Desafios para La Politicica Exterior Europea en 2014

Desafos para la poltica exterior europea en 2014
La gran vecindad de la UE
Desafos para la poltica

exterior europea en 2014

Primera publicacin en Espaa en 2014 por FRIDE
FRIDE 2014

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mediante alquiler o prstamo pblico. Las ideas expresadas por los autores no
reflejan necesariamente las opiniones de FRIDE.
Editores: Giovanni Grevi y Daniel Keohane

Diseo: Daniela Rombol / Pilar Seidenschnur
ISBN 978-84-616-7848-8
Impreso y distribuido en Espaa por Artes Grficas Villena

Giovanni Grevi y Daniel Keohane (eds.)
ndice
PREFACIO
Pedro Solbes
11
1. REDEFINIR LA VECINDAD DE LA UNIN EUROPEA

Giovanni Grevi
15
VECINDADES DIVIDIDAS
2. EL NORTE DE FRICA: DE VUELTA AL FUTURO?

Anouar Boukhars

23
3. POSIBLES IMPLICACIONES REGIONALES DE

LA GUERRA EN SIRIA
Barah Mikail
31
4. LOS SOCIOS ORIENTALES:

VECINOS O COMPAEROS DE HABITACIN?
Jos Boonstra y Natalia Shapovalova
39
5. LA FRAGILIDAD ESTATAL EN LA GRAN VECINDAD

Clare Castillejo
47
POTENCIAS REGIONALES
6. RUSIA: LOS LMITES DE LA ASERTIVIDAD

Marlne Laruelle y Eleonora Tafuro
55
7. LA PROBLEMTICA POLTICA DE TURQUA EN LA VECINDAD

Diba Nigar Gksel
63
8. EL PAPEL REGIONAL EMERGENTE DE IRN

Walter Posch
71
POTENCIAS EXTERNAS
9. ESTADOS UNIDOS: LA POTENCIA PARSIMONIOSA

Ana Echage y Daniel Keohane
79
10. CHINA E INDIA: SEGUIR LA BANDERA AL COMERCIO?

Gauri Khandekar y Ted Liu
87
DESAFOS PARA LA POLTICA EXTERIOR EUROPEA EN 2014
Autores
Jos Boonstra es investigador senior y responsable del programa EUCAM

de FRIDE.
Anouar Boukhars es investigador asociado en FRIDE.
Clare Castillejo es investigadora senior en FRIDE.
Ana Echage es investigadora senior en FRIDE.
Giovanni Grevi es director de FRIDE.
Diba Nigar Gksel es directora de la publicacin Turkish Policy Quarterly.
Daniel Keohane es investigador senior y responsable de Asuntos
Estratgicos en FRIDE.
Gauri Khandekar es investigadora y responsable del programa gora
Asia-Europa en FRIDE.
Marlne Laruelle es investigadora asociada en FRIDE.
Ted Liu ha sido investigador asociado en FRIDE.
Barah Mikail es investigador senior en FRIDE.
Walter Posch es subdirector de la divisin de Oriente Medio y el Norte de
frica en Stiftung Wissenschaft und Politik
Natalia Shapovalova es investigadora asociada en FRIDE.
Pedro Solbes es presidente de FRIDE.
Eleonora Tafuro es investigadora junior en FRIDE.
Agradecimientos
Los editores agradecen a Ana Martiningui, responsable de Comunicacin de FRIDE, y Magdalena Segre, directora adjunta de FRIDE, as como
al equipo de Operaciones, por su ayuda en la coordinacin de esta publicacin.
Acrnimos
AKP
Partido de la Justicia y el Desarrollo (Turqua)
AQAP
Al-Qaeda en la Pennsula Arbiga
AQIM
Al-Qaeda en el Magreb Islmico
CCG
Consejo de Cooperacin del Golfo
CRCC
China Railway Construction Corporation
DCFTA
Acuerdo Profundo e Integral de Libre Comercio
EAU
Emiratos rabes Unidos
ELS
Ejrcito Libre de Siria
GNL
Gas Natural Licuado
IED
Inversin Extranjera Directa
ISIS
Estado Islmico de Irak y el Levante
KRG
Gobierno Regional de Kurdistn
NDN
Red de Distribucin del Norte
NPT
Tratado de No Proliferacin Nuclear
OCDE
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OCS
Organizacin de Cooperacin de Shanghi
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMC
Organizacin Mundial del Comercio
ONU
Organizacin de las Naciones Unidas
OSCE
Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa
OTAN
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
OTSC
Organizacin del Tratado de Seguridad Colectiva
PEV
Poltica Europea de Vecindad
PKK
Partido de los Trabajadores de Kurdistn
SIPRI
Stockholm International Peace Research Institute
TANAP
Gasoducto Trans-Anatolia
UE
Unin Europea
Prefacio
En 2014, las instituciones de la Unin Europea (UE) tendrn nuevos lderes. Sin embargo, no est claro si ese cambio conllevar un giro en las
polticas interna y exterior de la UE. Las elecciones al Parlamento Europeo pondrn a prueba el sistema poltico europeo. Los resultados podran
revelar la creciente frustracin y el descontento con la lentitud del proceso
para salir de la crisis y la dura situacin econmica que persiste en muchos
Estados miembros. Se teme, incluso, que los comicios pueden llegar a fortalecer a fuerzas antieuropeas en toda la Unin.
Los nuevos presidentes del Consejo Europeo y de la Comisin, as
como el nuevo alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores
y Poltica de Seguridad, tomarn el relevo en un contexto poltico difcil.
Pero, al mismo tiempo, tendrn la oportunidad de trabajar con los Estados
miembros para cambiarlo. Ahora, ms que nunca, el status quo no es una
opcin para Europa. Si no se consigue fortalecer la gobernanza econmica
y la cohesin poltica de la Unin, as como promover el crecimiento y
crear empleo, se corre el riesgo de debilitar la legitimidad del proyecto
europeo y fomentar el nacionalismo antieuropeo. Ello supondra un duro
golpe a los propios valores sobre los que se basa la Unin Europea.
Europa no se puede permitir ese riesgo. Una Unin ms dbil no ayudara a fortalecer a sus Estados miembros y a dar ms influencia a sus ciudadanos. Por el contrario, les hara menos capaces de hacer frente a un
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FRIDE
entorno internacional que es a la vez ms frgil y ms competitivo. Para

muchos una Unin fragmentada y afectada por la crisis no ser capaz de
ejercer su potencial en el escenario internacional. De igual modo, si Europa fracasa en ese sentido, su prosperidad y seguridad se vern afectadas por
los acontecimientos internacionales. La UE y sus Estados miembros no
pueden aislarse de los desafos externos, puesto que son economas abiertas que dependen, en gran medida, de la seguridad de los flujos comerciales
y los suministros de energa y otras materias primas.
La interdependencia implica que los riesgos se propagan a gran velocidad a nivel mundial, como se ha visto con la crisis financiera. Pero
la vecindad de la UE presenta desafos y oportunidades nicos. Es una
zona muy diversa y voltil, que alberga tensas transiciones polticas y
una creciente competencia geopoltica y, al mismo tiempo, fuertes demandas de cambio por parte de la poblacin. Es un rea cuya evolucin
marcar una gran diferencia para Europa, y es donde la UE puede tener
un impacto significativo en la promocin de la reforma y la estabilidad,
en colaboracin con socios regionales e internacionales.
Segn la edicin de 2014 de la publicacin anual de FRIDE, tras
aos de disturbios en la vecindad, que se han intensificado en 2013, es
necesario redefinir el enfoque de la UE hacia sus regiones vecinas. Esa
nueva postura debera contemplar tanto una visin estratgica como
una implementacin flexible. Debera basarse en una amplia definicin
de la vecindad, desde frica Occidental y el Sahel, hasta Rusia y Asia
Central, pasando por Oriente Medio. Hace falta ampliar el foco estratgico, porque los acontecimientos en la vecindad de la Unin dependen de tendencias que atraviesan subregiones como el Sahel y el Norte
de frica o el Golfo y el Mashreq. Asimismo, estn supeditadas a las
agendas de otros importantes actores regionales e internacionales, cuyas prioridades podran o no coincidir con las de la UE.
Los captulos a continuacin, escritos por investigadores de FRIDE
y expertos de otras organizaciones, analizan los cambios en la gran ve-
cindad de la UE y las perspectivas para 2014 en tres niveles. Primero, las

dinmicas regionales en Europa del Este y el Cucaso, el Norte de frica
y Oriente Medio (centrndose en las implicaciones de la guerra en Siria)
y los retos que supone la fragilidad estatal a lo largo de estas regiones. Segundo, la evolucin de las polticas exteriores de tres actores clave Irn,
Rusia y Turqua en sus respectivas vecindades que, en gran medida, se
solapan con la de la UE. Y tercero, la proyeccin de China, India y Estados Unidos en el espacio estratgico alrededor de Europa, que ofrece
ms opciones a los pases de la regin para que diversifiquen sus asociaciones econmicas y polticas con los principales actores externos.
Hacer frente al cambio en los pases y regiones vecinos no es simplemente una cuestin de eleccin para la Unin. La emergencia humanitaria
a raz de la inmigracin y de los flujos de refugiados hacia Europa es una
constatacin de ello. El desarrollo de una poltica exterior comn hacia la
vecindad debera estar en el centro de los intereses y los valores europeos.
Europa no tendr una seguridad y prosperidad duraderas si se encuentra
rodeada de conflictos, sufrimiento y regmenes intolerantes. La influencia
de la UE es limitada, pero puede unirse a otros para disminuir los factores
de riesgo y aprovechar la demanda en pro de la reforma en la regin.
En tiempos de crisis, Europa necesita contar con un mensaje capaz de
recabar apoyos. ste debe versar en la necesidad de recuperar la sensacin
de un destino comn dentro de la Unin, basado en compromisos compartidos y respaldado por la solidaridad. La UE tiene que proporcionar
oportunidades a sus ciudadanos si quiere seguir siendo relevante ante sus
ojos. Pero el mensaje de oportunidad de Europa debe atravesar sus fronteras si quiere seguir siendo un actor relevante tambin ante los ojos de los
dems. En 2014, la gran vecindad de la UE ser un buen punto de partida.
Pedro Solbes
Presidente de FRIDE
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1. Redefinir la vecindad de la
Unin Europea
Giovanni Grevi
En 2013 la vecindad de la Unin Europea (UE) ha devenido en un rea

cada vez ms voltil. En este contexto, es extremadamente difcil identificar perspectivas para 2014. Tras las idas y venidas de los ltimos meses, los eventos en Ucrania, Siria o Libia podran tomar direcciones muy
distintas. Lo mismo se aplica a los resultados de las negociaciones sobre
el programa nuclear iran y, quizs, a otras cuestiones regionales relacionadas. Asimismo, las prximas elecciones en Turqua y Egipto, y la
posicin de Arabia Saud y otros pases del Golfo sobre los conflictos
y las tensiones en Oriente Medio son factores que contribuyen a la incertidumbre. La actitud de Rusia respecto de muchos de esos acontecimientos, desde los disturbios polticos en Ucrania hasta la conclusin de
un posible acuerdo para poner fin a la guerra siria, es otra variable clave.
Una serie de factores como la inseguridad del acceso a los recursos,
el crecimiento demogrfico y los bajos estndares de gobernanza
agravan la turbulencia geopoltica en grandes partes de la vecindad. Los
acontecimientos all tienen una relevancia directa para los intereses de
la UE; pero la vecindad tambin es importante para el perfil de la UE
como un actor internacional capaz y dispuesto a proveer seguridad y
oportunidades en su propio patio trasero y ms all. Eso es an ms
relevante cuando el compromiso de Estados Unidos hacia la regin se
hace cada vez ms selectivo y quizs menos decisivo.
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FRIDE
Es necesario avanzar desde la definicin actual de la vecindad

de la UE como una regin centrada en Europa. Aun as, es difcil
definir un paradigma alternativo. Este libro propone que la vecindad
se enmarque como un gran espacio estratgico, que abarque desde
frica Occidental y el Sahel, hasta Asia Central y Rusia, atravesando
el gran Oriente Medio. En esa zona, hay profundas interdependencias,
cambios geopolticos y reajustes en el equilibrio de poder, as como una
fragilidad estatal que amenaza la estabilidad regional.
La UE es un actor muy importante en la vecindad, que aporta
una serie de valores e intereses que se cruzan con los de los dems.
La proposicin europea a los pases y regiones vecinas su discurso,
su paquete poltico y sus trminos de actuacin se ve cada vez ms
confrontada por otras ofertas de otros actores regionales y externos.
La influencia de la UE depender, en gran medida, de su capacidad
para disear un nuevo enfoque estratgico hacia los pases y regiones
vecinos, as como para ponerlo en prctica de forma que responda a sus
diferentes intereses, demandas y aspiraciones.
Nuevas tendencias, antiguos enfoques

Mltiples factores de cambio en la gran vecindad de la UE suponen un
reto para el paradigma que la Unin ha creado para la regin. Durante
la mejor parte de los ltimos 10 aos, la definicin de la vecindad
se bas en dos componentes: uno geogrfico y otro poltico. En el
primero, estaban incluidos los pases situados en el umbral de la UE.
En el segundo, se encontraba el crculo de amigos que gravitaba
alrededor de la Unin y que se esperaba que paulatinamente pudieran
establecer lazos ms estrechos.
Esta definicin de la regin alrededor de Europa est perdiendo
relevancia. Primero, los pases cercanos pertenecen a otros sistemas o
subsistemas regionales, cuyas conexiones podran ser ms significativas
que las que mantienen con la UE. Segundo, la suposicin de una

convergencia incremental, si bien con altibajos, de los pases vecinos
hacia Europa, en base a condiciones negociadas con Bruselas a cambio
de ayuda econmica y tcnica, ha tenido que pasar una dura prueba.
Tercero, otras potencias han extendido su influencia a lo largo de la
vecindad, ya sea una Rusia ms asertiva, una Turqua ms valiente o
la frrea competicin geopoltica entre Irn y los pases del Golfo.
Adems, junto con el tradicional (aunque cada vez ms selectivo)
compromiso de Estados Unidos, la presencia y los intereses de China e
India en la regin tambin se han ampliado.
No hay una tendencia general que abarque todas las regiones
alrededor de Europa. No obstante, se han identificado dos grandes
dinmicas a lo largo de 2013 que han revertido tendencias anteriores.
La primera es el cambio de la atraccin a la transaccin. En otras
palabras, la mayora de los gobiernos alrededor de Europa se estn
preguntando qu puede hacer la UE por ellos y no lo que ellos pueden
hacer para acercarse a Europa. Hacia el este, actores como Bielorrusia
y Ucrania, as como las repblicas centroasiticas, intentan manipular
a la UE y Rusia, una en contra de la otra, con el fin de sacar el mximo
beneficio. Para la mayora de los regmenes en Oriente Medio y el Norte
de frica, la UE es relevante como mercado (o como uno potencial) y
como fuente de inversin y/o ayuda al desarrollo, no por sus consejos
o condiciones para dirigir la reforma interna.
Puede que los ciudadanos no opinen igual que sus gobiernos, como
han demostrado las recientes protestas pro europeas en Ucrania. Para
muchos en los pases en la Asociacin Oriental, la UE contina siendo
atractiva, por lo menos en comparacin con las dems alternativas. Pero
en el mundo rabe, hay poca capacidad (y quizs est menguando) para
absorber el poder blando de la UE. Por su parte, los aos de vacilacin
en las negociaciones de adhesin con Turqua han malgastado gran
parte del capital poltico europeo en el pas.
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FRIDE
La segunda dinmica en la vecindad de la UE tiene que ver con

el giro hacia el estancamiento poltico relativo (en gran parte de la
regin), la consolidacin del poder militar (en Egipto) o el conflicto y
el caos (en Siria y, hasta cierto punto, en Libia). Con vistas a 2014, la
democracia podra echar races ms profundas en Tnez, Moldavia y
Georgia, y ser necesario monitorear de cerca los acontecimientos en
Ucrania, por lo menos ante las elecciones previstas para 2015 en el pas.
Pero la vecindad de la Unin sigue siendo una de las regiones menos
democrticas del mundo, en comparacin con, por ejemplo, Amrica
Latina o gran parte del Asia emergente (con la excepcin de China).
Esa evaluacin invita a una revisin del enfoque de la UE hacia las
regiones vecinas. La Poltica Europea de Vecindad (PEV) es una importante herramienta para las relaciones con los pases que estn dispuestos a emprender el difcil camino de la reforma. La revisin de la PEV
en 2011-2012 supuso un cierto grado de innovacin, si bien quizs ms
en trminos de palabras (rendicin de cuentas mutua, ms por ms, y
la oferta de dinero, mercado y movilidad) que de accin. Asimismo, se
ha llevado a cabo un debate sobre cmo fortalecer las relaciones con
los vecinos de los vecinos. Y la UE ha intentado implementar un
enfoque integral hacia regiones como el Sahel y el Cuerno de frica.
Pero la PEV y las distintas estrategias regionales no pueden sustituir
una poltica exterior comn hacia las turbulentas regiones alrededor de
Europa, que se base en una sntesis estratgica de todos los instrumentos a disposicin de la Unin Europea y sus Estados miembros.
Un cambio de paradigma
Hace falta definir un nuevo paradigma para guiar las relaciones de la
UE con los pases y las regiones vecinos. Ese debera ser un tema clave
de la agenda de la poltica exterior de la Unin en 2014, sobre todo ante
el cambio de guardia en el liderazgo de las instituciones europeas y la
subsiguiente oportunidad para revisar las prioridades.
La revisin del enfoque de la UE hacia la vecindad ha de ser de

tres vas. Primero, la expansin conceptual de su alcance geogrfico,
con el fin de incluir las interconexiones existentes entre las regiones
alrededor de Europa. Segundo, enmarcar las relaciones de la UE con
la vecindad en una compleja serie de factores (como la demografa, la
energa y las tendencias en materia de conflictos) y actores adicionales
que contribuirn al futuro de la regin. Por ltimo, disear medidas
especficas dirigidas a los diferentes pases y regiones, a fin de responder a los distintos requisitos y demandas. La visin estratgica y la
flexibilidad poltica deben ir de la mano.
La limitada definicin geogrfica de la vecindad de la UE que
incluye a los pases limtrofes de la Unin, los Estados en el litoral
mediterrneo y los pases del Cucaso Sur debera dar lugar a una
definicin que incluya un rea geopoltica ms amplia. Este espacio
estratgico debera ir desde frica Occidental y el Sahel hasta Rusia,
a travs del sur del Mediterrneo y el Cuerno de frica, Oriente
Medio, Irn, Asia Central, el Cucaso y Europa del Este. Cualquier
intento de delinear las regiones resulta en algo ms bien artificial,
puesto que inevitablemente privilegiara a algunas interconexiones
sobre otras. No obstante, es perfectamente plausible enmarcar la
vecindad de la Unin como una regin ms amplia de relevancia
estratgica para Europa.
Esta definicin geogrfica captura mejor las tendencias actuales en
las regiones alrededor de Europa que el enfoque ms limitado. Entre
ellas se encuentran, por ejemplo, la creciente influencia de los pases del
Golfo a lo largo de la regin de Oriente Medio y el Norte de frica, la
expansin de las divisiones sectarias y las redes radicales desde el Sahel,
el norte y el este de frica hasta Siria e Irak, as como la proyeccin de
Turqua tanto en direccin sur hacia el mundo rabe, como este hacia
la regin del Caspio. Los esfuerzos de Rusia por recuperar su esfera de
influencia en su entorno exterior ms prximo, desde Europa del Este
hasta Asia Central, a la vez que desempea un papel clave en situaciones
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FRIDE
crticas como Siria e Irn, ponen de relieve an ms la interconexin

