.
Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 77.

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cuestiones en que ellos no saban o podan hacer algo bien.438 En su opinin, el inters del pblico debe concentrarse slo en dos asuntos: a) que
haya leyes y que ellas sean aplicadas debidamente, y b) que las leyes sean
modificadas solamente cuando haya un procedimiento establecido para tal
efecto, y que cualquier modificacin cumpla totalmente con ese procedimiento.439
Para este autor, la opinin pblica no deba verterse sobre cuestiones especficas, sobre temas donde no haba oposicin o crtica abierta, o sobre
leyes y normas sin problemas, sino nicamente respecto al mantenimiento
de un rgimen de derecho, la seguridad contractual y las costumbres. De
esta manera, Lippmann estim la participacin de la opinin pblica exclusivamente a efecto de contribuir a la correccin de la mala aplicacin de
leyes, cuando una ley era cuestionable respecto a su efecto positivo o cuando haba un conflicto que pusiera en riesgo la seguridad contractual y la vigencia de costumbres. Asimismo, puntualiz que la opinin pblica slo
poda existir en una sociedad democrtica, porque en ella se encontraba el
nico mbito donde poda surgir y expresarse una oposicin abierta por
parte del pblico. Al respecto, entendi a la participacin de la sociedad
como un elemento medular en su visin de la democracia. Sus palabras en
este sentido fueron precisas: When power, however absolute and unaccountable, reigns without provoking a crisis, public opinion does not
challenge it. Somebody most challenge arbitrary first. The public can only
come to his assistance.440
Lippmann consider equivocado el afirmar que el electorado era inherentemente competente para administrar y dirigir los asuntos pblicos, as como
el que la opinin pblica tuviera que pronunciarse permanentemente para lograr un beneficio para la sociedad. En su opinin, el electorado se encontraba expuesto a vaguedades y smbolos vinculados con emociones, producidos por grupos de presin, partidos polticos e intereses econmicos, entre
otros. Todo ello formaba una opinin pblica errnea o distorsionada, con
negativos resultados.441 Consecuentemente, afirm que si el elector no pue438
439
440
441

Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p. 199.

Ibidem, p. 104.
Ibidem, p. 70.
Lippmann contempl la posibilidad de una amplia manipulacin en la formacin
de la opinin pblica, y la expuso con las siguientes palabras: The theory I am suggesting is that, in the present state of education, a public opinion is primarily a moralized
and codified version of the facts. I am arguing that the pattern of stereotypes at the center

LA OPNIN PBLICA

191

de escudriar los detalles de los problemas que se presentan a diario, ya sea

porque no tiene el tiempo, el inters o el conocimiento para tal efecto, entonces no dar su justa dimensin ni har tampoco un uso mejor de la opinin pblica, ni aun porque sta se exprese con ms frecuencia.442
Por otra parte, Lippmann conceptu a la opinin pblica construyendo
una diferencia ontolgica entre el mundo que existe fuera de las mentes
de los individuos y las imgenes dentro de sus cabezas. Para este autor, la
formacin de la opinin pblica que se genera en las mentes de la gente
comn se caracteriza por la ausencia de una racionalidad y est sujeta a
emociones. Su principal preocupacin era encontrar un antdoto en contra de la propaganda producida con el consentimiento de las masas. En su
visin, la opinin pblica debera estar libre de emociones porque al final
de todo el conocimiento surgira no de la conciencia, sino del medio ambiente con el que tiene que desarrollarse esta conciencia. Lippmann sostuvo que cuando los individuos actan de conformidad con la inteligencia, ellos salen a buscar los hechos conforme a los cuales puedan tomar
una acertada decisin. Cuando se desconocen los hechos anteriores, entonces buscan en ellos mismos respuestas y encuentran slo lo que hay all:
principalmente prejuicios que le limitan su conocimiento. Sus palabras en
este sentido fueron expresadas de la siguiente forma: When men act on
the principle of intelligence they go out to find the facts and to make their
wisdom. When they ignore it, they go out inside themselves and find only
what are there primarily prejudices which limit peoples knowledge.443 Para este autor, la formacin de la opinin pblica deba integrarse excluyendo las emociones individuales y desarrollando mtodos para
descubrir los hechos reales. Para l, slo los expertos y especialistas pueden racionalizar la opinin pblica, porque nicamente ellos tienen la capacidad de formar generalizaciones fundadas en el anlisis y de elaborar
instrumentos certeros para su respectivo estudio.
Debido a su desconfianza en la capacidad racional del pblico, Lippmann vio con grandes limitaciones a la opinin pblica. Para l, los individuos slo tienen un limitado acceso a la informacin; su comprensin de
esa informacin est sometida a estereotipos; sus evidencias son bsicaof our codes largely determines what group of facts we shall see, and in what light we
shall see them. Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 125.
442 Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., pp. 20, 36 y 37.
443 Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 397.

