Teorias Rafael

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I Y I \ IHAI) EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

(|| i Iplimi pul n i uri ic-i horizontal asume toda la heterogeneidad con-, i ptiutl di
I r distintas ramas jurdicas, a las que corta transversalmente. 1. 11 i > t. n poi ' i. i
razn se justifica la multiplicidad de manifestaciones ulglillil i urentes de
homogeneidad que presentan prescripcin y ca-I IIK id.ni en el Ambito del
Derecho administrativo, y que a veces se echan en 1. 1I1. 1 en 61 esquema clsico de
distincin.
( Al'l 11 H o I I

LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN
Y LA CADUCIDAD

1. IDEA GENERAL

El estudio de la construccin dogmtica en la que hoy se apoyan las categoras
extintivas de la prescripcin y la caducidad obliga a reeonducir el examen hacia
el Derecho civil, que es el campo de definicin tradicional de las grandes
categoras jurdicas
1
. Adems, antes de construir con todos los riesgos que ello
lleva consigo unos conceptos de nuevo cuo para el Derecho administrativo,
es necesario cuestionarse, en el marco dla Teora General del Derecho, si sirve
a nuestra disciplina el modelo arrai gado en el seno del Derecho civil.
Pues bien, en las siguientes pginas tratar de exponer por qu la con
cepcin iusprivatista parece insuficiente e imprecisa, de un lado, y no sus-
ceptible de transposicin como tal al.mbito del Derecho administrativo, de
otro. Aparte de que hay notas que hacen incompatibles el rgimen p blico y
privado de la prescripcin, asumir el concepto proviniente del Derecho comn
implica la paralela asuncin de todo un bagaje o back ground que supone ms un
pesado fardo que el adecuado equipamiento para enfrentarse a la realidad
jurdico administrativa '

1
Tal investigacin conduce necesariamente a ahondar en las raices histrica* de lo institutos estudiados, para conocer por qu razn han ido apareciendo esa plui. ilid. id dr tcnicas extintivas. El resultado h a sido un abultado
capitulo, que no me es posible a< om paar aqu por razones de extensin. Mi intencin es publicar aparte dichas consulei ai a nes, en una revista especializada.
- Con clarividencia lo ha expresado JOS RAMN RIIZ GARC A al prologar el trabajo de MARTIN CACERES, La prescripcin del crdito tributario. Instituto de Estudios I si I
PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
19
LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN.
1 8
Esta inadecuacin del modelo proviniente del Derecho civil se apoya en tres
factores principales, ya apuntados en la introduccin al trabajo:
Las propias deficiencias de la construccin civilista
2
. Me refiero en
particular a la concepcin bifronte y bidireccional del instituto de la
prescripcin, a las complejas matizaciones que introduce la doctrina en
punto a los efectos extintivos propios de ese instituto, y a la cuestin del
objeto sobre el que recaen prescripcin y caducidad.
La reorientacin que sufre el instituto de la prescripcin en el De recho
pblico
3
. Fundamentalmente, esa modulacin del rgimen jurdico se
concreta en la apreciacin de oficio de los supuestos de prescripcin.
De este rasgo se derivarn otras consecuencias, como el de la
irrenunciabilidad de la prescripcin ganada.
En tercer lugar, respecto de la caducidad, resulta que su construccin
debe ser hecha principalmente desde el Derecho pblico, porque es un
instituto de Derecho pblico. La caducidad se introduce en el ordenamiento
jurdico al servicio de un inters general mltiple en el desarrollo de las
relaciones intersubjetivas, mar cando los tiempos de habilidad de las
actuaciones jurdicas. Ese inters pblico se advierte tambin en los

2
En palabras de JOS JUAN FERREI RO LAPATZA, La extincin de la obligacin tributaria, en RDFHP,
n." 11 (1968), pg. 1062, la distincin entre prescripcin y caducidad ha sido uno de los problemas
ms confusos que se ha planteado la doctrina privatista. Afirmacin que puede ilustrarse, por
ejemplo, con las citas de procesalistas consagrados que recogen GONZLEZ NAVARRO y GONZLEZ
PREZ en su Rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn (Ley
30/1992. de 26 de noviembre). 2.
A
edicin, Civitas. Madrid, 1994, pg. 1034. PRIETO CASTRO; GMEZ
ORBANE-JA; HERCE QUEMADA, y GUASP se refieren a la caducidad del procedimiento como una especie
de prescripcin.
3
Aspecto que ha sido bien captado por ERNESTO GARCA- TREVIJANO, Plazo para exigir la responsabilidad
extracontractual de las Administraciones pblicas, Civitas, Madrid, 1998. al estudiar ese concreto
supuesto. Como argumenta en la primera parte de su trabajo (pgs. 19-20), el inters general y las
limitaciones a la autonoma de la voluntad que trae consigo el Derecho pblico obligan a modular
las categoras jurdicas provinien-tes de la rama civilista para que adquieran en este campo su
sentido propio. En concreto, ni la alegacin a instancia de parte ni la renunciabilidad seran notas
aplicables a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial (pg. 14).
supuestos en que el Derecho privado invoca la caducidad, como pueda
ser, por ejemplo, la limitacin de la accin de impugnacin de la
paternidad (arts. 136 a 141 CCv).

Con esos materiales ser posible, en la segunda parte del trabajo, examinar
la pluralidad de manifestaciones de estos fenmenos en el Derecho
administrativo, as como proponer un modelo coherente de categoras
extintivas
4
. La escasa elaboracin doctrinal en este mbito permitir construir
esquemas ms flexibles y abordar reformas ms ambiciosas. As, del examen en
profundidad de la prescripcin extintiva y la caducidad desde nuestra parcela
jurdica resulta que, pese a su denominacin y antecedentes histricos tan
dispares, no son ms que dos herramientas de limitacin temporal del ejercicio
de situaciones jur dicas subjetivas, particularizadas por la posibilidad o
imposibilidad de interrupcin de su transcurso. Esa unidad de funcin y la
similitud de sus rasgos en el Derecho pblico, permiten pensar en la
elaboracin, para el futuro, de un nico mecanismo extintivo, cuyo cronmetro
en unos supuestos pueda detenerse, para volver a empezar de nuevo, y en otros
no.

4
Esta opcin resulta enteramente lgica si consideramos la distinta textura del Dere cho
administrativo respecto a la del Derecho privado. En palabras de PAREJO ALFONSO, en la obra
colectiva dirigida por l y por JUAN ALFONSO SANTAMAR A PASTOR, Derecho administrativo, la
jurisprudencia del Tribunal Supremo, Ed. Ceura, Madrid, 1992, pg. 143, mientras el objeto propio de
este ltimo se agota, en principio, en la ordenacin o armona entre las posiciones o situaciones de
los sujetos privados, sobre la base de que la consecuci n de dicha armona queda confiada como
regla general a estos ltimos, el del
Ies-Marcial Pons, Madrid. 1994. pg. 9: Una de las figuras ms polmicas ha sido, preci samente, la
prescripcin. La diversidad de opiniones arranca en este caso del propio Derecho civil; de trmino
equvoco y poco expresivo lo calific DE CASTRO. La discusin ha afectado a los puntos centrales,
incluido su concepto y funcin; desde luego, algunas concepciones restrictivas, que limitan su campo
de aplicacin a las pretensiones y slo la consideran operativa como excepcin oponible por el deudor
o, ms precisamente, como derecho del deudor a negarse a efectuar la prestacin, no son de utilidad en
Derecho Tributario. La distincin, no siempre pacfica, entre pre scripcin y caducidad aade nuevos
motivos de confusin. Subrayo deliberadamente esa alegacin de falta de utilidad, porque es
precisamente el mismo problema que suscita el empleo de estas categoras por el Derecho
administrativo.
Derecho Administrativo se identifica con el inters general, principio este ltimo sobre el que reposa
la construccin de la comunidad poltica y que porta en s mismo la exigencia de su definicin y
satisfaccin forzosas por el poder pblico. No es de extraar, en consecuencia, que sea el referente
de ese inters general verdadero concepto jurdico indeterminado el factor comn que una y otra
vez asoma en el estudio monogrfico de JAIME RODRGUEZ- ARANA sobre la caducidad en nuestra
disciplina (La caducidad en el Derecho administrativo espaol, Montecorvo. Madrid. 1993). al ir
recorriendo sus principales manifestaciones.
PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESI RIPl II ' 20 ' I
2. LA BSQUEDA DE LA DISTINCIN
ENTRE PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD: LAS DEFICIENCIAS DE LA
CONSTRUCCIN TRADICIONAL DEL DERECHO CIVIL

El sistema civil nos ofrece un modelo de categoras descompensado, pese a la
frecuente presentacin de prescripcin y caducidad como integrantes de un
binomio de figuras opuestas y cuya necesaria distincin est interrelacionada.
Frente a la venerable prescripcin, que ha merecido miles y miles de pginas de
incontables autores, la caducidad resulta marginada con un tratamiento
normalmente residual y nunca ha encontrado satisfactoria explicacin del porqu
de su nacimiento, de su relativamente reciente implantacin en el ordenamiento
jurdico y de su articulacin con la versin procesal del fenmeno. Ms bien el
esfuerzo se dirige a justificar a posteriori y de manera forzada la dualidad de
categoras y regmenes.
En principio el esquema es muy sencillo. El trfico jurdico exige seguridad
y que los derechos y situaciones jurdicas no permanezcan indefinidamente
pendientes. As, quienes no ejerciten sus derechos en un periodo de tiempo
razonable, los perdern, a menos que los propios sujetos obligados los
reconozcan voluntariamente y decidan acatarlos.
Ahora bien, la concreta instrumentacin de esta idea revestir muchas
dificultades. Vale la pena detenerse en los tres aspectos ms polmi cos, a mi
entender, como son el carcter bifronte de la prescripcin civil, sus efectos
extintivos matizados, y el objeto sobre el que recaen prescripcin y caducidad.

2.1. La presentacin bifronte del instituto prescriptorio

Tradicionalmente, se ha venido imponiendo la concepcin unitaria de la
prescripcin' '. Se concibe as como un instrumento bidireccional, que tanto

" En el libro de Luis DEZ-PICAZO La prescripcin en el Cdigo Civil, Boseh, Barcelona. 1963, pgs.
23 y ss. , se ofrece una visin si nttica y documentada de las posiciones apuntadas en el Derecho
moderno y contemporneo. Vid. tambin sobre la distincin las pgs. 49 y ss. Con acierto advierte el
autor como obstculo a la concepcin unitaria la dificultad de formular una definicin comp rensiva
de las vertientes adquisitiva y extinti -va sin incurrir en vaguedad o indefinicin, y por tanto en
confusin con otras figuras como la caducidad.
se emplea en sentido extintivo, como forma de perder titulai Idades ui Idi cas que
no se ejercitan, como adquisitivo, para incorporal derc< Ims que se ejercitan sin
ostentar su titularidad. Este modelo, cuya pervivenca solo obedece al criterio
slido y sin fisuras ofrecido por nuestro (!digo civil . est hoy ms que
cuestionado. La propia doctrina iusprivalisia asi lo ha reconocido" o, al menos,
ha tratado de matizar la dualidad usucapin-prescripcin. En este sentido, resulta
inexcusable la cita de I)n / I' K \/i i El civilista no se inclina, desde luego, por la
postura unitaria prescrip cin y usucapin como haz y envs del mismo
fenmeno , sino por una idea conciliadora: la usucapin como forma o modalidad
especfica de la prescripcin
5
.

" Luis DEZ- PICAZO, en sus excelentes Fundamentos del Derecho civil patrimonial, t. III, 4.
a
edicin,
Civitas, Madrid, 1995, pgs. 692 y 693, ofrece argumentos paralelos a los de PUIG BRUTAU. Esto le
permite concluir que ambas instituciones merecen no solo una terminologa distinta, sino tambin
un diferente lugar en el sistema, a la pal i|ii<-reconoce cmo la teora unitaria de la prescripcin
reprsenla el modo de pensar mas antiguo. La teora dualista es ms moderna y hoy predomina en
la doctrina A pesai de ello y sin tratar de volver, en ningn momento, a la teora unitaria,
adviene l la teora dualista no puede ser completamente acogida, cuando Hala de pensai
usucapin v prescripcin como dos instituciones radicalmente distintas, que no llenen nada que vei
la una con la otra. No puede ignorarse, al menos en materia de acciones reales, IU actual ion
conjunta e inescindible. pues constituyen como las dos caras de una misma moneda Pres cripcin y
usucapin tienen por tanto parentesco, y sus diferencias no son tan agudas, de manera que quiz
fuera ms exacto configurar la usucapin como una l oiin. i espei Ifica de actuacin de la
prescripcin, que posee por supuesto sus propios pe Files v sus propios requisitos y que determina
sus propias consecuencias (pg. 694) \si, mientras la pre cripcin extintiva comienza desde el
nacimiento mismo del derecho que limita, l. i UI UI a
7
La postura es tan tajante (unidad de tratamiento en un titulo especifico, con un capi tulo
dedicado a disposiciones comunes, y otros dos para sendas modalidades), que no es fcil de
reorientar mediante simples criterios interpretativos. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que los ms
modernos Cdigos civiles el BGB alemn de 19 00 y el Cdigo italiano de 1942 abandonan el
modelo unitario.
8
Particular nfasis ha puesto JOS PUI G BRUTAU. SU monografa ('aducidad, prescripcin extintiva y
usucapin, Bosch, Barcelona, 3.
a
edicin actualizada y ampliada, 1996, pgs. 8 a 10, comienza
aseverando que contra esta concepcin unitaria se han Formulado serias objeciones. Y tras
explicar cmo la usucapin es un modo de adquirir derechos reales, susceptibles de posesin (no
reales y personales, e incluso extrapatrimoniales, como en la prescripcin), que exige una positiva
conducta del beneficiado (y no un requi sito negativo, como es la inactividad del titular, para la
prescripcin), concluye que en atencin a estas diferencias, e n la doctrina moderna prevalece el
criterio de situar a la prescripcin adquisitiva o usucapin en el Derecho de cosas, como uno de los
unidos de adquirir la propiedad y los derechos reales susceptibles de posesin, en lano que la pres -
cripcin extintiva queda incluida en la Parte general del Derecho civil, como una de las causas de
extincin de los derechos subjetivos. Palabras que resumen con Fortuna el estado de cosas actual.
PK| s i l ' l l ' c II i N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO LA CONSTRUCCI N DE LAS CATEGOR AS 1)1 I A l ' KI SI KM
23
Poi encima de generalizaciones apenas provechosas, que atienden al valoi
dei Isivo que en ambas asume el factor tiempo, y de la equilibrada \ sin de dos
mecanismos que se compensan en sus efectos (adquisitivos, en un caso, extintivos,
en otro), es patente que estamos ante figuras independientes y autnomas'".
I I hecho diferencial deriva del distinto mbito en el que actan. La
usucapin est alada al campo de los derechos reales, mientras que la pres-
cripcin s i - refiere a los derechos personales. De manera que el pretendi do
paralelismo de las figuras es ficticio; si todo fenmeno de usucapin deja como
secuela una prescripcin extintiva (por definicin, el derecho real adquirido por
su posesin continuada, deja de pertenecer a su anterior titular), ni mucho menos
ocurre al contrario, cuando la prescripcin opera en el mbito de los derechos
personales o en el sancionador.
Si son distintos los campos de actuacin, tambin lo son los requisi tos.
Mientas la usucapin gira en torno al elemento positivo de la pose sin en concepto
de dueo ", la prescripcin lo hace sobre el negath 0 del silencio, la pasividad o la
falta de actividad en general, Poi lano, esla ltima slo atiende al paso del tiempo,
en tanto que la usucapin se inte resa por si la posesin est respaldada por buena
fe y justo titulo, v si se desarrolla en el entorno geogrfico del anterior titular del
derecho, en funcin de los cuales se determina el plazo de tiempo necesario I I
trata miento unificado de estas figuras no ofrece ninguna ventaja 0 utilidad
especial, aparte de que el debate doctrinal se centra hoy, en ca mbio, en la
distincin entre la prescripcin y la caducidad.
Con apoyo en estos argumentos hay que hacer una reivindicacin ter -
minolgica, que apuntala la distincin entre estas figuras; resulta ms ade cuado
el empleo del vocablo usucapin para designar la prescripcin adquisitiva,
reservando la nocin de prescripcin para los supuestos de prdida de un derecho
'
2
. Y ello pese a la deliberada voluntad de nuestro CCv de no emplear el trmino
usucapin
n
. La dualidad de trminos, surgida en el Derecho romano al amparo de
una distincin que hoy no se mantiene (ciudadanos romanos versus extranjeros,
fundos itlicos versus fundos provinciales) debe ser hoy conservada con este
nuevo contenido.
La polmica reseada tiene escasa incidencia en el Derecho administrativo.
Al carecer de un corpus legal anlogo al CCv hay menos peligro de caer en esa
concepcin compensada e idealista de una prescripcin con dos vertientes.
Adems, todo hay que decirlo, la normativa adminis trativa elimina con
frecuencia la posibilidad de usucapin de ciertas categoras de bienes (de
dominio pblico, comunales, del patrimonio nacional
6
), otorgndoles as un
rgimen jurdico de especial proteccin, lisio

pin slo echa a anclar cuando aparece la situacin anormal de inactividad o falta de reaccin lente
a inmisiones de terceros, puesto que la actitud normal de un titular de un derecho real es la
influencia continua o habitual sobre la cosa.
El propio CCv como DEZ-PICAZO mismo reconoce no le da la razn. Es cierto que, en principio
y en este campo, toda prescripcin adquisitiva acarrea de por si una extintiva. Pero operan y
transcurren de manera independiente. De esta forma, es posible concebir casos de laboratorio en los
que no se produzca esa equivalencia. Pues bien, para el C(' v, prescripcin y usucapin cuentan cada
una con sus peculiares plazos, de manera que ambas echan a correr de modo simultneo, aplicndose

11
ALAS; DE BUEN, y RAMOS, De la usucapin, cu., que niegan, i>i falta de homogenei
dad, la posibilidad de equiparar las dos figuras, explican en las pgs 8 j :<. , v 165
a 170. cmo la posesin continuada en concepto de dueo es el elemento l ItVI de la
usucapin.
1 2
En sentido contrario, el sistema anglosajn reserva el trmino /"",, rlplion pa i . i l. i
adquisicin de derechos reales por la posesin, mientras que nuc , n. i Idea di prtll i i | >< i o n
extintiva se expresa con la nocin de limitation. En el Derecho alemn timpoi 0 h. n -
nidad terminolgica, pues las dos vertientes de la prescripcin U COnOCCD OOmo I ,i
jdhrung (extintiva) y Ersitzung (adquisitiva).
1
' Si lo hace, por ejemplo, el artculo 39. b) de la Compilacin del Derecho civil Cortil de
Navarra, aprobada por Ley 5/1987, de 1 de abril
1J
Como establecen sus respectivas normas de rgimen jurdico I ...................... > i l " 132.1 C'I
artculo SO. I LBRL. artculo 5 RBCL, artculo 6. 2 I. I' N

sobre el mismo bien. Esto permite que una se consume antes que la otra (y as ocurre con la
usucapin mediante posesin de buena fe de una finca, pongamos por caso, respecto de la
prescripcin de la accin reivindicatora sobre la misma). Y digo que lo reconoce as el CCv porque
tanto el articulo I9d2 como el 1963, sobre prescripcin de acciones reales de bienes muebles 0
inmuebles, respectivamente, establecen que sta se produce en seis o treinta aos, salvo que el
poseedor haya ganado por menos trmino el dominio, conforme al artculo 1955. por un lado, y
sin perjuicio de lo establecido para la adquisicin del dominio o derechos reales por prescripcin
(usucapin, debe entenderse), por otro. Por lo tanto, tambin en leona cabria que se produzca el
fenmeno extintivo, sin concurrir una posesin adqui sitiva. En la practica esto no es posible porque
se exige, para la puesta en marcha de la prescripcin extintiva, que haya una perturbacin, es decir,
que alguien comience a usucapir I os problemas que suscita la ope racin paralela de ambos
institutos han sido estudiados recientemente por MARIANO YZQUIERDO TOI. SADA, /. </. V tensiones entre
usucapin y prescripcin extintiva, Dykinson, Madrid. 1998. en relacin con las diversas acciones
civiles.
1 1 1
De s d e una perspectiva amplia, tanto prescripcin como usucapin comportan efec -los
extintivos y adquisitivos a la vez, en cuanto consolidan una situacin jurdica que comporta una
alteracin patrimonial. Como explica MNICA MADARIAGA GUTIRREZ, Se-guridad jurdica v
Administracin pblica en el siglo xxt, 2. " edicin actualizada. Ed. Jurdica de Chile, Santiago de Chile.
1993, pg. 205, en el concepto de prescripcin estn estrechamente unidos dos problemas: a) la
extincin de un derecho <> facultad, y b) la consolidacin definitiva de la situacin establecida por el no ejercicio
de esa facultad.
PKI S( RIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA CONSTRUCCI N DE LAS CATEGORI AS 1)1 I A | ' | <l S( I MI ' l I ON
no obstante, hay (fue reconocer que el Derecho positivo emplea el equ voco vocablo
de prescripcin cuando en contadas ocasiones se refieren a la adquilii ion de bienes
por posesin continuada ' \

2.2. Los matizados efectos extintivos de la
prescripcin
La divergencia ende el Derecho pblico y el privado en punto a los efectos
producidos por la prescripcin me parece insalvable. Y tngase en cuenta que en
un instituto como el presente, cuya naturaleza es la de un mecanismo de carcter
extintivo aplicado sobre situaciones jurdicas acti vas, la cuestin de sus efectos
no es ni mucho menos accidental.
Pues bien, debe afirmarse con rotundidad que la prescripcin civil no
produce efectos plenamente extintivos '
6
. La consumacin de su transcurso no
comporta la aniquilacin del derecho, lisia paradoja que nos ofrece el Derecho
privado es incontestable desde el momento en que son notas bsicas del rgimen
jurdico del instituto que el pago de la deuda pres< ri ta no constituye pago de lo
indebido, y que la prescripcin ganada es re nunciable
11
.
La lgica se impone; si el cumpl imiento voluntario de la obligacin
prescrita es irrepetible, quiere decir que hay algn ttulo jurdico pervi viente en
esa relacin que da cobertura a la retencin de lo libremente entregado
ls
.
Igualmente, si al renunciar a la prescripcin, los sujetos activo y pasivo de una
obligacin recuperan sus posiciones, tal como antes las ocupaban, debe
entenderse que la situacin jurdica no lleg a desaparecer, pues ahora
encontramos la misma obligacin (y no otra de idntico contenido, pero creada
ex novo)
[9
. Estos datos producen autnticos quebraderos de cabeza en la doctrina
para dar explicacin satisfactoria al modus operandi de la prescripcin, sin que
quepa dar por resuelto ni mucho menos el enigma.