existente en la poltica de la gran vecindad de la UE.
Adems, la gran vecindad es de gran importancia para la Unin,
dado que los acontecimientos que suceden all tienen un impacto directo
en Europa en distintos niveles. Como seala un informe reciente de
FRIDE y Chatham House (Empowering Europes Future: Governance,
Power and Options for the EU in a Changing World), esta amplia
regin alberga ms del 60 por ciento de las reservas comprobadas de
petrleo y alrededor de un 80 por ciento de las reservas comprobadas
de gas, principalmente en Oriente Medio, Rusia y Asia Central. En
2010 la UE ya dependa de las importaciones de petrleo para satisfacer
el 85 por ciento de su consumo y de las importaciones de gas para el 62
por ciento, y se espera que esas cifras aumenten en los prximos aos,
con prcticamente todos los suministros energticos externos viniendo
de la vecindad ms amplia.
Mientras que en Rusia y en los socios orientales el rpido envejecimiento de la poblacin est afectando las perspectivas econmicas de
esos pases, el crecimiento poblacional en algunos Estados de la regin
de Oriente Medio y el Norte de frica y, sobre todo, en el estrecho que
va desde frica Occidental hasta el Cuerno de frica, se mantendr.
La poblacin total de la gran vecindad crecer de 1,2 mil millones en
la actualidad a entre 1,6 y 1,7 mil millones en 2030 (la poblacin total
de la UE-28 se mantendr estable con poco ms de 500 millones). Esta
tendencia podra acentuar las causas de la fragilidad regional y estatal al
sur y al sureste de Europa. Entre otros factores se encuentran el cambio
climtico, la inseguridad alimentaria y del agua y una urbanizacin mal
gestionada.
Estos factores, junto con una mala gobernanza poltica y econmica
en grandes partes de la vecindad, la expansin de ideologas radicales y
la competicin geopoltica entre las potencias regionales, aumentan la
probabilidad de que estallen conflictos intra e interestatales.
Por tanto, para analizar la vulnerabilidad de la Unin hacia las

regiones que la rodean es necesario ampliar el horizonte estratgico
mucho ms all de los pases que comparten frontera con Europa. Lo
mismo se aplica al examinar la respuesta europea a esos desafos. La
seguridad en Libia y en Tnez tambin depende de la seguridad en el
Sahel. El rol de los pases del Golfo es clave para la estabilidad poltica
de los Estados frgiles en el Norte de frica y el Levante. El futuro
de Siria depende de un acuerdo que incluya, entre otros, a Irn, Rusia,
Arabia Saud y Turqua.
Concebir a las regiones alrededor de Europa como la gran vecindad
de la UE no tiene que ver con la proyeccin unilateral o top down de
los intereses e ideas de Europa sobre terceros. Antes bien, se trata de
hacer un balance de la geopoltica y la geoeconoma de la vecindad
como punto de partida para identificar la mejor manera de defender
los valores y los intereses europeos en esas regiones. Tambin est
relacionado con el diseo de un enfoque poltico ms flexible hacia
los interlocutores de la Unin, ya sean socios o competidores. La UE
necesita enmarcar su poltica exterior hacia la vecindad, incluyendo
la PEV, como parte de un enfoque estratgico que tenga en cuenta
los mltiples factores locales, regionales y globales que afectan su
influencia.
Conclusin
La UE tiene muchos intereses en juego en su vecindad, sobre todo,
su perfil como un actor internacional basado en las normas y la
credibilidad de su papel en el mundo. Si bien puede que los vecinos de
la Unin cuenten con ms opciones de asociacin y proteccin dentro
y fuera de sus regiones, la UE sigue siendo el principal socio para el
comercio, las inversiones y la ayuda econmica y tcnica para muchos
de ellos. Hace falta mejorar su influencia diplomtica para que est a la
altura de sus vnculos con esos pases.
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FRIDE
Muchos regmenes hacia el este y el sur podran intentar contener el

cambio, pero las sociedades en algunos de esos pases estn reclamndolo,
lo que contribuye a crear oportunidades para una apertura progresiva
de sistemas cerrados. La UE se encuentra en una buena posicin para
ayudar a distintos gobiernos a enfrentarse a la fragilidad estatal a travs
de la construccin de instituciones y la capacitacin, as como ayudarlos
a responder a las emergencias humanitarias. La contribucin positiva
de la UE a las negociaciones sobre el acuerdo nuclear interino con Irn
debera ser complementada con un papel diplomtico ms significativo
para poner fin al conflicto sirio.
La Unin no debera caer en la trampa de la competicin geopoltica,
ya sea hacia el este o el sur, pero s estar preparada para movilizar todas
las herramientas a su disposicin y las de sus Estados miembros para
promover la reforma y la prosperidad donde sea posible, y contener las
amenazas y los desafos all donde sea necesario.
2. El Norte de frica:
de vuelta al futuro?
Anouar Boukhars
En el Norte de frica, tras un breve intervalo histrico de fervor revolucionario y aspiraciones democrticas, los nimos han bajado. En
2013, el movimiento islmico se vio frustrado en Egipto, y an se encuentra en la cuerda floja en Tnez. A su vez, el caos planea sobre Libia, mientras Argelia sigue en el limbo, a la espera de salir de la parlisis
poltica y el estancamiento econmico. Incluso en Marruecos, donde
la monarqua ha conseguido conducir al pas en medio de las revueltas
rabes, la insatisfaccin popular con las desigualdades econmicas es
motivo de preocupacin. A partir de aqu el futuro de la regin es incierto. El antiguo orden autoritario podra llegar a resurgir, en la medida en que el islam poltico no est consiguiendo cumplir con todas sus
promesas y mientras la alternativa secular contine siendo inadecuada.
El panorama de la seguridad tampoco est claro, mientras los gobiernos aprenden a lidiar con el nuevo ascenso salafista y la transmutacin
del terrorismo transnacional dentro y alrededor del Norte de frica.
Algunos problemas regionales del pasado han levantado tensiones,
justo cuando el Norte de frica necesita urgentemente de coordinacin
en materia de seguridad y de cooperacin poltica. La disputa sobre el
Shara Occidental contina representando una herida en la geopoltica
de la regin, con Marruecos y Argelia enfrentados para hacerse con la
influencia sobre el Magreb y el frica Occidental. Las consideraciones
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FRIDE
geoeconmicas y estratgicas de los actores internacionales, incluyendo

a los pases del Golfo, tambin complican el futuro de la zona. El foco
excesivo en el extremismo religioso como la principal amenaza a las transiciones democrticas y a la seguridad occidental ha desviado la atencin
y los escasos recursos internacionales de los principales motores econmicos de la insatisfaccin popular y el aumento del radicalismo salafista.
De la primavera rabe al invierno de la insatisfaccin

La gran exuberancia provocada por las revueltas rabes en el Norte de
frica desapareci tan rpido como haba surgido. El momento democrtico suscit grandes esperanzas y expectativas en sus protagonistas y los
observadores internacionales. Pero al igual que en otras olas de transicin
democrtica, el proceso de cambio poltico ha sido tortuoso y afectado por
la violencia, las oportunidades perdidas y los dramticos retrocesos. Con
todo, no se puede atribuir las dificultades de la transicin en el Norte de
frica a las particularidades culturales o tradiciones religiosas no liberales.
Aquellos en Europa o en el propio Norte de frica que se han dado
por vencidos frente a la disfuncional poltica de la regin no slo ignoran el hecho de que las transiciones polticas son complicadas de por
s, sino que tampoco tienen en cuenta el legado corrosivo del autoritarismo. El otro lado del conflicto social, la violencia y la volatilidad en
gran parte de la regin hoy es una consecuencia directa de la cultura de
desconfianza y miedo que han fomentado los gobiernos autoritarios.
Los grandes retrocesos que han sufrido los islamistas tras las revueltas rabes no han sido consecuencia del extremismo religioso, sino de su
incapacidad para gobernar y apaciguar el escepticismo de los secularistas. Sus medidas para construir la confianza en Egipto no consiguieron
romper con el crculo de desconfianza ni pudieron cambiar la dinmica
de sus turbulentas relaciones con la oposicin secularista. Incluso en Tnez, donde el partido islamista gobernante, Ennahda, ha hecho grandes
concesiones ideolgicas y polticas, sus esfuerzos no han sido suficientes

para recabar el apoyo necesario de la oposicin o tener el margen necesario para gobernar una sociedad afectada por una precaria situacin
econmica, un aumento del extremismo salafista y disturbios a nivel regional provenientes de Libia y Mal.
El momento islamista ha llegado a su fin?

Al llegar al poder, pocos islamistas podran haber previsto la gran desconfianza y animosidad que suscitaran en gran parte de la sociedad, el
sistema secularista y las fuerzas burocrticas. Su falta de experiencia en
el gobierno y los errores subsiguientes sirvieron para reforzar las dudas
sobre su comportamiento y contribuyeron a aumentar los choques con
los no islamistas hasta el punto de no poder volver atrs. En casi todos
los casos a lo largo del Norte de frica, la marca islamista ha sufrido.
En Egipto, la Hermandad Musulmana se est enfrentando a una de
sus peores crisis en sus 86 aos de existencia. La organizacin no es slo
una vez ms vctima de la brutalidad del Estado, sino tambin de la ira de
amplios sectores de la poblacin debido a su incapacidad para cumplir
con las expectativas socioeconmicas mientras se encontraba en el poder.
Es la primera vez que la Hermandad ha de enfrentarse tanto al Estado
como a una opinin pblica hostil.
En lugar de identificar las necesidades de la oposicin y trabajar duro
para hacer atractivas las perspectivas de cooperacin para aquellos dispuestos a negociar, la Hermandad se retrajo. Estaba convencida de que
la nica forma para combatir las maquinaciones de sus opositores era
mediante la solidificacin de sus propias filas internas y usando todos
los mecanismos gubernamentales que estuvieran a su disposicin para
acabar con sus adversarios. Al final, la cada de la organizacin tuvo poco
que ver con su fiabilidad democrtica (si bien su interpretacin del trmino democracia era ms bien superficial) y ms con su inexperiencia en
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FRIDE
el gobierno y su falta de capacidad para trabajar de manera constructiva

ms all de los lmites de sus redes aisladas.
Ahora la pregunta es si la Hermandad aprender de sus errores. Sin
embargo, no se sabe hacia dnde llevar esa reflexin en 2014 y los aos
subsiguientes. Es posible que los viejos incondicionales de la organizacin concluyan que, a pesar de sus errores, los islamistas jams tuvieron
oportunidad alguna de alcanzar el xito.
Entre tanto, los partidos no islamistas que apoyaron el golpe militar de
julio de 2013 en Egipto contra el presidente Morsi no estn consiguiendo
aprovechar del todo la falta de suerte de sus enemigos. Estn divididos y
desorganizados y carecen de claras plataformas polticas que demuestren
que tienen inteligencia poltica y responsabilidad social. Como prueba de
su debilidad, muchos estn apoyando una posible candidatura del general
Abdel Fatah al-Sissi, el arquitecto del golpe, a las elecciones presidenciales. En el corto plazo, las perspectivas de una reconciliacin poltica y la
integracin de la Hermandad Musulmana son muy bajas, as como la esperanza de reimpulsar la transicin democrtica. El borrador de la constitucin, que se espera sea sometido a referndum en enero de 2014, concentra
grandes poderes en las mismas instituciones que controlaban Egipto antes
de la cada de Hosni Mubarak en 2011. Excluye a los islamistas del sistema
poltico, permite que se juzgue a civiles en tribunales militares y protege al
ejrcito y al aparato de seguridad de todo tipo de control civil.
En Tnez, hasta el momento, a los islamistas del partido Ennahda les
ha ido mejor que a sus compatriotas egipcios. Al verse empujado contra
la pared, ha tenido que actuar con flexibilidad y ha hecho concesiones
con el fin de salvar la transicin democrtica y evitar que el partido sufriera el mismo destino cruel que la Hermandad Musulmana en Egipto.
Los islamistas en Tnez reconocen que la poblacin est cansada de saltar de una crisis poltica a otra. Muchos tunecinos estn consternados
con el desempeo de Ennahda en el poder, ya que el gobierno no ha
conseguido contener la amenaza salafista, reducir los desequilibrios eco-
nmicos regionales o poner en prctica la justicia transicional. Adems,

la oposicin secularista, con su oportunismo poltico y oscuros tratos
con elementos del antiguo rgimen, tampoco inspira mucha confianza.
El fracaso de los polticos en encontrar un punto de convergencia ha minado la confianza del pueblo en la transicin poltica. Pero, al contrario
de Egipto, Tnez cuenta con ciertas ventajas que podran ayudar al pas
a superar esta crisis. Su poblacin es relativamente culta, su ejrcito no
tiene una historia de golpes militares y sus islamistas polticos son ms
propicios a hacer concesiones. Salvo imprevistos, Tnez debera poder
finalizar su constitucin y celebrar elecciones libres y justas en 2014.
En Marruecos, el Partido islamista de la Justicia y el Desarrollo
(PJD) ha sido ms prudente a la hora de ejercer su poder poltico. Desde que gan las elecciones parlamentarias en noviembre de 2011, y con
ello el derecho a formar un gobierno de coalicin, el PJD ha sido consciente de que el equilibrio de poder es asimtrico entre partido y palacio. Tras el dramtico revs de la Hermandad Musulmana en Egipto y
los esfuerzos de Ennahda en Tnez, el PJD marroqu ha seguido una
estrategia cada vez ms conciliadora en sus relaciones con la monarqua alau, lo que no contribuye a profundizar las reformas democrticas iniciadas por el rey en 2011, especialmente cuando los partidos
polticos no islamistas siguen siendo dbiles y sumisos. Aquellos que s
reclaman una democratizacin inmediata carecen de atractivo entre la
poblacin. El nico grupo que podra llegar a desafiar a la monarqua
es Adl Wal Ihsane, el mayor grupo islamista, y no violento, de la oposicin en el reino. Pero incluso ellos reconocen que la monarqua sigue
siendo popular y contina firme en el poder. Por tanto, el ritmo de las
reformas democrticas seguir siendo lento y controlado por palacio.
En Argelia, los islamistas siguen siendo dbiles y son vistos con recelo. El ejrcito y las fuerzas de seguridad continan llevando las riendas
del pas, mientras que el resto de partidos polticos estn plagados por
la corrupcin, la desorganizacin y el conflicto interno. Probablemente
Argelia se mantenga relativamente estable, si bien hay dudas sobre cun-
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FRIDE
to aguantar un sistema poltico estancado ante las protestas espordicas

y una creciente frustracin popular con la situacin econmica. Sin embargo, por ahora, muy pocos argelinos estn dispuestos a reclamar un
cambio poltico drstico. Parece cada vez ms probable que el presidente
Abdelaziz Bouteflika, a sus 76 aos de edad, intentar lograr un cuarto
mandato de cinco aos en las prximas elecciones previstas para 2014, y
posiblemente un vicepresidente consensuado que cuente con el apoyo
del complejo militar-industrial (conocido como Le Pouvoir en Argelia)
sea nombrado para sucederle si Bouteflika no logra terminar su mandato.
Desafos de seguridad inminentes

El panorama de seguridad en gran parte del Norte de frica es an incierto. En Egipto, cualquier alianza gobernante que surja de las prximas elecciones presidenciales y parlamentarias que tendrn lugar en
2014 se enfrentar con dificultades para cumplir las aspiraciones de la
poblacin sobre la seguridad econmica. A pesar de la fuerte campaa meditica para deslegitimar a los oponentes del rgimen militar y
la aprobacin de leyes represivas que prohben las protestas, poco a
poco va surgiendo una oposicin al nuevo autoritarismo. Asimismo,
la militancia contina sin cesar en la Pennsula del Sina. En Tnez, la
principal amenaza a la transicin sigue siendo la polarizacin popular
y la inseguridad econmica, que fomentan tanto las protestas sociales
como el aumento del radicalismo salafista.
La Unin Europea (UE) y Estados Unidos tienen intereses de seguridad inmediatos en la estabilidad poltica del Norte de frica y, por tanto,
deberan emplear, de manera estratgica, los medios e influencia a su disposicin para promover reformas polticas, econmicas y de seguridad.
Pero hay otros actores externos que trabajan para neutralizar la influencia
occidental. Arabia Saud y los Emiratos rabes Unidos (EAU) han invertido dinero con el fin de socavar los intentos de Estados Unidos y de la UE
de ejercer presin para lograr la reconciliacin poltica y la moderacin en
Egipto. Asimismo, se teme que los pases del Golfo estn interfiriendo en
la transicin democrtica en Tnez con el objetivo de paralizarla.
Las mayores preocupaciones de seguridad tienen que ver con Libia,
puesto que la creciente ausencia de ley en el pas tiene implicaciones regionales. El Estado libio se ha visto inundado con armas y milicias, algunas de
las cuales tienen conexiones con redes terroristas en Argelia y Mal. Hay
cada vez ms pruebas de que afiliados a Al-Qaeda en el Magreb Islmico
(AQIM, en sus siglas en ingls) estn empezando a usar a Libia como base
de operaciones y trnsito para el trfico de armas hacia los pases vecinos, incluidos Tnez y Mal. El debilitamiento de la autoridad estatal y la
desorganizacin de las fuerzas de seguridad han acelerado el crecimiento
de una pltora de grupos derivados de, o vinculados con, organizaciones
yihadistas salafistas. La mayora de esos grupos e individuos comparten la
ideologa de AQIM, pero son prudentes en cuanto al uso de la violencia y
sus actividades se concentran, sobre todo, a nivel local.
Este nuevo fenmeno del yihadismo salafista es mucho ms peligroso que el terrorismo al estilo al-Qaeda. Ellos intentan minar la autoridad del Estado sin confrontarlo directamente. Se estn posicionando
en las zonas urbanas ms pobres, marcadas por problemas sociales y
altos ndices de desempleo, como agentes del orden y proveedores de
justicia. Con vistas a 2014, el desafo consiste en cmo abordar a los extremistas radicales del salafismo sin caer en la trampa de la sobrerreaccin, el abuso de los derechos humanos o la represin indiscriminada.
Conclusin
Las causas subyacentes de los disturbios en el Norte de frica son
complejas y distintas en cada pas. Pero los crecientes problemas econmicos son, con diferencia, el taln de Aquiles de la regin. Las crisis
actuales a las que se enfrenta la zona podran empeorar si Occidente no
aumenta su apoyo econmico en 2014. Europa necesita incrementar su
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FRIDE
compromiso en Tnez, dado que el pas necesita desesperadamente de

la inversin extranjera para impulsar la creacin de empleo e iniciativas
econmicas dirigidas a regiones marginalizadas. En Marruecos, el rey
recientemente ha anunciado un ambicioso programa econmico para
promover el desarrollo humano en el Shara Occidental. Si el plan es
respaldado con reformas en el sistema judicial y en la polica, tendra
potencial para responder a los reclamos de la poblacin local y a las
preocupaciones de las potencias occidentales en materia de seguridad.
En Libia, es necesario acelerar los planes de Estados Unidos, Reino
Unido, Italia y Turqua para entrenar y equipar a unos 12.000 efectivos
libios. Pero la construccin de un ejrcito nacional libio no ser suficiente para restaurar la seguridad, y tampoco conseguir obligar a las milicias
a desarmarse, desmovilizarse y reintegrarse en el ejrcito o la sociedad
civil. Una paz y seguridad sostenibles requerirn adems de mayores reformas, que incluyan la profesionalizacin del ejrcito, la reconciliacin
poltica y la redaccin de una nueva constitucin inclusiva.
En Egipto, la difcil pero necesaria eleccin consiste en confrontar
al ejrcito y sus intentos de ampliar sus poderes y mejorar el estatus de
sus aliados en las fuerzas de seguridad, la polica y el sistema judicial.
La UE y Estados Unidos deberan condenar los abusos cometidos por
las fuerzas de seguridad egipcias y la detencin de activistas en el pas.
Deberan estar alerta ante nuevos acontecimientos y preparados para
anticipar o responder de manera proporcional, recortando o incluso
suspendiendo la ayuda militar si el rgimen, apoyado por el ejrcito,
insiste en seguir su trayectoria actual.
A pesar de los serios desafos existentes a lo largo de la regin, unos
incentivos econmicos desde Occidente bien dirigidos, asistencia en
materia de seguridad y el compromiso diplomtico an pueden ser de
gran ayuda para varios pases, especialmente aquellos que dependen, en
gran medida, de los vnculos econmicos con Europa y Estados Unidos en trminos de comercio, inversiones y ayuda.
3. Posibles implicaciones
regionales de la guerra en Siria
Barah Mikail
La guerra siria continuar en 2014 y seguir siendo una fuente de

inestabilidad regional. Siria comparte frontera con diversos pases
(Irak, Israel, Jordania, Lbano y Turqua) y stos temen las posibles
implicaciones de la guerra para su propia estabilidad y seguridad. La
creciente participacin internacional en el conflicto tambin ha puesto
en evidencia y ha extendido otras rivalidades. Si bien para Arabia
Saud e Irn, la guerra representa una lucha decisiva por la hegemona
regional, Estados Unidos y Rusia son conscientes del impacto que el
resultado de esta crisis tendr en su posicin internacional, incluso,
pero no exclusivamente, en Oriente Medio. Todos los protagonistas de
la guerra en Siria tienen a sus propios patrocinadores internacionales, y
los vnculos con ellos hasta ahora slo han aumentado su determinacin
para seguir luchando.
La inestabilidad atraviesa fronteras