192

JOS LUIS F. STEIN VELASCO

mente impresiones e ideas donde simples secuencias de tiempo son vistas

como equivalentes de una determinante relacin de profundas causas y
efectos.444 Por tanto, la accin ejecutiva no es para el pblico. ste slo acta alinendose como un partidario de alguien en una posicin para actuar
ejecutivamente.445
En este contexto, la principal funcin de la discusin no es la de proveer
al pblico con la verdad respecto de una controversia, sino ms bien identificar a los partidarios y defensores a efecto de permitir a los miembros del
pblico tomar una posicin. De hecho, el pblico no expresa una opinin,
sino que se pronuncia a favor o en contra de una propuesta. Consecuentemente, el pueblo no puede gobernar, ni tampoco un gobierno democrtico
puede ser una expresin de la voluntad del pueblo. En la opinin de este
autor, la gente no tiene el tiempo ni el inters ni el conocimiento suficiente
para entender los problemas sobre los que se requiere tomar decisiones.
Debido a su ignorancia o limitados conocimientos, las mayoras no ven la
diferencia entre la verdad y la mentira, por lo cual se ven forzadas a tomar
decisiones con base en la informacin que lleguen a obtener o recibir. La
previsin, el anlisis y la solucin de un problema no son cuestiones que
pueda atender debidamente el pblico. Su juicio descansa en una reducida
informacin de los hechos.446
Lippmann estim que para fortalecer a la opinin pblica era necesaria
la creacin de agencias independientes y expertas en investigacin, conectadas en un complejo de bur de inteligencia intelligence bureau tan
absolutamente separados como sea posible del Poder Ejecutivo y sus
miembros.447 l consider que los ciudadanos pueden incrementar su control sobre los actos de los servidores pblicos si se logra que sus actos sean
monitoreados, y los resultados de su trabajo sean medidos. En este orden
de ideas, la prensa podra tener una relevancia importante como un proveedor de informacin.448
En la opinin de este autor, la prensa debe hacer un esfuerzo para revelar
la verdad, adems de difundir noticias. Sin embargo, l aade que las dos
actividades no estn necesariamente en consonancia, sino que pueden estar
en contraposicin. De acuerdo con Lippmann, la prensa no es capaz de de444
445
446
447
448

Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., p. 154.

Lippmann, Walter, The Phantom Public, cit., p.144.
Idem.
Lippmann, Public Opinion, cit., pp. 384389.
Ibidem, p. 320.

LA OPNIN PBLICA

193

velar los hechos ocultos y generar una visin de la realidad que permita a la
gente actuar. Asimismo, sostuvo que el problema de la formacin de opiniones no debe ser tratado como uno correspondiente a libertades civiles.
Debe ser una cuestin de cmo hacer al mundo invisible, posible de ser visto por la ciudadana de un Estado moderno how to make the invisible
World visible to the citizens of a modern state.449 Para Lippmann, las
preguntas fundamentales son: Dnde y cmo pueden los ciudadanos o los
medios de comunicacin obtener la informacin que ellos necesitan?
Quin debe brindarla? y, en su caso, Quin debe pagar por ella? Las libertades ciudadanas no son suficientes para formar opinin pblica, porque tal
supuesto llevara a una premisa invlida, que es el que la verdad es espontnea o que los medios para asegurar la verdad existen cuando no hay alguna
interferencia externa.450 Segn el autor, la clave para la formacin de una
adecuada opinin pblica es la creacin de una inteligencia organizada
organized intelligence o de una debida maquinaria de seguimiento. Ni
la prensa ni cualquier otra institucin pblica o privada a la que la ciudadana
estuviese dispuesta a confiar en ella o someterse a su administracin podra
llevar a cabo la creacin y operacin de tal maquinaria de conocimiento
machinery of knowledge.451 Slo un cuerpo de inteligencia integrado
por especialistas y expertos independientes podra asegurar el flujo continuo
de informacin confiable.
En su comprensin de la democracia, Lippmann vio que los medios de comunicacin no operan como mediadores del dilogo, sino que fundamentalmente ellos cambian la calidad de la comunicacin. En este mbito, la funcin
de las noticias es la correspondiente a destacar un evento; la funcin de la verdad es develar hechos ocultos, vincularlos a ambos y formar una visin de la
realidad conforme a la cual puedan actuar los miembros de la sociedad.452
Los enfoques sostenidos por Dewey y Lippmann anteriormente expuestos han sumado respectivamente a diversos y numerosos adeptos, los cuales han formulado aportaciones y argumentos para fortalecerlos o ampliarlos. La controversia presentada por esos dos autores a inicios del siglo
pasado sigue en diversas formas an viva hoy en da.

449
450
451
452

Lippmann, Walter, Public Opinion, cit., pp. 318 y 320.

Ibidem, p. 319.
Ibidem, p. 365.
Ibidem, p. 358.