15
Asi lo hace, por ejemplo, el artculo 19 LPE. al enumerar las formas de adquirir bienes y
derechos por el Estado. Curiosamente, el artculo 25 del mismo cuerpo legal reconoce la
ambivalencia de los trminos prescripcin y usucapin al emplear aqul para adquisicione s a favor
del Estado, y ste para las de los particulares (El Estado prescribir. . . Los particu lares podrn
usucapir. . . ). Por cierto, que para los supuestos de especial proteccin de bie nes pblicos siempre se
emplear el trmino imprescriptibilidad. En consonancia con el planteamiento que se defiende seria ms
propio emplear un concepto como el de inusucapi-bilidad, u otro anlogo, para subrayar la distincin
conceptual. Para referirse a tales casos, el CCv alude, con connotaciones romanas evidentes, a los
bienes que estn fuera del comercio de los hombres. Por ltimo, subrayar lo acertado del ttulo escogido
por GARCA DE ENTERRA para su magnfico trabajo publicado por el Instituto de Estudios Polticos en
1955: Dos estudios sobre la usucapin en Derecho administrativo, que acaba de conocer su 3.
J
edicin (1. " en
Civitas), Madrid. 1998.
"' Esta afirmacin no suele constar en las definiciones clasicas, que aluden a efectos extintivos sin
ms. Vid. en este sentido FEDERICO DE CASTRO Y BRAVO, Temas de Derecho civil, Madrid 1972. pgs. 166
y ss. : Jos CASTN TOBEAS, Derecho civil espaol comn v foral. t. I, vol. 2. ", 14. 'edicin, Madrid, 1987.
pg. 970. Sin embargo, hoy es habitual en la doctrina que se ha interesado por la prescripcin, aludi r
como acabo de hacer yo deliberadamente a su talante extintivo. para a continuacin negar tal
extremo y tratar de aportar una explicacin, en un razonamiento del todo dialctico. Y es que las
declaraciones tajantes del CCv (arts. 1930 y 1932, que conjugan el verbo extinguir) resultan despus
fuertemente matizadas por otras previsiones (art. 1935, relativo a la renuncia de la prescripcin). As,
se comprende que KARL LARENZ entienda en su Derecho civil. Parte general, Madrid. 1978. pg. 328. que
la prescripcin no es una causa de extincin, sino el fundamento de una excepcin. Como neto
ejemplo de lo anterior puede citarse a J. L. I AI Ri / BERDEJO; A. LUNA SERRANO, y F. RIVERO
HERNNDEZ, Elementos de Derecho civil I. Parte general del Derecho civil, vol. 3. ". Bosch, Barcelona, 1990:
a la definicin de la prescripcin como forma de extincin de los derechos y acciones por su no
ejercicio
por parte del titular (. . . ) durante el tiempo establecido por la ley (pg. 352), sucede in mediatamente
la indagacin sobre el funcionamiento de este mecanismo, para concluir que su efecto no es
extinguir automticamente el derecho subjetivo, sino facultar al deudor para provocar la extincin, en
un segundo momento y mediante una actuacin positi va suya (pg. 353).
17
Segn DEZ-PICAZO, Fundamentos del Derecho, cit.. t. III, pg. 744, en sentido amplio la renuncia de
la prescripcin ganada es aquel acto jurdico en virtud del cual la persona beneficiada o favorecida
por la prescripcin de un derecho declara su voluntad de abdicar los efectos en su favor producidos
por dicha prescripcin. Ahora bien, la polmica est en cules sean tales efectos, cuestin que
trataremos a continuacin.
En palabras de JOAQU N ESCRICHE, Diccionario de legislacin y jurisprudencia, t. IV, Madrid. 1876, pg.
639, como la prescripcin se ha establecido por causa del inters general, y es por consiguiente de
derecho pblico, nadie puede renunciarla con anticipa cin de antemano; pero bien puede
renunciarse despus de adquirida. Si se permitiera la renuncia anticipada, llegara ser de estilo y
frmula en los contratos, a solicitud dlos acreedores, que siempre tendran inters en ello, y de este
modo fallara el ob|elo de utilidad que se ha propuesto la ley; mas luego que la prescr ipcin esta
adquirida, no es va sino un derecho privado que cada uno es dueo de renunciar su arbitrio.
' * Tambin es posible hacer valer una obligacin prsenla por va de compensacin de crdit os.
As lo defiende ya ROBERT JOSEPH POTHIER en su Traite des obligalions, lid M. BUGNET, Oeuvres de Pothier.
cit., t. II, pg. 373.
' " Luis DEZ- PICA/O y ANTONIO GULLN, en Sistema de Derecho civil, vol I. 9 vdi cin, Tecnos.
Madrid. 1997. pg. 455, niegan que en lal caso resuciti el derecho lubjeti vo prescrito: ste no se
extingue automticamente por el transcurso del tiempo I' ' Otra manera se llegara al resultado de que
un derecho subjetivo extinguido i en. n v II Itribu ye, sin contar siquiera con su voluntad, al anterior
titular.
26 PKl SI RIPCIN Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO LA CONSTRUCCI N DE LAS CATEGOR AS 1)1 I A l' KI M 1(11'
Qu efecto se produce exactamente cuando se consuma el plazo
pres-criptorio? Pues, de acuerdo con las notas que conocemos del rgimen jurdico
de la prescripcin, transcurrido aquel pl azo, con o sin interrupciones
intermedias, se produce con carcter automtico un efecto que no es extintivo, sino
paradjicamente adquisitivo o activo para el patrimonio del deudor u obligado
20
.
El sujeto pasivo adquiere el poder de paralizar la pretcnsin del acreedor de
imponer el ejercicio de su derecho.

'" El anclaje normativo para tal afirmacin se encuentra en el artculo 1935 CCv, relativo a la
renuncia de la prescripcin ganada que, tras exigir capacidad de enajenar para que la renuncia sea
vlida, presume tcitamente renunciada la prescripcin cuando la renuncia resulta de actos que
hacen suponer el abandono del derecho adquiri do. Luego al decir del Cdigo, la prescripcin
supone un derecho adquirido, que es renuneiable con posterioridad. Puede alegarse que el sentido
del artculo es admitir ese negocio jurdico en los supuestos de usucapin, donde a la prescripcin
extintiva viene anudada el efecto adquisitivo de un derecho real. PORPETA entiende por esta razn
que ese artculo 1935 es de acusada incorreccin tcnica, porque, a su juicio, en la pres cripcin
extintiva el sujeto pasivo slo obtiene una ventaja, pero no cabe afirmar que adquiera ningn
derecho a no ser que tambin intervenga en su ayuda la usucapin [SNCHEZ TORRES, Caducidad y
prescripcin, resea de una conferencia pronunciada por D. FLORENCIO PORPETA, Revista de Derecho
Mercantil, vol. VII, n. 21 (mayo-junio 1949), pg. 436], Sin embargo, la ubicacin sistemtica del
precepto es inequvoca: el Captulo primero del Ttulo XVIII, dedicado a las disposiciones generales
sobre prescripcin, tanto adquisitiva como extintiva. As lo ha reconocido JOS PUIG BRUTAU, quizs
sin vislumbrar el alcance de su afirmacin, pues no extrae las oportunas conse cuencias: Podra
parecer que, al hablar de derecho adquirido, se hace referencia solamente a la prescripcin adquisitiva.
Sin embargo, renunciar la prescripcin ganada tiene un sentido amplio que admite la renuncia a
considerarse liberado de una obligacin. Vid. Caducidad, prescripcin extintiva y usucapin, cit., pg.
113. En el mismo sentido se puede consultar a Dn /-Pie A/O. en sus Fundamentos del Derecho, cit., t. III.
pg. 744, que seala cmo por prescripcin ganada se entiende aqu [art. 1935 CCv] lauto la
prescripcin extintiva como la adquisitiva, como se deduce del artculo 1937 donde se habla de
renuncia del deudor o propietario.
En consecuencia, no resulta descabellado deimlei el electo adi/uisitivo le la prescripcin extintiva
Su consumacin comportarla, mal que la perdida de su derecho por el
sujeto activo, la adquisicin de un nuevo derecho, pod r o facultad poi el sujeto pasivo, l. il
titularidad podra incluso calificarse como contraderecho, al tratarse de una situacin actlvu cuyo
nico icntido o virtualidad es la de oponerse y evitai la realizacin del derecho prescrito Pese lo
novedoso de eiti categora, el contradirtcho explica bien el efei lo que i omporta li consumacin del
pl. i / o pies, np i o no v icune ventajas respecto al concepto de txcepcln, cuyo mbito operativo ei
eminentemente procesal. De hecho il ooncepto di excepcin vlim di I Inldo poi I UDWIO ENNECERUS,
Derecho civil (parlt gtHtrtl) Volumen primero revisado poi HANSCARI NIPPERDEY y traducido de la
19 * ldll mu alemana pOI Pl i' i I I lONI \I I ' V Al 01 l R, Bosch, Barcelona. 1953, S, 66, p-Ul l l i l H
. ' H / v m , r o mo , otin ,i,li < ko t viimd del cual \c trata como ineficaz un derecho Ut tH U 'Mil laudado
Esta interpretacin viene apoyada en el hecho de que la prescripi ion civil
no se aprecia de oficio
7
, sino a instancia de parte " El tiiul.it de un derecho

7
Si bien el CCv no hace referencia expresa a que la prescripcin, en dicho mbito, deba ser
invocada a instancia de parte para que despliegue todos sus efectos, en cambio permite en su artculo
1935 la posibilidad de su renuncia. Adems, como es sabido, ser enarboluda en juicio como una
excepcin propuesta por el demandado. Junto a estos ar gumentos, debe apuntarse el arrastre de la
tradicin histrica, ya desde el mundo romano. I ncluso el Proyecto de Cdigo Civil de Garca
prescrito puede ejercitarlo, e incluso imponerlo judicialmente, mientras el
obligado no invoque el hecho de la prescripcin '' lal como defienden algunos
civilistas como COVIELLO, citado poi (ASAN '' la prescripcin puede ejercitarse
activamente (por ejemplo, para cancel.u en el Registro la obligacin prescrita),
sin esperar a ser exigido el cumpli miento de la prestacin debida.
Luego, en principio, la posicin jurdica del titular de un derecho se
mantiene inalterada, a pesar de que se haya consumido el plazo de prescrip cin.
Slo despus, si el sujeto pasivo hace uso electivo de su poder -defensa,
sobreviene realmente la extincin del derecho herido por prescripcin. Pero al
igual que se puede invocar ese medio de defensa
8
, nuestro sistema admite la
legitimidad de su renuncia, expresa o tcita (art. 1935 CCv), precisamente por el
convencimiento de que, pese a la falta de ejer -

Goyena de 1851 inclua en su artculo 1943 la prohibicin expresa al juez de estimar de oficio la
prescripcin. Por tanto, el silencio del vigente Cdigo viene suplido por el acuerdo doctrinal.
8
Incluso, tericamente, sin necesidad de esperar a que le sea exigido e l , umplimien
22
Esta caracterstica la extiende DEZ-PICAZO. en sus Fundamentos del Derecho, cit.,
t. III, pgs. 741 y 742. a la usucapin. Sin embargo, entiendo que la interpretacin es
forzada: los efectos se producen de manera automtica con el mero lapso de tiempo,
unido a una posesin hbil (. . . ). Sin embargo, este efecto automticamente producido,
queda, por decirlo de algn modo, a disposicin del beneficiado o del favorecido, que es
quien puede ponerlo enjuego. Ello significa que entre el momento de la consumacin y
el momento de la puesta enjuego, existe una cierta situacin de interinidad, que puede
resolverse en favor de cualesquiera de los dos derechos en conflicto.
2i
As lo reconoce expresamente ALBALADEJO, en su Derecho civil I. Introduccin \ parte general,
vol. 2. ". 14. 'edicin. Bosch. Barcelona. 1996, pgs 501 v 502 transcurr do el plazo de prescripcin,
el titular del derecho no se ve un ped do de dirigirse extraju dicialmente contra dicho sujeto pasivo,
o de interponer ante l os tribunales l. i uei ion que hasta entonces no se us, que no podr ser
rechazada de oficio De hei ho si el sujeto pasivo no alega u opone a la peticin del demandante (. . . )
tal transcurso, ser condenado a cumplir lo que deba, a restituir la cosa reclamada, etc. .
24
JOS CASTN TOBEAS, Derecho civil, cit., t. I. vol. 2. ". pg. 968, ola I

PRI SI R Il' < ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRA!
LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS 1)1 I A PRI SI RIPI ION 29

, [, o en un periodo amplio, el derecho pervive en el patrimonio de SU titulai Slo
indirectamente y sin intencin de ser precisos, puede afir marse que la
prescripcin supone en el mbito civil la extincin de derechos poi el transcurso
del tiempo
9
.
Para explicar el dato inconmovible de que la prescripcin no arrastra efectos
extintivos directos, la doctrina ha ofrecido diversas teoras. Las ms interesantes
son las siguientes, aunque, desgraciadamente, ninguna de ellas termina de ser
del lodo convincente, ni encuentra pleno refrendo en el l erecho positivo.
Teora de la obligacin natural. Son muchos los civilistas que interpretan el
debilitamiento del derecho afectado por prescripcin como prdida de la
facultad de ser impuesto coactivamente, de manera que ni camente subsistira
una obligacin natural, a su vez imprescriptible
10
. Semeiante modo de razonar
comporta una ventaja indudable, al ofrecei ex plicacin satisfactoria a la

to de la obligacin, con lo que se refuerza esa idea de que e s l a p os i c i n jurldlCI del sujeto pasivo
la que se ve alterada por la adquisicin de la facultad de cximlril di ICJUllli obligacin.

nuevo a convertirse en un deudor ordinario (civil), exactamente igual que cualquier otro (pg.
850), bien se acepta aqulla, extinguindose hasta la obligacin natural. A partir de este momento,
cabe tambin renuncia, pero ya del derecho adquirido en base a la prescripcin o, por mejor decir,
a la situacin producida en base a la prescripcin (p gina 850): esto es, de la situacin firme, no
interina anterior.
posibilidad de que la obligacin prescrita sea voluntariamente cumplida. Incluso
se ha llegado a plantea! la subsistencia de una obligacin de esta naturaleza en
los supuestos de usucapin Por contra, el concepto en s de obligacin natural es
polmico, y ha sido cuestionado por otro sector de la doctrina
11
.
Teora de la facultad de prescripcin. F.s preconizada por DIl / PICAZO
12
,
quiz el autor espaol que ha dedicado mejores esfuerzos al

:
' ' Personalmente entiendo que, ms que subsistir tras la prescripcin una naturais obligatio.
permanece la misma obligacin, slo que amenazada por la posibilidad de in vocar la excepcin de
prescripcin. Esa misma obligacin es causa adecuada para el posible cumplimiento voluntario
posterior, que sera irrepetible.
Sobre el concept o mismo de obligacin natural, puede consultarse Luis DEZ-PICAZO, Fundamentos del
Derecho, cit., t. II, 4.
a
edicin, Madrid, 1993. pgs. 62 a 79; y sobre su aplicacin al instituto
prescriptorio. vid. CARUSI, Come opera la prescrizione. Debito previsto e obigacione naturale. Milano, 1947.
Segn RICARDO RUIZ SERRAMALERA, Derecho civil, parte general. Universidad Complutense de Madrid,
1980, pg. 500, en la satisfaccin voluntaria por el obligado de la obligacin prescrita tampoco se
puede afirmar que lo hace en cumplimiento de una obligacin natural existente y vlida, pero sin
accin para hacerla efectiva, porque el mero paso del tiempo no transforma el contenido del
derecho, sino que, a lo sumo, sirve para oponer su prdida, mantenindose el derecho hasta entonces
con vida en el mundo jurdico.
En cualquier caso, hay que estar con FORSTHOFF cuando rechaza el concepto de ohli gacin natural
como efecto de la prescripcin para el mbito pblico: el Derecho admi nistrativo, como Derecho
pblico taxativo, no deja margen para estos matices propios del Derecho de obligaciones {Tratado
de Derecho administrativo. Instituto de Estudios Polticos. Madrid. 1958, pg. 275).
"' De todas formas, no es ste el nico autor que mantiene la tesis, aunque s el que l o hace de la
manera mejor argumentada. Por el contrario, insignes civilistas han comparti do este criterio, como
MANUEL ALUAI. ADEJO, op. cit., pg. 468; J. L. LACRUZ BERDEJO y otros, op. cit., pg. 353; RICARDO
Rui/ SERRAMALERA, op. cit.. pg. 48S.
Ahora bien, qu es una facultad'. ' No se trata de una figura de contorno dogmtico claro. La
doctrina suele dar a entender que el poder jurdico que constituye un derecho subjetivo se
descompone en un haz de facultades concretas. Facultad vendra a ser un as-
pecto de un derecho subjetivo, que no es subsistente por s mismo. En palabras de MARN PREZ,
Derecho civil, vol. I. Tecnos. Madrid. 1983, pg. 209, facultad y derecho subjetivo nacen como
consecuencia de una relacin jurdica, pero mientras aqulla slo supone un poder que depende
directamente de esa relacin, el derecho adquiere una cierta independencia que le procura
autonoma y vida propias. Frente a esta postura, puede defenderse que la prescripcin otorga un
autntico derecho o poder jurdico, y no una facultad, para extinguir el del titular activo de la
obligacin, el cual se puede ejercitar o renunciar.
28
As lo hacen ALAS; DE BUEN, y RAMOS, De a usucapin, cit., pgs. 279 a 283. De esta forma evitan
estos autores que los casos de renuncia a la usucapin ganada deban ser calificados como actos de
donacin. En este punto, se invoca el ejemplo francs, donde se exige que la usucapin ganada sea
opuesta por el poseedor para que sea eficaz. En cualquier caso, resulta forzado pretender que en
nuestro sistema perviva una obligacin natural detrs de la usucapin legtimamente consumada.
' " Este enredo tiene que ver en parte con el concepto fict icio y referencial, como se ver ms
adelante de derecho subjetivo. Baste con indicar que la consagrada divi sin dualista entre derechos
y obligaciones como titularidades propias de acreedor y deudor, conduce indirectamente a la
afirmacin de la sustant ividad independiente de cada una. Esto es una deformacin de la realidad de
las cosas, mucho ms sencilla, que nos ofrece unitariamente relaciones jurdicas, en las que puede
haber una pluralidad de sujetos intervinientes, pero en torno al mismo negocio j urdico. Los intentos
de explicacin del modo de operacin de la prescripcin pretenden analizar sus efectos sobre el
patrimonio de los sujetos activo o pasivo de una relacin, cuando stos slo son efecto reflejo de un
hecho unitario que afecta a la relacin jurdica en su conjunto: la prescripcin. Quiz estas polmicas
cuasiescolsticas se simplificaran si de verdad entendise mos que los derechos subjetivos son
inescindibles e inseparables de las obligaciones, hasta el punto de que de manera autnoma no son
sino abstracciones voltiles, sin especificidad.
21
Vid. BERNARDO GMEZ CORRALI ZA. El cumplimiento voluntario de la obligacin prsenla, en La
Ley. n. 3 (1990). pgs. 843 y ss. , especialmente nota 5, donde cita numerosos autores que comparten
la teora de la obligacin natural. Segn este autor, transcurrido el plazo se producira ipso iure el
efecto prescriptivo, consistente en la trans formacin de la obligacin en cuestin en natural. Se trata
de una frmula para remediar la situacin legal pero (moralmente) injusta creada por la
prescripcin (pg. 845). En un momento posterior, como no cabra la adquisicin de un derecho sin
contar con la vo-luntad del sujeto que ser su titular, es preciso que el prescribiente acepte expresa
o tcitamente el efecto de la prescripcin, hasta cuyo momento podr renunciar. Debe sealarse un
pequeo matiz: GMEZ CORRALI ZA habla de aceptacin, ms que de invoca-cum. como es habitual en
materia de prescripcin. A raz de esa aceptacin el efecto extintivo deviene radical y no subsistira
ya ni la obligacin natural.
l o do ello conforma un cuadro de tractos sucesivos; mientras transcurre el plazo de prescripcin,
la obligacin es exigible, incluso coactivamente; consumado el plazo, la obligacin se debilita,
convirtindose en natural; a partir de ah la alternativa es clara, bien se renuncia la prescripcin, de
manera que el deudor prsenlo (natural), pasa de
30 PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS 1)1 I A l'RI si I'II ....... . II
estudio de esta institucin. A su entender, la prescripcin, desde el punto de
vista del derecho sustantivo, constituye una facultad que la ley con fiere a
determinadas personas cuyo inters trata de proteger, para evitar el ejercicio
intempestivo de un derecho, de manera que el cumplimiento del plazo de
prescripcin, automticamente, no produce otro efecto jur dico que el de atribuir
al interesado una facultad, que es la facultad de prescripcin. Los dems efectos
jurdicos derivan del acto de ejercicio de la facultad de prescripcin
13
. En
definitiva, habra que dar por superadas las posiciones tradicionales, polarizadas
en torno a la prescripcin de la accin y la prescripcin del derecho subjetivo
14
.
Esta postura, adems de sencilla, es conforme con la lnea que se vie ne
siguiendo, sobre el sentido adquisitivo de la prescripcin. Ahora bien, es
criticable precisamente su articulacin con la concepcin gl obal del autor.
Porque para DEZ-PICAZO tal como expone en pginas anteriores inspirndose
en el sistema alemn (WINDSCHEID), lo que prescriben son las Anspriche o
facultades de exigir
15
. Si ste es el objeto de la prescripcn, no resulta del todo
coherente defender despus que el mecanismo acta concediendo al beneficiario
una facultad especial v dejando n< "ln me el derecho.
Teora procesalista de la excepcin. Quizs sea la postura con precedentes
ms antiguos, pues ya el Derecho romano clsico articula la prescripcin como
exceptio. El planteamiento perdura en sistemas como el nuestro, que si bien son
tributarios del romano, para nada pueden cali ficarse como un Derecho de acciones.
De ah que el estudio procesalista de estos mecanismos de inactividad-extincin
no alcance la comprensin global de los mismos, aunque entiendo que casa sin
problemas con la concepcin que se viene esbozando.
Conforme al Derecho procesal
16
, la prescripcin viene a ser una excepcin
material, fundada en hechos excluyentes
3
\ Adems, al tratarse de una excepcin
en sentido propio (es decir, no consiste en poner de relieve que la accin del
actor no existe, sino en defender la posesin por

13
Vid., Luis DEZ-PICAZO, La prescripcin, cit., pgs. 47 y 48. Esta misma doctrina la ha defendido con
ANTONIO GULLN en la obra conjunta Sistema de Derecho civil, cit.. pg. 448, aunque no cabe duda de que
la redaccin del captulo 32 corresponde a la pluma de DEZ-PICAZO. Si se ejercita la facultad de
prescripcin, sus efectos se retrotraern al momento del cumplimiento del plazo. Unas pg inas
despus (455), explican que, lgi camente, la renuncia a la prescripcin se refiere tcnicamente a la
facultad de que veni mos tratando.
14
Luis DEZ-PICAZO. La prescripcin, cit.. pgs. 33 y ss. La accin o Klagerecht, viene definida como el
ius persecuendi in indicio, y debe rechazarse como objeto de la pres cripcin por implicar una visin
demasiado procesalista. Por su parte, derecho subjetivo es la situacin de poder concedida a una
persona y compuesta por un grupo de facultades que se agr upan unitariamente. Su inaptitud como
objeto del instituto prescriptorio deriva de que no siempre queda extinguido el derecho subjetivo
considerado como unidad, sino nicamente en una parte de su contenido.
15
Para DEZ- PICAZO. la Anspruch viene con frecuencia mal entendida como preten
sin, es decir, como el acto efectivo de ejercicio de un derecho. En realidad sera ms
LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS 1)1 I A l'RI si I'II ....... . II

34
Tngase en cuenta que tambin hay tratadistas del Derecho civil que sostienen que,
por efecto de la prescripcin, el obligado dispone de una excepcin para enervar el dere -
cho del sujeto activo. Vid., en este sentido, JOS CASTN TOBEAS, Derecho civil espaol,
comn y foral, t. I, vol. 2. , edicin revisada por De los Mozos, Rets, Madrid, 19X7, p-
ginas 967 y 968.
35
Esta afirmacin exige algunas explicaciones, que aqu se toman del Derecho proce-
sal civil, t. II, de ANDRS DE LA OLIVA y MIGUEL NGEL FERNNDEZ, 4. 'edicin, (' cura,
1995, pgs. 86 y ss. Como es sabido, las excepciones se dividen en materiales y procesa -
les. Estas a su vez pueden ser dilatorias (arts. 533 y 534 LEC, slo para juicios de mayor
cuanta) o perentorias. Pues bien, las excepciones materiales consisten en hechos nuevos
introducidos por el demandado en un proceso y que, una vez prohados, provocan la abso-
lucin definitiva en cuanto al fondo. Tendran, de un lado, como limite mnimo, la simple
negacin de hechos (resulta necesario aportar nuevos malcrales tcheos), y de olio, como
tope mximo, la reconvencin, en la medula en que no puede n suponer aumento del obje-
to del litigio.
En cuanto a los hechos fundantes de las excepciones materlltl junto i los de I. II. IC ter impeditivo
(que evitan que los hechos que conslilnveii el derecho material que U m voca en el proceso lleguen
a desplegar sus efectos) v extintivo (que destruyen ll efli icid que aquellos hechos llegaron a
producir), encontramos los hecho IXCluytMtl, que ion los que aqu interesan. Se trata de hechos
uridlcoi que otorgan al demandado el diril ho de enervar la accin del demandante. El decir, aunque
ltl nene dlrll ho i UM mi, ll (poi ser titular activo de una obligacin concreta), el doiimnduilo
ilnpone , |, un tipet ll de contraderecho volvemos a inCOntril aqu i -I COnCiptO >< podll
iuii. li. u que impide
que la obligacin sea judicialmente impueiti Preoliiminti liAIII I \P\A FMNANDI J >>. excepcin, en
Enciclopedia Jurdica Bsica, vol H Clvllu I99J p| 1971 implei poi
tres veces el trmino contradir ho. pura releiun' a , . 1.1, . >, . | .................................. n ........... i, . ,1,1,
enervan el ejercicio de la accin EJemploi di lltll IX0l| ............... III ....... Untl) I ll I............p
cin. un posible pacto de no pedn v la tXi tptlo non adlmpli II 1 "0.1, 01,
apropiado calificarla como facultad jurdica, o poder o posibilidad concreta de actuar
32 PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO 33 LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN.
el demandado de un derecho o contraderecho, capaz de enervar la accin de
aqul), debe ser alegada por quien pretende se tenga en cuenta. Luego la
prescripcin slo indirectamente se traduce en la prdida de su derecho para la
parte activa. Segn LARENZ, la prescripcin, ms que una causa de extincin, es
el fundamento de una excepcin.
Pero, adems de la falta de globalidad
17
, esta solucin no es del todo
coherente con la postura de muchos procesalistas, que opinan que el objeto de la
prescripcin son las acciones, entendidas como la forma de ejercicio judi cial de
un derecho, o incluso como el derecho a una tutela judicial concreta. Desde el
momento en que se defiende que la prescripcin deja inclume la posicin del
sujeto activo, y que ms bien genera en el pasivo la posibilidad de detener a aqul
en su ejercicio, resultan posturas poco conciliables.