Tres pases en particular son vulnerables a los efectos de la guerra siria:
Jordania, Irak y Lbano. Oficialmente, Jordania rechaza cualquier
injerencia en los asuntos internos de Siria. Sin embargo, la guerra ha
supuesto una carga adicional para la economa jordana, y en octubre
de 2013 el nmero de refugiados en el pas superaba los 560.000. La
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FRIDE
presin poltica de Arabia Saud y sus contribuciones financieras han

convencido a Amn para que permita el paso de combatientes (y armas)
de la oposicin a travs de su frontera comn de camino a Siria. El
reino hachemita teme que la inestabilidad en Siria se expanda hacia su
propio territorio. Pero las necesidades econmicas de Jordania son tan
grandes que no se siente en condiciones de rechazar las demandas y el
dinero saud, incluso si eso entra en entredicho con su posicin oficial
de neutralidad. Es poco probable que esa situacin cambie en 2014, a
la vez que aumenta la inquietud sobre el impacto del conflicto sirio en
el pas. Segn una encuesta reciente, la mayora de la poblacin jordana
quiere que se cierren las fronteras a los refugiados sirios.
El primer ministro iraqu, Nouri al-Maliki, tambin ha hecho un
llamamiento internacional a la no injerencia en los asuntos sirios, en
parte debido a preocupaciones de que la guerra se extienda a Irak. El
lder chita tambin teme que una autonoma kurda en Siria fortalezca
a los kurdos iraques, y quiere evitar el establecimiento de un gobierno
sun en Damasco que pudiera influir a los sunes iraques en contra
del gobierno. El posible fortalecimiento del grupo islamista iraqu, el
Estado Islmico de Irak y el Levante (ISIS, en sus siglas en rabe), tras
la cada de Bashar al-Assad tambin es fuente de preocupacin para alMaliki. Los desafos a la estabilidad interna de Irak podran aumentar
en 2014. El primer ministro ya se enfrenta a protestas regulares contra
sus tendencias autoritarias, a la vez que los ataques de ISIS contra
objetivos civiles ponen en evidencia su debilidad.
Lbano sigue siendo el pas ms permeable a los acontecimientos
en Siria. El pas est compuesto por 17 comunidades religiosas, que
estn divididas entre los que estn en contra de Assad y los que lo
apoyan, tanto entre la poblacin como a nivel poltico. Lbano tambin
teme la posibilidad de que los refugiados sirios importen el conflicto
al territorio libans. Desde el comienzo de la primavera rabe en 2011,
la mayor parte de los bombardeos y choques violentos que tuvieron
lugar en Lbano han estado vinculados casi con toda certeza al conflicto
sirio. Hezbol y sus aliados siguen siendo los actores polticos ms

fuertes en Lbano que, a su vez, estn alimentando el radicalismo de
sus opositores y rivales. Mientras contine la guerra en Siria, la tensin
entre estos rivales aumentar en 2014, con posibles repercusiones para
la estabilidad del pas. La creciente animadversin popular contra
los refugiados sirios tambin est contribuyendo a la efervescencia
del descontento en el pas. Si Hezbol y sus rivales (en particular el
Movimiento del Futuro, apoyado por Arabia Saud) no son ms
discretos en su lucha interna, las confrontaciones sectarias y polticas ya
existentes en Lbano se incrementarn, acentuando la polarizacin de
la poltica libanesa en medio de un cada vez mayor vaco institucional.
Rivalidades regionales
A nivel regional, la guerra siria ha expuesto varios niveles de
rivalidad. Actores regionales como Arabia Saud, Irn y Turqua no
slo contribuyen a las dinmicas del conflicto, sino que tambin se
ven afectados por ellas. La rivalidad entre Arabia Saud e Irn es el
factor regional ms importante en el conflicto sirio. Riad considera al
rgimen de Assad como un satlite de Tehern y, por tanto, su cada
aparentemente debilitara la influencia regional iran para el beneficio
de los saudes. Es por ello que Arabia Saud ha decidido apoyar a los
opositores del rgimen de Assad, como la Coalicin Nacional para
las Fuerzas de la Revolucin y la Oposicin Siria y algunos grupos
salafistas y yihadistas.
Irn teme que la cada de Assad conlleve el establecimiento de un
rgimen sun pro occidental y pro saud en Damasco y, por tanto, ha
enviado a entrenadores militares y presuntamente armas y dinero para
apoyar al rgimen sirio, mientras que su aliado libans, Hezbol, lucha
al lado de las tropas de Assad. La ayuda militar del movimiento libans
ha sido decisiva para la supervivencia del rgimen hasta el momento.
Tehern cree que an hay posibilidades de preservar un rgimen en
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FRIDE
Siria que pueda servir de pilar para su influencia regional. Nada indica
que esa actitud vaya a cambiar en 2014.
La guerra siria tambin ha demostrado la creciente influencia de dos
Estados del Golfo en la Liga rabe: Arabia Saud y Catar. Entre los dos,
Arabia Saud es el que tiene ms influencia y la mantendr en 2014. Riad
ha conseguido convencer a la mayora de los pases rabes a unirse a su
postura hacia Irn, Siria, Irak y Egipto. A cambio, ha inyectado dinero en
pases con graves dficits financieros como Egipto, Jordania, Marruecos
y Yemen. Al mismo tiempo, el discurso anti-iran, anti-Hezbol y antirgimen sirio de Arabia Saud, junto con la tensa relacin con el primer
ministro chita de Irak, al-Maliki, han incrementado las actitudes sectarias
en la regin. El sectarismo posiblemente continuar en aumento durante
2014, lo que servir para intensificar las tensiones regionales y podra ampliar la brecha entre Arabia Saud, Irn y sus respectivos aliados.
Turqua ha jugado un importante papel apoyando a los rebeldes
anti-Assad islamistas y no islamistas, como por ejemplo el Ejrcito
Libre de Siria (ELS), lo que ayuda a explicar por qu las llamadas
zonas liberadas en Siria se extienden desde la frontera turca. Al haber
sostenido al inicio a prcticamente cualquier grupo militante anti-Assad,
Turqua al final decidi enviar una fuerte seal a un grupo yihadista en
particular ISIS mediante ataques contra sus posiciones en respuesta
a los bombardeos del grupo contra territorio turco. Ankara teme que
los crecientes choques entre facciones extremistas y otros grupos de
la oposicin se expandan y atraviesen la frontera turca. Al mismo
tiempo, Ankara no quiere que la crisis siria favorezca las ambiciones de
autonoma y/o cualquier forma de auto determinacin de los kurdos
sirios. Un Kurdistn sirio, junto con las divisiones comunitarias ya
existentes en Irak, podra alentar a los kurdos en Turqua a buscar una
mayor autonoma. Ante el caos reinante en Siria y la falta de fuertes
alternativas polticas al rgimen, Turqua ha adoptado una postura ms
cauta. Ankara ahora insiste en la necesidad de alcanzar un alto el fuego,
y es probable que siga manteniendo esa posicin durante 2014.
A pesar de no estar directamente involucrado en el conflicto sirio,

Israel tambin tiene preocupaciones. Al comienzo de la guerra, los
israeles parecan estar a favor de mantener a Assad en el poder, sobre
todo debido a preocupaciones relacionadas con la estabilidad de su
frontera con el pas. Los ataques israeles en territorio sirio desde 2011
no estaban dirigidos a debilitar al rgimen, sino a destruir convoyes de
armas que pudieran llegar a suponer una amenaza para Israel si fueran
adquiridos por Hezbol. Durante 2013, el primer ministro israel
adopt un tono ms duro contra Assad, haciendo un llamamiento
para acabar con el derramamiento de sangre en el pas. Sin embargo,
no hay indicios de que los israeles prefieran una cada rpida y brutal
del rgimen de Assad, puesto que temen la posible instauracin de un
gobierno dbil o uno islamista en su lugar. Adems, en la actualidad, Tel
Aviv est ms preocupada con el programa nuclear iran y la evolucin
de las negociaciones internacionales en 2014, lo que implica que lo ms
probable sea que Israel desempee un papel muy limitado, o nulo, en
la crisis siria a lo largo de este ao.
Impacto internacional
La guerra siria es un factor importante para las polticas de Estados
Unidos y Rusia hacia el gran Oriente Medio y, en cierta medida,
condiciona las percepciones de Washington y Mosc en la regin. Por
ejemplo, la reticencia de Estados Unidos a emprender un ataque militar
contra objetivos del rgimen de Assad despus de que ste usara armas
qumicas en 2013 ha causado la impresin en muchos pases rabes
de que Washington carece de la voluntad (o quizs de la capacidad)
para imponer sus preferencias en la regin. Arabia Saud, uno de los
principales aliados de Estados Unidos, se vio muy frustrada cuando el
presidente Barack Obama acept la propuesta rusa para desmantelar
el arsenal qumico sirio. Para los saudes, algunas polticas de Estados
Unidos, como por ejemplo las negociaciones con Irn sobre el futuro
de su programa nuclear o la falta de determinacin para acabar con
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FRIDE
el rgimen de Assad, podran tener un impacto negativo sobre la

seguridad de la regin.
Estados Unidos no quiere perjudicar sus relaciones con el reino
saud, a la vez que los saudes an aprecian sus relaciones privilegiadas
con Washington. No obstante, durante los ltimos 10 aos, Riad ha
mejorado sus relaciones con Rusia y China, lo que podra implicar que
comience a alejarse progresivamente de Estados Unidos durante 2014
si se ven desilusionados con las polticas de Washington, en particular
sobre la cuestin iran, y si creen que pierde influencia en la regin en
general. Al mismo tiempo, Riad espera que buscar canales diplomticos
alternativos pueda ayudar a convencer a Washington de reinstaurar
algunas de sus antiguas polticas hacia la regin, como por ejemplo un
enfoque ms coercitivo tanto hacia Irn como hacia Assad en Siria.
En cuanto a Rusia, la mediacin en el acuerdo sobre el arsenal
qumico sirio ha confirmado su preferencia por aparecer como un pas
capaz de imponerse ante la voluntad de Estados Unidos y sus aliados.
Pero Mosc tambin est interesado en preservar su ltimo aliado en
la regin. La cada de Assad no servira para atraer la simpata o el
compromiso de otros pases rabes. Si logra preservar un rgimen sirio
anti occidental, Mosc conseguira mantener una presencia en la regin
(y una base naval en Tartus). Perder a Assad efectivamente implicara la
expulsin de Rusia del gran Oriente Medio. Para evitar esa posibilidad
y expandir sus conexiones en la regin, en los ltimos aos el Kremlin
ha invertido esfuerzos para mejorar sus relaciones con Argelia y Egipto
(sobre todo a travs de la venta de armas).
El resultado de la guerra siria tendr un impacto importante tanto
en las polticas de Estados Unidos como en las de Rusia hacia Oriente
Medio. Otro factor importante sern las polticas de Irn. Tehern sigue
siendo un fuerte aliado de Assad, y no hay indicios de que su postura
se vaya a suavizar tras la eleccin del presidente Rouhani en 2013. De
modo similar, Tehern preferira mantener a Assad en el poder antes
que enfrentarse a la perspectiva de un gobierno hostil en Damasco.

De esta manera, incluso si las negociaciones nucleares entre Irn y el
P5+1 avanzan durante 2014, no se puede asumir que ello fomentar
una convergencia entre las posiciones de Irn, Estados Unidos y Rusia
acerca de la guerra siria para intentar poner fin a la lucha.
Conclusin
Los europeos han contribuido de manera significativa a aliviar la
crisis humanitaria causada por la guerra. Pero su reaccin poltica ha sido
ms bien dbil. Las iniciativas individuales de Francia y Reino Unido
tampoco han conseguido encontrar una solucin duradera a la crisis.
La Unin Europea (UE) no es inmune a los acontecimientos en Siria.
Muchos individuos europeos se han unido a grupos armados islamistas
en el pas, lo que no slo ha complicado la ecuacin en el terreno, sino
que estos combatientes tambin podran alimentar un mayor radicalismo en suelo europeo en el futuro si regresan a sus pases de origen.
La UE todava puede ejercer un papel positivo operando a diferentes
niveles que podra ayudar a acabar con la guerra. Por un lado, los
europeos deberan mantener y aumentar su importante contribucin
para abordar la crisis humanitaria dentro y fuera del pas. Por otro
lado (relacionado), deberan ayudar a pases fronterizos como Lbano
y Jordania a lidiar con las repercusiones del conflicto, ya sea en cuanto
a los flujos de refugiados, las consecuencias econmicas o las tensiones
polticas internas. Asimismo, a nivel diplomtico, los europeos deberan
abrir y usar canales polticos discretos tanto con el rgimen de Assad
como con sus oponentes, dentro y fuera de Siria, con vistas a contribuir
a alcanzar un compromiso para el alto el fuego antes de debatir sobre
cualquier escenario para una transicin poltica.
Para influir positivamente en las partes del conflicto sirio, sus
patrocinadores externos debern hacer converger sus posiciones en
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torno a un mensaje comn, dirigido a poner fin a la contienda. Ante

las inciertas perspectivas para las negociaciones de Ginebra II, previstas para principios de 2014, la UE debera trabajar en esa direccin
junto con Estados Unidos y Rusia, e intentar incluir a Irn, Arabia
Saud y otros actores clave en la crisis siria. Ninguno de estos pases
podr acabar con el estancamiento existente en el terreno por s solo,
pero cada uno de ellos puede dificultar, y mucho, el alcanzar la paz.
4. Los socios orientales:

vecinos o compaeros de
habitacin?
Jos Boonstra y Natalia Shapovalova
Los vecinos orientales de la Unin Europea (UE) forman parte de

Europa. Sin embargo, los ms de 20 aos de independencia de la Unin
Sovitica parecen haber consolidado la posicin de Europa del Este
y el Cucaso Sur como zonas grises donde los pesos pesados la UE,
Rusia y, en menor medida, Turqua marcan el ritmo y compiten por
influencia. Cambiar la situacin en 2014 y en el futuro prximo?
En el ao entrante, la UE debera emplear una poltica mucho ms
amplia y consolidada hacia el Este, as como expandir sus vnculos
bilaterales con cada uno de esos pases y sus sociedades. Para ello, la
Unin necesitar encontrar nuevas formas para encajar las polticas
rusas e intensificar el apoyo democrtico y econmico europeo a sus
vecinos. Las nuevas polticas de la UE deberan basarse en la idea de
que los socios orientales no son tanto vecinos como compaeros de
habitacin, que viven en la misma casa europea.
Qu se puede esperar en los pases del Este?

La cumbre de la Asociacin Oriental, celebrada en noviembre de 2013
en Vilna, no ha registrado muchos avances, pero s supuso un cambio
de rumbo en lo que se refiere a Ucrania. Las grandes expectativas
de concluir un Acuerdo de Asociacin y un Acuerdo Profundo
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FRIDE
e Integral de Libre Comercio (DCFTA, en sus siglas en ingls) con

Kiev se evaporaron en los das previos a la cumbre. Pero las protestas
que se dieron a continuacin han transformado estos acuerdos en una
verdadera prueba para el futuro de las relaciones entre la UE y Ucrania.
La buena noticia que surgi de la cumbre de Vilna fue la iniciacin de
acuerdos con Georgia y Moldavia. Pero la otra cara de la misma moneda
es que la oferta europea para Armenia, Azerbaiyn y Bielorrusia parece
estar desapareciendo.
Ucrania haba estado dando pasos en direccin hacia un Acuerdo de
Asociacin con la UE, si bien segua habiendo preocupaciones sobre la
represin de libertades civiles y polticas y la detencin de la lder de
la oposicin Yulia Tymoshenko. A pesar de las grandes expectativas
de que Kiev cumpliera con las condiciones, una semana antes de la
cumbre de Vilna el presidente Vktor Yanukovych comunicaba que el
pas desista del acuerdo. Las razones oficiales fueron la presin por
parte de Rusia y los altos costes relacionados con la implementacin
del Acuerdo de Asociacin con la UE. Inmediatamente despus de
la cumbre, Yanukovych anunci un nuevo acuerdo estratgico con
Rusia. Al parecer, prefera aliarse con Mosc a cambio de la promesa
de prestar apoyo financiero a las finanzas estatales ucranianas, que
se encuentran al borde de la insolvencia, con el fin de garantizar su
permanencia en el poder tras las elecciones presidenciales de 2015. El
cambio de rumbo de Yanukovych provoc una ola de protestas en
Ucrania, primero demandando la firma del Acuerdo de Asociacin y,
posteriormente, tambin la dimisin del presidente y su Gobierno. La
poblacin ucraniana est expresando su preferencia cada vez mayor
por una integracin con la UE que con la Unin Aduanera liderada
por Rusia, y la mayora de los ucranianos cree que el Gobierno debera
continuar las negociaciones con la Unin Europea.
En Bielorrusia, el presidente Aleksandr Lukashenko se siente
cada vez ms incmodo con la creacin de la Unin Euroasitica. Los
prximos pasos en la integracin poltica y econmica con la Unin
Aduanera liderada por Rusia podran incitarle a intentar reanudar

el dilogo con la UE. La partida podra complicarse an ms para
Minsk: en la medida en que la situacin econmica del pas empeora,
amenazando las bases del poder de Lukashenko, crece el apetito
econmico de Mosc, mientras que Bruselas no est dispuesta a aflojar
sus condiciones sobre los derechos humanos como requisito para
reanudar el dilogo.
En Moldavia, la divisin entre los ciudadanos que prefieren una
relacin ms cercana a Rusia y los que miran hacia la UE es ms
acuciante. El Gobierno pro europeo, en el poder desde 2010, ha dado
grandes pasos hacia la Unin y es probable que firme un Acuerdo
de Asociacin en 2014. Asimismo, Chisinau espera que el ao que
viene la UE tambin establezca un rgimen libre de visados para los
ciudadanos moldavos despus de que el pas cumpliera con todos los
requisitos necesarios. Pero Moldavia tambin se prepara para celebrar
elecciones parlamentarias en el otoo de 2014, que podran dar
lugar a una victoria del Partido Comunista si se cree que la coalicin
gobernante pro europea no est cumpliendo con sus promesas o si sta
se rompe. Aunque es poco probable que una Moldavia liderada por
los comunistas cambie de repente del Acuerdo de Asociacin con la
UE hacia la integracin en la Unin Euroasitica, s podra verse una
poltica ms cercana a Mosc y una ralentizacin de las reformas.
En el Cucaso Sur, tres caminos muy diferentes podran
desarrollarse an ms. En Georgia, el perodo electoral de 2012-2013
ha finalizado, con la consolidacin del poder del partido Sueo de
Georgia del ex primer ministro Bidzina Ivanishvili en el parlamento
y en el palacio presidencial, ahora bajo el primer ministro Irakli
Garibashvili y el presidente Giorgi Margvelashvili, respectivamente.
El ao 2014 presenta una oportunidad para impulsar las reformas y,
al mismo tiempo, evitar caer en la trampa de ajustar las cuentas con
el ex presidente Mijel Saakashvili y su gobierno. La poblacin quiere
soluciones para sus problemas sociales, mientras que la normalizacin
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FRIDE
de las relaciones con Rusia tambin ser un punto importante en la

agenda del nuevo Gobierno. El panorama para Georgia seguir estando
bastante enfocado en la integracin euro-atlntica, independientemente
de lo largo que sea el camino hacia ese objetivo.
En septiembre, Armenia se decidi por la Unin Aduanera y tuvo
que retirarse de las negociaciones sobre un Acuerdo de Asociacin con
la UE. Eso se ha debido a la presin rusa: Erevn depende de Mosc para
su seguridad y su posicin en la regin de Nagorno-Karabaj, en disputa
con Azerbaiyn. No obstante, el inters econmico de Armenia en la
UE no ha disminuido y Erevn probablemente continuar intentando
lograr una especie de Asociacin light con Bruselas. Tras la cumbre
de Vilna, se dieron algunas breves protestas en Armenia en contra de
la visita del presidente ruso, Vladimir Putin. El presidente armenio,
Armen Sargsyan, quien fue reelegido en 2013, necesitar alcanzar un
delicado equilibrio entre sus relaciones ms estrechas con la Unin
Aduanera y los intereses comerciales de su pas con la UE.
No se esperan cambios en Azerbaiyn a lo largo de 2014. La dinasta
de los Aliev consigui superar otra ronda de elecciones en 2013,
deshacindose con xito de la oposicin poltica y civil al rgimen.
Azerbaiyn tiene poco inters en un Acuerdo de Asociacin con la UE
o en comprometerse a llevar a cabo reformas polticas y econmicas.
Mientras que un acuerdo de libre comercio entre la UE y Azerbaiyn
no est sobre la mesa (el pas no pertenece a la Organizacin Mundial
del Comercio, OMC), Bak s tena la intencin de concluir un Pacto
de Modernizacin con Bruselas. No obstante, no lo logr en Vilna, al
no aceptar la parte sobre democracia y derechos humanos del texto
de propuesta de la UE, prefiriendo insistir solamente en la cooperacin
energtica.
Mientras no se esperan grandes cambios o hitos en 2014, dos
cuestiones, en particular, tendrn protagonismo en Europea del Este.
Primero, los pases que buscan una relacin ms cercana con Bruselas
esperarn un mayor reconocimiento de sus logros. Para Moldavia

y Georgia, la liberalizacin de visados, que es el gran incentivo que
los gobiernos de esos pases pueden ofrecer a sus poblaciones, es una
parte fundamental. Pero Chisinau y Tbilisi tambin buscarn una
mayor proteccin y ayudas concretas por parte de la UE a la hora de
afrontar los embargos comerciales de Rusia. En Ucrania, no se puede
descartar la firma de un Acuerdo de Asociacin con la Unin, dado
que el pblico parece resuelto a apoyar el camino europeo. Segundo,
Bielorrusia y Armenia, que se sienten cada vez ms abandonados,
temen una dependencia irreversible de Rusia y buscarn maneras de
cooperar con la UE con el fin de contener la influencia de Mosc. Para
Azerbaiyn, la situacin ser distinta, puesto que el pas est diseando
una poltica exterior multi-vectorial basada en negociaciones con las
potencias regionales Rusia, Turqua y la UE desde una posicin
relativamente fuerte.
Seguirn los vecinos orientales en la zona gris?

