Informe Especial

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El artculo busca llamar la atencin sobra las nuevas necesidades que suponen las Asocia-
ciones Pblico-Privadas en medio de un crecimiento econmico directamente proporcio-
nal a las demandas sociales en nuestro pas; es decir, cules son los retos por asumir, los
factores benefciosos y los principales sectores de inversin, entendiendo y priorizando
una visin desde la gestin pblica.
RESUMEN EJECUTIVO
1. NI PARA TI NI PARA M, ANTECEDEN-
TES DE UNA RELACIN ESCURRIDIZA
ENTRE EL ESTADO Y LOS PRIVADOS
Las empresas estatales y privadas han
mantenido una relacin constante de ne-
cesidad y rechazo mutuo, ya sea porque su
espacio de inversin y desarrollo siempre
converge en campos similares o porque las
sociedades, en diferentes contextos, as lo
demandan.
En tal sentido, es posible dividir la rela-
cin entre el Estado y los Privados en tres
etapas calve, la primera desde la escuela
del CEPAL
(1)
- desde el esquema organiza-
cional clsico del Estado como gran inver-
sionista, gran supervisor, es decir, el dueo
del circo. Bajo esta lgica surge el Estado de
Bienestar como un fenmeno histrico mo-
derno, donde las instituciones de la poltica
social acompaaron el proceso de desarro-
llo y modernizacin capitalista
(2)
, introdu-
ciendo tambin, desequilibrios sociales que
nos acompaan hasta el da de hoy y que,
a su vez, generaron nuevas necesidades y
demandas, pero tambin nuevas oportuni-
dades de desarrollo; se estimul as el sur-
gimiento de formas institucionales nuevas
que, en el largo plazo, evitaron o redujeron
la anomia caracterstica de las sociedades
que se modernizan
(3)
.
Se entendi as que el Estado solo no po-
da y, en aquellos casos donde pudo (casos
emblemticos de Estados de Bienestar Euro-
peos que vemos casi con aspiraciones utpi-
cas), la situacin no fue del todo generaliza-
da, por decir lo menos. En el caso peruano,
y en medio del paradigma terico sobre el
nivel de intervencin estatal, el Estado no
pudo solo y dejaba tras de s una sensacin
de incapacidad que generaba debates que
nos llevaron al otro extremo: el Estado re-
duccionista, o la segunda etapa clave.
La democracia supone, entre otras cosas,
la necesidad de un Estado Nacional integral,
efciente, capaz y otros tantos idealismos
en medio de la burocracia con la que nos to-
pamos da a da. El Estado, sin embargo, ve-
na (y viene, en algunos casos) funcionando,
como el gran aparato regulador o como el
gran aparato delegativo, pero siempre como
el gran aparato.
En medio de esta concepcin, el enfoque
neoliberal encontr la mejor solucin en las
privatizaciones, despus del evidente fracaso
de la estatizacin y su consecuente relacin con
las rupturas democrticas. As, se facilitaron los
niveles de acumulacin y reproduccin de ca-
pital que caracterizaban, y caracterizan hasta el
da de hoy, el sistema econmico mundial. Es
decir, de la lgica de todo lo del Estado para
el Estado, se pas a una lgica de Todo lo del
Estado para el privado, con niveles conside-
rablemente menores de regulacin y fscaliza-
cin, pero tambin con niveles considerable-
mente mayores de ingresos y crecimiento eco-
nmico (aunque no necesariamente social).
Los intereses, entonces, no se corres-
pondan en ninguno de los dos escenarios,
como un juego de suma cero lo que ganaba
uno era precisamente aquello que perda
el otro.
Finalmente, y como la tercera etapa cla-
ve, surge una forma econmica y poltica de
intervencin estatal con los benefcios del
privado, que apelaba a un lgica casi aristo-
tlica del justo medio.
Las Asociaciones Pblico Privadas (APP)
en el Per mantienen sus antecedentes nor-
mativos desde el 2008, con la creacin del
Comit de Inversin del MINSA; en el 2009
con la creacin del comit del Ministerio de
Energa y Minas, la exoneracin de la aplica-
cin de la Metodologa del Comprador P-
1. "Ni para ti ni para m", antecedentes de una
relacin escurridiza entre el Estado y los pri-
vados

2. Cuando el Estado invierte y cuando el Esta-

do supervisa. Qu conviene ms y cundo?