2.3. El intento de definicin de prescripcin y caducidad a
travs de su objeto
En contraposicin a los complicados caminos recorridos por la prescrip cin en
su modo de operar y a los abundantes trabajos elaborados al respecto, contrasta
el escaso inters por la caducidad en el seno de la doctrina privada. Esta
indiferencia, que conoce honrosas excepciones, motiva un tra tamiento ceido en
muchas ocasiones a la exclusiva cuestin de las diferencias entre ambos
institutos. Da la impresin de que la caducidad interesa, pero para fijar con
nitidez el perfil de la prescripcin
18
. Desgraciadamente y lo afirmo as porque
entiendo que no es la va ms acertada los esfuerzos de distincin se centran en
la peliaguda cuestin de los mbitos de

" Aunque le siente bien el traje de excepcin a la hora de su ejercicio procesal, el propio
DEZ-PICAZO, La prescripcin, cit., pgs. 45 y 46, defiende que la prescripcin no constituye una
excepcin en el sentido tcnico de la palabra, sino una objecin en su ms amplia concepcin. La
razn es que puede invocarse en un proceso desde cualquier posi cin que ocupe el interesado: como
excepcin del demandado, que es lo normal, pero tambin como rplica o incluso como accin q ue
se pretende declarar. Y la cuestin no queda ah, puesto que la prescripcin puede ejercerse incluso
fuera del mbito jurisdiccional: desde negarse al cumplimiento de la obligacin prescrita, mediante
la declaracin unilateral de tal prescripcin, hast a la enajenacin de un terreno como libre de
gravamen o la cancelacin de garantas que se ofrecieron de una deuda ahora prescrita.
' J. L. LACRUZ BERDEJO y otros, op. cit., pg. 375, sostienen que es la juventud de esta institucin
la que justifica que t anto en la formacin dogmtica de la caducidad como en su elaboracin
jurisprudencial particularmente importante en nuestro pas, donde los textos legales callan a este
respecto y slo tardamente aparece en algunos, a veces sin demasiada fortuna , se atienda
constantemente al paralelismo y notas diferenciadoras de esta figura con la prescripcin.

que forma parte de un derecho subjetivo o de una situacin jurdica. Sobre el concepto de pretensin
y su carcter de objeto de la prescripcin, vid. MARI ANO YZQUIERDO TOLSADA,

Las tensiones, cit.. pgs. 29 y ss.

aplicacin de ambas figuras. Se entiende que una dualidad de categoras tan
marcada debe justificarse en la diversidad de objetos sobre los que actan.
El problema se plantea en los siguientes trminos. Segn la postura
dominante en la dogmtica iusprivatista la prescripcin delimita el tiempo de
vida de los derechos subjetivos en general, mientras que la caduci dad es la
tcnica que permite asignar plazos fatal es para el ejercicio de los derechos
potestativos, tambin llamados facultades de modificacin jur dica. De todas
formas, las tortuosas explicaciones que ofrecen los civilistas sobre cmo se
produce el efecto extintivo de la prescripcin, encuentran aqu un nuevo campo
de batalla. Se formulan argumentos encontrados en los que se debate si el objeto
de la prescripcin es el propio derecho subjetivo o slo la accin que lo
defiende.
Frente a este planteamiento cabe formular dos tipos de objeciones. De un
lado, las propias figuras jurdico-subjetivas (derecho, accin, facultad...) distan
de estar bien definidas, dificultando seriamente el pretendido deslinde. De otro
lado, ese esfuerzo se hace baldo en el campo del Derecho administrativo, donde
el rgimen jurdico de prescripcin y caducidad es mucho ms .homogneo que
en el Derecho privado, lo que permite tratar a estas tcnicas casi como
intercambiables.
a. El deficiente perfil dogmtico de las categoras jurdicas subjetivas. El derecho
subjetivo es un concepto contaminado y cargado de adherencias, cuya
articulacin con las acciones no es del todo pacfica y cuya sustantividad frente
a la nocin de obligacin puede hoy cuestionar se. Por su parte, an est
pendiente la explicacin de qu sean los derechos potestativos. El intento de
definicin de prescripcin y caducidad por referencia a su objeto obliga a entrar,
en realidad, en un campo de minas, de manera que es peor el remedio que la
enfermedad.
Para empezar, no siempre se ha manejado la misma nocin de derecho
subjetivo
3S
. Hoy sigue dominando, bsicamente, la concepcin libe
38
La doctrina clsica incide mucho en la idea del derecho subjetivo como elemento reflejo del
Derecho objetivo. Vid., vgr. , ENRIQUE LUO PEA, en su discurso inaugural del ao acadmico
1954-55, en la Universidad de Barcelona, titulado Moral de la situacin y derecho subjetivo, pg. 108.
Con carcter general, puede tomarse la definicin de FEDERICO DE CASTRO Y BRAVO en su Derecho
civil de Espaa. Civitas. Madrid. 1984. pg. 573: situacin de poder concreto concedida a la persona
como miembro activo de la comunidad jurdica y a cuyo arbitrio se confa su ejercicio y defensa.
Quizs debiera aadirse que su contenido es el de imponer en beneficio propio una conducta, positiva
o negativa, a un tercero.
35 LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN.
ral e individualista decimonnica, que supuso un vuelco en el modo de entender
lo jurdico
19
. Esa ptica del derecho como prerrogativa del sujeto trat de ser
superada por la teora del inters, de IHERING
20
(slo determinados intereses son
considerados por el ordenamiento como dignos de tutela, de manera que e l
derecho subjetivo es ese inters jurdicamente protegido) y por la teora de la
funcin social, defendida por DUGUIT, beligerante frente al individualismo
21
.

Segn JUAN ALFONSO SANTAMARA PASTOR. Fundamentos de Derecho administrativo t. I, Ceura, Madrid,
1988, pg. 891, cada teora al respecto prest a especial atencin a alguno de los elementos del derecho
subjetivo. As. el concepto mantenido por WI NDSCHEID (Diritto delle Pandette, traduccin de Fadda y
Bensa. vol. I, Turn, 1930. 37, pgs. 107 y ss. ), incide en el carcter de esta figura como seoro de
la voluntad (Willensmacht), exaltando su autonoma y poder creador. En opinin de CASTN, esta
Willenstheorie tiene una coincidencia esencial con la del Interessendogma, propia de IHERING, y ambas
son inexactas. Vid. JOS CASTN TOBEAS, Situaciones jurdicas subjetivas, Ed. Reus, Madrid, 1963, pg.
83. En la nota 2 destaca adems que, segn GOROVTSEFF, esas teoras son reflejo de dos corrientes
de la filosofa alemana: la primera tiene su origen en la idea kantiana de libertad, y la segunda est
basada en el pensamiento fenomenolgico hegeliano.
J
" En palabras del Prof. GARCA DE ENTERR A. este concepto, contra las apariencias, lleva en su
vientre una revolucin completa del Derecho, un nuevo modo de concebir, explicar y operar el
sistema jurdico, en su conjunto y en todas y cada una de sus partes y correlativamente, como se
comprende, en la sociedad y en el Estado. (. . . ) Su apari cin y desarrollo ha sido una novedad
completa en la historia de las instituciones. Vid., La lengua de los derechos. La formacin del Derecho
Pblico europeo tras la Revolucin Francesa. Real Academia Espaola, Madrid. 1994. pgs. 57 y 58,
tambin publicado por Alianza Universidad en 1994. En este trabajo puede encontrarse un buen
estudio del nacimiento y desarrollo de la nocin de derecho subjetivo.
20
Cfr. RUDOLF VON IHERI NG. Esprit du droit romain, tomo IV, traduccin de Meule-naere, 1877, pgs. 315
y ss. , donde desarrolla principalmente esta tesis. Vid. tambin, en cuanto a la nocin de inters, su
obra Del inters en los contratos, cuya traduccin por Gonzlez Posada puede manejarse en el
libro Estudios jurdicos, Ed. Heliasta, Buenos Aires, 1974, especialmente los epgrafes 23 y ss.
21
Con particular agudeza ha llamado la atencin este autor en op. cit., pg. 898, sobre esa falta de
sustantividad, desde un punto de vista realista. El derecho subjetivo es un concepto ficticio y
refereneial, mera versin subjetivada del poder coactivo inherente a
Adems, desde cierta perspectiva el derecho subjetivo se identifica con la
figura de la obligacin, cuyo envs constituye
22
. Es ms, puede dudarse con
SANTAMARA de su pleno sentido sustantivo sin referencia a una obligacin
23
.
Es un tema recurrente el de la relacin entre derecho subjetivo y obli gacin.
Como afirma CASTN, fue en alguna poca opinin dominante la de derivar el
deber del derecho (IHERING; WINDSCHEID, y BINDING), sin embargo, en
general, va obteniendo cada vez mayores adeptos, dentro de las ms diversas
escuelas, la opinin que concede preponderancia y prioridad lgica al deber
jurdico sobre el derecho subjetivo (por ejemplo, KELSEN; FERRARA; PERASSI;
BARBERO, DE CASTRO; LEGAZ...). Se estima que el concepto de deber es ms
esencial y amplio que el de derecho subjetivo. Aparte de la significacin que los
deberes tienen en el orden t ico, el concepto de deber puede ser considerado, en
el mero orden del Derecho, como concepto central. Mientras todo derecho
subjetivo se funda sobre un deber jurdico (...), no todo deber produce un
derecho subjetivo. Hay deberes jurdicos frente a los cuales no existe titularidad
de ningn sujeto de derecho determinado, cuando menos de carcter privado
24
.
Luego el deber jurdico tiene carcter primario.

la norma, porque lo sustantivo en las relaciones jurdicas son las obligaciones, cuyo fun
damento est en la norma que la impone. Sobre el derecho subjetivo como flatus vocis que trae causa
en el Derecho objetivo, vid. LUO PEA, op. cit., pg. 148.
24
JSE CASTN TOBEAS, Situaciones jurdicas, cit., pg. 13, nota 1. Vid. tambin pgs. 38. 39 y 69.
41
Puede consultarse el t. I de su Traite de Droit constitutionnel, 3.
J
edicin, Pars,
1927, 18 y 19, donde LON DUGUIT expone la doctrina individualista y su crtica en
referencia a las situaciones jurdicas.
42
De hecho, ADOLF MERKL las considera como una unidad, y en su Teora general del
Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1935, pg, 182, ad-
vierte que utiliza la expresin de derecho subjetivo como Vox media que se aplica, a la
vez, al derecho o facultad subjetiva y a la obligacin subjetiva, aunque la corresponden -
cia de ambas figuras no es absoluta. Segn CASTN, en Situaciones jurdicas, cit., pa-
gina 23, la concepcin que ha sido ms corriente del deber jurdico es la que se Umita a
mirarlo como una de las caras o vertientes de la relacin de derecho.
De todas formas, esta teora tradicional, segn la cual obligacin y derecho
subjetivo son trminos esencial y necesariamente recprocos, cara y cruz de la
misma moneda, ha sido contestada por SANTI ROMANO
25
. El maestro italiano
niega la perfecta concomitancia entre derechos y deberes: se da a veces un
deber sin que haya un beneficiario de l que tenga la cualidad de persona y pueda
considerrselo, por consiguiente, como sujeto de un derecho correlativo. La
consistencia de ese deber hay que buscarla entonces en el poder de que est
investido algn otro sujeto, de pretender su cumplimiento
26
. Igualmente,
ROMANO alude a derechos que no se corresponden con deberes, como es el caso
paradigmtico de los

25
En su magistral obra Fragmentos de un diccionario jurdico, traducida por Santiago Sents Melendo y
Marino Ayerra Redn, publicada por Ediciones Jurdicas Europa -Amrica. Buenos Aires. 1964, pgs.
89 y ss. , especialmente 110 y ss. , esboza la diferencia entre deberes y obligaciones.
4, 1
SANTI ROMANO, op. cit., pg. 98.
derechos reales, donde es absurdo pretender descubrir una multitud artifi cial de
obligaciones de toda persona jurdica con el titular del derecho, cuyo contenido
sera respetar su ejercicio
27
.
Tampoco el concepto de accin, que un importante sector doctrinal identifica
como el objeto de la prescripcin
28
, est suficientemente defi nido. Sin duda, el
concepto romano de accin y su papel hegemni co en aquel sistema jurdico han
hipotecado toda la evolucin posterior. As queda plasmado en nuestro propio
CCv, que relaciona confusamente el instituto de la prescripcin con los derechos y
acciones, como si fueran su objeto. Y es que hasta el primer cuarto del siglo
pasado no se comenz a diferenciar ambos conceptos
4g
; en ese esfuerzo cuyo
detonante fue la clebre disputa entre WINDSCHEID y MUTHER est la gnesis
del Derecho procesal como ciencia.
Hoy son categoras diversas, aunque relacionadas
29
. Los sujetos jurdicos
son titulares de diversas situaciones activas o de poder (derechos subjetivos e
intereses). Pues bien, con carcter reactivo, se les dota a su vez como un poder
especial y derivado de esas situaciones, de la capacidad de solicitar con
eficacia una tutela judicial. Ese derecho a una tutela jurisdiccional concreta y
determinada, que est en funcin de una serie de presupuestos jurdico
materiales o de fondo, es la accin
30
. A su vez, este concepto debe diferenciarse
del derecho al proceso, que es tambin un derecho pblico subjetivo, pero
circunscrito a exigir una actividad procesal in genere: si se renen los oportunos
requisitos jurdico formales (jurisdiccin y competencia del juez o tri bunal,
capacidad y representacin de las partes, bsicamente) el proceso se desarrollar
hasta culminar en una sentencia, que podr ser o no estimatoria.
En cualquier caso, y tal como se defendi supra, la accin no es el objeto de
la prescripcin
31
. En buena teora, el derecho herido por la prescripcin puede

27
SANTI ROMANO, op. cit., pg. 107. Vid. tambin en este sentido las pgs. 109, 138-139. y 142.
4S
Como recoge LACRCZ. en op. cit.. pg. 354, para otros, no es el derecho en su acepcin sustant iva
lo que prescribe y se extingue, sino la accin (procesal) que lo prote ge y permite hacerlo efectivo al
ser actuado por los tribunales, donde la accin no prospe rar si la inactividad del titular o el silencio
de la relacin jurdica durante cierto tiempo permiten al interesado, oponiendo la prescripcin,
paralizarla. Para algn autor, no se tratara tanto de la accin procesal, sino de la accin en sentido
sustantivo, como pretensin (la Anspruch de WINDSCHEID y del BGB). Favorable al criterio de la
accin se muestra ROSA MOLINER NAVARRO, voz prescripcin extintiva. en Nueva Enciclopedia Jurdica, t.
XX, Ed. Seix. Barcelona. 1993. pg. 298.
4
' * Como cuenta JOS LUIS GONZLEZ MONTES, en la voz accin (Derecho procesal), en la Enciclopedia
Jurdica Bsica, vol. I. pg. 67. los pandectistas comenzaron a interrogarse por el trnsito del derecho
material al mbito del proceso, concluyendo que la ac cin era algo nsito en el derecho subjetivo, es
decir, como un elemento, una cualidad o una propiedad inmanente en el derecho subjetivo. De ah
la conocida expresin de PUCHTA. refirindose a la accin como el derecho subjetivo en pie de guerra.
30
Entre otros, GONZLEZ MONTES, defiende en op. cit., pg. 69, que de no concebirse la accin como
derecho subjetivo pblico de contenido determinado, difcilmente se po dra entender cmo el actor
puede pretender una tutela determinada, y no, en cambio, lo que en derecho proceda, o por qu el Juez no
puede conceder una tutela distinta a la solicitada (la cursiva es ma).
31
En este sentido se pronuncia SANTI ROMANO en op. cit.. pg. 123. aunque no comparto el argumento.
Segn el italiano, para el derecho moderno, al cual no se pueden transportar ciertos princ ipios del
derecho romano, no tiene sentido afirmar que una vez verificada la prescripcin se extinga la accin
y no el derecho, ya que ste continuara atenuado en una relacin de obligacin natural. Incluso, si
hay una obligacin natural en este caso y hay quien lo niega: incluso, si en correspondencia a
esta obligacin, la otra parte tiene un verdadero derecho, asi sea no coercible con accin lo cual es
perfectamente ejercitarse, incluso en sede judicial, hasta alcanzar una sentencia
favorable al demandante, a menos que el demandado invoque la oportuna
excepcin. Esa posibilidad viene asegurada por la necesaria apreciacin de la
prescripcin a instancia de parte, y no de oficio. De ah que la prescripcin se
traduzca ms bien en un efecto adquisitivo para el obligado, que incorpora a su
patrimonio una excepcin de prescripcin, o mejor dicho, un contraderecho.
Por ltimo, el concepto de derecho potestativo carece de suficiente
consistencia como para anclar all toda la teora de la caducidad. Esta nocin ha
empezado a abrirse paso este siglo, intentando desmarcarse

muy discutible, seria inexacto sostener que ese derecho fuera el mismo que el afectado por la
prescripcin: la antigua y la nueva relacin seran sustancialmente diferentes, aunque conexas, en el
sentido de que una surgira cuando se extingue la otra, y representara, como s dijramos, una
filiacin de ella. En mi opinin, tal postura no se compadece con la posibilidad de renunciar a la
prescripcin ganada, que operara una curiosa resurreccin de la primera relacin extinguida. Parece
ms acertado entender que se trata de la misma relacin, solo que atraviesa por vicisitudes diversas,
hasta su efectiva extincin una vez es esgrimida la prescripcin producida.
Ahora bien, las palabras de ROMANO son expresivas de lo inaceptable de la construc cin civilista para
el Derecho pblico, para el cual el objeto de la prescripcin es el mis mo derecho subjetivo.

-" Segn NGEL M. LPEZ Y LPEZ, voz accin (Derecho civil), en Enciclopedia Jurdica Bsica,
vol. I. Civitas. 1995, pg. 66. esto se debe a la progresiva construccin de un sistema de Derecho
procesal de impronta publicstica. al lado de un sistema de Derecho civil de corte individu alista.
3 8 PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO 39 LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN.
del recinto comn de los derechos subjetivos. Como expone RODRGUEZ TAPIA,
consiste en una categora derivada de la acuada por la doctrina alemana de
principios del siglo xx bajo el trmino de derechos de configuracin jurdica
(SECKEL emplea en 1903 el trmino Gestaltungsre-chte), siendo los autores
italianos quienes emplearon la expresin diritti potestativi (MESSINA en 1948)
32
.
Esta ltima datacin no es correcta, puesto que mucho antes el autor italiano
haba perfilado el concepto, definiendo como derechos potestativos a aquellos
en cuya virtud su titular puede influir sobre situaciones jurdicas preexistentes,
mudndolas, extinguindolas o creando otras nuevas mediante propia actividad
unilateral (acto real, negocio jurdico, instancia judicial o recurso admi -
nistrativo)
33
.
Se trata de una categora polmica que no termina de consolidarse, porque
sus contornos carecen de suficiente definicin. En efecto, su aceptacin es
bastante general, pero la doctrina no es concorde sobre la naturaleza de los
poderes de que se trata y sobre las caractersticas propias de la categora jurdica
que ha de englobarlos
34
.
La aparicin de la categora apunta a la realidad de que las situacio nes
activas o de poder son grosso modo divisibles entre las que se disfrutan sin ms
como son, en general, los derechos sobre las cosas y las que simplemente
apoderan a su titular para imponer un efecto jurdico a terceros. Ahora bien, si
estos segundos son derechos potestativos, es que el resto de derechos subjetivos
son no potestativos
35
? Acaso su ejercicio no puede suponer tambin
constitucin, modificacin o extincin de relaciones jurdicas? Evidentemente,
as es, y un derecho, pongamos por caso, de crdito, puede o no exigirse a
voluntad del acreedor, y transmitirse unilateral mente (aunque haga falta

32
JOS MIGUEL RODR GUEZ TAPIA, VOZ Derechos potestativos, en Enciclopedia Jurdica Bsica, vol. II,
Civitas, Madrid, 1995, pg. 2406. Segn SANTI ROMANO, op. cit., pg. 304, fue E. ZITELMANN, a finales
del xix, quien ofreci una completa formulacin de estos derechos (Internationales Pvatsrecht. vol. II,
Leipzig, 1898, pgs. 36 y ss. ). Segn parece, el derecho potestativo est en la gnesis del concepto
de potestad. Cuando todava no se haba consagrado tal categora, los poderes eran contemplados
como un tipo especial de derecho subjetivo, que se calificaba como potestativo.
33
Cfr., GIUSEPPE MESSINA. voz Diritti potestativi, en Nuovo Digesto Italiano, tomo IV, Turn, 1938. pgs.
872 a 879. Vid. tambin del mismo autor, Sui cos detti diritti potestativi, en Studi giuridici in onore
di Cario Fadda, vol. VI, aples, 1906. pginas. 281 y ss. Para SANTI ROMANO lo especfico de los
derechos potestativos est en carecer de sujeto pasivo. Por tanto, son poderes con los cuales la
voluntad de un sujeto se afirma decididamente, produciendo efectos jurdicos, sin que otros sujetos,
que tambin experimentan o sienten tales efectos, tengan, respecto del primero, obligacin algu na
que constituya, por as decirlo, el reverso de aquel poder e integre su figura como uno de los dos
lados de una misma medalla {op. cit.. pg. 304). A mi modo de ver, no es este rasgo el que caracteriza
a los derechos potestativos y, desde luego, no se verifica en casos como el tanteo o el retracto, que
vinculan directamente a la persona que desea enajenar o enajena un bien sujeto a esos derechos.
35
Vid., JOS CASTN TOBEAS. Situaciones jurdicas, cit.. pg. 46. Significativo resul ta que SANTI ROMANO
d ttulo a un ep grafe con el nada halageo rtulo de La teora de los derechos potestativos: sus
persistentes e ineliminables faltas de certeza (op. cit., pginas 304). En el mismo sentido reconoce
RODRGUEZ TAPI A en op. cit., pg. 2407, que no es una categora doctrinal pacfica, al menos en
Espaa, porque no responde a un concepto legal y porque se trata de una clase heterognea que
reclama un estudio separado de derechos subjetivos y de facultades integrantes de derechos
subjetivos, que facultan al
35
Entiendo que es ms acertada la expresin derechos de opcin, que la de derecho-poder o derecho
potestativo. Se indica mejor la idea de que el titular debe tomar necesa riamente una decisin.
aceptacin del que lo recibe). Puede entonces argumentarse que la diferencia
est en que el derecho potestati vo vendr a limitarse mediante la imposicin de
un plazo de ejercicio. Bien, pero es que tambin el derecho de crdito est
sometido a un plazo, slo que de prescripcin y, por tanto, interrumpible. Por
tanto, ambos tipos de derechos no estn tan enfrentados, aunque su contenido no
sea del todo idntico (en el derecho potestativo el plazo es para decidir, en el
derecho subjetivo de crdito es para exigirlo y liquidarlo).
Otra lnea crtica cuestiona la autonoma de los denominados dere chos
potestativos. Hay quienes entienden que son reconducibles a la cate gora de
facultades
36
, que son los poderes particulares, comprendidos