En los prximos aos, la rivalidad entre la UE y Rusia sobre su vecindad
conjunta probablemente aumentar. Las lites gobernantes en los pases
vecinos podran llegar a tener que elegir entre la integracin europea o la
euroasitica, a pesar de que algunos posiblemente preferiran retrasar el
proceso para asegurar su supervivencia. Las elecciones geoestratgicas
que hagan los pases de Europa del Este y el Cucaso Sur sern la suma
de sus consideraciones polticas, econmicas y de seguridad.
Polticas: la falta de gobiernos democrticos fuertes en la regin seguir
suponiendo el mayor obstculo a la implementacin de la oferta
europea de una Asociacin Oriental. La regin est gobernada por
lideres autocrticos (Azerbaiyn y Bielorrusia), pequeas redes de
lites corruptas (Ucrania y, en menor medida, Armenia) y gobiernos
sin experiencia en democracias frgiles (Georgia y Moldavia). Las lites
gobernantes no slo sufren con la competencia en la vecindad, sino
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FRIDE
que tambin se benefician de ella, habiendo aprendido a satisfacer a

ambos patrones sin tener que tomar decisiones difciles.
Econmicas: entre un tercio y la mitad del comercio total de los
pases de Europa del Este y el Cucaso Sur se da con la UE, mientras
que Rusia sigue siendo un importante mercado y proveedor de
energa. Mosc presta apoyo a lderes no democrticos a cambio de
concesiones. Las tcticas coercitivas de Rusia incluyen: ofrecer gas a
un precio asequible a cambio de lealtad poltica, el bloqueo econmico
de algunas commodities y, posiblemente, perjudicar la capacidad de los
inmigrantes para trabajar en Rusia, prcticas que podran intensificarse
tras los Juegos Olmpicos de Invierno en Sochi cuando Mosc ya no
ver motivos para preocuparse por su reputacin internacional. La UE
puede ayudar a sus vecinos a minimizar el impacto de esas polticas
abriendo sus mercados u ofreciendo ayuda macroeconmica, pero sin
dejar de lado la condicionalidad democrtica.
Seguridad: a los dos pases que han optado firmemente por la integracin
europea Georgia y Moldavia tambin les costar abandonar la zona
gris, puesto que su desarrollo se ve en parte desacelerado por los largos
conflictos en Transnistria en Moldavia y Abjasia y Osetia del Sur en
Georgia. Para resolver estos conflictos, har falta un cambio de actitud
en Rusia, algo poco probable mientras Chisinau y Tbilisi se alejen
de Mosc. Rusia ejerce presin a travs de su ejrcito, que contina
desplegado en Transnistria, y sus fuerzas en Abjasia y Osetia del Sur,
que han sido reconocidos por Mosc como Estados soberanos. Dada
su gran implicacin en las negociaciones sobre los cuatro conflictos
extendidos de la regin, Mosc puede facilitar o, desde luego, hacer
fracasar el proceso.
La mayora de los vecinos orientales creen que, en el corto plazo, no
tienen muchas opciones, aunque si se pudieran librar de las limitaciones
y la presin poltica externa, casi todos preferiran una mayor integracin con Bruselas mientras mantienen buenas relaciones con Mosc. No
obstante, eso no parece ser una opcin de momento. La permanencia de

Lukashenko en el poder parece incompatible con un cambio de direccin de la poltica bielorrusa desde Rusia hacia la UE. Moldavia podra
sufrir an ms econmicamente si Mosc amplia su boicot y Bruselas no
es capaz de suplir las prdidas de Chisinau. La opcin de Ucrania est
algo ms clara debido a su fuerte sociedad civil, pero, a la hora de escribir estas lneas, segua presa de su propio Gobierno. Georgia ya tom
su decisin hace una dcada, pero tendr que suavizar las tensiones con
Rusia, que sigue siendo la principal fuente de inseguridad para el pas.
Armenia parece estar atrapada en una relacin de dependencia con Rusia
para asegurar su supervivencia econmica y su seguridad. Por su parte,
Azerbaiyn sigue siendo una excepcin, negociando al mismo tiempo
con la UE, Rusia y Turqua desde una posicin de mayor ventaja dados
sus recursos en petrleo y gas, a pesar de ser inestable en el largo plazo
debido a su rgimen autocrtico.
Conclusin
Si la UE quiere continuar eliminando las lneas divisorias en el
continente y expandir el crculo de integracin econmica y de
democracias, necesitar profundizar la Asociacin Oriental actual y,
al mismo tiempo, actuar con mayor flexibilidad a la hora de prestar
apoyo a los diferentes pases de la regin cuando y donde sea necesario.
Son muchos los desafos en el Este y hay pocas soluciones rpidas y
fciles. Existen tres principales cuestiones que la poltica europea debe
abordar en la regin.
Primero, cmo lidiar con una Rusia que ve a Europa del Este y el
Cucaso Sur primeramente a travs del prisma de una suma cero. Mosc
est desarrollando su propio esquema de integracin, basado en el modelo europeo aunque, por el momento, es incompatible con los acuerdos de
asociacin y libre comercio de la UE en la vecindad. La Unin tiene poca
influencia sobre la posicin poltica de Rusia y sus ambiciones regionales
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FRIDE
de integracin, pero an as, necesitar desarrollar mecanismos bilaterales y multilaterales, involucrando a la OMC si fuera necesario para
evitar la aparicin de posibles conflictos entre las normas comerciales
de la UE y la Unin Euroasitica y con el fin de proteger a los socios
orientales de los embargos comerciales de Rusia.
Segundo, para mantener el entusiasmo de los socios orientales que
se encuentran en el camino de las reformas econmicas y democrticas,
la UE tiene que desarrollar una hoja de ruta clara para los pases
que deseen profundizar rpidamente sus vnculos con Bruselas,
asegurar la completa implementacin de los Acuerdos de Asociacin
y proporcionar ayuda para lograr la consecucin de esos objetivos.
Asimismo, la Unin debera invertir en programas de educacin e
iniciativas dirigidas a los jvenes, as como cumplir con su promesa
de establecer un rgimen libre de visados para los pases que hayan
llevado a cabo todas las reformas requeridas, lo que aumentara el
apoyo popular a los valores europeos en los socios del Este.
Por ltimo, qu quiere conseguir la UE en la vecindad oriental en
el largo plazo? La crisis econmica ha hecho que la Unin se enfocara
hacia adentro. Hasta el momento, los vecinos orientales slo suscitan el
inters de unos pocos Estados miembros, aquellos que son los verdaderos conductores de la poltica de la UE en la regin. Los polticos europeos necesitan visitar a sus vecinos ms a menudo, as como es necesario
iniciar debates nacionales sobre las vecindades de la UE e intensificar los
intercambios en materia de educacin y entre las sociedades civiles.
2014 podra ser un ao decisivo para que algunos socios del Este
avancen hacia una mayor asociacin con Bruselas, adems de presentar
una oportunidad para renovar el debate en la UE sobre qu hacer para
que los vecinos orientales se conviertan en verdaderos compaeros de
habitacin en una Europa compartida.
5. La fragilidad estatal en la
gran vecindad
Clare Castillejo
La gran vecindad de Europa, que va desde frica Occidental hasta Asia

Central y Rusia, cuenta con un gran nmero de Estados frgiles. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE),
en su informe de 2013 sobre Estados Frgiles, ha identificado a 21
Estados de estas caractersticas en esa amplia regin, incluidas algunas
grandes potencias regionales como Nigeria o Irn. A su vez, el ndice
de Estados Frgiles de 2013 del think tank estadounidense Fund for
Peace, ha situado a 33 Estados de la gran vecindad de la UE entre las
categoras ms serias de alerta o alarma de colapso estatal. Entre
ellos se encuentran todos los pases del Sahel y el Cuerno de frica y
tres de las cinco repblicas centroasiticas.
El colapso de regmenes autoritarios en Oriente Medio y el Norte
de frica, la subsiguiente crisis poltica y humanitaria, as como los
conflictos y la inseguridad a lo largo de la regin han contribuido a
aumentar la fragilidad en la vecindad del sur. Mientras tanto, un importante nmero de pases en el frica Occidental, el Sahel, el Cuerno
de frica y Asia Central siguen atrapados en una fragilidad crnica o
en conflictos de baja intensidad. Si bien hay pocos Estados altamente
frgiles en Europa del Este y el Cucaso Sur, estas regiones s presentan
algunas caractersticas de fragilidad, como una mala y corrupta gobernanza y extensos conflictos sobre zonas separatistas.
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FRIDE
En 2014 habr ms riesgo de fragilidad. Un claro desafo sern los

resultados de las elecciones previstas para este ao y la retirada de la
OTAN de Afganistn, que podran aumentar la inseguridad en los vecinos centroasiticos y en Irn. De igual modo, el conflicto en Siria podra
incrementar el extremismo y las tensiones sectarias a lo largo de Oriente
Medio, y poner en peligro el delicado equilibrio poltico en vecinos frgiles como Lbano. El Sahel seguir siendo motivo de preocupacin a
nivel internacional, puesto que los varios Estados frgiles de la regin
as como algunos de los ms estables, como Senegal se enfrentan a disturbios, violencia y extremismo. Sin embargo, algunos pases que antes
registraban un alto grado de fragilidad en la gran vecindad, como por
ejemplo Sierra Leona, podran seguir avanzando en 2014 y llegar a aportar importantes lecciones sobre cmo dejar atrs esta fragilidad.
Distintos patrones de fragilidad

Por lo general, los Estados frgiles se definen como aquellos Estados
cuyas instituciones carecen de capacidad, legitimidad o responsabilidad
ante sus ciudadanos, o una combinacin de las tres. A lo largo de la regin se pueden ver Estados frgiles con poca responsabilidad o legitimidad, desde Turkmenistn a Eritrea. Eso refleja, en parte, el hecho de que
la mayora de los Estados frgiles en la vecindad son democracias hbridas o autocracias. Por otro lado, en la vecindad africana se evidencia ms
la falta de capacidades. Una serie de pases africanos, como por ejemplo
Chad, Somalia y Guinea, as como Tayikistn en Asia Central, continan
careciendo de los tres atributos, lo que les hace extremadamente vulnerables y, por tanto, muy dependientes de la ayuda.
Algunos Estados frgiles de la vecindad se vern sumergidos en
conflictos blicos, entre ellos Siria, Somalia y, posiblemente, algunos
pases del Sahel y el Norte de frica. Pero muchos ms tendrn que
enfrentarse a altos niveles de violencia, tanto si son o no oficialmente
considerados como conflictos armados. Ello refleja las tendencias
globales en cuanto a la naturaleza cambiante de la violencia. Los Estados frgiles de Oriente Medio y el Norte de frica, el Sahel y el frica
Occidental probablemente sufrirn niveles especialmente altos de violencia poltica, en particular con relacin a las transiciones, elecciones
o luchas de poder entre las lites, como las que se han visto recientemente en Egipto y en Guinea. Sin embargo, desafos como la violencia criminal organizada, el crimen transnacional o el terrorismo, sern
ms generalizados en frica Occidental, el Sahel, el Magreb, el Cuerno
de frica, Oriente Medio y Asia Central, mermando la capacidad del
Estado y la seguridad de los ciudadanos en esos pases.
Casi la mitad de los Estados frgiles del mundo son ahora pases de
renta media, y esa tendencia se ver cada vez ms reflejada en la gran vecindad de Europa. La distincin entre Estados frgiles de renta baja y los de
renta media es importante, no slo por el tipo de desafos a los que se enfrentan esos pases, sino tambin para las relaciones de la Unin Europea
(UE) con stos. Ello se debe al reciente compromiso de la UE a enfocar
su ayuda al desarrollo en los pases de renta baja, adems de dar prioridad
tanto a los Estados frgiles como a su vecindad (segn lo recogido en la
Comunicacin de la Comisin Europea Agenda para el Cambio). Sin
embargo, el reto cada vez mayor para la Unin consistir en usar todas
sus polticas externas para abordar la fragilidad en vecinos de renta media
como Nigeria, donde la ayuda tendr un papel cada vez menor.
Causas comunes de la fragilidad en la vecindad

Si bien los Estados frgiles en la gran vecindad europea son muy diversos, existen algunos factores comunes que podran aumentar la fragilidad
a lo largo de la vecindad en 2014.
Mala gestin de las industrias extractivas. Una serie de Estados frgiles en la vecindad, como Irak, Libia, Nigeria, Sudn y Turkmenistn,
son reconocidos proveedores de energa, con una tradicin de mala
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FRIDE
gobernanza y conflictos relacionados con sus industrias extractivas.

En otros Estados frgiles, en particular en el frica Occidental y el
Sahel, como por ejemplo Nger, se estn descubriendo o explotando
nuevas reservas de energa y minerales. En muchos de estos pases,
hay un riesgo real de que una mala gestin de los recursos agrave
la fragilidad, en la medida en que las lites polticas competirn por
hacerse con los beneficios de la industria extractiva, lo que, a su vez,
tiende a incrementar la corrupcin. Adems, la excesiva dependencia
en las rentas extractivas ms que en los impuestos como fuente de
ingresos del Gobierno reduce la rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y erosiona la legitimidad del Estado.
Algunos Estados frgiles de renta baja pero ricos en recursos como
Chad y Sierra Leona han comenzado a experimentar altos niveles de
crecimiento econmico. Un importante reto para estos pases ser desarrollar polticas y construir las instituciones necesarias para redistribuir
la riqueza de la industria extractiva y aprovecharla para lograr el desarrollo econmico. De lo contrario, es poco probable que el crecimiento
proporcione oportunidades econmicas para la poblacin en general y
podra incluso aumentar los ya de por s altos niveles de desigualdad.
Redes transnacionales de crimen organizado. Estas redes criminales se
dedican, sobre todo, al trfico de drogas, armas, personas y recursos naturales robados, explotando y agravando la fragilidad estatal. En algunos
casos, han llegado incluso a cooptar al Estado, como en Guinea Bissau
y Tayikistn. El trfico de cocana en el frica Occidental y en el Sahel,
y el trfico de herona a travs de Asia Central, continuarn suponiendo
un serio desafo a lo largo del ao entrante. Adems, con la produccin
de opio en Afganistn en niveles rcord, y ante las transiciones polticas y
de seguridad que tendrn lugar en 2014 en el pas, es posible que aumente
el trfico de herona a travs de Eurasia.
Adems de la droga, el trfico de armas podra expandirse an ms
en los Estados frgiles de Oriente Medio y el Norte de frica, donde
las instituciones de seguridad se han visto debilitadas por los procesos

de transicin, como por ejemplo en Libia. La expansin de esas redes
continuar mermando la seguridad y el Estado de derecho, as como
podra fomentar el conflicto y una mayor inseguridad, aumentando la
corrupcin y convirtindose en una fuente de financiacin latente para
los grupos insurrectos.
Procesos de transicin incompletos. Muchos vecinos frgiles estn actualmente atravesando procesos de transicin desde un rgimen autoritario o estn saliendo de un conflicto. Para algunos como Egipto, Mal,
Kirguistn o Irak estas transiciones estn resultando bastante difciles.
A menudo se caracterizan por luchas de poder entre las lites, el debilitamiento de las instituciones estatales, altos niveles de violencia poltica,
una creciente polarizacin y actores externos o internos que intentan socavar el proceso (por ejemplo Irn en Siria o la lite militar en Guinea
Bissau). A menos que se avance en la construccin de nuevos sistemas
polticos sostenibles en esos Estados en transicin, las instituciones seguirn debilitndose a la vez que se incrementarn las demandas, y esos
pases continuarn siendo una fuente de inseguridad en sus subregiones.
Grupos extremistas. La fragilidad de algunos Estados en la gran vecindad, expresada en la existencia de territorios inseguros y fuertes reclamos
de la poblacin, han creado las condiciones para la aparicin de grupos
extremistas. stos, a su vez, socavan an ms la capacidad y la legitimidad de algunos Estados frgiles. La militancia islamista seguir afectando
a muchos pases de la vecindad en 2014. Es posible que los incipientes
vnculos entre grupos militantes que operan en el Norte de frica, el
Sahel, el frica Occidental y el Cuerno de frica se expandan. Tambin
existe el riesgo de que estos grupos se unan a redes del crimen organizado. El conflicto en Siria podra aumentar el extremismo y el sectarismo a
lo largo de Oriente Medio. En Asia Central y el Cucaso Norte la militancia islamista constituye una seria amenaza, que los lderes autoritarios
usan como excusa para justificar sus polticas represivas. La retirada de
la OTAN de Afganistn podra conllevar la expansin de la militancia
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desde ese pas a Asia Central, as como permitir que ciertos grupos provenientes de Tayikistn fortalezcan su presencia en Afganistn.
Cambio climtico. Algunos de los vecinos de la UE ms frgiles en el
Sahel, el Cuerno de frica y el frica Occidental se vern muy afectados
en los prximos aos por el cambio climtico, un rpido crecimiento
poblacional, la degradacin medioambiental y una inseguridad alimentaria crnica. Por ejemplo, un estudio reciente de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) ha identificado 19 puntos crticos en el Sahel
que requieren medidas de adaptacin urgentes. Asimismo, se ha detectado un aumento de las temperaturas de entre 1,5-2 en partes de Mal,
Chad y Mauritania desde 1970. Adems, en algunos Estados frgiles en
el Magreb, Oriente Medio y Asia Central, como Libia, Yemen o Uzbekistn, la escasez de agua aumentar an ms la presin sobre estos pases
y sus poblaciones, y podra alimentar el conflicto. Inevitablemente, los
Estados frgiles son los menos capaces de adaptarse a los cambios en el
clima, y sus poblaciones son las ms vulnerables a los shocks climticos.
La Cumbre del Clima de Naciones Unidas, que se celebrar en Nueva York en septiembre de 2014, presentar otra oportunidad para una
accin global contra el cambio climtico, y su impacto en los Estados
frgiles debera estar en el centro de los debates.
Cmo puede la UE ayudar a sus vecinos frgiles en 2014