3. Conclusin: El lado B de las APP, a mayores

benefcios mayores retos

4. Bibliografa

NDICE
El nuevo reto de las Asociaciones
Pblico-Privadas (APP)
Daniella Lpez Lancho
(*)
Inversin, desarrollo productivo y crecimiento empresarial

(*) Bachiller en Ciencia Poltica y Gobierno por la

Pontifcia Universidad Catlica del Per y con-
sultora en Gestin Pblica de la empresa BDO
Consulting S.A.C. Especialista en Comunicacin
Poltica e Institucional. En su experiencia ha
escrito artculos de teora poltica nacional e
internacional.
Fuente: www.entorno-empresarial.com
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blico-Privado durante el Bienio 2009-2010, a
algunos proyectos de inversin, la aproba-
cin del Nuevo Reglamento de Promocin
de Inversiones en obras de Infraestructura
y Servicios de Salud; en 2010 con la apro-
bacin de normas relativas a la participa-
cin de la inversin privada en procesos de
promocin vinculados a obras pblicas de
infraestructura de servicios pblicos; entre
otras leyes complementarias y modifcato-
rias, hasta el Decreto Legislativo N 102 ac-
tualizado al 8 de noviembre del 2012, que
aprueba la ley marco de Asociaciones Pbli-
co - Privadas para la generacin de empleo
productivo y dicta normas para la agilizacin
de los procesos de promocin de la Inver-
sin Privada
(4)
.
En este escenario, las APP se vienen po-
sicionado como una alianza estratgica en-
tre el sector privado y el Estado (en los tres
niveles de gobierno: central, regional y mu-
nicipal), con la fnalidad de ejecutar un pro-
yecto pblico sin riesgo econmico para el
Estado, pero en donde este asume el rol de
administrador y responsable del contrato
(5)
.
As entonces, con las APP se intent en-
contrar el equilibrio entre las necesidades de
efciencia, efcacia, capacidad y, en general,
de resultados favorables en trminos eco-
nmicos que proporciona el sector privado;
con la necesidad del privado de responsa-
bilidad social y legitimidad en un contexto
donde ambos bandos responden, cada vez
ms, a las exigencias de la sociedad.
2. CUANDO EL ESTADO INVIERTE Y
CUANDO EL ESTADO SUPERVISA,
QU CONVIENE MS Y CUNDO?
Pese a los resultados normativos que nos
referen a las APP desde el 2008, es desde
el 2006 que, tras la aparicin de mayores
consorcios, la construccin de la carretera
interocenica e interocenica norte, se inici
un sistema complejo de Asociaciones Pbli-
co Privadas que generaron la necesidad de
ser reguladas. Hoy la brecha total en infraes-
tructura, por ejemplo, asciende a US$ 40 mil
millones, esperando que se reduzca a US$
30 mil millones para el 2016
(6)
.
El gobierno viene tomando medidas al
respecto, segn se declara y muy poltica-
mente se asumen responsabilidades, pero lo
cierto es que ya dej de ser solo un tema
de agenda sino una necesidad latente, pues
sin ir muy lejos, el ndice de Competitividad
Global (ICG) del Foro Econmico Mundial
nos coloca en el puesto 111 de 144 pases
en calidad de infraestructura.
Actualmente contamos con procesos de
inversin que estn en marcha y otros pro-
yectos que se encuentran en cartera y que
pasaran al sector privado, adems de inicia-
tivas privadas por aproximadamente cinco
mil millones de dlares
(7)
.
Sin embargo, qu sucede cuando el
Estado realmente invierte? supervisa ms
o mejor? Y cuando no lo hace, quin sale
benefciado?
En estos casos, el Estado espera inver-
siones privadas para luego supervisar su
ejecucin. En otros, como el sector petrole-
ro el Estado invierte casi bajo la lgica del
Joint Venture
(8)
(estos seran los casos de