36
Como recoge CASTN TOBEAS. en Situaciones jurdicas, cit.. pg. 47, algunos creen equivocado el
incluirlos en la categora de los derechos subjetivos. A esta direccin per tenece FERRARA, para quien
los llamados derechos potestativos no son tales derechos, sino facultades jurdicas. Igualmente DE
CASTRO, op. cit., pg. 69, ve en ellos una serie confusa de poderes jurdicos o facultades inconcretas, cuya
agrupacin hija del afn clasificador del pandectismo, unido al prejuicio de ver en todo poder
jurdico un derecho subjetivo ninguna utilidad tiene para la dogmtica.
En cualquier caso, debe estarse de acuerdo con SANTI ROMANO cuando afirma en op. cit.. pg. 328. que
facultad no es el nombre de una idntica y bien individualizada figura jurdica. Como bien expone este autor,
su origen est en la categora de las res facultatis o merae facultatis. que. elaborada, como es sabido,
por los postglosadores a propsito del instituto de la prescripcin, contiene una intuicin, as sea
vaga, de la necesidad de ir ms
titular del mismo para satisfacer el inters protegido por el derecho con su sola actuacin, que resulta
potestativa.
Por cierto, resulta de inters la divisin que este ltimo autor recoge en op. cit., pgs 2408 v 2409,
de los derechos potestativos entre los de configuracin (que a su vez pue den ser constitutivos,
modificativos o extintivos) y los negativos o de impugnacin (que tienen una importancia
extraordinaria en el Derecho administrativo, sometindose a pe rentorios plazos de caducidad).
LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN. 41 40
dentro del contenido de una relacin jurdica o de un particular derecho
subjetivo, pero que no son autnomos con respecto a ellos, y que tienen una vida
dependiente de los mismos
37
.
El hecho es que la generalidad de los civilistas encuentra aqu el campo de
aplicacin especfico de la caducidad
38
, sin reparar en que, como afirmaba DE
CASTRO, se est saliendo de un problema para entrar en otro
39
. En esas arenas
movedizas no se puede cimentar el instituto de la caducidad.
Si la correspondencia prescripcin-derechos subjetivos y
caducidad-derechos potestativos es ms que cuestionable en el mbito del
Derecho privado, en el campo jurdico pblico es sencillamente insostenible,
porque el panorama de las situaciones jurdicas subjetivas, susceptibles tambin
de sujetarse a un rgimen extintivo en funcin del tiempo, se ve notablemente
enriquecido
40
. Aparte de que los supuestos de prescripcin y caduci dad se
diversifican enormemente (valgan los ejemplos de la prescripcin sancionadora
o de la caducidad de los procedimientos). Como escriba ya en 1947 SANTI
ROMANO, una de las mentes jurdicas ms privilegiadas de nuestro siglo, hasta
hace poco, como se sabe, [las situaciones jurdicas] se polarizaban en torno a la
nocin del derecho subjetivo, y slo de reflejo y a propsito de l se extendan a

lejos que la tradicional del derecho subjetivo (. . . ). Slo en los ltimos aos del siglo XIX,
5
' El listado de autores que suscriben esta tesis es muy amplio, pero apenas se profun diza en la
nocin misma de derecho potestativo. As, JOS CASTN TOBEAS, en el Cdigo civil de Mucws Scaevola.
tomo XXXII, pg. 240, entiende que la caducidad, frente a la prescripcin, se refiere a derechos
determinados, por lo comn llamados potestativos. Y JOS PUIG BRUTAU, Caducidad, prescripcin extintiva y
caducidad, cit., pg. 40, llega a afirmar que los derechos sometidos a caducidad son casi siempre
derechos de aquella naturaleza, definibles como los que atribuyen a una persona la potestad de
producir, mediante su declaracin de voluntad, la creacin, modificacin o extincin de una rela cin
jurdica, con eficacia respecto de otros sujetos de derecho. Con la misma vacila cin, ALBALADEJO
afirma en op. cit., pg. 506, que la caducidad significa que algo generalmente una facultad o un
llamado derecho potestativo, tendentes a modificar una situacin jurdica nace con un plazo de
vida, y que, pasado ste, se extingue. Vid. tambin DEZ- PICAZO y GULLN. op. cit.. pg. 456, que
reconducen la idea de derecho potestativo a las situaciones jurdicas que se encuentran en una fase
provisional o transi toria. Con anterioridad DEZ-PICAZO haba defendido en su libro La prescripcin,
cit.. pg. 38. que el objeto de la caducidad son [as, facultades de modificacin jurdica. Igualmente,
ANTONIO PARA MARTN defendi en op. cit.. pg. 89, que sin duda la caducidad es el plazo de vida de un
Derecho potestativo.
Contra la idea del derecho potestativo como criterio de definicin, MANUEL GARC A AMIGO, en
Instituciones de Derecho civil, I, parte general, Ed. Revista de Derecho Priva do, Madrid. 1979. pg. 906,
invoca el caso del artculo 612 CCv, que a su entender somete a caducidad el mismo derecho de
propiedad, al impedir al propietario de un enjambre perseguirlo en fundo ajeno si transcurren dos
das de inactividad. Tambin desde otra perspectiva cabe citar a REYES MONTERREAL. op. cit.. pg. 997.
para quien no es que la caducidad afecte realmente a ese acotado campo de los llamados derechos
potestativos o facultativos. Lo que ocurre es que en las relaciones jurdicas afectadas por la
caducidad hay siempre un derecho posiblemente nacible sea de carcter potestativo, patrimonial
o extrapatrimonial. o de naturaleza cualquiera. cuya posibilidad de nacimiento radica
exclusivamente en la potestad o facultad de ejercicio oportuno de la accin conducente al nacimiento mismo.
"" La cita es recogida por RODRGUEZ TAPIA, en op. cit.. pg. 2409.
40
Cfr. Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR. Fundamentos, cit.. pg. 875.
temas, por as decirlo, limtrofes. Sin embargo, ahora se ha llegado
generalmente a la conviccin de la necesidad de profundizar igualmente, y con
unidad de criterios, muchas otras nociones, como las de capacidad, de posicin,
de situacin, de relacin jurdica, de poder, de facultad, de inters legtimo, de
deber u obligacin, de carga, etc.
41
. As lo reconocen otros autores como
CASTN
42
.
b. El perfil homogneo e intercambiable de prescripcin y caducidad. En segundo
lugar, y con independencia de los problemas de definicin dogmtica, pienso
que no es acertado intentar identificar de modo cerrado los respectivos campos
de actuacin de las categoras extintivas. Como espero mostrar en este trabajo,
prescripcin y caducidad son piezas verstiles lo que las hace incluso
intercambiables al servicio de los creadores del Derecho en la ordenacin de
las relaciones jurdicas. La ausencia de verdaderas notas distintivas en punto a
su naturaleza impide relacionar con univocidad estas figuras con particulares
posiciones acti vas o pasivas. A lo ms cabe apreciar cierta predisposicin de
algunas situaciones jurdicas para sujetarse a un rgimen de caducidad o
prescripcin. Pero sin que haya especiales obstculos dogmticos para permutar
esos regmenes.

"
:
SANTI ROMANO, op. cit., pgs. 297 y 298.
42
CASTN. en las Situaciones jurdicas, cit., pg. 80, reconoca que el abanico de posibles posiciones
subjetivas forma un conjunto abigarrado, quiz con marcado abuso de abstraccin y
generalizacin y con exagerada mana clasificatoria. tanto por las escuelas pandectisticas en el
campo del Derecho civil, como por las escuelas racionalistas y posi tivistas modernas en el de la
Filosofa y la Teora del Derecho, en contraste con la senci llez y pureza de lneas de la doctrina
tradicional. Y por si ello fuera poco, han venido a hacer ms complejo el cuadro de las teoras
surgidas, en estos ltimos tiempos, en la esfera del Derecho pblico, constitucional y
administrativo.
a lo que parece, se comenz a hablar en general de facultades o de facultades jurdicas. con la intencin
de determinar directamente su concepto, en relacin ms o menos estre cha con la de derecho
subjetivo, y las ms de las veces, como una especificacin de ste ltimo (pgs. 301 y 302).
58
NGEL M. LPEZ Y LPEZ, voz Facultad, en Enciclopedia Jurdica Bsica, vol. II, Civitas, Madrid,
1995, pg. 3065.
42 PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA CONSTRUCCIN DE LAS CATEGORAS DE LA PRESCRIPCIN.
43
Esta situacin es especialmente patente en el Derecho pblico, donde
como se expondr a continuacin la prescripcin administrativa acta
directamente y con radicales efectos extintivos (sobre derechos de cr dito a
favor y en contra de la Administracin, sobre la responsabilidad derivada de una
infraccin...). Estas modulaciones de rgimen aproximan el perfil de esta figura
al de la caducidad (a excepcin de la posibilidad de interrupcin), y producen la
impresin de que prescripcin y caducidad son instrumentos que cumplen la
misma funcin y que, hasta cierto punto, pueden ser utilizados indistintamente
en la construccin de las relaciones jurdicas, en funcin de criterios razonables
de conveniencia.
Hoy no puede mantenerse la construccin de SANTI ROMANO segn la cual
los derechos subjetivos, que son poderes concretos concomitantes con una
obligacin, se sujetan a prescripcin, mientras que los poderes o potestades, que
son poderes genricos que a su vez se corresponden con una situacin genrica
de deber, slo pueden caducar en su ejercicio singular
43
. El Derecho positivo
desmiente esa correspondencia al sujetar a un rgimen de prescripcin el
ejercicio de autnticas potestades, como la sancionadora o la de liquidacin de
tributos
44
. En efecto, los poderes como tales son imprescriptibles, pero la
legitimidad de su ejercicio cada vez que se verifica su presupuesto de hecho debe
acotarse a un plazo, susceptible o no de interrupcin.
En el Derecho privado esa conclusin es menos evidente, pero viene
avalada por la esterilidad de los esfuerzos doctrinales hasta la fecha en la
bsqueda del objeto de estas figuras. Buena prueba de ello es que GMEZ
CORRALIZA, que ha estudiado con extensin la figura de la caducidad, reconoce
con franqueza que no es posible acotar a priori el objeto de la misma, atendiendo
a la materia o a la naturaleza de los derechos afectados. Su planteamiento en este
punto es del todo convencional; como puede ser obj eto de caducidad cualquier
derecho o poder jurdico con independencia de su origen, carcter o naturaleza,
todo se resuelve en un plano voluntarista, de mera opcin legislativa (el que
luego est efectivamente sujeto o no a caducidad depender pura y si mplemente
de que la Ley le someta a un plazo de esta naturaleza o, por el contrario, le deje
sometido a las reglas generales de la prescripcin extintiva)
45
. En
consecuencia, slo es posible formular un sistema de lista o agrupacin de casos
distintos, que consiste en reunir en una lista enumeradora siempre abierta
los supuestos de caducidad, agrupando a los que, de entre ellos, tengan carcter
o naturaleza comn
46
.

"
4
ROMANO advierte cmo ha propugnado siempre la contraposicin entre derecho sub jetivo y
postestad, en su Corso di diritto costituzionale (1.
A
edicin 1926: 8.
A
edicin 1944; V. v( 6 y 7), en sus
Principii di diritto costituzionale genrale (1945: VIII, 2 y 3). y en sus Fragmentos de un diccionario jurdico
(op. cit.. pgs. 297 y ss. ). En consecuencia, la prescripcin determina la extincin de un derecho; la
decadencia, no la extincin de un poder, sino la imposibilidad de ejercitarlo en un caso singular, pese
a que dicho poder contine en vida para todos los dems casos en que se presente. La clave est en
el dato de la alienabilidad: prescriben los derechos susceptibles de disposicin, mientras que las
potestades son indisponibles, porque son inalienables, intrasmisibles, irrenunciables y, por tanto,
imprescriptibles, de manera que no se extinguen por su no ejercicio (Fragmentos, pg. 124).
44
El propio SANTI ROMANO, op. cit., pg. 344, cita el caso de la potestad punitiva,
sometida a prescripcin, indicando simplemente que a su entender no se trata de un su
puesto de caducidad.
3. LA NUEVA PTICA APORTADA
POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA INTERRUPCIN COMO
RASGO BSICO Y FUNDANTE DE LA DISTINCIN

El Derecho administrativo, transido como est por la nocin del inters general,
exige una regulacin mucho ms ciara y tajante, libre de matiza-ciones y
excepciones generadoras de espacios grises o turbios, como en el Derecho
privado. No es posible indicar que un derecho se ha extingui do por prescripcin,
pero que slo se apreciar as cuando sea alegado por el sujeto obligado.
El instituto prescriptorio, en el mbito de las relaciones jurdico pblicas,
acta sobre las situaciones activas de forma automtica y con radi cales efectos
extintivos, una vez consumado su transcurso. No caben de ninguna forma
posteriores resurrecciones, merced a eventuales renuncias, ni periodos de
latencia de los derechos subjetivos, como nos sugiere el

"" BERNARDO GMEZ CORRALIZA, La caducidad, cit.. pg. 197. En apoyo de esta tesis, el autor cita a
BIGI AVI, Recensin a GIUSANA, en RTDPC. 1947, pg. 128 y ss. , para quien es trabajo intil querer
buscar en abstracto qu plazos puedan considerarse de prescripcin y cules, en cambio, de
caducidad; todo plazo puede ser indiferentemente de prescripcin o de caducidad segn sea la
regulacin adoptada por el legislador. De la misma opinin es LACRLZ. op. cit.. pg. 377, que
desconfa de la nocin de derecho potestativo y remite al autor de las normas.
"
7
tbid., pg. 205. Precisamente, el ltimo captulo del libro se dedica a la enumeracin de los casos
ms destacados de caducidad en el Derecho civil espaol, distinguiendo entre el CCv y las distintas Leyes
especiales.

C A I MT I H O
I I I

LA IMPOSIBLE VI S I ON UNI TARI A DE LA
CADUCIDAD

1. INTRODUCCIN.
LA IMPOSIBILIDAD DE CONSTRUIR
UNA TEORA UNITARIA DE LA CADUCIDAD
PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La primera conclusin que se desprende del estudio analtico de la caducidad en
el sector administrativo es, precisamente, la de su desdoblamiento en una serie
de manifestaciones no del todo homogneas y que, sobre todo, han adquirido
sustantividad propia. En consecuencia, no es posible elaborar una teora general
del rgimen jurdico aplicable a la caducidad en el Derecho pblico. O, mejor
dicho, apenas reviste utilidad, puesto que los rasgos comunes que se comparten
slo permiten pergear un instituto extintivo con un contenido excesivamente
diluido.
Esta dificultad de alcanzar un concepto coherente y acabado de eadu cidad
no proviene slo de la falta de rigor con que el ordenamiento emplea la nocin
de caducidad y el verbo caducar ', ni de la peliaguda cues-
I ' MI SI Kl l ' l l i i N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO LA I MPOSI BLE VI SI N UNI TARI A 19 I \ i VDUC'IIMI)
11, MI de lu diferencias con la prescripcin extintiva
2
. Se trata, sobre todo, de una
dlfil ultad intrnseca, puesto que a partir del embrin de la idea de , adw /,/,/</<<
omo plazo Fatal de ejercicio de una situacin jurdica activa) li .in i riltllizado
hasta tres fenmenos peculiares en los que el incumpli miento de un plazo de
carcter no interrumpible arrastra consecuencias extinth II
(loncretamente, la tcnica de la caducidad permite en el Derecho
ad-ministrativo, no slo limitar en el tiempo los periodos de habilidad en que es
posible ejercitar con eficacia un derecho o facultad, sino tambin con-trolai la
duracin de los procesos y procedimientos en general y el disfrute de
autorizaciones y concesiones administrativas. En otras palabras, la caducidad
aplicada en esos peculiares campos jurdicos ha fraguado a su vez en figuras que
si bien tienen una inspiracin comn, hoy pueden considerarse como fenmenos
sustantivos autnomos, con un rgimen jurdi co propio. Notas como la
automaticidad o la irrenunciabilidad han dejado de ser comunes a todas las
formas de caducidad.
Con frecuencia, este hecho escapa aun a los propios estudiosos de la
caducidad, hipotecados por un Derecho positivo confuso. En mi opinin, es
necesario para nuestro sistema jurdico la toma de conciencia por parte del
legislador, de la jurisprudencia y de la doctrina sobre este extremo. Es ms, esta
conclusin debe ratificarse con el oportuno cambio terminolgico asignacin de
denominaciones propias para cada una de estas manifestaciones, con lo que
desapareceran muchos de los intiles problemas y confiietos que hoy se
plantean.
2. RASGOS GENRICOS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE CADUCIDAD

Ante la dispora de sus manifestaciones, dar una definici .......................... lea \
unvoca de caducidad resulta una tarea mproba ' I a cllii i i oni ep cin de la
misma como plazo perentorio no susceptible de interrupcin, cuyo transcurso sin la
actuacin esperada por </ ordenamiento produt e la prdida de un derecho o situacin
activa* esta solo pensando en uno de los modelos de caducidad (denominado
caducidad carga en este tra bajo)- Qu queda, pues, de la caducidad como figura
genrica? A un entender, este concepto no se extendera ms all de una matriz
bsica, como mecanismo extintivo de Derecho pblico, de corte sancionador e impuesto
por razn del inters general, que permite acotar ciertas posibilidades de actuacin
jurdica. Y en realidad no interesa alcanzar una definicin ms precisa, porque lo
verdaderamente importante es conocer en detalle el rgimen jurdico al que se
ajusta cada uno de los modelos de caducidad, as como los supuestos en que se
aplica.
Por esta razn, este apartado del que se podra prescindir slo tiene el
sentido de recoger ciertas notas o rasgos bsicos, que suelen estar presentes
como teln de fondo en las distintas manifestaciones de caduci dad, por lo que
merecen ser resaltadas en un epgrafe general. Pero sin que con ello se pretenda
el malabarismo intil de alcanzar un deletreo megaconcepto de caducidad.
Pienso que esos rasgos directrices se condensan en tres.
La caducidad es un mecanismo extintivo. Tal como expuse en el Captulo
anterior, prescripcin y caducidad son figuras que comparten esa naturaleza, y
que responden al esquema inactividad tiempo consecuen
expresamente como de caducidad aunque inequvocamente lo son por la letra de la ley. Este
liecho ya fue denunciado por FORSTHOFF, Tratado de Derecho administrativo. Instituto de Estudios
Polticos, traduccin de la 5.
a
edicin alemana de 1955. Madrid, 1958, pg 247 en las Leyes de
Derecho pblico se establecen muchas veces plazos, para i uyo computo no se da ninguna otra
prescripcin ms precisa.
I n este sentido, hace ya medio siglo que SANTI RUMANO certificaba en sus Frag-
mentos ti* IOI diccionario jurdico, traduccin de Santiago Sents Melendo y Marino Aye -
i i . i Redln, Ediciones Jurdicas Europa-Amrica. Buenos Ai r e s , 1964, pgs. 121 y 122,
que la investigacin, tan insistente y hasta ahora tan poco satisfactoria, de los caracteres
diferem lates de la decadencia respecto de la prescripcin extintiva, es uno de los ms
tipli o ejemplos de cmo unos institutos de aplicacin cotidiana pueden permanecer os -
, ....... ni . i . que paia la prctica, para la doctrina, que debera iluminarlos, y frecuente -
mi I, I i n , ambio, da de ellos definiciones turbias y peligrosas. Las distintas y sucesivas
ti . HI. I , han lituado el concepto bajo una luz falsa, girando en torno a la cual queda uno
, 1, . 1.... la. id, , v se queman las alas del ingenio ms perspicaz.

1
De esa misma opinin es JAI ME RODRGUEZ ARANA MUOZ, en su libro / a i -idu, id,id en el Derecho
administrativo espaol. Montecorvo. Madrid. 1993, paj' 278 A I U pare cer, la vocacin relativista del
Derecho Administrativo muestra e n la materia de la i a ducidad, la imposibilidad de establecer unos
principios generales que. Invariablemente puedan aplicarse en esta materia.
4
Subrayo que esa falta de actividad se refiere al ejercicio de l l t Ul i i o ne s luridlcai
activas, porque cuando lo es respecto del cumplimiento de obligai iones lai ......................... ......... i
cas son muy distintas (responsabilidad del obligado) Adems, la inactividad lia de , , i del sujeto
titular de la situacin activa. En la STS 16-1-96 (Ai 298 Hernando luntluuo) se refiere un supuesto
en el que una Administracin autonmica pretendi de , retal BOIpropia conveniencia, la caducidad
de un procedimiento iniciado poi un ui l e i , mdtl II
1
que era ella la culpable de las dilaciones.
........... ....... . , i \DUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA I MPOSI BLE VI SI N UNI TARI A 20)20 I A I Al Mu l | i \ l i
I )
, tflntlva47 I <\<-i M. producen su efecto propio como consecuencia
. 1 ................. ili llvldud que puede revestir mltiples formas, la cual se
..... || pin M l.ii mu .i un periodo de tiempo prefijado normativamente
5
. En
el 1110 di ll
48
'iiliii dad, ese electo extintivo es inmatizado, es decir, auto-iii,ni, i,i,li,
,il i definitivo, que son los calificativos acertadamente em-pliidoi poi (" IMI z (
CORRALIZA
6
.
I ii caducidad es un mecanismo de Derecho pblico, es decir, impuesto poi ra "i del
inters general. Como sabemos, la caducidad es un instrumento de canalizacin del
desarrollo de las relaciones jurdicas. Pues bien, el inters general es el que exige
en el Derecho pblico y en el Derei ho privado que las acciones y recursos sean
ejercitadas dentro de un plazo concreto, que los procedimientos y procesos no
queden estancados indefinidamente, que los derechos otorgados sobre el demanio
o sobre un servicio pblico sean realmente aprovechados. La propia doctrina
civilista ha invocado el inters general como fundamentador de la caduci dad '
(aunque en el fondo, lo haga para legitimar a la caducidad frente a la perniciosa
prescripcin, supuestamente generadora de quebrantos pin el principio ile justicia

47Como se desprende de esta idea, la produccin de la caducid. ul deja de le fatal al exigirse una
declaracin expresa de la Administracin, que lia de sopesai la un Idem ll del inters general en esa
situacin. Como explica el propio RODRlOI i / An \N \, op , u
pgs. 287 y 288, lis esta una de las cuestiones centrales y mas importl.....is de l l l i l l d l l i i
dad en el Derecho Administrativo. Porque una cosa es una concesii .....i, uril en I idui I
dad y otra, bien distinta, una concesin declarada caducada.
48Km un 11 INWDI/. Elementos de Derecho civil I, vol. V", Bosch, Barcelona, 1990. pac 177, que citan
alguna jurisprudencia: la S. 8 de noviembre de 1983 puntualiza que la caducidad aleda al "inters
general", que es su fundamento, y "depara la seguridad de las semen, 1,1, jurdicas evitando
dilaciones innecesarias en el desarrollo de todo juicio cu il". al proceder el juez "sin previa
excitacin de parte" una vez agolado el plazo. Es mas, el dalo del inters general es el que
justificara la imposibilidad de interrumpir la ca-dui dad a a como oirs notas que hacen ms severo
su rgimen jurdico que el de la pn ii ripi i o n lo diferencial es la idea del inters general, publico,
regularmente presente en la i iducidad, con lo que son congruentes la posibilidad de ser apreciada
de oficio, la no iiiieiiup, ion de sus plazos y la no posibilidad de modificacin de estos por los
afectados.
material). Como consecuencia, la cadui nl.ul se apre ciar siempre de oficio por
cualquier instancia administrativa 0 judicial
Precisamente el estudio de RODRGUEZ ARANA sobre la caducidad en el
sistema normativo administrativo, ya citado, esl presidido poi este concepto de
inters general. Para el autor, la caduci dad es una institucin que, al ser
importada al mbito del Derecho administrativo, queda empa pada por el nuevo
elemento del inters general. La principal derivacin de esta influencia es la
necesidad de distinguir en las relaciones jurdico-pblicas entre estado de
caducidad (por incurrir en una causa de caduci dad) y declaracin de caducidad
(emanada tras la tramitacin del oportuno expediente en el que se tamice ese
estado de caducidad con el filtro del inters general)
s
.
Parece desmesurado defender que es la valoracin del inters general lo que
realmente justifica el diferimiento de la declaracin de caducidad respecto de la
consumacin de su plazo. La realidad demuestra ficticia esa interpretacin de
que la Administracin, ante un supuesto de caduci dad, madura y sopesa la
adecuacin al inters general de la efectiva produccin del resultado extintivo,
como si su estimacin estuviese en su mano. Las resoluciones administrativas de
caducidad nada refieren de su conformidad al inters general, sino que constatan
el inapelable dato del plazo ya transcurrido. El inters general redunda,
precisamente, en que la caducidad se produzca con transparencia y
automaticidad, mediante un buen sistema de apreciacin de oficio.
Ms bien nos encontramos ante una caracterstica propia del modo de
actuar de esas complejas personas jurdicas que son las Administraciones
pblicas. El principio de seguridad jurdica impone la necesidad de decla rar y
notificar la caducidad detectada. Y ello sin perjuicio de que los intereses
generales deban presidir siempre, como un prius, todo el comporta miento de la
Administracin. Tal referencia debe considerarse en principio nsita a todo
obrar administrativo, que por definicin carece de intereses propios, y no puede
perseguir fines particulares, so pena de i nc i i ni i e n
!
En esc sentido os criticable el tenor del artculo 136.3 del veterano RSCL de 1955, segn el cual
la caducidad de las concesiones otorgadas por incumplimiento gravsimo de obligaciones esenciales
exige un preaviso de la entidad local. De tal manera que la ca ducidad podr declararse cuando
transcurrido un plazo prudencial no se hubieren corregido las deficiencias advertidas imputables al
concesionario. La seguridad jurdica demanda que ese plazo est prestablecido.
" Cfr. La caducidad, cit.. pg. 443. Poco ms adelante, el civilista recoge la clsica referencia de DE
CASTRO, conforme a la cual el derecho o facultad que se extingue por caducidad puede decirse que,
ms que morir, no ha llegado a nacer. Se trata de un modo de expresin figurado que se orienta hacia
la sancin consecuencia de toda caducidad, pero que puede hacer olvidar el efecto directo y propio del
mecanismo, que es la prdida de un poder Semejante ptica supone incurrir en una histerologa. Con
oportunidad lo indica asi (ii)Mi / CORRALI ZA en la pg. 451: lo que tiene relevancia es la extincin del
derecho que caduca por encima del no nacimiento del derecho que poda haber surgido de haberse
ejercitado en tiempo el derecho caducado.
I ii este sentido puede consultarse a J. L. LACRI. V HI un i<>: A. Li NA SERRANO, y
94 l' l' l SI KH'i TON Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA I MPOSI BLE VI SI N UNI TARI A 21)21 I \ i \ | . i , MMH
dei\ Bi ln de poder. La caducidad debe tener ms bien carcter automtico,
aunque en algunos casos excepcionales el ordenamiento acude a la nocin de
inters general para evitar la aplicacin de la caducidad
g
.
I o i|ue oeiuie es que RODRGUEZ ARANA focaliza su estudio desde la
perspectiva de la caducidad concesional
10
, de manera que su visin con-juna del
instituto se ve influenciada por las notas peculiares de ese concreto sceioi Y es que
la caducidad de licencias, autorizaciones y concesiones constituye un fenmeno
distinto y peculiar, slo englobable o armonizable en una categora muy amplia
de caducidad.
Sencillamente, la caducidad concesional calificada en el presente trabajo
como caducidad-sancin pivota sobre el elemento del incumplimiento, en tanto
que el resto de ejemplos de caducidad tienen como elemento esencial un plazo sin
actuacin. En consecuencia, el requisito objetivo del plazo permite un modo de
actuar ms automtico que el del incumplimiento de una obligacin. La falta en
el servicio del concesionario, por ms que muchas veces se determine con
referencia a un periodo de tiempo, demanda un margen de apreciacin, en el que
tiene mayor entrada la idea del inters general. La Administracin debe primero
comprobar que hubo verdadero incumplimiento del particular autorizado, ofre-
cindole la posibilidad de alegar lo que convenga a su derecho, y segundo, tiene
que sopesar los trastornos que la extincin de la concesin demanial o de servicio
pblico pueda acarrear a las necesidades de la colectivi dad ". Estos
condicionamientos proporcionan una fisonoma especial a la caducidad de esos
ttulos.
l a caducidad tiene talante sancionador. Todas los tupueitOl de i B ducidad tienen
ese cariz de consecuencia desventajosa anudada I la inac tividad de quien pudo
evitarla, realizando el acto impeditivo de la i adui i dad (ejercicio de un derecho de
tanteo, presentacin de la demanda, comienzo de las obras de una concesin...).
No me refiero aqu al COn< ep to tcnico de sancin administrativa
| :
, sino al ms
genrico y vuh'.ii de perjuicio para los propios intereses como resultado de una
actuacin pro pia (o, mejor dicho, de su omisin)
49
. En electo, las
manifestaciones de caducidad se corresponden con autnticas cargas, en el
sentido de gia\ a menes derivados de la falta de actuacin en plazo de un sujeto
cu su propio beneficio. Los efectos extintivos que conl leva la caducidad suponen
un perjuicio (terminacin del proceso sin sentencia sobre el fondo, prdida de una
licencia, imposibilidad de impugnar un acto administrativo o de presentarse a
una oposicin) para quien tuvo en su mano evitarlo ".
Este talante sancionador (pena o castigo previsto por el ordenamiento para
quien no se ajusta a un plazo) se agudiza en el terreno autorizato-rio y
concesional. En este mbito nos encontramos con un incumplimiento formal de
una obligacin propia del beneficiario, ya fijada por la Ley o reglamento

" Segn el diccionario de la RAE. la sancin es un mal dimanado de una culpa o yerro, que es como un
castigo o pena.
correspondiente, ya establecida en el ttulo concreto habili tante. Por esta razn
porque no estamos ante una cuestin de mera opcin, de elegir entre dos
posibilidades lcitas, sino ante la exigencia de una obligacin libremente
asumida se emplea la expresin caducidad-sancin para denominar a esta
modalidad, sin perjuicio del cariz punitivo que todo mecanismo de caducidad
sugiere
50
.