Abordar la fragilidad en su gran vecindad debera ser una prioridad para
la UE en el ao entrante. En 2014, los Estados miembros de la ONU
negociarn el marco post Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
que debera entrar en vigor en 2015. Ser una oportunidad clave para
convertir la fragilidad en un tema central de la agenda de desarrollo
global, fortaleciendo as el compromiso internacional, los recursos y la
rendicin de cuentas sobre la cuestin. Tanto el informe del Grupo de
Alto Nivel de la ONU sobre el marco post-ODM como el informe de la
Comisin Europea, Una Vida Digna para Todos, publicado en 2013,
sugieren que las cuestiones relativas a la fragilidad, como la gobernanza

y la seguridad, deberan ser una prioridad. No obstante, potencias emergentes como Brasil, China e India se oponen a la inclusin de una agenda
de fragilidad en el nuevo marco global.
Segn la OCDE, hasta 2015 ms de la mitad de los Estados frgiles
sufrirn una disminucin considerable en la ayuda que reciben, en parte
debido a los recortes en algunos Estados miembros de la UE. Ello podra
minar los esfuerzos para abordar la fragilidad en algunos de los vecinos
de renta baja, sobre todo en pases que ya reciben menos ayuda de la
necesaria, como por ejemplo Nger. En este contexto, ser clave que la
Unin d prioridad a los factores ms serios de la fragilidad, prestando apoyo a las fuentes de resiliencia ms importantes en cada pas. Ello
podra incluir abordar las demandas por una mejor gobernanza, para
evitar que las poblaciones sean ms vulnerables a mensajes extremistas;
fortalecer la capacidad del Estado para gestionar los recursos naturales y
las inversiones extranjeras; fomentar las respuestas regionales al crimen
organizado transnacional; o apoyar medidas de adaptacin dirigidas a
reducir la vulnerabilidad a los shocks climticos.
El involucramiento cada vez mayor de las potencias emergentes en
los Estados frgiles de la vecindad desde China en Etiopa a Turqua en
Somalia traer tanto desafos como oportunidades en 2014. Las potencias emergentes tienen potencial para mermar la influencia de la UE y la
presin internacional para la reforma en los Estados frgiles, as como
para alimentar la violencia, mediante inversiones poco sensibles a las
condiciones conflictivas y a travs de la transferencia de armas, como
supuestamente hizo China en Sudn. No obstante, tambin pueden
proporcionar las muy necesarias oportunidades econmicas e inversiones en desarrollo en esos Estados frgiles. Por lo general, las potencias
emergentes son reacias a debatir con la UE su poltica en otros pases.
Sin embargo, la Unin debera emplear todos los esfuerzos posibles para
fortalecer el dilogo poltico con estas potencias sobre la cuestin de los
Estados frgiles en la vecindad, tomando como punto de partida los in-
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FRIDE
tereses comunes en relacin con esos pases, como por ejemplo la estabilidad, el crecimiento o el desarrollo.
Los actores no estatales tambin desempean un papel importante
en muchos Estados frgiles de la vecindad. Estos incluyen actores que
fomentan la fragilidad, como la insurgencia armada, las redes criminales, los grupos extremistas y los inversores extranjeros cuyas prcticas
promueven la mala gobernanza. Tambin incluye a actores que juegan un papel positivo, ayudando a promover la reforma y a construir
capacidades en las instituciones estatales y la sociedad, como son los
activistas civiles, las organizaciones de la sociedad civil, los medios de
comunicacin, las organizaciones filantrpicas y los inversores extranjeros cuyas prcticas promueven el desarrollo. Es importante que la
UE reconozca esa complejidad y dialogue con una amplia serie de actores en sus vecinos frgiles, a pesar de los riesgos que podra suponer.
Los cambios en la ayuda al desarrollo de la UE en 2014 incluyendo el
desarrollo y la implementacin de nuevos Documentos de Estrategia
Pas, un aumento de la programacin conjunta entre la UE y los Estados miembros y la posibilidad de una mayor presencia europea en
cuestiones de desarrollo en los Estados frgiles de renta baja podran
ofrecer oportunidades en este sentido.
Conclusin
Acabar con la fragilidad en los vecinos frgiles de Europa conllevar
asumir riesgos con el fin de negociar nuevos acuerdos polticos, construir la paz e invertir en el crecimiento. Si la UE quiere contar con
una vecindad ms resistente, deber prepararse para compartir adversidades, ya sea proporcionando seguridad, asegurando las inversiones
u ofreciendo un compromiso poltico ms sostenible. Dada la actual
aversin al riesgo en Europa, queda por ver si habr valor poltico para
asumir los riesgos necesarios en 2014.
6. Rusia: los lmites de la

asertividad
Marlne Laruelle y Eleonora Tafuro
Rusia dice tener un pie en Europa y otro en Asia. Mosc se define

como una potencia de dimensiones globales, pero ha otorgado
especial importancia a su relacin con la Unin Europea (UE), tanto
por la interdependencia econmica como por razones de prestigio,
reconocimiento y auto proyeccin. No obstante, tambin se aprecia
entre las lites rusas un cambio progresivo hacia Asia y, en particular,
China, dado que algunas creen que la idea de Europa como un modelo
legtimo de desarrollo se est desvaneciendo. En junio de 2013, el
presidente Vladimir Putin critic a los pases europeos por perder el
control sobre sus economas y permitir la aparicin de una mentalidad
de dependencia.
Desde que Putin asumi la presidencia rusa en el ao 2000, Rusia
es ms asertiva. Su administracin ha intentado superar el trauma del
colapso postsovitico y la sensacin de sentirse relegada a una potencia
secundaria, en particular ante el supuesto riesgo de una asociacin
sino-americana dominante en el siglo XXI. La poltica exterior de
Mosc tiene el objetivo de preservar su posicin como potencia global
en lo que considera un sistema internacional competitivo de suma cero.
En este sentido, la postura del Kremlin combina simultneamente
la defensa del status quo y el fortalecimiento de su posicin en su
entorno exterior cercano con iniciativas dirigidas a contrarrestar la
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FRIDE
primaca de Estados Unidos y Occidente en general. Estas prioridades

probablemente continuarn dominando la poltica exterior de Mosc
en el futuro prximo, llevando a que las relaciones con Bruselas,
Washington y otros se basen, sobre todo, en temas concretos.
La poltica de Rusia en su exterior cercano se ha vuelto ms
ofensiva, basndose en una estrategia de divide y vencers. En
Europa del Este, a la hora de escribir estas lneas, la falta de cooperacin
con la UE estaba convirtindose rpidamente en una competencia
desenfrenada, sobre todo en Ucrania. En Oriente Medio, la crisis siria
ha supuesto una oportunidad para Rusia de recobrar algo de influencia
en la regin. Estas tendencias probablemente se acelerarn en 2014,
debido al xito diplomtico de Rusia en Siria (por lo menos temporal),
su capacidad para atraer a Ucrania y desviarla del camino hacia una
mayor asociacin con la UE y el plan estratgico de Mosc para
establecer una nueva Unin Euroasitica.
La Unin Euroasitica: el smbolo de la gran estrategia rusa

en la vecindad
La Unin Euroasitica refleja los intentos de Rusia de (re)cobrar
una posicin de hegemona regional en su vecindad y construir un
polo econmico y poltico capaz de contrarrestar el peso de vecinos
influyentes como la UE y China. El proyecto fue, en parte, una
respuesta al lanzamiento de la Asociacin Oriental de la UE en 2009,
que irrit a Rusia y que, desde entonces, se ha convertido en una
prioridad personal para Vladimir Putin en su tercer mandato como
presidente.
Segn las autoridades rusas, la Unin Euroasitica que se creara
sobre la base de la actual Unin Aduanera entre Rusia, Bielorrusia y
Kazajstn, y la Unin Econmica Euroasitica que entrar en vigor
en 2015 (y que integrar a Armenia y, posiblemente, a Kirguistn
y Tayikistn) se basa en el modelo europeo. No obstante, los

mecanismos supranacionales previstos para la Unin Euroasitica
claramente sitan a Mosc en una posicin hegemnica sobre los
dems miembros. Eso probablemente contribuir a aumentar el
resentimiento ya existente en Bielorrusia y Kazajstn, y perjudicar
las inversiones extranjeras y la modernizacin tecnolgica a lo
largo de la regin euroasitica. Rusia es el nico miembro de la
Unin Aduanera que ha visto beneficios comerciales, mientras
que Kazajstn y Bielorrusia han experimentado una considerable
desviacin comercial, debido a que las importaciones de la UE y
China son reemplazadas cada vez ms por las que provienen de Rusia.
Pero eso no afectar el creciente dominio chino del comercio en Asia
Central. Adems, puesto que Mosc es miembro de la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC), Minsk y Astana tendrn que ajustar
sus polticas aduaneras a las firmadas por Mosc en el marco de la
OMC, incluso si ello va en detrimento de sus economas.
Los ambiciosos objetivos de Mosc en el espacio euroasitico
tambin se han visto en el sector de la seguridad colectiva a travs de la
Organizacin del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), que incluye
a Armenia, Bielorrusia, Kazajstn, Kirguistn y Tayikistn, adems de
Rusia (Uzbekistn dej la organizacin en 2012). El principal objetivo
de la OTSC ha sido ofrecer una alternativa a la OTAN a los pases
euroasiticos (todos los miembros de la OTSC anteriormente se haban
unido al programa de la OTAN, una Asociacin para la Paz). Hoy,
Rusia espera fomentar la integracin militar en la OTSC, abogando
por mecanismos colectivos de defensa, sobre todo un nico sistema
de defensa area. Hasta ahora, Rusia ha sido el nico pas en ofrecer
a la regin un sistema de seguridad integral, algo que probablemente
debera inspirar en Occidente el deseo de explorar posibilidades de
cooperacin con la organizacin.
Las polticas de Rusia hacia los pases vecinos que forman parte
de la Asociacin Oriental de la UE Ucrania, Bielorrusia, Moldavia
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FRIDE
y los pases del Cucaso Sur son una importante fuente de tensin
entre Bruselas y Mosc. Durante la cumbre de Vilna, celebrada en
noviembre de 2013, Georgia y Moldavia iniciaron Acuerdos de
Asociacin y Acuerdos Profundos e Integrales de Libre Comercio
(DCFTA, en sus siglas en ingls) con la UE, pero necesitarn de
ayuda para suavizar el posible impacto negativo de las polticas
coercitivas por parte de Rusia. Pero el principal punto de desacuerdo
ser Ucrania, donde la rivalidad entre Mosc y Bruselas se ve reflejada
en las protestas populares en Kiev que demandan un acercamiento a
la UE y un cambio de Gobierno en el pas. Mosc ve la creciente
influencia de Bruselas en su vecindad occidental como una poltica
deliberadamente anti-rusa de las instituciones de la UE en el contexto
de una competencia geopoltica.
Si la poltica rusa en su vecindad occidental contradice los objetivos
de la UE para la vecindad oriental, la relacin en Asia Central, donde
la Unin tiene menos ambiciones, no es tan conflictiva. La gran
estrategia rusa en Eurasia se centra en la integracin con Kazajstn
y una presencia militar segura en Kirguistn y Tayikistn. Incluso
si la UE ha sido el principal socio comercial de Kazajstn durante
unos cuantos aos, Bruselas no desea una mayor integracin con
Astana y no est interesada en competir con Mosc, excepto en
cuanto a su agenda normativa (promocin de los derechos humanos
y la buena gobernanza). Para Kirguistn y Tayikistn, la UE es un
mero proveedor de ayuda econmica y humanitaria, sin perspectivas
de convertirse en un actor externo clave. Por tanto, por lo menos
en teora, hay ms espacio para una cooperacin UE-Rusia en Asia
Central que en los pases de la Asociacin Oriental. La retirada de la
OTAN de Afganistn en 2014 podra fomentar algunos proyectos
conjuntos entre la UE y Rusia en Asia Central, en particular en el
sector de la seguridad fronteriza. No obstante, definir e implementar
estrategias fronterizas conjuntas sigue siendo una tarea difcil, sobre
todo debido a la falta de inters de Mosc en impulsar una mayor
participacin europea en Asia Central.
El oportunismo ruso en Oriente Medio

Tras unos 10 aos de casi total ausencia, Rusia ha reaparecido en
Oriente Medio a partir de 2006, con varios viajes de alto nivel por parte
de representantes del Gobierno ruso, as como con la reanudacin
de los intercambios comerciales. Rusia considera importante el estar
presente en Oriente Medio, no slo porque es un rea clave para la
gran estrategia de Estados Unidos, sino porque los acontecimientos
en la regin pueden tener un impacto directo en Rusia (por ejemplo
si Irn llega a desarrollar un arma nuclear y/o establecer vnculos con
yihadistas separatistas en el Cucaso Norte). Sin embargo, Mosc ha
perdido a sus tradicionales aliados autoritarios Sadam Hussein en Irak
y Muamar Gadafi en Libia y la relacin con Irn se ha complicado
an ms. Mosc a veces ha actuado en contra de Tehern respecto del
programa nuclear (fren el desarrollo del reactor nuclear de Bushehr
y apoy las sanciones occidentales impuestas sobre el rgimen iran
en 2010) y ha paralizado la venta de armas (en 2010 Rusia cancel un
contrato para la venta de misiles S-300 superficie-aire).
Tras perder a sus aliados tradicionales, Rusia se ha centrado en su
ultimo bastin, Siria, y ha conseguido acumular algo de influencia
durante 2013 al mantener una posicin firme sobre la cuestin. Mosc
logr una victoria diplomtica en septiembre de 2013 al evitar una
intervencin liderada por Estados Unidos contra el rgimen sirio de
Assad, tras el uso de armas qumicas contra civiles. Esta medida se
adapta a la estrategia oportunista de Mosc en la regin de Oriente
Medio y el Norte de frica, dirigida a impulsar la posicin internacional
del pas. Pero esta estrategia tiene un alto coste. Una vez ms Rusia ha
congelado sus relaciones con los pases del Golfo, en particular con
Arabia Saud, que esperaba ver la cada de Bashar Al-Assad. Tambin
se vio en una situacin delicada con Turqua, aunque la reconciliacin
entre ambos pases ha cobrado velocidad en los ltimos aos. Adems,
Mosc ha perjudicado su relacin con Israel, basada en la cooperacin
en materia de seguridad, los intercambios econmicos y un acuerdo
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FRIDE
reciente que potencialmente permitira que Gazprom comercializara

gas natural licuado (GNL) israel.
El enfoque vacilante de Estados Unidos hacia la primavera rabe
y otros acontecimientos ms recientes han contribuido a generar un
clima de desconfianza y creciente insatisfaccin con Washington,
abriendo posibles nichos para el involucramiento de Rusia. Sin
embargo, la estrategia de Mosc para aprovecharse del creciente
descontento con Washington por parte del mundo rabe tambin se
enfrenta a obstculos considerables y depender de las futuras polticas
estadounidenses en la regin.
Rusia intenta lograr acuerdos energticos en la cuenca oriental del
Levante mediterrneo, pero sus posibilidades de xito son limitadas.
Tradicionalmente, Mosc se ha centrado ms en el rea de la defensa:
segn el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), casi
el 30 por ciento del total de las exportaciones de armas de Rusia durante
2008-2012 fueron a la regin de Oriente Medio y el Norte de frica
(Siria, Irn, Libia y algunos nuevos clientes como Bahrin). Por su parte,
una renovada cooperacin con Egipto est suscitando mucho inters. Por
ejemplo, los ministros rusos de Defensa y Asuntos Exteriores visitaron
Egipto en noviembre de 2013 para aumentar la ayuda en materia de
defensa, sobre todo a travs de un posible acuerdo armamentstico
valorado en $2 mil millones. Sin embargo, an no est claro si la nueva
visibilidad de Rusia en Oriente Medio se traducir en una influencia real,
o si Mosc simplemente se est beneficiando de la percepcin de una
prdida de influencia de Estados Unidos en la regin.
A pesar de las diferencias polticas, la relacin entre Rusia y Turqua
es slida. La UE es el principal socio comercial de Turqua pero las
relaciones con Rusia son muy intensas, especialmente en lo relativo a
la energa (Rusia provee ms de la mitad de los suministros de gas de
Turqua). Ambos pases tienen una complicada relacin con la UE y
gozan de gran influencia en la vecindad europea. Es difcil predecir si
Mosc o Ankara sern capaces de, o estarn dispuestos a, establecer

una relacin ms estrecha. Adems, si la UE fuera a relanzar las
negociaciones de adhesin con Turqua en 2014, como podra indicar la
apertura de un nuevo captulo en noviembre, ello ciertamente influira
en las relaciones ruso-turcas.
La importancia de Oriente Medio para los intereses de seguridad de
Rusia (evitar la proliferacin del radicalismo islmico es esencial para
prevenir la posible expansin de la amenaza a regiones sensibles como
por ejemplo el Cucaso Norte) aumenta las posibilidades de que Mosc
incremente su presencia en la regin durante 2014 y los aos venideros.
Puede que Rusia sea un socio complicado en Oriente Medio, pero sigue
siendo una parte necesaria para la resolucin de diversos conflictos o
tensiones en la regin, en particular Siria e Irn.
Conclusin
La UE tiene que aprender a lidiar con una Rusia ms asertiva a lo
largo de su gran vecindad. Con el proyecto de la Unin Euroasitica,
Mosc cuenta con mecanismos econmicos de coercin ms fuertes
para utilizar con sus vecinos postsoviticos, que son econmicamente
dbiles y dependen del mercado ruso. Sin embargo, la constante
movilizacin de la sociedad pro occidental en Ucrania durante y
despus de la cumbre de Vilna, las protestas en Armenia durante
la visita de Putin a principios de diciembre y el cada vez menor
entusiasmo de Bielorrusia y Kazajstn hacia el proyecto de la
Unin Euroasitica son muestras de que la firmeza de Mosc en
Eurasia y sus motivaciones polticas subyacentes provocan creciente
preocupacin y resistencia por parte de sus principales vecinos. 2014
supondr una prueba para medir la capacidad de Mosc de lidiar con
esta insatisfaccin. En Oriente Medio, Rusia intentar, si tiene la
ocasin, seguir una poltica oportunista, ganando puntos al ofrecer
una alternativa a las posiciones de Estados Unidos y Europa. Sin
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FRIDE
embargo, su espacio para maniobrar es limitado y mucho depender

de la evolucin del conflicto en Siria en 2014, as como de las
negociaciones sobre el programa nuclear iran.
Para poder ser una opcin fiable para los pases de la Asociacin
Oriental, la UE necesita ofrecer un apoyo econmico ms elaborado
que sea capaz de paliar las represalias de Mosc. Bruselas tambin
debera resaltar que est ofreciendo un compromiso de largo plazo,
capaz de soportar posibles retrocesos, mientras que el apoyo de
Rusia es de corto plazo y basado en la convergencia de intereses entre
Mosc y las lites locales. En Asia Central, cooperar con Mosc
tras la retirada de la OTAN podra servir de prueba para una mayor
cooperacin entre la UE y Rusia. La futura prosperidad de Rusia y
su perfil internacional dependern de la modernizacin de su sistema
econmico y poltico. A pesar de la competencia en la vecindad
comn, la UE debera continuar explorando formas de contribuir a
reformas internas que, con el tiempo, podran abrir paso a una mayor
cooperacin con Rusia.
7. La problemtica poltica
de Turqua en la vecindad
Diba Nigar Gksel
El Gobierno de Turqua no ha logrado la mayora de los objetivos de

poltica exterior que estableci hace ms de una dcada. Entre otras
metas, el Gobierno pretenda convertir a Turqua en un pas lder en la
vecindad y evitar problemas con sus pases ms prximos. Pero Ankara
empezar el ao 2014 con una visin algo borrosa sobre el futuro de
la vecindad y pocas oportunidades de dirigir los acontecimientos en el
rea. Asimismo, la interrelacin entre la poltica interna y exterior del
pas con la vecindad complican el papel de Turqua.
Ankara ahora reconoce la necesidad de contar con una poltica
exterior ms prudente y pragmtica. Sin embargo, an no se sabe qu
lugar ocupar el bloque euro atlntico en la postura de Turqua respecto de la vecindad y otras regiones. En 2014, el populismo resistente o las tendencias ideolgicas constituirn un desafo, sobre todo
teniendo en cuenta la fuerte influencia del primer ministro en materia
de poltica exterior, a menudo dejando de lado al Ministerio de Asuntos Exteriores.
A pesar de varios fracasos, Turqua sigue siendo un actor regional
fuerte e integrado en la vecindad ms amplia. El pas contina teniendo
potencial para ejercer una influencia positiva, tanto debido a su vibrante economa y cultura como por su relativa estabilidad poltica.
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FRIDE
La poltica interna
Con elecciones locales previstas para marzo de 2014, presidenciales para
julio de este mismo ao y parlamentarias para principios del verano de
2015, la poltica nacional probablemente jugar un papel significativo en
la poltica exterior turca en 2014. Para el Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP), actualmente en el poder, ser importante presentar victorias al electorado y restar importancia a los desafos internacionales. Asimismo, en el plano internacional, el Gobierno turco intentar demostrar
que su pas goza de fuerza poltica a nivel nacional y, a su vez, minimizar
los puntos vulnerables. Es probable que el principal partido de la oposicin, el Partido Republicano del Pueblo, cuestione la poltica exterior del
Gobierno y abogue por una lnea ms euro atlntica.
El electorado turco, definido por cuestiones ideolgicas, sectarias
o tnicas tiene opiniones muy definidas y a veces encontradas sobre
las relaciones con los vecinos. Las campaas electorales de 2014, las
demandas y las expectativas de los distintos segmentos de la poblacin
contribuirn a enmarcar las polticas del pas hacia la vecindad. El proceso de paz kurdo-turco es quizs el ms crtico en este sentido y tiene
un impacto directo sobre las polticas hacia Irak y Siria, en particular.
Armenia-Azerbaiyn y Georgia-Abjasia tambin son importantes para
la poltica interna, y pueden tanto incentivar como mermar las iniciativas de poltica exterior relativas al Cucaso.
Las posturas de Ankara en cuanto a la poltica interna de sus vecinos afecta a su influencia. Todava no est claro si Turqua pretende
promover la democracia en su vecindad. En su enfoque hacia algunos
pases ha ignorado los derechos humanos y se ha centrado en fomentar
las relaciones con los regmenes en el poder (como con Irn y Azerbaiyn), mientras que en otros Estados de la regin, ha brindado un apoyo significativo al proceso electoral democrtico (como en Egipto) o
prestado atencin a los derechos de una minora tnica o religiosa (por
ejemplo, en Irak y Georgia). Durante 2014, Ankara podra verse ante
una creciente presin para aclarar su posicin en cuanto a la promocin

de la democracia y dar explicaciones sobre sus diferentes enfoques.
La vecindad del sur