las plantas de refnamiento, como el caso
de la Pampilla, donde se procesa y vende
el petrleo, ah el Estado invierte par a para
con los privados). Sin embargo, lo que suele
suceder es que el Estado no invierte, pero
recibe utilidades, adems de regalas. En el
caso de las petroleras por ejemplo se lle-
va el 45% de las ventas brutas, adems del
30% de impuesto a la renta de las utilidades
netas; otro caso interesante es el de Electro
Per, donde se reciben importantes regalas
y dividendos con asociaciones privadas bajo
esta misma lgica.
Producto de ello, hay una serie de deba-
tes donde se piensa que el Estado debera
ser socio mayoritario (en el caso de las ope-
raciones petroleras o elctricas, por ejem-
plo), pero hay una importante resistencia
del sector privado, y no solo porque no les
resulta econmicamente conveniente, sino
principalmente por los antecedentes de in-
capacidad para la administracin empresa-
rial, antecedentes que pueden ser revertidos
con empresas como Petroper y la quiebra
de otras privadas como Repsol; sin embar-
go, la desconfanza en esta y otras tantas cir-
cunstancias en nuestro pas es algo que nos
acompaa casi por razones histricas.
Sin embargo, actualmente existe una
suerte de consenso donde el Estado per-
manece (y muy convenientemente) como
accionista del 25% de las operaciones petro-
leras y con el derecho del 45% de regalas.
Un status quo que se replica en ms de un
caso para la lgica de las APP y las nuevas
oportunidades de inversin, lo cual no es
poco dado que esto supone, entre otras co-
sas, uno de los temas abanderados por un
gobierno que baja en aprobacin.
Por lo tanto, si lo que se quiere es un
benefcio a largo plazo, este debe ser com-
partido y tambin las condiciones en las
que se ingresa al negocio. Negociar con
el privado, entonces, no debe ser un tema
tab, es necesario y vital negociar, pero
tambin fscalizar, ejemplos no nos faltan
para referir a casos lamentables donde la
falta de supervisin a cambio de benef-
cios econmicos, se dieron en desmedro
de los derechos de poblaciones excluidas.
Hoy leyes como las de consulta previa,
demuestran que hay lecciones aprendi-
das, pero tambin advierten que quedan
otras por aprender. No cometer dos veces
el mismo error solo depende de qu tan
bien se maneje el negocio poltico entre el
Estado y los privados y qu se debe prio-
rizar ahora que todos estn con los ojos
en las nuevas inversiones. Es decir, qu
tanto se puede sacrifcar (porque todo
buen negocio implica riesgos y sacrifcios)
y qu tanto se debe restringir. Esta dems
recordar, tambin, que cuando existe des-
igualdad en el contexto, y solo uno tiene
la sartn por el mango el juego no solo
es de suma cero, sino en el peor de los ca-
sos, estaramos en medio del dilema del
prisionero que quiere salvarse a s mismo,
sin el principio de colaboracin, es decir,
donde nadie gana.
3. CONCLUSIN: EL LADO B DE LAS APP,
A MAYORES BENEFICIOS MAYORES
RETOS
El posicionamiento de las APP como el
nuevo reto del Estado forma parte, de un
largo proceso, algo retrasado pero siempre
necesario (y en el Per ms que nunca), de
modernizacin y reforma de todo el aparato
Estatal.
Finalmente, y despus de tantos debates,
discusiones, libros, artculos y acadmicos
ilusionados, surgi desde el lado empre-
sarial y estatal una solucin viable para un
crecimiento conjunto. Sin embargo, todo
benefcio, toda buena noticia y toda opor-
tunidad, trae consigo retos que no son muy
fciles de superar, sobre todo si se tiene un
letargo burocrtico que carga con una serie