11
As lo entiende I UME ROIIKIOI I / ARANA MUOZ, en op. cit.. pg. 23, para quien la caducidad del
procedimiento tiene un evidente matiz sancionador que puede decirse que
94 l' l' l SI KH'i TON Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA I MPOSI BLE VI SI N UNI TARI A 22)22 I \ i \ | . i , MMH

9
Asi. el artculo 92. 4 LAP. en relacin con los procedimientos iniciados a solicitud de un
particular, indica que podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin
suscitada afecte al nteres general, o fuera conveniente sustanciarla para su defi ni c i n y
esclarecimiento. No cabe duda de que. estando siempre presente esa orienta c i n de la
Administracin pblica al inters general, tal mencin expresa flexibiliza el rgimen de la
caducidad.
"' Ya solo desde el punto de vista cuantitati vo, es esclarecedor que la caducidad actuante en
procesos y procedimientos ocupe dos escudos captulos que suman entre los dos veinticinco
pginas. frente a los tres gruesos epgrafes dedicados a la caducidad concesional (pgs. 35 a 270).
La misma desproporcin se produce en el apartado de las conclusiones.
" Segn LAFLENTE BENACHES. en La concesin de dominio pblico (especial estudio de ln declaracin de
caducidad), Montecorvo, Madrid. 1988, pg 147, la primera finali dad que cumple el necesario
expediente de caducidad e n las concesiones de aquel tipo es. precisamente, la comprobacin del
hecho desencadenante de ese mecanismo. Adems, en lal procedimiento se deber abrir un trmite de
audiencia al , oncesionaro para que pueda alegai lo que eslime necesario en defensa de su deie, ho

14
Sobre el concepto de sancin como elemento propio del Derecho, no diferenciado de las propias
normas jurdicas, vid. la capital obra de SANTI ROMANO El ordenamiento jurdico, traducida al castellano
por los hoy catedrticos de la Universidad Complutense SEBASTIN y I ORI NZl I M \K I IN-RI I < >I <
I I I I < > H ua l R. Instituto de Estudios Polticos, Madrid, I9h3. $X
12
Segn JOS SUAY RINCN, Sanciones administrativas. Publicaciones del Real < 'ole gio de Espaa,
Bolonia. 19S9, pg. 55, la sancin de esta nalurale/a puede de linusc tomando corno base el
l l , r i ' l . ( l ' l l ' i ION Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
LA IMPOSI BLE VISIN UNITARIA 23)23 I A i \ ...................... \ | , 97
Poi i i pane, la prescripcin carece de ese carcter sancionador. Al
, i .... . 11 lo, ie acomoda ms bien al segundo significado de sancin, segn
el 11|| i i . . i i . i i o de la RAE, como autorizacin o aprobacin que se da a , ualqtU i ai to,
uso <> costumbre, en el sentido de darle vigor oficial, puesto que mediante este
mecanismo se consolida un estado de hecho como si -tuai ln |ui Idti .1

3, LAS TRES FORMAS DE CADUCIDAD MANEJADAS POR I I
ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

I a ubrrima siembra de plazos de caducidad que hoy conocen los sistemas
jurdicos modernos viene determinada por el fuerte intervencionismo de los
poderes pblicos en la vida de los ciudadanos, la aceleracin del ritmo de vida
social y las necesidades impuestas por el inters general en la canalizacin de las
relaciones entre entes pblicos y ciudadanos. Bsi -camente, la caducidad es la
respuesta del ordenamiento juridico ante la demanda de fatalidad en esos
supuestos, es decir, de tajantes efectos extintivos derivados del transcurso
inapelable del tiempo. Tal resultado no seria alcanzable por medio de la
prescripcin, fosilizada en torno a amplios plazos no cerrados debido a su
posibilidad de interrupcin. Pues bien, l as distintas manifestaciones de este
fenmeno pueden sistematizarse, tal como se apuntaba al final del anterior
Captulo, en tres apartados.
La caducidad-carga. En primer lugar, hay un heterogneo cmulo de supuestos en
los que un sujeto tiene la carga de actuar en plazo para alcanzar un beneficio.
Aqu se engloban toda una serie de plazos de reaccin para ejercitar un derecho
(desde el cobro de un premio de lotera, hasta el ejercicio de un derecho de tanteo
en la adquisicin de una vivienda alqui lada, pasando por el caso arquetpico de
los plazos de interposicin de recursos)
51
. La inactividad consiste aqu en la falta
de una actuacin necesaria para el ejercicio de una posicin jurdica acth B (no le
presenta el dcimo premiado, ni el escrito de impugnacin o de ejer< ll lo del tan
teo). Esta caducidad se produce de modo automtico v no es nti sai la iu declaracin
formal.
En mi opinin, ste es el concepto genuino de caducidad I >e hecho,
coincide en sus contornos con la nocin proviniente del Derecho prl vado (plazo
fatal de ejercicio de un derecho), y es la modalidad que se compara con la
prescripcin a la hora de abordar el clsico problema de la distincin entre sta y
la caducidad. Por esta razn, entiendo que es esta versin la que debe mantener su
denominacin de origen como autntica caducidad
52
.

supone el denominador comn que presenta esta institucin aplicada igualmente a licen -, autoriza*
iones y concesiones administrativas. Tambin en general MNICA MADA-RIAOA GUTIRREZ,
Seguridad jurdica y Administracin pblica en el siglo XXI, 2. ' ' edicin ai tuallzada, I d luridica de Chile.
Santiago de Chile. 1993, pg. 103. define la caducidad , omo . . un i o n. aunque parece referirse al
mbito autorizatorio (lo que aqui se llama eadu-
I i d. i d . . III, hu )
' " I a > adui iilad e s muy adecuada para medir en su coordenada temporal la posibili dad di rciiei ln
de l os particulares frente a las actuaciones administrativas que les afee l e u v no s e a n conformes
La caducidad-perencin. En segundo lugar, la caducidad se aplica en el campo de
los procesos y procedimientos como tcnica de terminacin anticipada de los
mismos debido a la falta de actuaciones. Aqu la inactivi dad tiene la forma de
paralizacin del proceso o procedimiento. Esta si tuacin obedece, bien a un
prolongado estancamiento de las actuaciones en general, bien a la superacin de
ciertos plazos esenciales en la tramitacin. Naturalmente, la perencin slo
sanciona la pasividad de quien, al menos en teora, est interesado en el
adelantamiento de los trmites (ciudadanos que inician un procedimiento
mediante solicitud; rgano admi nistrativo que abre de oficio un expediente...).
Lo caracterstico aqu es la necesidad de la declaracin formal de
caducidad para que surta efectos. Por tanto, la clsica nota de la automa -ticidad
se ve aqu matizada. En su momento se estudiarn el valor declarativo o
constitutivo de esa caducidad, segn los casos. De cualquier forma, la
especificidad del mbito procesal y procedimental reclama para esta figura una
denominacin propia, que puede ser la de perencin, puesto que ya cuenta con
cierto reconocimiento doctrinal.

a la legalidad. Los entes pblicos, investidos de la posicin de . i ) , ! , ni . i , I. I q ue l e s proporciona
el privilegio de la autotutela. imponen sus decisiones
l l , r i ' l . ( l ' l l ' i ION Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
LA IMPOSI BLE VISIN UNITARIA 24)24 I A i \ ..................... \ | , 97
innovativas de derechos al resto de sujetos jurdicos. La defensa de los interese de > ito ltimos es
normalmente a posteriori, una vez respetado el ejercicio Integro de la UUtotu lela, y por razn del
inters general, se acota a estrechos mrgenes temporales I a . ra rantas de los ciudadanos
(singularmente, el derecho de recurso o impugnacin de los actos administrativos) tiene t alante
reactivo o reaccional.
" De lodas formas, y tal como se defender al final de esle trabajo, pienso que la prescripcin y esta
modalidad de caducidad, como no son en definitiva ms que plazos de ciercicio de situaciones
jurdicas activas, en unos casos interrumpibles v cu oros no, pueden armonizarse y fundirse en un
supraconcepto unitario que se podra denominar sin n a . prescripcin. Lo que hoy denominamos
caducidad no es sino una especie de pres-ion de plazos cortos, y por esa razn no interrumpibles.

<)H l ' l ' l ' . i HI I * l " N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO

i | i t ...... lid uncin. En tercer lugar, ha florecido la caducidad con-
............ ll poi la que se extinguen este tipo de ttulos administrativos. En
ItOl CIIOI, ll inactividad viene cualificada como incumplimiento de
obllgl .......... IC8 poi el concesionario. Aunque con frecuencia ese incumpli -
miento i i e n e mucho de pasividad y de no ajustamiento a un plazo (por
ejemplo, en la realizacin de las obras que corresponden al concesiona-
i lo c u | , i pin-.ia en marcha retardada del servicio o en su interrupcin), el
fenmeno es del lodo autnomo y no merece una calificacin homognea
con los Otros supuestosDesde luego, aqu la falta de automaticidad es
manifiesta, puesto que la caducidad exige declaracin, que tendr clara-
mente efectos constitutivos. En mi opinin, el empleo en este campo del
trmino caducidad es perfectamente superfluo, ya que puede subsumirse
dentro de las causas de resolucin de autorizaciones y concesiones. En
todo caso, este fenmeno podra denominarse resolucin por incumpli-
miento.
< \ l ' l 11 n o I V LA CADUCIDAD-CARGA

1. INTRODUCCIN. EL SENTIDO
DE LA CADUCIDAD-CARGA COMO PLAZO DE EJERCICIO DE UN
DERECHO
El sentido genuino de la caducidad es el de fijar los periodos de habilidad en los
que es posible actuar con eficacia una situacin jurdica activa. De ah que esta
modalidad extintiva pueda definirse como la carga consistente en la existencia de
un plazo para el ejercicio de un derecho. Con mucha frecuencia el sistema
normativo, en aras de la seguridad jurdica, constrie al titular de una posicin
de poder y en buena teora, tambin a los entes pblicos para que dentro de
un plazo determinado acte su t itularidad o al menos manifieste su voluntad de
actuar. El inters general exige lijar las situaciones jurdicas, impidiendo que
los operadores jurdicos puedan alterarlas extemporneamente. De modo
figurado puede decirse que el ordena miento castiga al interesado que no actu a
tiempo con la imposibilidad de hacerlo con posterioridad. De ah que se haya
optado por caracterizar estos supuestos como caducidad-carga, que resulta el
elemento ms significativo
I a caducidad en su versin de carga es una nocin compartida con olas
ramas del Derecho como necesidad comn que es el imponer una disciplina
temporal en el ejercicio de los derechos y, en especial, por el Derecho civil.
Adems, como en la disciplina iusprivatista no se conoce una figura anloga a la
de la caducidad concesional y la caducidad que opera en el seno de los procesos
es, de modo patente, un fenmeno diferenciado '. el panorama se clarifica.

\ i i- i| ......... l l l. i S I S 22-l. \-' )5 (Ar. 6735, Escusol Barra), rectificando las equvo-
l i ral ............. i ' le recurrente a la caducidad o perencin.
' l e , i l i e l . i denominacin de caducidad de la instancia, y en gran medida se mantie ue a l margen
de l a caducidad propiamente dicha por una razn tan prosaica como es la

Mi l i n i , KI I M H >N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
LA CADUCI DAD
CARGA
101

I | preciso hacer liincapi en la frecuencia y ligereza con que el legis-I.i i l i u. . ni
plantearse especiales tecnicismos ni invocar el instituto de la i idlti Idld dei ule
limitar a un plazo perentorio de ejercicio las facultades qui i i mismo confiere,
especialmente en las relaciones jurdico-pblicas'. De este dato se derivan dos
consecuencias importantes. En primer lugar, los ejemplos de caducidad-carga no
suelen venir definidos como tales en el I >e i e i bu positivo. Su naturaleza como
plazos de caducidad suele inferirse de los l e niiiios con que una norma pretende
prohibir el ejercicio extemporneo de un derecho. Adems, la caducidad-carga
carece de un rgimen legal mnimamente definido. La imposibilidad de
interrumpir el plazo, la automaticidad, la irrenunciabilidad y la apreciacin de
oficio de su transcurso son notas de rgimen jurdico que igualmente slo se
deducen de los trminos inexorables con que estn redactadas las normas
3
.
De modo paralelo, el legislador confunde con frecuencia la caduci-
dad-caiga con los plazos de vigencia de determinadas situaciones jurdi cas. Es
decir, apellida expresamente como de caducidad algunos periodos de tiempo
que miden la duracin de un derecho o situacin de poder, pero que no marcan
propiamente plazos de actuacin o de loma de de, r. del
titular de aqullos. Elemento imprescindible paia ulenl111. ,u un lupuesto como de
caducidad es que el efecto extintivo propio de aqu lia sea evita ble o, lo que es lo
mismo, que est en funcin de la tnai 11\ Idad del sujeto titular de la facultad. De
otro modo, estaramos ante lo que antes he deno minado plazos de vencimiento que
miden el periodo de vigoi de una si tuacin jurdica
53
. Incluso, en ocasiones, el
Derecho positivo concede a la caducidad contenidos del todo heterogneos \

53
Es el caso del artculo 25.2 LAU, segn el cual los efectos de la notificacin prevenida en el
prrafo anterior caducarn a los ciento ochenta das naturales siguientes a la misma. En el mis mo
sentido, el artculo 295.1 TRLS, titulado caducidad de la notificacin, estableca que la notificacin del
propietario de un terreno de su decisin de enajenarlo al Ayuntamiento competente, a efectos del
derecho de tanteo, tambin caducaba a los cuatro meses siguientes, si no se verificaba la transmisin.
De manera que si el par ticular deseaba realizar la transmisin una vez consumido ta l plazo, debera
comunicar de nuevo su decisin, reinieindose de nuevo el plazo del tanteo. De no hacerlo as, cuan-
do el particular notificase al Ayuntamiento la transmisin efectuada, ste podra enarbo lar su
derecho de retracto. Este precepto fue decl arado inconstitucional y nulo, al igual que gran parte del
TRLS, por la STC 61/1997, de 20 de marzo, alegando la falta de competencia del Estado para legislar
en esta materia. En cualquier caso, estas previsiones no pueden calificarse como de caducidad,
puesto que su objeto no es la extincin de una situacin jurdica activa. Simplemente se trata del
decaimiento o prdida de efectos al cumplirse el plazo de vencimiento preestablecido. El legislador
se ha servido del trmino caducidad como expresivo de la f atalidad del plazo que ha venido a
establecer, pero sin rigor tcnico. Una notificacin ms que caducar, deja de producir efectos a
partir de un momento determinado, que es distinto. En todo caso lo que caduca es la facultad del
titular de enajenar su propiedad bajo la cobertura de esa notificacin.
Otro ejemplo es el artculo 32.9 del Reglamento de la objecin de conciencia, aproba do por Real
Decreto 266/1995, de 24 de febrero (BOE de 16-111-95), del que se desprende que las prrrogas para la
incorporacin caducan. Estamos ante el sentido vulgai de I adu cidad. que permite decir que un
pasaporte o el carnet de conducir caduca a los con aos o que tal alimento o medicina caduca a los seis meses. En
realidad, no h. iv > idtll I dad. sino un periodo de vigor de la autorizacin administrativa para
COnducil vehculos o de tiempo durante el cual un alimento mantiene sus cualidades para el
consumo, loi I ua les son independientes de que el titular del carnet o el propietario del producto lie.
utlli cen o no. En lodo caso, se podra hablar de caducidad del derecho a renoval el , aniel de
Conducir, que es una cosa distinta.
l I articulo 83 I I. M llega a establecer que ciertas autorizaciones so Icclai ai :m i a limadas pin
renuncia voluntaria del titular aceptada por la Administracin o poi agota miento del recurso del
subsuelo. Gtro ejemplo en el que la accin de caducar se invoca en sentido peculiar, es el artculo 7
del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de | 9X2. All se establece que
disuelta la Cmara o expirado su mndalo que-d.ii.ni , ildui . idos lodos los asuntos pendientes de
examen y resolucin, salvo aquellos de i. , conozca la Diputacin Permanente. Sin duda se trata de
un supuesto de deca
miento, esto e s , de perdida sobrevenida de efectos, pero no de autntica caducidad (que
divisin marcada por los planes de estudios entre el Derecho civil y el procesal. En efecto,
tradicionalmente, el proceso civil es patrimonio de los procesalistas. provocando cier to
distanciamento de los civilistas respecto del Derecho adjetivo. Por contra, la especia lidad de la
materia administrativacuya jurisdiccin est marcada por su carcter revisor y normalmente va
precedida de una va administrativa, as como las modulaciones que imponen las prerrogativas y
privilegios de los entes pblicos, aconsejan que sean los propios administrativistas quienes
aborden la materia procesal administrativa.
Creo que es de justicia exceptuar en este punto el ordenamiento laboral. Tanto el I I. c o mo la
I Pl . y la LGSS, acostumbran a indicar de modo expreso la naturaleza de los plazos que establecen.
Segn la LPL es de caducidad el plazo para impugnar un acuerdo de i oni iliacin previa (art. 67), la
conciliacin enjuicio (art. 84.5), el despido (art. 103.1),
0 una sancin (art. 1 14, que se remite al anterior). Y segn los artculos 43 y 44 LGSS, el derecho al
reconocimiento de prest aciones sociales prescribe, mientras que el derecho a recibil prestaciones a
tanto alzado, por una vez o de modo peridico, caduca.
' Po i poner algunos ejemplos, el artculo 115.1 LAP, tras disponer que el plazo de interposii ion
del recurso de alzada es de uno o tres meses, segn que se plantee lenle a un acto expreso o presunto,
afirma que Transcurridos dichos plazos sin haberse mlei puesto e l ir, IIISO, la resolucin ser firme
a todos los efectos. Y el articulo 25. 2 LAU e itublei e q ue el arrendatario podr ejercitar un derecho
de tanteo sobre la finca a i renda di en un plazo de treinta das naturales a contar desde ei siguiente en
que se le notifiquen l a Hilen, ln de transmitir la finca arrendada y sus condiciones esenciales. Y el
articulo "i l. c) ni luir I MRFP asegura que la falta de peticin de reingreso al servicio activo din mi,
, -l pe nulo de duracin de la excedencia voluntaria por inters particular eompor i.n.i l.i prdida de la
condicin de funcionario. Todos estos son inequvocos ejemplos de

III ' l ' I M ' . i RI PCI N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMIENTO
ADMINISTRATIVO
LA CADUCI DAD t ARi
, A

2. NO< ION DE CARGA.
SIl AJUSTAMIENTO AL PERFIL 1)1 LA
CADUCIDAD

I . 1 IKK i o n de carga se ajusta muy bien al perfil de la caducidad, poi que expresa con
exactitud la situacin del titular de una facultad sujeta a un pla/o de esa
naturaleza. No tiene obligacin de actuar esc poder el ordenamiento no le obliga
a actuar en beneficio propio recurriendo una mulla o ejerciendo un derecho de
retracto, pero, si lo hace, ha de ser dentro de un plazo taxativo. Es decir, tiene
la carga de actuar en plazo
6
,
Del tratamiento que ofrece SANTAMARA de esta figura jurdico subjetiva '
se infieren dos rasgos fundamentales, que se influyen recproca mente. El
primero es su contenido de deber, de necesidad jurdica de realizar una determinada
conducta, y el segundo es la no ilicitud de su falta de realizacin, porque el
comportamiento debido se prescribe en benefi cio del propio sujeto
8
. En
consecuencia, como afirma FERNNDEZ FARRE-RES, el cumplimiento de la carga
no puede ser impuesto por la Administracin mediante su ejecucin forzosa
9
.