El valor estratgico conferido a Turqua como modelo para el mundo
rabe, que cobr un nuevo mpetu con la primavera rabe, y las ambiciones del AKP en la regin han regido las polticas de Turqua hacia
Oriente Medio y el Norte de frica. Despus de la primavera rabe,
el Gobierno del AKP apoy a la Hermandad Musulmana en toda la
regin, posiblemente contando con el ascenso de un bloque sun dominante en Oriente Medio. Mientras todos los actores intentaban ganar terreno tras los dramticos acontecimientos en el mundo rabe, los
vaivenes de la poltica turca han estado en el punto de mira, sobre todo
dadas las aspiraciones de liderazgo regional del pas. En resumen, el
entusiasmo acerca del papel de liderazgo de Turqua en la regin ha
disminuido considerablemente.
Siria es actualmente la principal preocupacin de la poltica exterior
turca. Tras desarrollar buenas relaciones con Bashar al-Assad, desde
agosto de 2011 el Gobierno del AKP ha estado al frente de los esfuerzos para derrocarlo. La larga guerra civil en Siria ha demostrado que
Ankara subestim la capacidad de Assad para permanecer en el poder,
debido a la ayuda de sus aliados en Tehern, Bagdad y Mosc. El apoyo
de Ankara a rebeldes islamistas extremistas en Siria ha perjudicado su
imagen internacional y podra decirse que ha llegado incluso a poner
en peligro la seguridad del pas. En este sentido, es probable que Turqua d marcha atrs en su apoyo incondicional a las fuerzas radicales
anti-Assad. Los desafos derivados del flujo masivo de refugiados sirios
podra afectar la poltica interna y exterior de Turqua en 2014.
Las polticas de Ankara hacia Irak tambin han oscilado de manera
significativa. Tradicionalmente, la preocupacin sobre la conformacin
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FRIDE
de una entidad kurda unida en su frontera sur ha regido la poltica turca

hacia Bagdad. Como parte de sus esfuerzos para perseguir sus intereses
energticos en el norte de Irak y acabar con su conflicto interno con el
ilegal Partido de los Trabajadores de Kurdistn (PKK, en sus siglas en
kurdo), en los ltimos aos Ankara ha desarrollado fuertes relaciones
con el Gobierno Regional de Kurdistn (KRG, en sus siglas en ingls).
Ello ha afectado las relaciones entre Ankara y Bagdad, sobre todo en
los ltimos dos aos, debido a lo que los lderes chitas iraques ven
como un intento del AKP de debilitarlos, y a ello se suman las fuertes
divergencias sobre la cuestin siria. Las relaciones con Bagdad seguan
tensas en diciembre de 2013, a causa de los acuerdos de cooperacin
energtica firmados por Turqua con el norte de Irak sin la aprobacin
del Gobierno central. En la actualidad, Ankara est intentando lograr
un acuerdo tripartito, que cuente con la participacin de Bagdad.
La relaciones entre Turqua e Irn son otra dimensin clave para la
influencia regional del pas. A pesar del intento de Turqua en 2010 de
mediar en busca de una solucin al punto muerto existente entre Irn y
Occidente sobre el programa nuclear iran, las relaciones entre Ankara
y Tehern han empeorado con la primavera rabe, la guerra civil siria
y el hecho de que Turqua aceptara la presencia de un sistema defensivo de radares anti-misiles de la OTAN en su territorio. Si el acuerdo
interino entre Irn y Estados Unidos consigue promover la estabilidad en la regin, Turqua se beneficiar poltica y econmicamente. Sin
embargo, si las relaciones entre Estados Unidos e Irn se normalizan,
el espacio de Ankara para discrepar con Occidente en base a su valor
estratgico de contrarrestar a Irn podra disminuir.
La prdida de terreno estratgico por parte de Turqua en Oriente
Medio y el Norte de frica, por lo menos en el corto plazo, se ha visto,
sobre todo, en Egipto. El pobre desempeo de la Hermandad Musulmana, apoyada por el AKP, durante su tiempo en el poder y su eventual
derrocamiento, han asestado un duro golpe a la credibilidad de Ankara.
En noviembre de 2013, El Cairo expuls al embajador turco acusndo-
le de injerencia en los asuntos internos del pas. Con todo, el Gobierno

turco podra considerar que es de su inters en el largo plazo seguir
apoyando la causa de la Hermandad Musulmana en Egipto.
La lnea dura de Ankara hacia Israel despus de 2008 ayud a aumentar la popularidad del primer ministro en el mundo rabe, trayendo
beneficios, aunque temporales, a Turqua. No obstante, las tensas relaciones diplomticas con Israel han supuesto desafos en otros frentes,
como por ejemplo la inteligencia regional y las relaciones con Washington. Si bien las dinmicas regionales reclaman una pequea mejora en las relaciones con Israel, las consideraciones polticas del primer
ministro turco implican que una normalizacin de las relaciones entre
turco-israeles en 2014 sigue siendo poco probable.
A finales de 2013, Turqua no contaba con una representacin diplomtica en Egipto, Israel o Siria. En resumen, las crticas a Estados
Unidos y Europa, as como a los pases del Golfo e Israel, por sus posiciones vis--vis Egipto, y las duras posturas adoptadas hacia Mosc
y Tehern con relacin a Siria, en el verano de 2013 Turqua pareca
tener demasiados frentes abiertos simultneos. Hacia finales de ao, sin
embargo, el Gobierno turco empez a realizar ajustes tcticos en sus
polticas, que podran continuar durante 2014.
Rusia y el Cucaso
Entre 2008 y 2010, el plan de Ankara con vistas a lograr soluciones favorables para todas las partes en los conflictos en el Cucaso
la normalizacin del proceso con Armenia y la propuesta de una Plataforma para la Estabilidad y la Cooperacin en el Cucaso no han
trado los resultados esperados. Por el contrario, estas iniciativas han
suscitado dudas no slo sobre la capacidad de Turqua para influir en
las dinmicas regionales sino tambin sobre el tradicional papel atribuido al pas como contrapeso a Rusia en la regin.
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Azerbaiyn probablemente seguir siendo clave para las polticas

turcas hacia el Cucaso en 2014. Esa posicin se ha visto fortalecida por
las inversiones de Bak en infraestructuras, medios de comunicacin,
la sociedad civil, la energa y otros sectores en Turqua. Al integrarse
econmicamente con Georgia y Azerbaiyn y as servir de puente entre estos pases y Europa, sobre todo en lo relativo a la seguridad energtica europea Turqua tiene un papel positivo nico como potencia
blanda. La iniciativa ms importante en este sentido es el Gasoducto
Trans-Anatolia (TANAP, en sus siglas en ingls), que transportar gas
natural azerbaiyano a la frontera de la UE. Se espera que el proyecto,
que es esencial tanto para la estrategia turca hacia el Cucaso como para
su objetivo de convertirse en un centro energtico, comience en 2014.
El conflicto de Nagorno-Karabaj sigue constituyendo el principal
obstculo a la influencia turca en el Cucaso. La simpata generalizada
de Turqua por Azerbaiyn y los intereses geoestratgicos obstruyen las
iniciativas dirigidas a normalizar las relaciones con Armenia. Mientras
tanto, los nacionalistas podran culpar al AKP por la prdida de credibilidad del pas ante las actividades conmemorativas que tendrn lugar
en varias capitales occidentales en 2015 con motivo del centenario de
la limpieza tnica contra los armenios ocurrida en 1915 en Anatolia. Se
asume que Ankara slo conseguir mejorar sus relaciones con Erevn
si se avanza con la resolucin del conflicto de Karabaj, lo que, a su vez,
tambin contribuira a contener las reacciones nacionalistas en Turqua y
a proteger los intereses energticos que comparte con Azerbaiyn.
En 2014 Suiza presidir la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE) y ya se estn llevando a cabo esfuerzos para
lanzar una nueva iniciativa que permita la apertura de la frontera entre
Armenia y Turqua a cambio de medidas por parte de Erevn como, por
ejemplo, su retirada de uno o dos territorios ocupados adyacentes a Nagorno-Karabaj. No obstante, no est claro que Armenia est dispuesta a
tomar dichas medidas que seran percibidas como un compromiso, mxime en vsperas de 2015 cuando supuestamente contar con mayor ventaja.
Si bien Turqua no est representada en las negociaciones de Ginebra lanzadas en octubre de 2008 para alcanzar una solucin a los
conflictos en Abjasia y Osetia del Sur, dada su gran dispora abjasa y
sus vnculos econmicos, Turqua tiene potencial para desempear un
papel positivo ayudando a acabar con el aislamiento de Abjasia. Hay
perspectivas para la reanudacin de las conversaciones, congeladas desde hace dos aos, entre diplomticos turcos y georgianos con el fin de
legalizar el comercio turco con Abjasia de forma que no viole ninguna lnea roja en Tbilisi.
Aunque en el largo plazo se espera que la capacidad competitiva
de Rusia disminuya, en 2014 la poltica de Mosc seguir siendo muy
firme. Las tensiones en el Cucaso podran aumentar si Rusia usa las
Olimpadas de Invierno de Sochi en febrero de 2014 para justificar
mayores medidas de seguridad en el Cucaso Norte, afectando an
ms la soberana de Georgia. Ello, a su vez, afectara el equilibrio que
Turqua busca lograr entre sus contrapartes en el Cucaso. Si bien sus
intereses no coinciden necesariamente, el mantener una cooperacin
econmica y evitar la confrontacin con Mosc seguir siendo importante para la poltica regional de Ankara en 2014.
Conclusin
Los esfuerzos para fomentar la cooperacin entre Turqua y la UE en la
vecindad compartida se ven mermados por lo que se percibe como falta
de perspectivas para las aspiraciones de adhesin de Turqua. Hasta el
momento, Ankara todava no ha elegido claramente el camino europeo
y la UE es incapaz o no est dispuesta a integrar a Turqua en sus instrumentos de poltica exterior.
Dada la inestabilidad en la vecindad sur, por un lado Turqua es
de nuevo consciente de la importancia del vnculo euro atlntico y la
seguridad estratgica que ello conlleva. Por otro lado, se podra de-
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cir que Ankara saca un beneficio considerable de esa autonoma en

poltica exterior, al no ser asociada con Occidente en su proyeccin en
Oriente Medio. Los esfuerzos constantes de Turqua por mantener el
equilibrio entre estos dos factores han conducido a una poltica aparentemente contradictoria e impredecible en la vecindad.
Las crticas hacia Occidente siguen siendo un argumento populista
en la poltica turca, y por su parte, en la UE se espera que los partidos
de derechas ganen terreno en 2014. Con el fin de evitar un retroceso en
las relaciones entre Ankara y Bruselas, se estn llevando a cabo esfuerzos para dar mpetu a la vocacin europea de Turqua. Un paso positivo ha sido la aceptacin por parte de Ankara en diciembre de 2013 para
firmar un acuerdo de readmisin con Bruselas a cambio de una hoja
de ruta para la liberalizacin de visados para los ciudadanos turcos.
Asimismo, cabe la posibilidad de que en 2014 se reabran algunos de los
captulos de adhesin que se encuentran congelados.
La capacidad de Turqua para reconciliar su polarizacin interna y
superar sus dficits democrticos ser decisiva para lograr una sinergia
con la UE en materia de poltica exterior. Un buen desempeo a nivel
interno al que contribuye el camino de la integracin europea convertira a Turqua en una fuerza positiva en la vecindad.
Al contrario de la mayora de las dems potencias regionales en Eurasia
y en la regin de Oriente Medio y el Norte de frica, la influencia de Turqua no se beneficia con la presencia de economas oligrquicas, regmenes
autoritarios o conflictos entre sus vecinos. En el largo plazo, est tanto en
el inters de Turqua como en el de la UE que la vecindad avance hacia el
libre mercado y la integracin econmica, la buena gobernanza, el Estado
de derecho y la democratizacin, la resolucin de conflictos y la estabilidad. No obstante, se espera un perodo turbulento en 2014. Dado que
Ankara parece a veces apostar por un papel cada vez menor de Occidente,
el grado en que la UE desarrolle sus credenciales estratgicas tambin influir sobre los incentivos para que Turqua colabore en la vecindad.
8. El papel regional emergente

de Irn
Walter Posch
La poltica exterior de la Repblica Islmica de Irn combina actitudes

revolucionarias con aspiraciones hegemnicas. No existe una estrategia
o doctrina oficial que sirva para explicar los principios detrs de la
poltica exterior iran. Sin embargo, existen cuatro pilares ideolgicos
y tres crculos geogrficos que enmarcan la accin exterior del pas.
Los cuatro principios ideolgicos son: el islam poltico (segn la
interpretacin del ayatol Jomeini, el primer lder revolucionario de
Irn), un chiismo tradicional, el tercermundismo y el nacionalismo
iran. Pero estos principios son contradictorios: mientras que el islam
poltico y el tercermundismo son revolucionarios por naturaleza, el
chiismo tradicional y el nacionalismo son posturas conservadoras
y basadas en valores ancestrales. Con todo, en la prctica las lites
encargadas de la poltica exterior han sido capaces de reconciliar estos
cuatro principios mezclando diferentes aspectos, segn el enfoque
geogrfico. En su vecindad prxima (el primer crculo), Irn defiende
sus intereses nacionales de manera pragmtica. El segundo crculo
es la regin en sentido amplio, en otras palabras, Oriente Medio,
donde Irn aspira a convertirse en la potencia lder musulmana. Y,
por ltimo, est el exterior lejano (el tercer crculo), donde Irn se
considera el defensor de los oprimidos del mundo (pero que va ms
all del propsito de este captulo).
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En las tres zonas geogrficas, Irn intenta contrarrestar, poltica

e ideolgicamente, las estrategias de Estados Unidos. Sin embargo,
incluso durante el apogeo ideolgico de la guerra Irn-Irak en los aos
ochenta, los encargados de la toma de decisiones en Irn saban que
la ideologa por s sola no era suficiente para imponerse; por tanto, la
pureza ideolgica a menudo ha pasado a un segundo plano en favor del
pragmatismo. El propio Jomeini decret que la supervivencia de Irn
y del rgimen tiene prioridad sobre la ideologa, en el propio inters
de los intereses del sistema (maslahat-e nezam). Esa primaca, sin
duda, ejerce una influencia moderadora sobre el fervor ideolgico de la
poltica exterior iran.
La vecindad prxima: la defensa de los intereses nacionales

En la vecindad ms prxima de Irn priman los intereses econmicos
nacionales entre los que se encuentra la aspiracin de convertirse en un
centro para el transporte y la energa entre Europa y Rusia e India, y
entre Asia Central y el mundo rabe, mediante la construccin de una
red ferroviaria y gasoductos. Pero Irn se enfrenta a diversos desafos
importantes en la regin, que probablemente seguirn afectando
las relaciones con sus vecinos en el futuro. Entre ellos destacan las
tensiones tnicas y sectarias relacionadas con las minoras de Irn y sus
paisanos en los pases vecinos, en particular los kurdos, los baluchs y,
en menor medida, los rabes.
En referencia a la cuestin kurda, Irn coopera con sus vecinos para
evitar la creacin de un Estado kurdo independiente, a la vez que apoya
a ciertos grupos kurdos sobre los que espera ejercer influencia. Ello se
aplica al Gobierno liderado por Barzani en Erbil, al norte de Irak, y al
Partido de los Trabajadores de Kurdistn (PKK, en sus siglas en kurdo)
en Turqua. Irn consigui negociar un alto el fuego con el PKK en 2012.
Que se mantenga en 2014 depender, en gran medida, de la situacin en
Siria, donde la rama siria del PKK mantiene una relacin delicada con
el rgimen de Damasco, el principal aliado de Irn. Un patrn similar

se aplica a la situacin de Baluchistn en el sureste de Irn. All, la
combinacin entre un fundamentalismo radical sun-yihadista al estilo
de al-Qaeda, el nacionalismo baluch y el trfico de drogas supone un
reto importante que Tehern intenta abordar mediante la cooperacin
en materia de seguridad con sus vecinos Afganistn y Pakistn.
Todos esos desafos tnicos, al igual que ciertas cuestiones
fronterizas sin resolver como la que mantiene con Irak, existen
desde mucho antes de que se creara la Repblica Islmica en 1979.
La principal razn para la guerra entre Irn e Irak la demarcacin
exacta de la frontera en el ro Shatt el-Arab sigue sin solucin a
da de hoy. En Afganistn, Tehern tiene preocupaciones sobre
la construccin de presas para la generacin de energa prevista en
los ros Hari y Helmand, lo que podra afectar el flujo de agua para
la irrigacin de oasis ro abajo que abastecen a las ciudades iranes
de Zabol y Zahedan. Este es un elemento de friccin con cualquier
Gobierno afgano que, a su vez, necesita de la ayuda al desarrollo iran
en el oeste del pas. La retirada de las fuerzas de la OTAN de Hindu
Kush en 2014 produce sentimientos encontrados en Tehern. Una
posible reafirmacin del poder de los talibn en partes de Afganistn
supondra una seria amenaza a la seguridad de Irn. Por ende, Tehern
intentar estabilizar el Gobierno de Karzai todo el tiempo que sea
posible durante 2014, mientras que, al mismo tiempo, consolida y
extiende su influencia en el pas.
Otra cuestin es la demarcacin exacta de las fronteras en el
Mar Caspio, donde los iranes tienen que actuar con cautela para no
enemistarse con Rusia. Los temas fronterizos son slo uno de los
factores que afectan a la relacin con Azerbaiyn. El apoyo iran a la
posicin de Armenia en la disputada regin de Nagorno-Karabaj, y la
sospecha de que Bak podra estar incitando a los azers (el segundo
grupo tnico ms grande despus de los persas) en Irn, son motivos
permanentes de discordia. En el Golfo Prsico, la posesin por parte
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de Irn de las islas Tunb (reclamadas por los Emiratos rabes Unidos),
situadas cerca del Estrecho de Ormuz, adems de la presencia de la
quinta flota estadounidense en Bahrin, han convertido a la disputa
sobre las islas en un posible detonante geopoltico clave.
Oriente Medio: de una visin de liderazgo al atolladero sirio