de trabas en un sector pblico que no regu-
la sus condiciones de recursos humanos
(9)
,
celeridad en los procesos de gestin, ejecu-
cin del presupuesto y otros.
Las APP traen consigo la posibilidad
de fortalecer las capacidades para generar
carteras atractivas a la inversin privada,
mejorar los procesos administrativos
del Estado a todo nivel y vincular este
instrumento con las polticas de desarrollo
de competitividad regional y local
(10)
.
De modo especfco existen proyectos
por salir y otros en trmite, en el sector
energa, el sector portuario, el sector terres-
tre, as como en temas de turismo, agricul-
tura, establecimientos penitenciarios, salud
(uno de los ms urgentes y esperados en
medio de huelgas y paros), entre otros.
En general, una APP aumenta la com-
petitividad en regiones, municipios y a
nivel institucional, generando empleo y
riqueza, siempre que sea bien negociada.
Pero as como se crean incentivos, se debe
asegurar que la reduccin del dfcit de
infraestructura regional y local, por ejem-
plo, traiga consigo el adecuado manteni-
miento de aquello que se otorga. En este
sentido, debe quedar claro que una nego-
ciacin para una APP no es una venta no
regulada, o una regala amable del Estado
a cambio de una determinada suma de di-
nero; para ello se deben regular los mar-
cos legales y normativos de las APP, los
mismos que deben alinearse y modifcarse
casi a la par con las necesidades cambian-
tes de un contexto de mayor exposicin
pero tambin de mayores riesgos, porque
siendo altas las ganancias tambin po-
dran ser altas las prdidas.
Informe Especial
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4. BIBLIOGRAFA
CAPECO (Cmara Peruana de la Cons-
truccin). Tomado del diario Gestin. Refe-
rencia Web: http://gestion.pe/economia/
capeco-brecha-infraestructura-se-redu-
cira-us-30000-millones-al-2016-2071720
Ministerio de Economa y Finanzas. Refe-
rencia web. http://www.mef.gob.pe/index.
php?option=com_content&view=article&
id=337&Itemid=100905&lang=es
RIESCO, Manuel y Sonia Draibe. Estado
de bienestar, desarrollo econmico y ciu-
dadana: algunas lecciones de la literatura
contempornea. Mxico, 2006. CEPAL-
Pg. 27.
NOTA:
1) Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe.
(2) RIESCO, Manuel y Sonia Draibe. Estado
de bienestar, desarrollo econmico y ciu-
dadana: algunas lecciones de la literatura
contempornea. Mxico, 2006. CEPAL-
Pg. 27.
(3) Ibdem.
(4) Ministerio de Economa y Finanzas. Refe-
rencia web. http://www.mef.gob.pe/index.
php?option=com_content&view=article&i
d=337&Itemid=100905&lang=es
(5)
BESSOMBES, Carlos. La Repblica. Refe-
rencia Web: http://www.larepublica.pe/24-
06-2013/la-apuesta-por-la-asociacion-
publico-privada-en-el-peru
(6) CAPECO (Cmara Peruana de la Construc-
cin). Tomado del diario Gestin. Refe-
rencia Web: http://gestion.pe/economia/
capeco-brecha-infraestructura-se-redu-
cira-us-30000-millones-al-2016-2071720
(7) http: //gestion. pe/economia/capeco-
brecha-infraestructura-se-reducira-us-
30000-millones-al-2016-2071720
(8) Un tipo de acuerdo comercial de inversin
conjunta a largo plazo entre dos o ms
personas (normalmente personas jurdicas
o comerciantes). Un joint venture no tiene
por qu constituir una compaa o entidad
legal separada.
(9) Para muestra las controversias alrededor de
la ley del servicio civil, pese a su evidente
necesidad.
(10) BESSOMBES, Carlos. La Repblica. Refe-
rencia Web: http://www.larepublica.pe/24-
06-2013/la-apuesta-por-la-asociacion-
publico-privada-en-el-peru