implica extincin por la inactividad mantenida durante un plazo). De un lado, no puede apreciarse
inactividad o paralizacin voluntaria de la actividad parlamentaria, puesto que la disolucin de las
Cmaras es un hecho externo al trabajo que se desarrolla. De otro, no hay un plazo que materialice
o especifique la falta de actividad; el plazo de cuatro aos del ejercicio parlamentario genera la
disolucin con independencia de sta. En Italia ocurre algo semejante, en aplicacin de una regla no
escrita, pero implcita en el sistema. As lo refieren PAOLO BARI LE; ENZO CHELI, y STEFANO GRASSI,
Istituzioni di Diritto pubblico, 7. " edicin, Ed. Cedam, 1995, pg. 383.
" Se trata, segn PEDRO ESCRI BANO COLLADO, voz carga, en Enciclopedia Jurdica Bsica, vol. I,
Civitas, 1995, pg. 928. de una figura elaborada inicialmente en el mbito del Derecho procesal, que
vino a articular jur dicamente la actividad probatoria en el seno del proceso. Desde all ha tratado
de convertirse en una figura subjetiva general.
' Vid JUAN ALFONSO SANTAMARA PASTOR. Fundamentos de Derecho administrativo I. ( e. u. i , Madrid,
1988, pg. 900.
" Ahora bien, tngase en cuenta que. aunque la carga consiste en una situacin de debei realizada
en inters propio, la misma puede ir aneja y de hecho lo va a situa-I lonei ai uva s , lo cual matiza
sus diferencias respecto de las obligaciones en general. De , a . i l. ut na , puede predicarse sin
peligro respecto de la caducidad, que limita en sentido temporal distintas posiciones de poder.
Vid GERMN FERNNDEZ FARRERES, La subvencin: concepto v rgimen jurdico,
Ina ....... o de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, pg. 420.
Por tanto, los supuestos que aqu se engloban bajo el rtulo de cadll
cidad-carga resultan realmente apropiados
1
", por cuanto el no ajustarse un sujeto
a un plazo legal de caducidad no entraa ilicitud ninguna, sino la consecuencia
jurdica prevista por el ordenamiento que, en prini pi no ser favorable para
aqul (firmeza del acto o disposicin administrati vas no recurridas,
imposibilidad de beneficiarse de la deduccin de una cuota en un impuesto, etc.).
Naturalmente, las cargas pueden consistir en otro tipo de condicio nante que
no sea de carcter temporal. Pero no se puede llegar al extremo de considerar
como carga la mera necesidad de actuar un poder para que ste sea efectivo (lo
cual es, por definicin, condi cin intrnseca del ejei cicio de tal poder) ".
10
M. ALESSANDRA SANDULLI , en Decadenza e sanzione amministrativa, Diritto e Societ, 1980,
pgs. 476 a 479, ha defendido el carcter de carga concurrente en los supuestos de caducidad que ella
denomina por transcurso del tiempo o caducidad en sentido estricto. Tales casos de genuina caducidad
consisten en la carga (onere) de observancia de especificas condiciones de tiempo para el
cumplimiento de una actividad conforme a derecho. Para la profesora italiana la caducidad es la
carga de ejercicio impuesta por la ley al sujeto ti tular de una situacin jurdica activa, por exigencia
de la seguridad jurdica (certezza del diritto). El no ajustarse a los lmites temporales marcados no
comporta transgresin de una obligacin o deber jurdico y, en consecuencia, no cabe entender la
caducidad como un acto sancionador.
" ESCRI BANO COLLADO ha criticado la ampliacin indebida de la nocin de carga, pre gonada por
cierto sector doctrinal italiano, con el propsito de abarcar la faceta onerosa nsita en el ejercicio de
cualquier derecho. Ej emplos de ello son el derecho de recurso o el derecho a la accin, porque el
ejercicio o no ejercicio de un derecho, as como las condi ciones que aqul deba observar no tiene nada
que ver con la figura de la carga. Entiendo que la crtica es vlida para aquellas situaciones de poder
propias de los derechos r e a l e s i obligacionales en general, sometidos a plazos amplios de
prescripcin. As, el ejercicio d las facultades propias del derecho de propiedad (como su
transmisin o gravamen) o la exigencia de un derecho de crdito slo vagamente merecen conceptuarse
como , argas
Por contra, telo el resto de poderes conferidos por el ordenamiento, cuyo sentido e s el de ilar
salida a las situaciones jurdicas de provisonalidad. al estai fuertemente COndl
cionados por el cronometraje de un plazo inapelable, s que permiten configurai ai ..................... o
cas cargas. Pese a Halarse de situaciones activas o de poder, como licen talante real i i \ . .
o reacciona! ( a s i , el propio derecho de recurso, que se ha citado, o e l derei ho de re ..................
invierten el sentido de las coordenadas, y constituyen para el sujeto una carga 0 nei Cl dad jurdica
de reaccionar en plazo.
l a distincin entre la figura de la carga y la condicin de ejercicio de un derecho p. ua que pueda
producir efectos, e s verdaderamente sutil. A mi parecer, desde el momento e n que se imponen unas
condiciones especiales a ese ejercicio y el plazo de caducidad es sin duda una de ellas, pues s u
inobservancia genera drsticas consecuencias sobre esc derecho , cabe apreciar u na situacin de
carga, es decir, de deber realizado en beneficio propio, anejo a un poder
M I ............... i ! n IN Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
LA PRESCRI PCI N ADMI NI S I RAI IV \
. Ion piiblli .1 l itus transformaciones han sido destacadas entre nosotros
DOI I I i \ l ' i I \ I l ' l \ II ANI) ' .
I i i i oni reto, la prescripcin fue trasplantada en esqueje al terreno |0\ i n di
I I lerei ho pblico, desarrollando sus propios caracteres. Al pu-l'liii, ,11 ., el
instituto prescriptorio ha ido adquiriendo su propia fisono-
mlt y, como al ........ a MAYER, ya tiene una existencia propia
54
. Este proceso
li i i idui e en estilizacin y objetivacin de la figura, que adquiere unos pe files
ms definidos, una accin ms terminante, como exigencia lgica del juego del
inters general. La prescripcin administrativa no puede seguir la compleja
operacin propia de su hermana mayor la prescripcin civil. (Ion ella guarda en
comn su naturaleza material o sustantiva, nunca procesal, y, en el terreno del
rgimen jurdico, su asequibilidad a la interrupcin poi medio de actos de
ejercicio del derecho.
Esa transformacin del instituto puede compendiarse en dos aspectos.
Primero, la prescripcin produce efectos extintivos radicales, frente al per -lil
simplemente impeditivo del instituto que ofrece el CCv
55
. Sobrevenido su
cmputo, se pierde irremisiblemente la situacin jurdica sobre la que pesaba,
sin posibilidad de quedar expectante hacia la actitud del sujeto pasivo y su
voluntad de hacer efectiva la prescripcin ganada
56
. Su accin es automtica, sin

como obligacin de Derecho natural, lo que justifique que este instituto sea manejado en
forma muy estricta, que impida la frustracin de otro principio bsico, el que impide se
como obligacin de Derecho natural, lo que justifique que este instituto sea manejado en
necesidad siquiera de declaracin, que se limita > I ou itatBI un hecho temporal:
transcurso de un plazo sin actividad de las parte Si gundo, y como consecuencia de
lo anterior, la prescripcin es iprei ladfl >\c oficio
57
por el rgano administrativo o
judicial que conozca sobre la rea non jurdica en la que actu la prescripcin, y no
es renunciable I a pre sencia del inters general en las relaciones de Derecho
pblico constituye un lmite a las facultades de disposicin sobre los derechos
patrimoniales
Estos nuevos contornos ofrecen una configuracin verdaderamente propia,
ms aproximada a la versin, tambin publificada, que sobre la

57
PAOLO VITUCCI , La prescrizione, t. I, pg. 208, dentro de la obra // Cdice Civile. Commentario,
dirigida por Piero Schlesinger, Ed. Giuffr, 1990, mantiene, a partir de la prohibicin expr esa del
artculo 2938 CCv italiano de que el juez aprecie de oficio la prescripcin no opuesta, que el
cumplimiento del trmino prescriptorio ni extingue el derecho, ni impide su ejercicio exitoso, tanto
en va judicial como extrajudicial. Por tanto, la prescripcin extintiva produce un efecto
paradjicamente adquisitivo: el del derecho de liberarse. La apreciacin a instancia de parte sera una
caracterstica comn tanto de la usucapin como de la prescripcin extintiva.
Desde luego, la prescripcin civi l ha de ser invocada para que pueda apreciarse por un Tribunal: vid.
SSTS 30-IV-40 (Ar. 304); 17-XI-48 (Ar. 1413, Marn Garrido); 25-IX-50 (Ar. 1406, Hinojosa
Ferrer); 5-VII-57 (Ar. 2554, Murga Castro): 18-VI-62 (Ar. 2818, Taboada Roca), donde se tiene por
extempornea la alegacin de la prescripcin en el trmite de conclusiones; 26 -X-63 (Ar. 4162,
Gimnez Fernndez); 29-V-64 (Ar. 3493, Linares Fernndez): 9-XII-83 (Ar. 6926, Serena
Velloso); 22-IX-84 (Ar. 4332, Castro Garca); 7-VII-86 (Ar. 4414, Lpez Vi las); 27-111-87 (Ar.
1836, Fernndez Martn-Grani zo); 20-V-87 (Ar. 3539, Lpez Vilas), donde se impide alegar la
excepcin perentoria renunciable que es la prescripcin con motivo de un recurso de casacin, ya
que es una cuestin nueva; 9-XII-97 (Ar. 9414, Otero Pedrouzo). Pero no ocurre lo mismo con la
prescripcin administrativa. Vid. STS 22-111-97 (Ar. 5893, Gota Losada) respecto de la
prescripcin tributaria, que debi ser apreciada de oficio por un Ayuntamiento al liquidar un
arbitrio de plusvala. De todas formas, en la prctica, las diferencias no son tan grandes; la STS
27-V-9I (civil, Ar. 3839, Fernndez Cid de Temes) reconoce que la posibilidad de oposicin de la
excepcin de prescripcin por la contraparte procesal es abrumadora, e igualmente l a renuncia a
la prescripcin ganada es sumamente infrecuente y atpico en el normal acontecer de los
Tribunales.
Como bien defiende E. GARClA-TREVIJANO, Plazo para exigir la responsabilidad extraconractual de
las Administraciones pblicas. (' i vilas, Madrid. 1998, pgs. 14, 25 y, sobre todo, 30 a 54, de las tres
notas tradicionales del rgimen jurdico de la prescripcin (interrumpible, aprceiable a instancia de
parte, renunciable), las dos ltimas caen en el Derecho administrativo, al menos respecto de ese
concreto plazo De la estimacin de oficio de la prescripcin extrae el autor la automaticidad de s us
efectos extintivos (pgi nas 43-44). De no ser as. las explicaciones sobre el f unc i n, inoculo de la
prescripcin son un artificio jurdico.
produzcan enriquecimientos y empobrecimientos sin causa.
;
En su libro Plazo para exigir la responsabilidad extraconractual de las Administraciones pblicas, Civitas,
Madrid. 1998. el autor destaca que la prescripcin extintiva, originaria del Derecho civil, sufre
importantes modulaciones por razn del inters gene ral (pg. 21) y de las limitaciones extrnsecas
derivadas del principio de adherencia al fin pblico que carac teriza la actuacin de las
Administraciones pblicas (pg. 25).
' OTTO MAYER, Derecho administrativo alemn, t. II, Parte Especial, traduccin del original francs
de 1904. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1982, pg. 245: en princi pio, las reglas del derecho
civil no son directamente aplicables; nuestra institucin de derecho pblico tiene existencia propia.
' Basic recordar lo referido sitpra sobre la configuracin que recibe este mecanismo como
excepcin, cuyo ejercicio no es imperativo. En este sentido, el articulo 1935 CCv admite lil renuncia
incluso tcita de la prescripcin ganada. El efecto sera entonces. , c ) ' i i n I i r . Du / Pu \ / o, ta
prescripcin en el CCv. Bosch. Barcelona. 1964, pg. 102. la rtsurrtccln del derecho. Adems, se
entiende que el crdito prescrito que es satisfecho no constituye un pago indebido. En el mismo
sentido se orientan los artculos 2937 y 2940 CCv italiano, donde se prev expresamente que non c
ammessa la ripetizione d: i i o , h e e . t a t o spontanemente pagato in adempimento di un debito
prescritto.
. m embargo, aun s e encuentran menciones jurisprudenciales q ue , con argumentos , a . i
escatolgicos, defienden la existencia de un limbo de las situaciones jurdicas no (jen liadas en plazo.
Pese a su inspiracin en un principio protector del particular trente a la Administracin, pienso que
ese planteamiento no se ajusta a l. c modernas exigencias del i i . ilh o jurdico pblico y privado. As,
la STS I5-X-86 (Ar. 6551, Martn del Burgo y Man I i . un asegura que una obligacin prescrita no se
borra del lodo, por permanecer
l i o PR| SI RI PCI N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
LA PRESCRIPCIN ADMINISI It \ l l \ v
presi ripcin ofrece el Derecho penal
58
. Con todo, el proceso de emana pacin no
csi cerrado. La fragmentariedad del Derecho administrativo impide el
asentamiento de unas bases independientes y generales para este subsistema. De
manera que la presencia del CCv resulta inevitable como teln de fondo que da
cohesin y sentido a las dispersas manifestaci ones ile la prescripcin. Las
fuentes jurdico-administrativas invocan con cierta frecuencia a la prescripcin,
y en ocasiones avanzan algunas notas de rgimen jurdico, pero no cabe duda de
que dan por supuesto un armazn que literalmente no existe. El rgimen bsico de
la prescripcin administrativa esl por construir, al menos en el Derecho
positivo.

2. LA POSIBILIDAD DE INTERRUPCIN COMO ELEMENTO
IDENTIFICADOR DEL RGIMEN JURDICO DE LA
PRESCRIPCIN

2.1. La distincin entre prescripcin y caducidad sobre el dato de la interrupcin
i/, lista nota de la interrumpibilidad es la que tradicionalmente discrimi na los
plazos como de prescripcin, frente a los de caducidad. Pues bien, su presencia
no slo se mantiene inclume en el Derecho pblico en general, sino que viene
realzada precisamente por la aproximacin que, merced a su publificacin,
experimentan en este terreno caducidad y prescripcin". Al ser apreciadas
ambas de oficio y al producir sus efectos, en principio, de modo automtico,
resulta que la interrumpibilidad permanece como verdadero elemento
diferenciador.
Este efecto se acenta, adems, por el fracaso del esfuerzo dogmti co por
diferenciar las figuras de la prescripcin y la caducidad. No se trata tanto de que
las situaciones subjetivas de cierta naturaleza deban sujetarse a prescripcin,
mientras que otras lo hagan por definicin a caducidad, sino que ms bien el
legislador configura con libertad el rgi men de extincin por inactividad de las
situaciones jurdicas, dentro de uno-, parmetros de conveniencia. Estamos ante
herramientas il rvli o, del principio de seguridad jurdica, que consienten distintas
l miilon. i, i, , nes Dentro de aquellas pautas de conveniencia, juega un papel
Importan le la prctica anterior del ordenamiento
1
". Y en este seuinlo. hay que re
cordal que la prescripcin es una figura muy anlerioi en el tiempo a la idea de
caducidad, comportndose ms bien como regla general, frente a la excepcin de la
caducidad.

58
Perfectamente lo advierte OTTO MAYER, op cit . 1 II. pgl 245 246, " De todas formas, la
construccin civilista laminen pivotl lobre el dalo de la interrupcin. De manera mas acentuada lo
lia destacado < > ......IMO OROZi O PARDO en su
trabajo La interrupcin de la prescripcin extintiva cu ,7 I *,>,; ho civil, Granada, 1986, pgs. 29 y ss. ,
donde insiste en la interrumpibilidad.............a eseni ial de la prescripcin, que la diferencia de la
caducidad.
Plazos amplios e interrumpibles, frente a breves t rminos que corren sin
detenerse. Esa es la opcin del legislador". Y en ambos casos, con idnticos
efectos extintivos y apreciacin de oficio de su transcurso. De esta forma, la
posibilidad de interrupcin se erige en el acento esencial, peculiar y
caracterstico de la prescripcin administrativa frente a la caducidad '
2
.
Ahora bien, esa libertad de opcin legislativa no es asptica en cuanto a sus
efectos. La caducidad se muestra mucho ms severa que la pres
111
Como se expuso supra, mientras la prescripcin es ms propicia por su posibilidad de
interrupcin para los derechos patrimoniales, la caducidad presenta un perfil adecua do para las
situaciones de reaccin, acotando temporalmente el margen de oposicin de los ciudadanos frente al
ejercicio de la autotutela administrativa. Por tanto, son de caducidad los plazos breves de toma de
decisin o de respuesta que ofrece el ordenamiento Asi, OTTO MAYER, op. cit.. t. II, pgs. 249 a 251.
aprecia que en el mbito tributario mientras la Administracin puede perder por prescripcin el
derecho a determinar la deuda del impuesto y el derecho a percibir despus esa cantidad, el
contribuyente pierde por caducidad el derecho de pedir la anulacin de una imposicin ilegal.
Primero, del acto administrativo de determinacin de la deuda, en el caso de los impuestos directos
Segn do, de la efectiva recaudacin de un impuesto no adeudado, ya sea pagado de buen era do, ya se
percibiera por coaccin.
" Un ejemplo expresivo de esta idea nos lo proporcionan los artculos 4. 1 y 44 L< SS El primero
somete el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales a un amplio plazo de prescripcin
de cinco aos. En cambio, para el supuesto mas sencillo de las prestaciones a percibir a tanto alzado
y por una sola vez, el articulo 44 recurre a la i adu cidad. que se constrie adems a un plazo
sustancialmente menor (un ao) En ambos casos, la naturaleza del derecho es la de un crdito frente
a la Administracin.
12
Pueden encomiarse algunos ejemplos equvocos, como el que proporciona el ai tculo 59. 3 ET,
conforme al cual el plazo de caducidad (para ejercicio de la a c c i n de despido) quedar interrumpido
por la presentacin de solicitud de conciliacin ante el Instituto de Mediacin. Arbitraje y
Conciliacin. La sorpresa es aun mayor por la CO rreccin con que el legislador laboral asocia la
suspensin con la caducidad y la iiili -niip ein con la prescripcin. En cualquier caso. la prctica
impone con normalidad el ele, to suspensivo que el trmite de conciliacin conlleva, sin que tras su
celebracin o intento de llevarla a cabo se reinicie el plazo de veinte das. Lstima que no se haya
aprovechad, , la aprobacin del I R del E I en 1995 para rectificar ese trmino impropio, como si s e
lia hecho con el articulo 65. 1 l.l' L.
| | K PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA PRESCRI PCI N ADMI NI S I R Al l \ \ 119
i i pcn para con las situaciones jurdicas. De hecho, por accin y efecto de la
.Humllela administrativa, en sus versiones declarativa y ejecutiva, resulta que
la caducidad se convierte en el mecanismo propicio para aco-lai las posibilidades
de actuacin de los particulares, evitando que cierren el paso al Integro ejercicio
de las potestades pblicas. Por contra, las Ad-ministraciones pblicas ejercen sus
derechos, sin la tensin del estmulo-respuesta que exige la caducidad, sujetos
slo a la largueza de los plazos prescriptivos. Sobre este aspecto, en el mbito
tributario, repar GARCA AOVEROS, denunciando el sinsentido de la
interrupcin de la prescripcin tributaria. Y es que, en la lnea de la objetivacin
antes referida, un ente pblico no es libre de ejercer o no sus derechos, en
cuanto nacidos de actos de imposicin, actos de soberana. Tiene que ejercerlos;
o, lo que es lo mismo, su falta de ejercicio no puede interpretarse nunca como
decisin de no ejercicio, o reconocimiento de su existencia. El juego tcnico
prescripcin-interrupcin de la prescripci n no tiene mucho sentido. En
conclusin, la institucin limitativa coherente con la naturaleza de estas
obligaciones es la de la caducidad, y no la de la prescripcin
13
.
/) La explicacin es quizs demasiado simplista, pero se apoya sobre el
nico dato inconmovible hasta ahora encontrado. De todas formas, como la
interrumpibilidad tiene un innegable carcter consecuencial y a posteriora es
preciso buscar posibles criterios que orienten la eleccin entre prescripcin y
caducidad, aunque slo sea como meras directrices, ile valor no definitivo.
En primer lugar, se advierte que as como la caducidad es un meca nismo
estrictamente extintivo, que sanciona el no ejercicio en plazo de un derecho, la
prescripcin obedece a un planteamiento ms amplio. No solo produce la prdida
del derecho, sino que, adems, por esa misma extincin se est produciendo el
efecto aadido de consolidar una situacin de hecho. Por exigencia del principio
de seguridad jurdica sobrevienen consecuencias paradjicamente adquisitivas.
Este bifrontismo del efei i o propio de la prescripcin ha sido advertido por
MADAKIAI I \ ( i MI

" . 1 AIMI GARCA AOVEROS, en el prlogo al libro de Ramn halcn y folla, / . 1 pns , / / / ' ,
ion en m,nena tributaria. La Ley, Madrid. 1992, pg. 14. Ademas, el plazo di pri 1 rlpi i o n e s ma s
fcilmente tergiversable. con un poco de malicia. Gracias I la CORipIcJI dad v confusionismos
propios del ordenamiento tributario las Administracionel \ IUI Un. ionarios tienden a eubrise de
los efectos de su propia ineficacia funcional mediunti la mi l i , . u ion, hasta el abuso, de las tcnicas
de interrupcin de la prescripcin I u 1 adu , 1 . I . 1 . I 1 ,1111o el silencio positivo, son tcnicas ms
adecuadas que la de la prescripcin, e n prllli ipio - 1 1 este tipo de relaciones.
RKEZ ". Ll plus que cualifica a la prescripcin est en SU carcter estabiliza dor de
las situaciones jurdicas, que consiste en la consolidacin definitiva de la
situacin creada por la pasividad continuada. ( orno ie extingui la facultad de
alterar esa situacin, sta se torna inconinm ible Ahora loen, a pesar del acierto
de esta reflexin no debe olvidarse que esta i arai terlstii . 1 de la prescripcin no
es ms que un resultado indirecto de la longitud de los plazos; en la medida en que
son largos, se produce de manera refleja esa consolidacin, que tiene menos
realce en los supuestos de caducidad Porque nada obsta a que tambin se
predique la consolidacin indirecta de una situacin jurdica por el hecho de
haber caducado la facultad de modificarla.
Por otro lado, cuando LANDI acomete la distincin del par conceptual
prescripcin/caducidad en el Derecho administrativo, aparte de la ineludible
invocacin de la nota de la interrupcin
, 5
, aventura que festinzione del diritto
per prescrizione dovuta ad una causa esterna alia estruttura del di ritto, cio
all'inattivit del titolare; mentre i diritti esposti a decadenza nascono con una
particolare connotazione, per cui il titolare li perde se non li esercita en tro il
termine che spesso assai breve '
6
. Como se ve, es una nota relacionada con la
anterior de la consolidacin de una situacin frente al mero dato extintivo de
una facultad. Ya se trat en el Captulo II la vocacin de la caducidad hacia
situaciones jurdicas que nacen para morir (en definitiva, supuestos de reaccin
jurdica, frente a la actuacin de un tercero, que en Derecho pblico suele ser un
ente pblico), frente a los derechos consolidados o firmes, que nicamente
pueden darse por extinguidos por la situacin de inejercicio de su titular y la
falta de reconocimiento de los sujetos obligados. Este rasgo es ms claro en los
derechos reales donde el derecho dominical sobre un bien puede pe din ai
incluso por generaciones, que en los derechos de crdito de naturaleza
pblica, cuyo destino es ser liquidados y cobrados. El fin de la relacin
obligacional es su extincin mediante el cumplimiento de su objeto Sin embargo,
la prescripcin en Derecho pblico no se plantea 1101 nialmenie como remedio
legitimador del abuso o inmisin no rechazado, tal ionio piopone el Derecho civil:
puede ser, al igual que la caducidad, el plazo para ejercitar una situacin
jurdica.