Para que Tehern pueda alcanzar el rol de potencia regional, primero
debe prosperar en el escenario geopoltico del mundo rabe. Ello
conlleva dos retos interrelacionados. Primero, tendr que restarle
importancia a su identidad chita y priorizar su naturaleza panislmica.
Segundo, la manera ms fcil de hacerlo ser presentndose como
el defensor de la causa palestina, reformulando la cuestin como un
asunto islmico (los musulmanes en contra del agresor/colonizador
occidental) en lugar de uno nacionalista (rabes versus israeles).
En lneas ms generales, desde la perspectiva de Tehern, los dbiles
autcratas pro occidentales en el mundo rabe acabarn perdiendo
el poder, ya sea a travs de elecciones o de una revolucin. Lo nico
que Irn tiene que hacer es mantenerse firme, organizando un marco
de cooperacin regional, y respaldar su posicin estratgica con un
programa nuclear. Una capacidad nuclear (no un arma), la adhesin al
Tratado de No Proliferacin Nuclear (TNP) y el apoyo a una zona
libre de armas de destruccin masiva para Oriente Medio, seran
instrumentales para rebasar las aspiraciones de hegemona regional
de Arabia Saud y presionar a Israel. Por tanto, Tehern continuar
apoyando los esfuerzos diplomticos europeos para lograr la creacin
de una zona libre de armas de destruccin masiva durante 2014.
El eje de resistencia (mehvar-e moqavemat), formado por Siria,
Hezbol y Hams, es otro vehculo para la influencia iran en la regin.
El eje est dirigido contra Israel (explcitamente) y Arabia Saud
(implcitamente). Tuvo su auge en 2006 cuando Hezbol consigui
rechazar un ataque israel. Entonces, Tehern y sus aliados gozaban de

popularidad entre las poblaciones rabes. Algunos aos ms tarde, la
primavera rabe ha confirmado a Tehern su visin estratgica, puesto
que muchos regmenes pro occidentales han sido derrocados.
Irn albergaba sus mayores esperanzas en Egipto, puesto que una
alianza con ese pas liderado por los islamistas reducira la importancia
de Arabia Saud. Sin embargo, la Hermandad Musulmana no hizo nada
para fomentar una relacin estratgica con Irn. Peor an, por causa del
Gobierno de Morsi, Hams abandon el eje de resistencia, debilitando
as la credibilidad de Tehern para la causa palestina. Para Hams, que
tiene sus orgenes en la rama palestina de la Hermandad Musulmana, un
Egipto sun liderado por la Hermandad siempre ha sido el socio preferido. Este cambio de alianzas por parte de Hams explica por qu Tehern
apenas protest ante el golpe militar contra el presidente Morsi. En 2014,
es probable que Irn apueste por Egipto. Por un lado, intentar normalizar sus relaciones con El Cairo. Por el otro, probar a ver si la Hermandad, ahora declarada ilegal, estara dispuesta a recibir su ayuda. Pero por
razones sectarias, es poco probable que esto ocurra.
El aumento del sectarismo en la regin se debe a diversos factores,
entre ellos principalmente la percepcin de las amenazas de Arabia
Saud. Riad se ha opuesto al eje de resistencia, enmarcndolo como
un auge chita, movilizando as los tradicionales prejuicios que
desde hace siglos albergan los rabes en contra de los persas. La
instrumentalizacin de las divisiones sectarias es una prctica comn
de las polticas iran y saud; no obstante, ambos siempre han podido
evitar una escalada de las tensiones. Pero ese no ha sido el caso con
el rgimen de Assad en Siria, que ha manipulado el tejido multiconfesional de su propia sociedad con el fin de silenciar e intimidar a la
oposicin, que empez a protestar en contra de su autoritarismo.
El rgimen iran sabe perfectamente que incluso si mantiene la
posicin que ostenta en Siria, se ver inmerso en un largo conflicto
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sectario que ser imposible de vencer por la va militar. Lo que empez

como un apoyo a Assad para luchar contra los insurgentes sirios con el
fin de salvar el eje de resistencia se ha convertido en una lucha contra
redes de al-Qaeda activas a nivel global. Estas redes suponen un desafo
para los intereses iranes a nivel mundial y el rgimen las considera
como una de las mayores amenazas a su seguridad. En 2014 Tehern se
centrar particularmente en dos intereses respecto de Siria. Primero, ser
incluido en cualquier solucin diplomtica, que debera comenzar con
un alto el fuego. Y segundo, arreglar las relaciones con Arabia Saud.
Los primeros indicios que apuntan a esa direccin ya se vieron
durante el segundo mandato del presidente Ahmadinejad y cobraron
fuerza tras la intervencin saud en Bahrin. Esa intervencin confirm
la valoracin de aquellos en Irn que siempre se han lamentado de que
Tehern subestimara la capacidad de Riad para vencer la influencia iran.
El nombramiento del almirante Shamkhani como secretario general
del Consejo de Seguridad Nacional es una seal de que Tehern est
interesado en mejorar las relaciones con Riad. Shamkhani no es slo
un reconocido experto en la seguridad del Golfo Prsico; es tambin el
nico de etnia rabe que ostenta una posicin de liderazgo en el pas.
Reposicionamiento regional
Ante el ascenso del sectarismo (y en particular de al-Qaeda) en
regiones adyacentes a Irn, adems de las duras sanciones contra el
programa nuclear iran, con sus serias consecuencias econmicas, las
lites iranes se han visto obligadas a prestar ms atencin a las quejas
de su poblacin. Estos factores han sentado las bases para la eleccin
del presidente Hassan Rouhani y la reanudacin de relaciones ms
constructivas con la comunidad internacional (nuevas negociaciones
con la E3/EU+3) en 2013. Cualquier avance en alguna de esas reas en
2014 depender, en gran medida, de una mejora en las relaciones entre
Irn y Estados Unidos.
Siempre ha habido un grupo de realistas polticos en Tehern que son

conscientes de la necesidad de dar un giro a las relaciones con Estados
Unidos. Incluso Mahmud Ahmadinejad, quien siempre haba sido partidario de una lnea dura, hacia el final de su mandato intent acercarse
a Washington, pero fracas. Sin embargo, la influencia de los realistas
pragmticos se ha visto constantemente mermada por una red de idelogos con grandes conexiones y reacios a seguir un enfoque ms funcional.
Segn sus argumentos, por razones ideolgicas Estados Unidos siempre
se opondra a un Irn islmico y, por tanto, apoyara a sus enemigos.
Pero la actitud de Washington hacia Siria a lo largo de 2013
cambi dicha percepcin: en un principio, Tehern dio por sentada la
existencia de un eje al-Qaeda-Arabia Saud-Estados Unidos en Siria.
Pero la reticencia de Washington a intervenir en Siria y una evaluacin
compartida de los riesgos que supona al-Qaeda han cambiado la
actitud de Irn. Ello, a su vez, ha fortalecido la posicin del presidente
Rouhani en cuanto a la cuestin nuclear, por lo que no parece que habr
oposicin al nuevo mandatario dentro del pas en un futuro prximo.
La poltica exterior de Rouhani hacia la vecindad estar mucho ms
alineada a un realismo pragmtico (maslahat) que a la ideologa. Si bien
todava es pronto para anticipar cambios significativos, este podra ser el
comienzo de una poltica exterior iran cada vez ms enfocada en los intereses nacionales, sobre todo los econmicos, entre otros. En otras palabras, las perspectivas para una reconciliacin con Irn podran mejorar.
Conclusin
Una solucin diplomtica a la cuestin nuclear iran abrira las puertas
para una reconciliacin entre la Unin Europea (UE) e Irn. Si se
levantan las sanciones en base a un acuerdo nuclear con Tehern, ello
significara que, a pesar de seguir siendo una herramienta de la poltica
exterior de Bruselas, las medidas punitivas ya no seran el principal
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FRIDE
paradigma de la poltica de la UE hacia Irn. Una aproximacin a Irn

est claramente en el inters europeo. Las conclusiones de la Comisin
Europea de 2001 siguen siendo vlidas: una cooperacin en materia
de economa, seguridad regional y energa sera beneficiosa para
ambos lados. Los recursos de Irn en petrleo y gas son demasiado
valiosos como para ser ignorados por una Europa que necesita energa.
Asimismo, tambin precisa tener a Irn como socio para luchar contra
el trfico de drogas proveniente de Afganistn, as como para fomentar
la estabilidad de la regin.
A nivel regional, la reaparicin de al-Qaeda supone un serio
desafo para la seguridad europea, estadounidense e iran. Este nuevo
terrorista internacional se est preparando para un mundo postSykes-Picot y ha elegido a Siria como su nuevo campo de batalla. De
cierta manera, la experiencia de Afganistn tambin se aplica a Siria,
puesto que Irn puede tanto perjudicar como contribuir positivamente
a los esfuerzos de estabilizacin. Por tanto, debera ser incluido en una
solucin regional. Las principales iniciativas para pacificar y estabilizar
Siria han salido de la regin: Arabia Saud, Egipto, Turqua e Irn;
todos comparten la responsabilidad por la situacin. Pero Tehern
es consciente de que si los principales actores regionales siguiesen las
estrategias actuales, en ltima instancia ello conducira a la destruccin
y posible divisin del pas. Un alto el fuego, como han sugerido Irn
y Turqua, es la nica opcin para empezar un proceso constructivo
hacia una solucin al atolladero sirio.
Si Irn se muestra dispuesto a dialogar y a cooperar en cuestiones
de inters comn a lo largo de 2014, la UE y sus Estados miembros
deberan buscar mejorar sus relaciones con Tehern.
9. Estados Unidos:
la potencia parsimoniosa
Ana Echage y Daniel Keohane
En enero de 2012, el Departamento de Defensa de Estados Unidos

anunci que si bien el ejrcito estadounidense seguir contribuyendo a
la seguridad mundial, por necesidad habremos de reequilibrar nuestro
enfoque hacia la regin de Asia-Pacfico. Desde entonces, el anuncio
ha dado lugar a diversos debates en Europa. Implicar ese mayor
enfoque hacia Asia-Pacfico la desvinculacin de Estados Unidos de
la seguridad europea? Tendrn los europeos que asumir mucha ms
responsabilidad por la seguridad de su vecindad?
El giro de los recursos diplomticos y militares de Washington
hacia la regin de Asia-Pacfico junto con las negociaciones sobre un
nuevo acuerdo comercial, la Asociacin Trans-Pacfica implica que
los europeos tendrn que asumir una mayor responsabilidad en su
vecindad. Teniendo en cuenta la falta de respuestas estadounidenses a
las guerras entre Israel y Lbano en 2006 y entre Rusia y Georgia en
2008, su reticencia inicial a intervenir en Libia en 2011 y su limitado
papel de apoyo en Mal en 2013, Washington probablemente estara
encantado de dejar las futuras crisis en la vecindad este y sur en manos
de los europeos.
Sin embargo, una actuacin ms selectiva por parte de Estados Unidos no debera confundirse con una retirada del pas de la vecindad
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FRIDE
europea. Washington an tiene importantes intereses econmicos y de

seguridad en la gran vecindad de la Unin Europea (UE). A modo de
ejemplo, las directrices de 2012 del Pentgono tambin hicieron hincapi
en la importancia de la seguridad del Golfo y afirmaron que Washington
le seguir otorgando importancia a la presencia militar estadounidense y
aliada en y el apoyo a naciones socias dentro y alrededor de esa regin.
El secretario de defensa estadounidense, Chuck Hagel, reafirm el compromiso de su pas hacia la seguridad del Golfo en el dilogo de Manama, celebrado en diciembre de 2013, aadiendo que Estados Unidos an
tiene desplegados a unos 35.000 soldados en y alrededor del Golfo y que
mantendr su considerable presencia naval all durante 2014.
Oriente Medio: vuelta a los orgenes?

El discurso del presidente Barack Obama durante la Asamblea General
de Naciones Unidas (ONU), en septiembre de 2013, confirm el cambio
estadounidense hacia una poltica ms modesta, pragmtica y realista
en el gran Oriente Medio, la cual guiar el enfoque de Washington
durante 2014. Lejos de las promesas de apoyo a la democracia desde
Asia a frica, desde las Amricas a Oriente Medio que Obama
anunciara durante su segundo discurso inaugural, el nuevo enfoque
estadounidense se encuentra en asegurar los principales intereses de
Estados Unidos en la regin.
El presidente defini un campo de actuacin ms reducido,
que limita el uso de la fuerza militar a la defensa de las prioridades
tradicionales del pas: la proteccin de los aliados, el libre flujo de
energa, la lucha antiterrorista y la no proliferacin nuclear. Ya no est
el imperativo normativo de actuar en nombre de aquellos que desean
la libertad. La democracia y los derechos humanos son mencionados
como aspiraciones e intereses subordinados que Estados Unidos no
puede garantizar de manera unilateral. Geogrficamente, los esfuerzos
se concentrarn en Irn y en el conflicto rabe-israel.
El discurso de Obama obvi propuestas para lidiar con las

implicaciones en el largo plazo de la actual inestabilidad en el Levante.
La prioridad en Siria es lograr la destruccin de las armas qumicas
y minimizar el impacto de los grupos terroristas. De igual modo, en
Irak, el compromiso estadounidense se ha reducido a la cooperacin
antiterrorista, sin mucha consideracin sobre cmo poner fin a la
creciente violencia. En Irn, el objetivo es frenar el programa nuclear
de la Repblica Islmica.
No obstante, el enfoque ms limitado de Washington hacia cuestiones como el control de armamentos an podra dar frutos inesperados.
El Plan de Accin Conjunto firmado con Irn en noviembre de 2013 y
la anunciada conferencia de paz con Siria prevista para enero de 2014
podran desencadenar cambios geopolticos que resultasen en una regin
ms estable. Si bien el acuerdo alcanzado con Irn es slo por seis meses,
con la posibilidad de prorrogarlo otros seis meses ms y el camino est
lleno de dificultades hay que congratular a Estados Unidos por perseverar en la va diplomtica hacia Irn hasta llegar a un acuerdo, despus
de 34 aos de distanciamiento y ante la fuerte oposicin israel.
Negociaciones secretas durante el ltimo ao, el abandono de
cualquier intencin de lograr un cambio de rgimen y el reconocimiento
tcito, si bien no explcito, del derecho de Irn al enriquecimiento
nuclear han favorecido el acuerdo. La reduccin de las tensiones
alrededor de Irn podra contribuir a la estabilidad en la regin e
incluso, en el largo plazo, podra persuadir a Tehern para ser ms
amigable en otros lugares como Lbano, Siria y Afganistn. En Siria,
mientras Assad siga en el poder y la oposicin moderada contine
perdiendo terreno ante los grupos extremistas yihadistas, existen cada
vez ms dudas sobre la viabilidad y la eficacia de la conferencia de paz
prevista para el 22 de enero de 2014.
Sin embargo, las negociaciones podran verse afectadas si el Congreso en Estados Unidos insiste en imponer sanciones adicionales en
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contra del deseo expreso de la Casa Blanca. La administracin Obama

ya ha aadido, bajo presin de sus legisladores, nuevos nombres a la lista negra de compaas que han violado las sanciones hacia Irn. Dicha
medida ha enfurecido a Tehern y llev a la retirada de los negociadores
iranes de las negociaciones de Viena en diciembre de 2013. Aunque se
espera que continen las conversaciones, este tipo de medidas ponen en
peligro las negociaciones.
El acuerdo con Irn tiene ramificaciones regionales de gran alcance.
Las relaciones con los Estados del Golfo han sufrido debido a preocupaciones sobre la reconciliacin entre Irn y Estados Unidos, as como a
desavenencias en relacin con Egipto y Siria. La preocupacin del Golfo
en lo que se refiere a Tehern no se limita a la cuestin nuclear, sino que
incluye su rehabilitacin como potencia legtima y sus posibles implicaciones para el equilibrio de poder regional. Asimismo, el Golfo ve el
acuerdo como un sntoma de las intenciones de Estados Unidos de reducir su presencia regional. La visita del secretario de Estado estadounidense, John Kerry, a Arabia Saud en noviembre de 2013 evidenciaba tardos
esfuerzos por manejar una relacin que requerir atencin adicional a
medida que avancen las negociaciones con Irn en 2014.
La percepcin en la regin es que la poltica de Washington es
indecisa y reactiva. A lo largo del ao que viene, Estados Unidos
tendr que abordar esa percepcin de indiferencia hacia los intereses y
la seguridad de sus aliados. Estados Unidos tendr que lograr un difcil
equilibrio: asegurar a sus aliados que no tiene intencin de abandonar
su rol como lder y, al mismo tiempo, aprovechar la oportunidad que
supone la posible resolucin de la cuestin nuclear iran para avanzar
hacia un papel de contrapeso extraterritorial en el rea. Estados
Unidos tendr que hacer hincapi en los beneficios que supondra una
relacin normal con Irn para los Estados del Golfo.

En cuanto al conflicto rabe-israel, a pesar de la determinacin
del secretario John Kerry, pocos esperan un avance significativo.
Sigue siendo poco probable que se logren adelantos en 2014, puesto

que Estados Unidos no ha dado muestras de tener la voluntad
poltica suficiente como para imponer consecuencias a la poltica de
asentamientos de Israel. Teniendo en cuenta la necesidad de Washington
de apaciguar las preocupaciones israeles sobre lo que se considera
una indulgencia excesiva hacia Irn, es poco probable que se consiga
cumplir con el plazo de nueve meses establecido para un acuerdo de
paz integral a finales de marzo.
En Egipto, el enfoque se centrar en mantener una relacin
constructiva con el Gobierno interino para proteger intereses claves
como los Acuerdos de Camp David y la lucha antiterrorista. A juzgar
por la visita de John Kerry a El Cairo en noviembre de 2013, la medidas
poco entusiastas para recalibrar la ayuda a Egipto en respuesta a la
desaprobacin por parte de Washington del golpe en julio no durarn
mucho. La suspensin del suministro de armas se ha presentado como
una cuestin ms bien tcnica y se estn llevando a cabo esfuerzos para
eludir la legislacin que impide que Estados Unidos provea fondos a
gobiernos que toman el poder por la fuerza.
Puesto que la mayora de los legisladores estadounidenses se
muestran a favor de continuar la ayuda a Egipto, a menos que las
autoridades egipcias cometan un error garrafal, es muy probable que
Washington siga enviando ayuda militar y econmica al pas durante
2014, posiblemente a travs de una dispensa legal. John Kerry ya ha
empezado a hablar positivamente sobre el camino que los generales
estn siguiendo hacia la restauracin de la democracia. Adems,
sta es tambin un rea donde Estados Unidos puede apaciguar los
nimos en Israel y en los Estados del Golfo, como compensacin por
sus polticas hacia Siria e Irn. El foco en la diplomacia tradicional y
el enfoque basado en la realpolitik de la poltica estadounidense hacia
Oriente Medio probablemente continuar en 2014. Ante cuestiones
polticas enrevesadas y acusaciones tanto de injerencia como de
indiferencia, Obama ha duplicado su cautela.
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FRIDE
frica subsahariana, Asia Central y la vecindad oriental