" MONU v MAII. \KI. \<I A GUTIRREZ, Seguridad jurdica y Administracin publica en .1 tinta \ ' ' e d i i
mu actualizada. Ed. Jurdica de Chile, Santiago de (hile, 1991.
pi 203
1,1 ..... I \ i[)i \o/ Prescrizione (diritto amministrativo), en Enciclopedia del lil
im,i 1 KXXV (lluffr, 1986, pg. 76. ' " 1 ii 11 MI
| iNi 11, op cit,. pg. 77.
i ' ' in .1 Hll'i ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA PRESCRIPCIN ADMINIS I RAI l \ \
I 'ii mi |{ NH ....... |> ' All u U>AI> I N II. ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
LA PRESCRIPCIN ADMI NI S II . ' \| l \ A 121

I I NIIMI IIII Hilo de hi interrupcin y su rgimen jurdico

,i I . 1 mi, rrupi Ion tupone el ejercicio por parte del sujeto activo o el re-l onoi mi" rito di
I luji to pasi\ O de una situacin jurdica que no slo de-
tleni ' I ...........
59
..... ii" di I tiempo de vida asignado a esa situacin, sino que
adems htl C que lU i mputO vuelva a empezar desde cero. Y as cuantas veces
d-muestras de vida ese derecho, en principio sin lmite
60
. Por tan-iii. el sentido de la
interrupcin es el de invalidar el cmputo de tiempo transcurrido a efectos de
prescripcin. Producida la causa interruptora, que implica la cesat ion de la inactividad
del derecho, el plazo volver a conei desde su inicio, con idntico tope temporal
mximo. En palabras de (rMEZ CORK AI IZA, la interrupcin significa
intrascendencia del tiempo transcurrido y apertura de un nuevo plazo (el tiempo
transcurrido deviene intil y hay que comenzar a contar un nuevo plazo)
ls
. Por
tanto, la interrupcin se caracteriza por dos notas, a la sazn; neutr alizacin del
tiempo transcurrido y reiteratividad en su evitacin.
En el fondo, la posibilidad de interrupcin significa aplicacin per -
manente o sujecin permanente al rgimen de inactividad-extincin. Esto es
particularmente aplicable a los derechos reales, cuya relacin con SU titular
tiene una plasmacin fsica que puede permanecer estable indefinidamente ".
Por contra, la imposibilidad de interrupcin, que es lo propio de la caducidad,
significa aplicacin de un nico periodo de eleccin 0 de ejercicio del derecho.
Se aprecia de esta forma esa vocacin de la caducidad como rgimen apropiado
para las situaciones de opcin, dotadas de provisionalidad, en tanto la
prescripcin protege con plazos ms amplios las situaciones jurdicas subjetivas
que en pi incipio est
heladas.
Tiene razn FERNNDEZ URZAINQUI cuando, partiendo de la pren i lp cin
como fenmeno de inactividad-tiempo, defiende que la sustantivl dad del
fenmeno no est en la interrupcin en s, eslo es, en la desapai I cin de alguno
de los requisitos de la prescripcin, sino precisamente en la manifestacin de que
la relacin jurdica est viva y no dormida

59iones del derecho de transportes y de la competepeia. Conforme al artculo 2 del Reglamento
( I T 2988/74, de 26 de noviembre, la prescripcin es susceptible de interrupcin, pero con el limite
establecido en el apartado 3: la prescripcin se adquirir, a neis lar d. n. el da en que un plazo igual
al doble del plazo de prescripcin ven/a sin que la I omi tin haya i mpuesto una multa o sancin,
sin tener en cuenta los pe iodos de suspensin (que son los de tramitacin del procedimiento ante
el I . l( I l
" BERNARDO GMEZ CORRALI ZA, Comentarios jurisprudenciales solue la, , nlm id. nl. La Ley, 1988-4,
pg. 803.
' " I i, derechos reales, por esa relacin directa con la cosa que implican, suponen de poi si el
disfrute del derecho, en tanto los derechos de crdito no se satisfacen hasta que son loi ni. dente
liquidados. Por tanto, aqu el sentido de la inte rrupcin no es slo acre ilu. I I la efectiva pervivencia
de la situacin jurdica, sino tambin prolongar el periodo hbil para alcanzar su satisfaccin. En
este sentido, la situacin jurdica es provisional, en el sentido de que no debe estar abierta
indefinidamente (igual que la posibilidad de castigar infracciones o delitos).
FRANCI SCO JAVIER FERNNDEZ URZAINQUI . La interrupcin de la prescripcin ex
b. El CCv ofrece de modo desdoblado las causas de intenupeion, segn se
refieran a la prescripcin o a la usucapin''. En cuanto B c.ia ltima se distingue
entre interrupcin natural y civil de la posesin (art, 1943 CCv). La
interrupcin natural consiste en su mera cesacin por tiempo superior a un ao,
en tanto que la interrupcin civil se produce por la demanda judicial (arts. 1944
y 1945 CCv).
La prescripcin extintiva de los derechos se interrumpe por los modos
admitidos en el artculo 1973 CCv, cuya redaccin es ms generosa que la de
otros Cdigos europeos: por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamacin
extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda
por el deudor
2:
. Esa amplitud debe propiciar una interpretacin restrictiva en
la apreciacin de la prescripcin
61
. Lo nor

'' En este sentido, vid. GUILLERMO OROZCO PARDO, op. cit.. pgs. I 5 1 y ss. , donde destaca la
evolucin de la jurisprudencia civil en la templanza del rigoi de las causas interruptivas. Es ms. el
tratamiento y mbito de la interrupcin de la prescripcin ex-iinliva, va 197 1 CCv, debe ser ms
amplio y flexible que el de la usucapin, va 1947 CCv (pg 153).
tintiva. en Prescripcin y caducidad de derechos v* acciones. Cuadernos de Derecho Judicial, n. " XIV,
Consejo General del Poder Judicial, 1995, pgs. 254 y 255. El magistrado recoge unas palabras muy
acertadas de Luis DEZ-PICAZO, La prescripcin, cit., pgi na 94: no es que la prescripcin tenga un ciclo
vital, el cual se paralice o quede estorbado; lo que verdaderamente tiene un ciclo vital es el derecho. En este
sentido, el derecho y su ejercicio es lo real y subsistente, en tanto la prescripcin (y por tanto el no
ejercicio) es lo extraordinario.
21
Asi lo hace nuestro Derecho histrico. Por ejempl o, en Las Partidas (Ley XXIX. I nulo XXIX,
Partida 3.
a
), aun reunidas en la misma Ley, son causas diferenciadas la de interrupcin de la
prescripcin de bienes y de obligaciones.
I n el mismo sentido se pronuncia el artculo 944 CCo. Estos modos le pueden agrupar, bien
segn el sujeto que los protagoniza (activo o pasivo de la relacin), bien en atencin al momento
judicial o extrajudicial en que se produzca, con independen! la de quien lo provoque. El Proyecto
de CCv de 1851. obra de Garca de Goyena, contenia n previsin mas amplia todava, al establecer
su artculo 1987 que lodo reconoi imien lo expreso 0 tcito que el deudor o poseedor hace del
derecho del acreedoi o propietario, ini' i rumpe la prescripcin.
' Poi ejemplo, el Derecho comunitario si impone restricciones en materia de infrac -

ni,il lia < L - M - i (|iu- los derechos sean satisfechos, o se pierdan o transfieran poi
otro i md i o s en los que intervenga la voluntad positiva de su titular.
Requisito pa r a l a eficacia del acto interruptor
24
es que tenga lugar entre los
sujetos activo y pasivo de la situacin jurdica en cuestin. El ejen il io de la
a c c i n judicial o extrajudicial debe provenir del titular del derecho v dirigirse
precisamente al sujeto obligado (lo cual garantizar de poi si el recurso
jurisdiccional)
25
. En cuanto al reconocimiento de la ob l i ga c i n, debe partir del
sujeto pasivo. Aqu resulta ms intrascendente que tal acto llegue al
conocimiento del titular del derecho.
c. Es preciso plantearse si el rgimen civil de interrupcin es aplicable a l a s
relaciones urdico-administrativas. La respuesta debe ser ciertamente
matizada, En el campo de los derechos reales administrativos no cabe duda que
l a usucapin debe someterse a los artculos 1943 y ss. CCv. No slo la falta de
especificaciones del ordenamiento administrativo invitara a colmar de este
modo la laguna existente, sino que la propia normativa, que luego se detalla, se
remite a las leyes comunes sobre la prescripcin adquisitiva.
Por su parte, el Derecho administrativo sancionador, cuyos princi pios
toman inspiracin en el Derecho penal, buscaba en ese sistema los modos de
interrupcin del efecto prescriptorio sobre la responsabilidad derivada de las
infracciones y sanciones administrativas. Por fortuna, el artculo 132 LAP vino
a proporcionar en 1992 unas previsiones comunes y supletorias, como se ver
ms adelante.
Respecto de las obligaciones, hace tiempo que la LGT y la LGP
con-templaron los rasgos definidores de la prescripcin administrativa, y en
especial de su interrupcin. Ocurre que, en este ltimo apartado, e l I loncho
pblico no ofrece ms novedades que las tic formalizai v dai un i a rcter ms
tcnico y ajustado al modo de actuar de las Administra* i o n , , pblicas a las
causas civiles de interrupcin. Por ello debe tomarse e l ai ticulo 1973 Ccv como
supletorio y armonizador'".

2.3. La suspensin como alternativa a la interrupcin

Fenmeno conexo con la interrupcin de los plazos presci iploi i os es la
suspensin
27
. Para PUGLIESE ste es uno de los puntos en que ms s e afll ma la
afinidad entre usucapin y prescripcin
28
. Consiste sta en c o ngo lar el cmputo
del tiempo, que volver a marchar, en el punto en el que se detuvo, cuando
desaparezca la causa de la suspensin. sta es una nota de rgimen jurdico que
la doctrina vena considerando como excepcional
29
, en gran medida por el
absoluto silencio de nuestro CCv (en con-

26
Por su parte, OTTO MAYER, op. cit., t. II, pg. 245, entenda que la ley puede admitir
asimismo las dems causas de interrupcin del derecho civil, en particular el reconoci -
miento de la deuda hecho por el contribuyente o simplemente el pedido [la peticin, me -
jor dicho] de un plazo, lo que importa el reconocimiento.
As, por ejemplo, el artculo 46. 2 LGP y los artculos 21 y 43. 2 LGSS se remiten en punto a la
interrupcin al artculo 1973 CCv. En nuestra doctrina, ALFONSO MANTERO SANZ, La prescripcin,
la estanqueidad tributaria y la tesis de la actio nata, en CT, n." 34. pg. 259, ha defendido la
aplicacin supletoria del CCv en ese mbito.
27
Ya en la STS 22-XII-50 (Civil. Ar. 1846, Valledor Surez-Otero). se alude con
correccin a la diferencia entre estas figuras de la suspensin y la interrupcin. Concre -
tamente en esta sentencia se interpreta que el verbo reanudar, invocado por una Ley de
24 de junio de 1938, revela un supuesto de suspensin del plazo prescriptorio, traigo
esto a colacin porque la legislacin vigente contina manejando esa expresin (, ui I 12 . '
LAP: la prescripcin interrumpida de una infraccin se reanuda s i el expediente para
liza durante un mes), cuyo sentido crea dudas interpretativas.
2S
GIUSEPPE PUGLIESE, La prescrizione nel diritto avile italiano, I ' edil ln, i .....................................
Tipografico-Editrice, Turn, 1921. pg. 133. Por contra, Guido ZANOBINI ( ana di Di ritto
amministrativo, vol I. 8.
a
edicin. Giuffr, Miln. I9SK. pa g . ' IX. i -nliendc qm In prescripcin se
suspende durante el tiempo que al iiiul. u del derecho le tea Impoilbli ejercitarlo, mientras que la
caducidad ni se suspende ni s e interrumpe
2<)
Como recuerda la STS 12-VI-97 (civil, Ar. 4769,0'Callaghan Mufloi), ll lUipeni ..................
tiene carcter extraordinario, y slo es admisible cuando una no i i n. i cspCI Iftci y IXI tp ........... d
la establezca. As. la suspensin de los plazos de p i e s , ripi ion v USUl upln (i ll lll I v mi i
cantiles) fue decretada mediante Ley de I de abril de 19. 19, a caula di ll IXCI| ....................................... ll
situacin de guerra civil, con efectos retroactivos desde el comienzo de la i onlll mi- i (I 7 di julio de
1936). Anloga medida se haba adoptado en Francia con motiva di ll < ri
de 1870. Estas situaciones s se hayan previstas en la normativa meu iiulil en el ..................... ,,
lo 955 CCo.
' ' li ............. IMO OROZCO PARDO, op. c/r. , pgs. 156 y 157, y EDUARDO GUTIRREZ-SOLAR
^ Mu vOADO, "I . i interrupcin de la prescripcin extintiva por reclamacin judicial en la legi llai
un procesal y jurisprudencia actuales, en La Ley. 1987-1, pg. 951. que sistematizan di- modo
idntico los requisitos a cumplir por todo acto interruptivo en a) opor-tunidnd " tempestividad (nunca
despus de consumado el plazo), h) legitimacin (no sirve la Interrupcin por un tercero), c) identidad
(del derecho que se reclama o reconoce , on el sometido a prescripcin), y d) idoneidad del medio
utilizado Sobre estas dos ltimas notas lia insistido MANUEL ALBALADEJO GARCA. Comentario al
articulo 1973 ( l v, en Revista de Derecho Privado, diciembre 1977. pg. 988.
I', i i i , rdese que el artculo 1945 CCv atribuye electo interruptivo de la usucapin a la , i i a .
mi nuil! i . d del poseedor. Tal previsin quizs est justificada cu la relacin del lUjetO i " " la cosa
que permite la adquisicin por el tiempo. En cambio, respecto de la pn icripi i"" evtiuiiva lo
determinante ser la reclamacin del titular del derecho, aunque
i ' ' in .1 Hll'i ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA PRESCRIPCIN ADMINIS I RAI l \ \
|i| i'Mi i< ii', ii i>, , i M n II || i M i | N 1 I ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
LA PRESCRIPCIN ADMINIS I |( A l l \
\

n i i ............. . II ni i'n . i i l n i i -I t ,.,/< francs) y del Derecho positivo en
gene-
iiil i n i II, iiiin ,i . II piiNlhililiul
\ i" II i l ' I i l . i h. i d e r e mi l i o ne i , la suspensin supone un trmino
t u. din .........
62
. peln ) la no interrupcin caracterizadoras de pres-
i i | t i mu \ i . i i l ui i , l . i ,l que puede producl efectos muy saludables en el llltimi Pin
Ai v,. Di BUEN, y RAMOS que en este punto siguen a l' i \ Mi " i la equidad es el
fundamento de la suspensin. Este es uno de tanto
63
BIOI en que las instituciones
nacidas en vista de la proteccin de un mi l i i | SOI ial, llenen que modificar algo la
rigidez absoluta de sus p i Incipios para no < aei en la injusticia
64
". En mi
opinin, esta tcnica es perfectamente compatible con los regmenes de
prescripcin y de caducidad
De esla forma, el sentido de la suspensin debe ser el de abrir un i lempo
muerto en dos tipos de supuestos. De un lado, en los periodos de imposibilidad
de ejercicio de la facultad sometida a prescripcin o caducidad ". En efecto,
cuando hay un impedimento insuperable no puede haber verdadera inactividad,
que es el fundamento de estas dos figuras. Tal ejercicio imposible debe venir
determinado por causas externas, y acredi tadas, puesto que, desde el punto de
vista subjetivo, los derechos y acciones se extinguen por la prescripcin en
perjuicio de toda clase de personas, incluidas las jurdicas (art. 1932 CCv). Por
otro lado, estn los periodos de tramitacin procedimental o procesal, en los que
en principio no se puede hablar de inactividad, pues el reconocimiento o disputa
sobre una situacin jurdica se pone en manos de un rgano oficial o pblico
65
.
De esta forma se elimina una disfuncin del sistema, que consiste en el carcter
instantneo de la interrupcin por ejercicio de una accin judi cial, en contraste
con el amplio periodo de tiempo que exige la tramitacin de una solicitud o de un
recurso en va administrativa o judicial. Este aspecto se aborda a continuacin.
2.4. El problema de las interrupciones por recUmiCln judicial que termina por
perencin
a. Conforme al artculo 1946 CCv, los procesos de usucapin le InU rrumpen por
la citacin judicial del poseedor, aunque provenga de juez incompetente. Este
efecto se entender no producido si fuese nula la cita cin por falta de

62i i pal i le eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este ltimo punto * id M
\:, i I I Ai IIAI ADEJO, op. cit., pg. 989. As lo indica tambin Olio MAYI II . ,'/ .o i II, pg 245, respecto
de la prescripcin del crdito tributario,



53
De hecho. LUIS DlEZ-PlCAZO, Fundamentos del Derecho civil patrimonial, t. III. 4.
A
edicin, Civitas,
Madrid, 1905, pg. 722, observa con agudeza que la interrupcin es,
solemnidades legales, si se produce desistimiento 0 pe rencin, y si el poseedor
es finalmente absuelto de la demanda, Aluna bien, cuando as acaece resulta
brusco anular con efecto retroactivo la interrupcin que tiempo atrs produjo la
providencia del juez o tribunal por la que se cit al poseedor usucapiente
66
. Ms
saludable ser t o ma r ese-periodo (desde la citacin hasta que se determina su
nulidad, se acepta el desistimiento, se declara la perencin o se dicta sentencia
desestimatoria de la demanda) como de suspensin. El cmputo de la
prescripcin debe quedar detenido a expensas del resultado del proceso.
Respecto de la prescripcin extintiva civil, el Cdigo no contiene previsin
anloga
67
. El artculo 1973 se limita a proclamar los medios admi sibles de
prescripcin, sin aludir al resultado de la accin judicial. nicamente los
artculos 1974 y 1975 se refieren a la comunicacin de efectos de la
interrupcin cuando hay una pluralidad de sujetos obligados (obli gaciones
solidarias, mancomunadas o afianzadas). Debe entonces calibr arse s los
supuestos antes referidos frustran tambin el efecto interruptivo.
GUTIRREZ-SOLAR entiende, con cita de una antigua jurisprudencia, que la
transposicin de la regla limitativa propia de la usucapin no es posible: la
reclamacin judicial interrumpe el plazo, con independencia de sus posteriores
vicisitudes
68
. En el mismo sentido, MANRESA Y NAVARRO niega, en los casos de
terminacin anormal, la posibilidad de acumular el periodo de tramitacin
transcurrido al de prescripcin anterior a la interrupcin. La razn est en que
la eficacia de la interrupcin ya causada con el ejercicio de la accin no
depende de los trminos de la sentencia que en su da recaiga, y, por lo tanto, es
indiferente el que la citacin.

pues, en rigor, obra de la sentencia judicial, que condena al poseedor a perder esta pose sin, pero
defendiendo a la vez que el mero hecho de interponer la demanda que pros pera, impide que la
usucapin se consume durante el curso del pleito. Ergo se suspende durante ese periodo.
" Curiosamente, s i la contiene el articulo 944. 2 CCo.
' EDUARDO GUTIRREZ-SOLAR Y BRAGADO, op. cit.. pg. 952.

' " I i i ' i ' i i i i i i , \i v, Di MU ii ii Di - Hi' i - ' N. y ENRK. II ' I RAMOS. De la prescripcin extin-Uva
69
' ' un"
di l itudioi Histricos, Madrid. 1918, pg 183.
" I a. . ni . o, , ni . | n i . i r v identemcntc la ley de 1939 citada. En consecuencia, los i ' i i . di pri
II o | " ln ' reanudaban el da en que se halle en territorio liberado la per-
.....i q i i ' i n l i I I i" niln hubiese sido perjudicada por su transcurso y cuente con los
...... I ........ I i |u . Mu I I .......... ule lintel pin hacer valer su derecho 0 su accin (art. 6).
' ' . . , ' i i n | u n Derecho civil Parle general, t. I, Bosch, Barcelona, 1950. p-
U ... I ' i HI| I U - i " H ........... ' I I . i in que no debe contarse dentro del plazo de prescrip-
i i ...... I ......... i ' . lu mil I ' H. d el tltulll no puede demandar o al menos no puede exigirse-
I , i " . , 1, , lu i . i II n i i, o i . ,

69i i pal i le eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este ltimo punto * id M \:, i I I Ai IIAI ADEJO, op. cit., pg. 989. As lo indica tambin Olio MAYI II. ,'/ .o i II, pg 245, respecto de la prescripcin
del crdito tributario,

LA PRESCRIPCIN ADMINISTRATIVA . 327
que por consecuencia de la demanda se haga se ajuste o no a las formali dades
establecidas para ello por la ley, ni que el actor desista despus de su resolucin
o deje caducar la instancia, ni que sea absuelto el demandado. Por tanto, habr
de empezar a contarse de nuevo el trmino cuando cesen los efectos de dicho
ejercicio, ya por abandono o desistimiento voluntario del actor, ya por
caducidad de la instancia, ya por sentencia recada en el juicio
70
.
En el otro platillo de la balanza se sitan ALAS; DE BUEN, y RAMOS
71
, que
niegan la firmeza de la interrupcin de la prescripcin extintiva ope rada por
medio de demanda judicial, ya que la demanda es el comienzo de un
procedimiento que no produce efectos definitivos hasta llegar a su plena
madurez, que es la sentencia. Ni siquiera sera defendible la apti tud de la
demanda frustrada como forma de interrupcin extrajudicial, porque no se trata
de causas intercambiables: la ley concede al acreedor vanos medios para
impedir el curso de la prescripcin, y ste puede ele-gii el que mejor le convenga;
pero una vez elegido uno, ste no podr ser empleado sino con los requisitos y con
la eficacia propios de su naturaleza- Desde luego, este argumento difcilmente
podr ser invocado en el mbito administrativo, aplicando el criterio
interpretativo pro cives
3
*.
/>. En el campo de las reclamaciones administrativas, ya se record en el
Captulo anterior cmo el artculo 92.3 LAP castiga a los procedi mientos
perimidos con la privacin del efecto interruptivo de la piescrip cin. La
voluntad del legislador es en este punto inequvoca ' ".
En cuanto a las reclamaciones judiciales, la LJC' A gualda silencio
Seguramente porque se piensa que, cuando sobrevenga la perencin del recurso,
el efecto de firmeza proteger a la resolucin administrativa, Se cierran as las
posibilidades de impugnacin, y queda sin sen!ido la detei minacin de si la
prescripcin de la situacin subjetiva se interrumpe o no. Sin embargo, la
firmeza administrativa no es insuperable cuando sean de apreciar vicios de

' " . losi MARIA MANRESA Y NAVARRO, Comentarios al CCv espaol, vol. XII, 6.
a
edicin, Reus, Madrid.
1973, pg. 1236.
" Op. cit., pgs. 230 y ss. , aunque reconocen que la jurisprudencia daba por entonces la razn a
MANRESA. En lneas generales, el criterio del TS se ha mantenido, como demuestra OROZCO PARDO,
op. cit., pg. 174, con la jurisprudencia que recoge. Por cierto, que este auto r resume en las pgs. 171
y ss. . la doctrina ms sobresaliente al respecto. Por su parte, FERNNDEZ URZAINQUT, en su estudio
La interrupcin de la prescripcin extintiva, cit., pg. 268, entiende que si la actuacin procesal
emprendida no llega a producir la interrupcin, el tiempo invertido en su sustaneiacin se computa
a los efectos de la prescripcin como si tal actuacin no hubiera existido.
" Debe hacerse una distincin bsica entre los supuestos de terminacin anormal (pe rencin,
desistimiento) o de desestimacin de la demanda, y los de inadmisin. Con ra zn, la doctrina
civilista viene a negar que estos ltimos puedan reconducirse hacia recla maciones extrajudiciales al
faltar la condicin bsica del conocimiento del sujeto pasivo. En este se ntido se pronuncian MANUEL
ALBALADEJO, op. cit.. pg. 99. 1, y EDUARDO GUTI-RREZ-Soi AR Y BRAGADO, op. cit., pgs. 951-952,
haciendo la salvedad de que resulte debidamente notificado el obligado de la reclamacin que se
pretende.
Pero la demanda inadmitida, explica GUTI. RRIZ- SOI. AR, op cit , pg. 951, no puede servir como
reclamacin extrajudicial. ya que la declaracin de voluntad interruptiva es recepticia en cuanto es
emitida por el demandante titular del derecho contra el sujeto pasivo de la relacin y si la
demanda no se admite no se daia traslado de ella al demandado y frente a l no se habr roto el
silencio del demandante Pero si hubiese conoci miento ile la demanda por otra va, sera de aprecial
la interrupcin por reclamacin extrajudicial.
nulidad o anulabilidad que permitan poner cu mar cha la revisin de oficio.
Luego no es intrascendente el conocimiento del estado en que se encuentran los
plazos de prescripcin de una situacin jurdica, que son, por cierto, uno de los
lmites que el artculo 106 LAP establece para el ejercicio de esas facultades de
revisin.
Para empezar, cabe aventurar si la impugnacin puede tener valor
interruptivo, al menos como reclamacin extrajudicial (por ejemplo, por la
reclamacin del expediente que pueda hacer el Tribunal a la Adminis tracin).
En todo caso, el tracto de los plazos de prescripcin o caduci dad-carga deberan
tenerse por suspendidos durante toda l a tramitacin judicial, de manera que
cupiese un ejercicio ulterior en el plazo que les faltase por consumir.
c. El sistema ganara en coherencia y flexibilidad mediante la apropiada
articulacin de las figuras de la suspensin y la interrupcin. Por eso, el inicio
de toda reclamacin, administrativa o judicial, debe suspender el curso de los
plazos prescriptorios.
Slo la culminacin del procedimiento en cuestin, superando los modos de
terminacin anormal como la perencin, la renuncia o el desis timiento,
alcanzara el efecto apetecido de la interrupcin de la prescrip cin, con reinicio
de los plazos. O, mejor dicho, una vez firme la senien cia, aparece una nueva
situacin jurdica por ella definida (de atribucin patrimonial de un derecho real
o de crdito, o de fijacin de la responsabilidad administrativa por una
infraccin, si es el caso) que contar a su vez con su propio plazo prescriptorio,
que se pondr entonces en marcha

"' Ahora bien, los procedimientos administrativos en general son medios de reclama cin
apropiados para la interrupcin. Segn EDUARDO GUTIRREZ-SI >I AR Y BRAGADO, op cit., pg. 954,
constituyen reclamaciones extrajudiciales. En el misino sentido, Gnu i i n MO OROZCO PARDO, op cit.,
pg. 162.
128 PRl SCR1PCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO
I
LA PRESCRI PCI N ADMI NI STRATI VA 320
(en el mbito sancionador, comienza la prescripcin de la sanci .................... i
puesta; en el mbito tributario, comienza la prescripcin del plazo para el cobro
del impuesto, etc.). La doctrina civilista se ha referido a este Pen meno como
interversin de la prescripcin^
0
, que en el mbito patrl monial suele concretarse en
la aplicacin a la situacin jurdica ie.nl tante del plazo de prescripcin de
quince aos, previsto por el articulo l
(
H)4 CCv para las acciones personales en
general.

3. FORMAS DE PRESCRIPCIN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
LA USUCAPIN, LA PRESCRIPCIN PATRIMONIAL Y LA
PRESCRIPCIN SANCIONADORA

La prescripcin extintiva acta en el Derecho administrativo en dos campos por
excelencia: en el patrimonial, como medio de extincin de crdi tos en general,
y en el sancionador, como forma extintiva de infracciones y sanciones. A ellos
se dedican los dos siguientes Captulos. Finalmente, queda la usucapin de
bienes, muy restringida en el Derecho administrativo, por lo que se despacha al
final de este apartado.
Adems, en el especfico terreno de los derechos reales se nos ofrece una
aplicacin singular de ese principio u orientacin que encarna la prescripcin,
por el que un continuado estado de hecho se transforma en si tuacin jurdica.
Esta forma de prescripcin consiste en adquirir un derecho real de modo
genuino el de propiedad, mediante su ejercicio pacfi co y no perturbado
durante cierto tiempo. Es justamente el fenmeno contrario al que se viene
definiendo como prescripcin: prdida de un derecho por inactividad.
El tratamiento bipolar de la prescripcin como un nico fenmeno que
acta e n dos direcciones (adquisitiva y extintiva), es una l e ni i n i s e e n i i . i
histrica que parte del Derecho romano, y que modernamente empie za a
superarse con SAVIGNY
72
. Poco tienen hoy que ver la una c o n la o h a
1
De ah que
en este trabajo se adopte la denominacin de usucapin c o n preferencia a la nocin
ms legal que doctrinal de prescripcin adquisitl e i / " . Por otro lado, aunqLte lo
habitual es que todo supuesto de usucapin comporte paralelamente otro de
prescripcin extintiva, son fenmenos independientes
73
.