En 2014, Estados Unidos continuar intentando derrotar a grupos terroristas aliados de al-Qaeda a lo largo del frica subsahariana, algunos de
los cuales tienen vnculos con terroristas en otras regiones en la vecindad.
Al-Shabaab en Somalia, por ejemplo, depende de las ventas ilegales de
carbn a los pases del Golfo para financiarse y posee estrechos lazos con
Al-Qaeda en la Pennsula Arbiga (AQAP, en sus siglas en ingles, activa,
sobre todo, en Yemen y Arabia Saud). Los esfuerzos antiterroristas de
Estados Unidos posiblemente sigan dos lneas diferentes: por un lado,
prestar apoyo a actores locales o internacionales en la lucha contra grupos terroristas, como en la intervencin militar francesa en Mal en 2013;
o acciones dirigidas de Estados Unidos, como por ejemplo, la captura
en octubre de 2013 de terroristas en Libia y Somalia por efectivos de las
Fuerzas Especiales estadounidenses. Adems, en noviembre de 2013 el
Departamento de Estado incluy al grupo militante nigeriano Boko Haram en la lista de organizaciones terroristas extranjeras (lo que implica
que las agencias reguladoras y de seguridad estadounidenses deben bloquear todas las transacciones empresariales y financieras con el grupo),
en parte por sus vnculos con Al-Qaeda en el Magreb Islmico (AQIM,
en sus siglas en ingls).
En 2014, el enfoque de Washington hacia Asia Central se guiar,
sobre todo, por la retirada de las fuerzas militares internacionales de
Afganistn (que no forma parte de la gran vecindad de la UE segn la
definicin utilizada en este libro), que ha de ser completada a finales
de ao. En particular, una de las principales rutas logsticas para salir
de Afganistn, la Red de Distribucin del Norte (NDN, en sus siglas
en ingls), que atraviesa Asia Central hacia puertos tanto en el Bltico
(va Rusia) o en el Mar Negro (a travs del Mar Caspio), podra ser
usada con ms frecuencia en 2014. La salida va Pakistn es mucho ms
rpida, pero a veces la ruta est cerrada dada la inestabilidad existente
en el pas. Por tanto, la NDN seguir siendo una importante opcin
para Estados Unidos en 2014 (si bien en el pasado la ruta se ha visto
afectada por la volatilidad de Uzbekistn). Asimismo, est previsto que

el Pentgono concluya en julio de 2014 sus operaciones en la base area
de Manas en Kirguistn, que ha sido el principal centro regional para
vuelos con personal militar hacia y desde Afganistn. Algunas de estas
operaciones podran ser trasladadas a Rumana.
En los ltimos aos, las renovadas relaciones entre Rusia y Estados
Unidos se han enfriado (en el mejor de los casos) y esa tendencia
probablemente continuar en 2014. Las negociaciones sobre los misiles
de defensa y la reduccin de las armas nucleares se han paralizado, con
pocas perspectivas de progreso para el ao entrante. Pero Washington
tendr que trabajar con Mosc para buscar soluciones a la crisis siria
y la cuestin nuclear iran en los prximos meses. Puede que los
americanos apoyen a las protestas en pro de la democracia en Kiev,
pero es poco probable que el Gobierno estadounidense intervenga en
los acontecimientos en ese pas. Eso implica que la UE ser el principal
competidor de Rusia para ganar la confianza de los ucranianos en 2014
y en los aos siguientes.
No se puede descartar que las perspectivas de adhesin de Georgia
a la OTAN estn en la agenda de la cumbre de la organizacin prevista
para septiembre. No obstante, al igual que con Ucrania, Estados
Unidos podra apoyar verbalmente a las orientaciones pro occidentales
de Georgia, pero es poco probable que respalde las palabras con una
actuacin en contra de los intereses de Rusia. Eso se debe a que, en
trminos regionales, Europa del Este ya no es una prioridad para
Estados Unidos en materia de seguridad, como lo son Asia oriental o el
Golfo, y es poco probable que esto cambie en 2014.
Conclusin
Durante 2014, es probable que Estados Unidos siga siendo la potencia
externa lder en el Golfo y el Levante. Pero el enfoque de Washington
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FRIDE
probablemente sea ms parsimonioso en el Norte de frica (a

excepcin de Egipto), el frica subsahariana, Europa del Este y Asia
Central, regiones donde se espera que la UE desempee un papel ms
significativo. Por tanto, hay posibilidades de que en 2014 la Unin y
Estados Unidos revisen su cooperacin en la vecindad ms amplia.
La cumbre de la OTAN a celebrarse en septiembre en Reino
Unido supondr otra oportunidad para reprogramar las relaciones
transatlnticas, incluida la cooperacin conjunta a lo largo de la gran
vecindad de la UE. Para entonces, la OTAN casi habr concluido su
retirada de Afganistn, y habr nuevos lderes (entrantes) al frente de
las instituciones tanto de la UE como de la OTAN.
Sin embargo, para entonces el presidente Obama tambin se
encontrar en medio de una campaa electoral en el Congreso, cuyos
resultados podran redundar en un enfoque cada vez ms aislacionista
en la poltica estadounidense. Las encuestas, como una llevada a cabo
en 2013 por el Pew Research Center, muestran que la mayora de los
americanos cree que en materia internacional Estados Unidos debera
ocuparse de sus propios asuntos y dejar que los dems pases se lleven
lo mejor posible por s solos. Si esos sentimientos se ven reflejados
en las elecciones de noviembre, los europeos probablemente pueden
esperar una parsimonia an mayor por parte de Estados Unidos en la
gran vecindad de la UE despus de 2014.
10. China e India:

seguir la bandera al
comercio?
Gauri Khandekar y Ted Liu
Si bien China e India no forman parte de la gran vecindad europea, estn

cada vez ms presentes en la regin. Algunos de los pases de la vecindad ms amplia de la Unin Europea (UE) tambin forman parte de
las vecindades de China e India (como por ejemplo Asia Central). El
comercio chino e indio con algunos pases del Norte de frica, Oriente
Medio, el frica subsahariana y Asia Central est creciendo rpidamente, algo que no es sorprendente dado que tanto China como India son
potencias emergentes sedientas de energa. Mirando hacia 2014, la pregunta clave es si esa creciente presencia comercial podra llegar a traducirse en un mayor activismo poltico a lo largo de la vecindad europea.
China
Tradicionalmente, la regin de Oriente Medio y el Norte de frica ha
sido importante para Pekn, dado que es su mayor proveedor de petrleo
y gas. Sin embargo, la reciente actividad de China en la regin ha cambiado el enfoque anterior sobre la extraccin de energa hacia una mayor relacin comercial destinada a la venta de bienes de consumo y servicios en
materia de construccin. Para proteger sus inversiones, China tambin
est expandiendo sus actividades diplomticas con el fin de desarrollar
mejores relaciones con gobiernos a lo largo de Oriente Medio y el Norte
de frica. Es probable que esa tendencia contine en 2014.
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FRIDE
Oriente Medio representa ms del 60 por ciento de las importaciones de petrleo chinas y, por tanto, Pekn tiene inters en mantener a
la regin como fuente segura de energa. Adems de Arabia Saud, los
otros grandes socios de China en cuanto a petrleo y gas son Irn, Omn
e Irak. Las sanciones internacionales han obligado a las compaas petroleras nacionales chinas a deshacer algunos de sus holdings en Irn,
pero durante la ltima dcada el pas ha sido el tercer mayor proveedor
de crudo a China. En este contexto, Pekn desea manejar sus intereses
econmicos en el Golfo Prsico haciendo uso de la diplomacia. En 2010
China y el Consejo de Cooperacin de Golfo (CCG) establecieron un
dilogo estratgico (si bien la ronda de 2013 ha sido pospuesta). Adems,
como participante del formato P5+1, China seguir involucrada al ms
alto nivel en las negociaciones de Ginebra sobre el programa nuclear iran. Las inversiones chinas en Irak, incluyendo grandes yacimientos de
petrleo como los de al-Ahdad, Halfaya y Rumaila, han convertido al
pas en el quinto mayor proveedor de crudo a China.
Si bien la poltica exterior china se basa en la no injerencia mutua,
la estabilidad en Oriente Medio y el Norte de frica es la principal
prioridad de Pekn. China ha respondido de manera pragmtica a la
primavera rabe. Prest un gran apoyo al presidente Mohammad Morsi y la Hermandad Musulmana en Egipto, y se abstuvo de bloquear una
autorizacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) para
que la OTAN bombardeara objetivos del rgimen de Gadafi durante la
crisis libia en 2011. No obstante, China ha obtenido pocos beneficios
polticos duraderos de su presencia en la regin.
En Egipto, los esfuerzos chinos para desarrollar una asociacin de
trabajo con el presidente Morsi inicialmente contribuyeron a aumentar el comercio bilateral entre los dos pases desde $8,8 mil millones
en 2011 a $9,5 mil millones en 2012, pero sufrieron cuando el ejrcito
egipcio derroc al mandatario en junio de 2013. Pekn considera los
fuertes vnculos del ejrcito egipcio con Estados Unidos un obstculo
para mejorar las relaciones entre China y Egipto. Dada la inestabilidad
de la poltica egipcia y la herida an reciente en China tras su apuesta

por Morsi, es probable que Pekn no se involucre demasiado en el pas
hasta que la situacin poltica se estabilice.
En Libia, los contratos en materia de infraestructura firmados por
el antiguo rgimen con compaas chinas han sido suspendidos. Antes
de la guerra libia, firmas chinas haban invertido hasta $20 mil millones
y empleado unos 35.000 trabajadores chinos en el pas. Desde el final
del conflicto, la diplomacia china ha trabajado discretamente para recuperar los vnculos anteriores con Libia, en particular el contrato, valorado en $12 mil millones, para construir 3.170 km de vas frreas que
el rgimen de Gadafi haba concedido a la China Railway Construction
Corporation (CRCC). Puesto que las empresas chinas an tienen que
lograr recuperar por completo los contratos que tenan antes de la guerra, y debido a que los trabajadores chinos an no han podido regresar a Libia, Pekn probablemente intentar mejorar sus relaciones con
Trpoli durante 2014 (en 2013 China ya nombr a uno de sus mejores
diplomticos, Li Zhiguo, para llevar las relaciones con Libia).
Si bien China se encuentra muy por detrs de Estados Unidos y
Rusia en cuanto a la exportacin de armas a Oriente Medio y el Norte de frica, Pekn est intentando establecer relaciones ms cercanas
con las instituciones militares de la regin a travs de la exportacin de
armamentos. Pero prefiere seguir empleando el poder blando, desplegando su ejrcito en la regin slo como parte de la fuerza conjunta
para combatir la piratera en el Golfo de Adn. Para la marina china,
estos despliegues son una buena oportunidad para el entrenamiento y
sirven para adquirir la experiencia que no podran recabar en aguas ms
cercanas a sus territorios.
La poltica china en Siria refleja su aprensin ante las intervenciones
militares por razones humanitarias despus de que Francia, Reino Unido y Estados Unidos usaran la resolucin 1973 de la ONU en 2011
para derrocar al rgimen de Gadafi. Esto, sumado a su principal inters
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de mantener la estabilidad en Oriente Medio, explica por qu Pekn

probablemente continuar bloqueando, junto con Rusia, una intervencin militar contra Assad en Siria durante 2014, prefiriendo continuar
la bsqueda de una solucin poltica.
frica y Asia Central
Al igual que en Oriente Medio y el Norte de frica, inicialmente China
se dirigi hacia el Sahel en busca de energa, pero acab expandiendo sus
intereses comerciales y ahora forma parte de la cooperacin multilateral
para la seguridad en la regin. Las grandes reservas de uranio de Nger
son vitales para el crecimiento econmico de China, quien planea construir hasta 30 reactores nucleares hasta 2020 para potenciar su economa.
Nigeria tambin inicialmente atrajo a Pekn con sus grandes reservas de
petrleo, pero es ahora el segundo destino favorito de China en frica
para la inversin extranjera directa (IED). Los 170 millones de habitantes
del pas tambin son un mercado atractivo para los productos chinos de
consumo masivo. Al igual que sus operaciones en el Golfo de Adn, la
contribucin china a la misin de mantenimiento de la paz de la ONU
en Mal la primera vez que Pekn ha enviado tropas de combate a una
misin internacional de mantenimiento de la paz est suponiendo un
valioso ensayo para los soldados chinos. Puesto que el Sahel es rico en
recursos naturales pero tiene una poltica muy inestable, China podra
competir con Estados Unidos y Francia por la influencia en la regin.
En Asia Central, tambin rica en recursos energticos, tener una
mejor relacin con los gobiernos de la regin forma parte de la estrategia occidental de Pekn. Los gasoductos terrestres de gas natural desde
Kazajstn y Turkmenistn a China acaban de entrar en funcionamiento
y Pekn ya es el mayor socio comercial de cuatro de las cinco repblicas
centroasiticas. Si bien China contina estando por detrs de Rusia en
cuanto a la seguridad en Asia Central, Pekn hace cada vez mayor uso
de la Organizacin de Cooperacin de Shanghi (OCS) como un foro
para debatir preocupaciones regionales de seguridad.
India
Ante los constantes cambios en Oriente Medio, el Golfo una subregin estratgica para los intereses internos e internacionales indios
ser una de las principales prioridades de la poltica exterior de Nueva
Delhi en 2014. La retirada de tropas de Afganistn aumentar el papel
de India en la regin y fomentar sus relaciones con Irn y Asia Central. No obstante, seguir equilibrando sus relaciones con Israel y los
pases chitas y los sunes. Tambin buscar, de manera proactiva, lograr la estabilidad en Oriente Medio, incluso mediante la cooperacin
con Rusia y China, pero se quedar en la retaguardia detrs de Occidente en lo relativo al Magreb.
India considera el Golfo, separado por el Mar Arbigo, como su
vecindad y una gran prioridad. Tiene muchos intereses econmicos,
comerciales, de la dispora y de seguridad, entre otros, en la regin.
En trminos de bloques comerciales regionales, el CCG es el mayor
socio comercial de India. En 2012-2013, el comercio bilateral entre
India y el CCG alcanz los $158 mil millones, y ha ido creciendo
un 9 por ciento al ao. En comparacin, el comercio entre India y
la Unin Europea (UE) alcanz los $103,7 mil millones, habiendo
descendido un 5,5 por ciento en comparacin con el ao anterior.
Los Emiratos rabes Unidos (EAU) tambin han reemplazado a
China como el principal socio comercial de India, con $75 mil millones en 2012-2013 comparados con $68 mil millones con China.
Nueva Delhi es el principal socio comercial de Dubai. Los EAU e
India pronto firmarn un Acuerdo para la Promocin y Proteccin
Recproca de las Inversiones, mientras que India est negociando
un acuerdo de libre comercio con el CCG. Las importaciones de
India desde la regin son estratgicamente significativas para el pas:
crudo, productos derivados del petrleo, oro y plata. India, como
el cuarto mayor consumidor de energa a nivel mundial, importa el
79 por ciento de sus necesidades de petrleo: alrededor de un 63 por
ciento proviene de los pases rabes; un 18,3 por ciento del total de
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FRIDE
las importaciones de petrleo proviene de Arabia Saud, el mayor

proveedor de India.
La dispora tambin juega un papel importante. La gran poblacin
musulmana de India y la cultura islmica son un punto a su favor: por
ejemplo, la mezquita ms antigua fuera de la Pennsula Arbiga se
encuentra en India. Tambin se sita en primer lugar en la lista de
pases receptores de remesas desde el exterior, con $71 mil millones
en 2013, el 40 por ciento de los cuales proviene de los Estados del
CCG. Las remesas desde los pases del CCG son casi iguales al monto total que India paga por el petrleo del CCG. Hay alrededor de
6,5 millones de indios en los pases del Consejo de Cooperacin del
Golfo, que suponen un 35 por ciento del total de expatriados en esos
pases y constituyen la mayor comunidad india en el extranjero. Hay
ms de 500 vuelos semanales entre los EAU e India, y los vuelos entre India y los pases del CCG representan alrededor de la mitad de
todos los vuelos internacionales desde India. Asimismo, Nueva Delhi
est ampliando sus vnculos martimos y en materia de defensa con la
subregin, como contrapeso a China en el Ocano ndico y el apoyo
poltico del mundo rabe a Pakistn. Doha alberga la oficina poltica
de los talibn, que es de gran inters para India. Cuatro buques navales de la Flota Occidental india hicieron visitas de buena voluntad a
la regin en 2013.
Cada vez ms, Irn e Israel desempearn un papel importante
en la poltica exterior india. En 2014, Nueva Delhi continuar con
su tradicional poltica internacional de no alineacin, as como intentar contrapesar pases en conflicto. Una mejora en las relaciones
entre Occidente e Irn sin duda sera algo positivo para India, e Irn
podra llegar a convertirse en su principal proveedor de petrleo. A
pesar de la oferta del rey saud de satisfacer las demandas de petrleo
indias si el pas dejaba de importar desde Irn, Nueva Delhi intentar
fomentar sus relaciones con Tehern por cinco razones en particular:
primero, para diversificar su dependencia de la Pennsula Arbiga.
Segundo, Irn ofrece ms estabilidad que Irak, que en 2012 reemplaz a Irn como segundo mayor proveedor de petrleo de India (y
es clave para los planes de construir un gasoducto Irn-Pakistn-India). Tercero, Irn puede proporcionar un acceso terrestre clave hacia
Afganistn y Asia Central. Cuatro, la competencia con China, especialmente con relacin a los recursos energticos iranes y el puerto
estratgico de Chabahar. Y, por ltimo, ante la competencia de China
y Pakistn, India querr ocupar el vaco en Afganistn tras la retirada
internacional en 2014 y necesitar de la cooperacin iran puesto que
ambos pases comparten intereses econmicos y de seguridad, como
por ejemplo, la estabilidad poltica.
Segn el think tank Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), en 2013 India continu siendo el mayor importador
de armas del mundo. En breve, Israel adelantar a Rusia como el
mayor proveedor de la defensa india. Sin embargo, ello no afectar
la poltica pro Palestina de India. En trminos ms generales, India
buscar, de manera activa, la estabilidad de Oriente Medio con socios
que comparten sus mismos objetivos, como Rusia y China, oponindose a cualquier intervencin occidental, especialmente en Siria. Una
guerra en Oriente Medio podra duplicar el precio del combustible
hasta alcanzar los $150 por barril, lo que implicara un aumento de
casi un 70-80 por ciento para India si la rupia contina deprecindose
(durante 2013 la moneda india se devalu en ms de un 20 por ciento
en relacin al dlar estadounidense). Al igual que muchos otros actores internacionales, los encargados de la formulacin de polticas en
India estn particularmente preocupados ante cualquier perspectiva
de que redes yihadistas extremistas se hagan con el control en Siria.
frica del Norte y el Sahel
India an no ha definido una lnea clara en cuanto a su poltica
exterior hacia el Norte de frica, en parte debido a la volatilidad
existente a lo largo de la regin. Durante 2014, Nueva Delhi traba-
93
94
FRIDE
jar con los gobiernos de turno en los pases del Norte de frica,
pero se quedar bastante en la retaguardia con relacin a Occidente
en lo que se refiere a los acontecimientos polticos. Los significativos recursos energticos de la regin, especialmente en Argelia y
Libia, son factores determinantes para las consideraciones de India
en el Norte de frica. La retirada de los islamistas del poder en
El Cairo es una buena seal para los encargados de la poltica exterior de Nueva Delhi, pero las relaciones de India en la regin seguirn estando dominadas por su sector privado en lugar de por
consideraciones polticas.
En el Sahel, los intereses energticos, la seguridad y la necesidad
de contrapesar geopolticamente a China determinarn las maniobras
de India en 2014. Nueva Delhi ha adelantado a Washington y se ha
convertido en el principal cliente del crudo nigeriano. En general, India
es el segundo mayor socio comercial de Nigeria, mientras que Abuja
es el mayor socio comercial africano de Nueva Delhi. Alrededor de
100 empresas indias operan en Lagos y la inversin extranjera directa
(IED) en Nigeria supera los $10 mil millones. India tambin ha
prestado apoyo a los esfuerzos internacionales en Mal en febrero de
2013, ofreciendo $1 milln para mejorar el ejrcito maliense y prometi
otros $100 millones para la reconstruccin una vez que se estabilice
la situacin. Nueva Delhi quiere asegurarse de que se contengan las
fuerzas afiliadas a al-Qaeda en el Sahel (incluidos los militantes con
vnculos a la regin de Af-Pak).
Sudn del Sur, que controla el 80 por ciento de las reservas de petrleo del Sudn unificado, es otro pas de sumo inters para Nueva
Delhi. Tan slo 36 horas despus de que el nuevo gabinete de Sudn
del Sur tomara posesin, el enviado especial de India para los dos
Sudn fue el primer diplomtico internacional en reunirse con los ministros del Gobierno sud-sudans. India fue el primer pas asitico en
abrir un consulado en Juba ya en 2007, donde compite con China por
influencia y energa.
Conclusin
Adems de su creciente presencia comercial, poco a poco China e India
estn aumentando tambin su actividad poltica en partes de la gran
vecindad europea. Esa tendencia probablemente continuar en 2014.
La UE seguir trabajando estrechamente con China (como miembro
permanente del Consejo de Seguridad de la ONU) sobre el programa nuclear iran y ha operado con buques chinos e indios al oeste del
Ocano ndico para combatir la piratera. A lo largo de 2014, Bruselas
debera aprovechar esas experiencias para fomentar una mayor cooperacin con China e India sobre cuestiones de inters mutuo en la gran
vecindad de Europa.
95
Desafos para la poltica exterior europea en 2014


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Desafos para la poltica

Desafos para la poltica

Primera publicacin en Espaa en 2014 por FRIDE

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares

Editores: Giovanni Grevi y Daniel Keohane

Impreso y distribuido en Espaa por Artes Grficas Villena

Desafos para la poltica

Giovanni Grevi y Daniel Keohane (eds.)

1. REDEFINIR LA VECINDAD DE LA UNIN EUROPEA

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VECINOS O COMPAEROS DE HABITACIN?

Jos Boonstra y Natalia Shapovalova

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Al-Qaeda en la Pennsula Arbiga

Al-Qaeda en el Magreb Islmico

Consejo de Cooperacin del Golfo

China Railway Construction Corporation

Acuerdo Profundo e Integral de Libre Comercio

Emiratos rabes Unidos

Ejrcito Libre de Siria

Gas Natural Licuado

Inversin Extranjera Directa

Estado Islmico de Irak y el Levante

Gobierno Regional de Kurdistn

Red de Distribucin del Norte

Tratado de No Proliferacin Nuclear

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

Organizacin de Cooperacin de Shanghi

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Organizacin Mundial del Comercio

Organizacin de las Naciones Unidas

Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa

Organizacin del Tratado del Atlntico Norte

Organizacin del Tratado de Seguridad Colectiva

Poltica Europea de Vecindad

Partido de los Trabajadores de Kurdistn

Stockholm International Peace Research Institute

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entorno internacional que es a la vez ms frgil y ms competitivo. Para

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