72
Inequvocamente afirma Luis DEZ- PICAZO, Fundamentos del Derecho, cit , i III. pg. 693 que la
teora unitaria de la prescripcin representa el modo de pensar antiguo. La teora dualista es ms
moderna y hoy predomina en la doctrina. Aunque e l civilista niega que haya separacin radical de
ambas figuras, pues entre ellas guardan parentesco.
" Asi lo entiende el propio CCv cuando establece previsiones distintas p. u. i la pies Cripcin
adquisitiva del dominio y dems derechos reales (arts. 1940 V s s ) , v p. ua l a prescripcin extintiva de las
acciones reales (a lis. I 962 y 1 96 I), c u va e xt i nc i n SC prodll . M I salvo que e l poseedor haya
ganado por menos trmino el dominio Sobre e l estudio del objeto peculiar de usucapin y
prescripcin extinti va, en el concreto campo de los derechos reales, vid el trabajo de PEDRO DE PAULO
CONTRERAS, Prescripcin de las accione s leales v usucapin, en Prescripcin y caducidad de derechos
v acciones. Cuadernos
de Derecho Judicial, n.
u
XIV, Consejo General del Poder i i mne oo
, . , , , Judicial. 1995, pags. 90 y ss.
Especialmente el capitulo dedicado a las relaciones entre | a prescripcin de la accin
reivindicatora y la usucapin del dominio, que ocupa el cu centra, de| estudio.
j :
Resulta indicativo que ALAS; DE BUEN, y RAMOS abordasen el estudio de usucapin y
prescripcin extintiva a principios de siglo (1916 y 1918) en sendas monografas per fectamente
deslindadas. Adems, en el libro De la prescripcin extintiva. tras hacer una escueta mencin de la
confusin que sufri esa figura con la usucapin (pgs. 1 y 2), dedican sus mejores esfuerzos (pgs.
3 y ss. , y en especial el Captulo VI) al deslinde de la prescripcin extintiva con la caducidad, que es
la distincin capital de las modernas investigaciones sobre el influjo del tiempo en la extincin de
derechos.
Ms recientemente. GABRIEL GARC A CANTERO, El instituto de la prescripcin y sus orientaciones
en el Derecho comparado, dentro de la obra colectiva Prescripcin y caducidad de derechos y acciones,
Cuadernos de Derecho Judicial, n. " XIV, 1995. publicada por el Consejo General del Poder Judicial,
pg. 33. ha defendido la distinta ubicacin sistemtica que merecen prescripcin y usucapin. Segn
JOS PUIG BRUTAU, Caducidad, prescripcin extintiva y usucapin. 3.
A
edicin actualizada y ampliada.
Bosch, Barcelona, 1996, pg. 10, sus elementos en comn son principalmente los criterios de
medicin y clculo de los plazos y las normas sobre suspensin e interrupcin. En cambio, sus mbi -
tos de aplicacin no son coincidentes, ni los requisitos a que se someten s o n del lodo paralelos.
Mientras la prescripcin extintiva es a los ojos de ZANOHINI , op. cit.. vid I, pgi na 215, un hecho
jurdico objetivo, la usucapin y la prescripcin inmemorial s o n ma s bien hechos jurdicos
subjetivos, porque junto al transcurso del tiempo debe coni urril el dato subjetivo del ejercicio de la
posesin.
11
PAOLO VlTUCCI, op. cit., pg. 18, certifica que este fenmeno s e h. i producido en Italia, a raz
de la separacin de institutos (prescripcin y usucapinI e n la sistemtica del vigente CCv. y por
contraste con la del anterior Cdice de ISos | a prest rlpi i"n extintiva e s un vo i ablo ormai desuet o
e definitivamente sostituito dal pi 11 . . denle n\u capiones>.
"' Vid., FERNANDO REGLERO CAMPOS, Comentarios al CCv y compilaciones /orales, t. XXV, vol. 2,
Eclcrsa, Madrid. 1994, pgs. 120 a 122 y 596 a 59, S. El termino est toma do del Code francs (art.
2274). que aplica el mecanismo a las prescripciones cortas, en el caso de que haya novaci n del ttulo
crediticio. Esta figura tambin es aludida por FERNANDEZ URZAINQI I, op. cit.. pgs. 568 a 570.
Ejemplo en el orden civil de la interversin por semencia es la STS 19-11-82 (Ar. 746, Snchez
Juregui). que aplica el plazo de prescripcin de quince aos del articulo 1964 CCv a la situacin
jurdica definida por una Sentencia laminen es posible la interversin por reconocimiento espreso y comido
del obligado SS l' S I8-X-85 (Ar. 4904, Fernndez Rodrguez); 17-1X-9I (Ar. 6842, Malpica v Gonzlez
Elipe); y 6-IV-74 (Ar. 1598, Aguado Gonzlez), citadas por esle ltimo au loi I u esta ltima el l' S
entiende que el reconocimiento de deuda, no slo interrumpe el pla/. o |ue s c i iplini, sino que cambia
su duracin que, a partir del reconocimiento es el de quince . une . . . cuando hay novacin de la
relacin obligatoria.
) ll) PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO M I LA PRESCRIPCIN ADMINIS I RAI l \ \
Ademas, resulta que la usucapin tiene esca
Sa

a
pli
caci
n en la rbita del I
>e,eeho administrativo. Primero, porque es un fenmeno poco frecuen te en una
sociedad como la actual, en comparacin con el flujo continuo por ejemplo, de
infracciones administrativas qu
e
prescriben
74
Adems resida que gran parte de
los bienes de l
os
que s
0n
titulares los entes pblicos go/.an de un rgimen
excepcional de prote
ccin

que

los

conv
ierte entre olas cosas, en imprescriptibles
{inusucapibles, habra que decir).
De hecho, el ordenamiento administrativo a
pen
as presta atencin a este
fenmeno, Las menciones normativas no va
n
ms all de disponer la
imprescr.pt.b.ltdad de los bienes demaniales (o l
a
prescriptibilidad de los
patrimoniales, sometidos al rgimen ordinario d
e
propiedad)
75
. De esta forma,
rigen en este terreno las reglas del CCv
76
Ahora bien, el objeto propio de este estudio ^
una

vez

se
despache la
conexionada usucapin es la prescripcin extintiva Y la pregunta que necesita
respuesta en primer lugar es si l
a
prescri
pcin
administrativa tie-ne carcter
unitario.
Sin duda, la prescripcin extintiva en este terreno tiene dos races distintas.
De una lado, la prescripcin de derechos de crdito, que mira y depende del
Derecho civil en su configuracin. D
e

ot ro
, \
a
limitacin tem-poral del poder
sancionador de la Administracin, que se inspira y aplica las reglas del Derecho
penal. Ahora bien, partiendo
e
q
U
e la prescripcin nene un fondo comn como
mecanismo extintiv
0
de situaciones subjeti vas activas, que permite su
interrupcin, y teniendo en cuenta la estilizacin de la prescripcin patrimonial
en el Derecho pblico, por aplicacin de sus principios y muy en especial de
los de la rama penal , resulta
que ambas tcnicas renen una configuracin muy siinilai (api., 1. .................... n
de oficio, irrenunciabilidad, automaticidad, posibilidad de inleiiupi ln)
Se puede aventurar as, que hay un concepto unitario de presi 1 Ipi i o n
administrativa, modulado en funcin del mbito en que se aplica I . 1 m
dependencia material del Derecho administrativo de obligaciones v del Derecho

74
Ya hace bastantes aos que ERNST FORSTHOFF Tratar/ , ,
, _ ,. ,, . , , . , ,r
lra,a
<4o de Derecho administrativo, Instituto de Estudios
Pohticos. Madrid, 1958, pao "174 ser, . , i 1 ,
' o-
SCI
tenciaba como en el moder-no Derecho administrativo, no desempea ya papel alguno c, ) nu,
l l l u|0 adquisitivo la usucapin, que todava se daba con alguna frecuencia c el Dcrco, , , , pi l b|l co de | siglo
anterior.
4
" Ya VICENTE SANTAMAR A DE PAREDES. CW. V , /, />, , , , . , , administrativo, ^ edicin. Madrid. 1914. pg.
493, explicaba que signo evidetlte de est a distincin [entre bienes patrimoniales y demaniales], es haber
declarado Imprescriptibles los bienes de
dominio pblico en sentido estricto, y sujetos , i ni e s e i i ne , , ,
1
'
J
pi c s c i ipe i( ) M |os pertenecientes a estas
entidades como particulares.
41
Una buena exposicin del rgimen de la usucapin e H , ;< s puede encon,rarSe en Luis DEZ- PICAZO,
Fundamentos del Derecho. ,. , , m. p m ss ,)u |()rma m-s escueta. JOS PUI G BRUTAU, op. cit., pgs. 12 y , , . <,
l . s| m| | o c, s c0 sust anci al .
mente valido en la actualidad, debe citarse la obra de 1 MU......, , AL X , DEMFILO DE BUEN,
v ENRIQUE RAMOS, De la usucapin. Centro de Estudios 11, . . .....,. , Madrid, 1916.
administrativo sancionador permite y aconseja la exposicin s e parada de la
accin prescriptiva en aqullos, pero sin cuestionar la unidad dogmtica de la
figura. Se defiende as un tratamiento contrario a l que ha recibido la caducidad,
con sus distintas identidades.

4. LA USUCAPIN EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
4.1. La usucapin civil aplicada a los bienes patrimoniales de la
Administracin y a otros derechos reales administrativos
Los entes pblicos, en cuanto sujetos con personalidad jurdica, pueden ser
titulares de bienes y derechos. Si no concurre ninguna circunstancia especial
por la que esos bienes hayan de dedicarse a algn fin de utilidad pblica, su
rgimen jurdico no difiere en principio del comn de los dere chos reales, que
viene recogido en el CCv. Se trata de bienes de naturaleza patrimonial,
categora que recibe de la ley su definicin en negativo
77
".
Ahora bien. PARADA VZQUEZ ha advertido cmo el dualismo bienes
patrimoniales-bienes de dominio pblico y su correspondencia rgimen
ordinario de propiedad-rgimen extraordinario no es del todo exacto. Para este
autor, es preciso partir de un rgimen exorbitante comn a cuales quiera bienes
pblicos, a partir del cual los bienes demaniales recibil tan un status an ms
privilegiado, que se superpone o aade al aniei 101 ' ' ' I , 1

77
" RAMN PARADA VZQUEZ. Derecho administrativo, vol. III, 7.' edicin, M. mi. il Pons. Madrid. I99S.
pgs. 14 y 15. Concretamente, el rgimen bsico v general se iXtcn dera a la regulacin de los
rganos competentes para la gestin de los bienes, el rgimen de inventarios, investigacin,
reivindicacin y deslinde, y de la adquisicin, gravamen . transmisin de todo tipo de bienes
pblicos.
48
En efecto, conforme al artculo 1 LPE. los bienes patrimoniales que son he. qui componen el
Patrimonio del Estado son principalmente los pie no ion dt dominio p blico. es decir, los que no se
hallen afectados al uso general o a los servicios piihlii OS, I menos que una Ley les confiera
expresamente el carcter de demaniales

\\i ' ' ' i ' i n .......................... \ I H i l l >\ l > I N I I ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
LA PRESCRI PCI N ADMINIS I R \ I I \ \

1,1*1 i' d i l u rtn ttl dedicar el Captulo I del Ttulo I a las prerrogativas ,/, /,/
l,linuiisii,/, ln inohrc sus bienes patrimoniales.
I n i ii.ilipm i i . 1.11 en punto .i la usucapibilidad de los bienes privati -i > i di
lo i lili pblli os, no hay alteracin alguna en ninguno de los dos Si mu" i po
ilbli l de esta operacin jurdica: la Administracin puede pres-i n l i i i -i MI faVQI
med. mu- la posesin continuada, e igualmente los parti -. ularei puedi n usui apil
bienes patrimoniales de la Administracin
50
. La mu a > -.pe laudad que
presentan los entes pblicos es la de no serles apli-i ables la distini ion de los
plazos de usucapin de inmuebles en contra de un ente pblico segn se produzca
entre presentes o entre ausentes (art. I
l
' i / CCv), porque, por definicin, una
Administracin territorial siempre est presente en lodo el mbito espacial en el
que ejerce sus competencias.
Lgicamente, la misma regla es aplicable a los bienes de las Comuni dades
Autnomas"
1
y de las Corporaciones locales
52
de naturaleza patrinionial. Quizs
este hecho sea el que ha motivado el l Si i ll N I N
trado por la doctrina administrativista hacia el fenmeno di ll USUi tt| ......................
Adems, la usucapin no se circunscribe al derei ho de propiedad, sino que
extiende su accin con normalidad al campo de los derei hos reales en general. Tal
es el caso de las servidumbres, cuya regulai ion i uan do recaen sobre bienes
pblicos patrimoniales es necesario busi ai en el CCv
53
. Cuestin distinta es la
verificacin de tales limitaciones sobre los
1987, de 28 de abril, de normas reguladoras del Patrimonio de la ( A de l ' anal ias ( I KK A de
4-V-87), as como el artculo 97 del Decreto 133/1988, de 22 de septiembre, po i e l q ue se aprueba
su Reglamento de aplicacin; artculo 45. 4 Ley 6/1985, de I 1 de noviembre, del Patrimonio de
Castilla-La Mancha (DOCM de 3-XII-85), asi como e l artculo 102. 4 del Decreto 104/1986, de 23 de
septiembre, por el que se aprueba su Reglamento (DOCL de 7-X-86). Tambin el artculo 64. d) del
Reglamento hace referencia a la usucapin segn las normas de Derecho Civil; artculo 54 Ley 2/1992, de
9 de julio, de normas reguladoras del Patrimonio de la CA de Extremadura (DOE de 28-VII-92);
artculo 22 Ley 11/1990, de 17 de octubre, de normas reguladoras del Patrimonio de la CA de las Islas
Baleares (BOCAIB de 17-XI-90); artculo 39 Ley 6/1987. de 7 de mayo, de normas reguladoras del
Patrimonio de la CA de Castilla-Len (BOCL de 8-V-87); artculo 41 Ley 7/1986, de 23 de julio, del
Patrimonio de la Comunidad de Madrid (BOCM de 30-VII-86); artculo 14 Ley Foral 17/1985, de 27
de septiembre, reguladora del Patrimonio de Navarra (BON de 2-X-85).
Debe destacarse que esta normativa de las CCAA toma por patrimonio iodos aquellos bienes y
derechos que pertenecen a cada una de estas diecisiete Administraciones territo riales por cualquier
ttulo. Pues bien, dentro de ellos se distingue entre bienes de dominio pblico o demaniales y bienes de
dominio privado o patrimoniales. 1 al orientacin rompe con el criterio de la LPE que reserva el concepto
de patrimonio para los bienes califi cados de patrimoniales. Curiosa divergencia, que se apoya en el
fondo en una redundancia, como es la de calificar a un bien de patrimonial hoy en da el gnero de
las res nullius no deja de ser un caso de laboratorio, pieza de museo que se admira en el anquilosado
CCv, pero que carece de utilidad, y que slo viene justificada por su caiaclei l i . ulu io nal. Por
definicin, todo bien est incorporado a un patrimonio, pertenece a un s u j e t o, v en ese sentido es
patrimonial.
, :
De acuerdo con el artculo 80. 2 LRL, los bienes patrimoniales se rigen p, , i s u legislacin
especfica y. en su defecto, por las normas de Derecho privado. Y el ailiculo 14. 1 RBCL remite a las
leyes comunes en lo que se refiere a la usucapin a favor y e n contra de estos entes pblicos.
>
El CCv admite en sus artculos 537 y 546. 2 tanto la adquisicin de las servidum bres continuas
y aparentes, como la extincin de las servidumbres en general por pres cripcin. En ambos casos se
establece un plazo de veinte aos. Sobre el dies a quo vid. los artculos 538 y 546. 2 CCv.
El artculo 46. 1 LA permite a los Organismos de cuenca imponer la servidumbre for zosa de
acueducto o de paso de aguas a terrenos colindantes, con sujecin a su Reglamen to (ai ls 18 y ss), y
al CCv (arts. 557 y ss. ). Pues bien, el artculo 34 RDI' II admite de modo implcito la posibilidad de
extinguirse la servidumbre por prescripcin, conforme
so
Asi lo disponan ya los artculos 11 y 12 del Real Decreto de 16 de mayo de 1835, sobre
adquisiciones de bienes a nombre del Estado, tanto a su favor como en contra suya, con remisin a las
normas comunes. Ms adelante, el articulo 31 de la LACHP de 1911, remiti lgicamente a las reglas
del CCv. Hoy hay que atender a los artculos 19. 4. y 25 LPE. MANUEL MARA DEZ, El acto
administrativo, Buenos Aires. 1956. pgs. 62 y 63. indica que en Argentina se aplica idntico criterio.
De modo especfico, el artculo 64. 1 RM admite la usucapin de los montes pblicos de
naturaleza patrimonial a los treinta aos de posesin pblica, pacfica, no interrumpi da y en concepto
de dueo. El apartado segundo del precepto contempla como supuestos especficos de interrupcin de
esas usucapiones que se aaden a los previstos por el CCv , los aprovechamientos forestales y las
sanciones que por intrusismo imponga la Administracin forestal.
" La legislacin autonmica sobre los patrimonios de estas Administraciones es in equvoca al
respecto: artculo 54 Ley 14/1983, de 27 de julio, de normas reguladoras del Patrimonio de Euskadi
(BOPV de 6-VIII-83): articulo 23 Decreto de la Generalidad de Catalua 323, 1983. de 14 de julio
(BOE de 21-1-84). por el que se aprueba el Reglamento paia la ejecucin de la Ley del Patrimonio;
artculo 9. 3 Ley 3/1985, de 12 de abril, del Patrimonio de la CA de Galicia (DOG de 24-IV-85);
artculos 50. b. 67 y 74, b Ley 4/1986, de i de mayo, del patrimonio de la CA de Andaluca (BOJA de
9-V-86). as como los correlativos artculos 123. 4, 145 y 154. b del Reglamento, aprobado por
Decreto 276/1987, de 1 I de noviembre (BOJA de 8-1-88); artculo 27 Ley 1/1991, de 21 de febrero,
de normas reguladoras del Patrimonio de la CA del Principado de Asturias (BOPAP de 7 -III-9 1 |;
artculo 38 Ley 7/1986. de 22 de diciembre, de regulacin del Patrimonio de la Dipu -tai ion Regional
de Cantabria (BOC de 20-1-87); artculo 57 Ley 1/1993. de 23 de marzo, de normas reguladoras del
Patrimonio de la CA de La Rioja (BOR de 27-111-93): artculo 4S c) Ley 3/1992. de 30 de julio, de
normas reguladoras del patrimonio de la CA de la Regin de Murcia (BORM de 14-VIII-92); artculos
43. 1 y 49. i d ) Ley 5/1987. de 2 de abril, del patrimonio de la Comunidad de Aragn (BOA de
7-IV-87); artculo 52 Ley 8/

' I I i r i . . I I I N - i i ADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
LA PRESCRI PCI N ADMI NI S I R A
I I \ \

lili lli d( dominio pblico. Tras algunas vacilaciones, nuestro sistema ha
........... Ilditili l.i n'i'l.i de rechazar las servidumbres del Derecho civil sobre
bli i i ' demaniales; slo sern admisibles en ese mbito los llamados de-
rechos ri Bli I ad .......... strativos, normalmente adjudicados mediante conce-
.... v. i I , , hl explicado CALERO RODRGUEZ, en relacin con el demanio
" i irltimo li o' H e
78
l a dificultad estriba en el carcter perpetuo con que
nuestro Derei ho l ivil disea las servidumbres, pese a la posibilidad de SCI
redimidas l'oi conlra, autorizaciones y concesiones son lmites tem-porales, que se
extinguen con la desafectacin.
I n la direccin contraria, los bienes de dominio pblico comportan ministerio
legis luda una serie de limitaciones y servidumbres sobre las propiedades
adyacentes
v
'.
En cuanto a los derechos privados sobre el demanio, tuvo especial
importancia la hoy derogada prescripcin de los aprovechamientos de aguas. La
Ley de Aguas de 1866-79 (art. 149), de donde arranca la distincin entre usos
comunes y privativos, permiti que el derecho al uso pri vativo de las aguas
pblicas se adquiriese por prescripcin de veinte aos. Adems, naturalmente,
cabe alcanzarlo por concesin administrativa. Esta previsin fue sancionada
despus por el artculo 409 CCv. Con aplauso de la doctrina
v>
, la nueva LA de
1985 suprimi esta centenaria posibilidad, admitiendo nicament e que por ley o

78id SEBASTIN M AR I N-RETORTILLO BAQUER, Titularidad y aprovechamiento de las aguas Madrid,
1995, pg. 222, que entiende que la intencin de la Ley de aguas del siglo
concesin SC lli Mi B el U 10
privativo del demanio hidrulico
57
. En cualquiei caso, debe Inll ll ..............................
que por esta va no se ganaba la propiedad de las aguas pblil BS, sino un
derecho real consistente en su aprovechamiento privativo

4.2. VA dogma de la imprescriptibilidad del dominio
pblico y su correccin por la tesis de GARC A
DE ENTERK A
El dogma. Con la voz dominio pblico se r e f i e r e n una s e ne d e propiedades
especiales caracterizadas por su orientacin a una utilidad pblica l a trans
cedencia de ese fin justifica el sometimiento a un rgimen jurdico peculiai de
utilizacin y proteccin, tendente a garantizar la efectiva satisfaccin del uso o
servicio pblico que se pretende atender con esos bienes.

ciado aos antes, precisamente por uno de sus estudiosos. FERNANDO FUENTES BODI i ns. La
prescripcin de las aguas pblicas (como mito y como realidad jurdica). Escuela Nacional de
Administracin Pblica, Madrid, 1972, pg. 14, admita en la introduccin que su trabajo se
centraba en una institucin en crisis, es decir, (. . . ) amenazada de convertirse, en periodo ms o
menos largo, en materia histrica.
57
Vid. el artculo 51. 1 LA. Para no dar lugar a polmicas interpretativas, su apaado
segundo recoge la prohibicin expresa: no podr adquirirse por prescripcin el derecho
al uso privativo del dominio pblico hidrulico.
En cuanto a los modos de extincin del derecho real, el artculo ^2 deslinda c o n co rreccin el
cumplimiento del trmino concesional y la caducidad de la concesin, impu table a la conducta del
titular, y a la que se aludi en el anterior < aplalo < ou anteriori dad el articulo 411 CCv admit a
la caducidad y el no uso durante veinte anos, conceptos que FUENTES BODELN, op. cit., pgs. 143 y
ss. . trataba de diferencial l encase en enema que, segn la STS l - I X-97 (civil, Ar. 6431,
Martinez-Calcerrada Gmez), el articulo 64 2 LA (caducidad de los aprovechamientos de aguas por
l a inleiiupeion e n e l us o durante tres aos) ha derogado ese articulo 41 1 CCv.
58
FERNANDO FUENTES BODELON concluye en op cit. pan 41), q ue l a naturaleza del
derecho al aprovechamiento adquirido por prescripcin e s l a de . . un , 1, - i e , ho real idml
nistrativo, consistente en la atribucin a uno 0 va no s usuario! de l. i prefi ri ni >.< d ................do
exclusivo y excluyeme en la utilizacin de unos i , unale, pblico! para n ..................... de
los derechos especiales recogidos en la Ley de Aguas S, li il a di Ufl dlftl I' " idffllnl Itri
tivo singular y cualquier intento de asimilarlo i o n di re I ............................. I lltl........ ll i
79
lli llu
contribuir a desvirtuar su propia y peeuliai naturaleza
Precisamente el tratamiento por la SIS 21 I I / l Ai K I N Roldan M .......................
80
.......
derecho de aprovechamiento de aguas subterrnea! adquirido poi i' " ' M ................................ ho) | I
no es posible, segn los artculos 12 y 65 a os I Ai ................. 10 uu derei hu drtl ........... I 11........"
una seria critica de Luis ORTEGA i. v MU z. en I U ( omentl ...................... I lo | H. . I>I ........ I di I
81
pblicas subterrneas: la titularidad de la auloi i /. n i o n del mi , ulo M di ll I l) f J Ayililn

al CCv, al reiterar la previsin civil por la que el uso de un cotitular evita aquel efecto para t od os
Finalmente, tngase en cuenta que. conforme al artculo 21. 1 in fine LC, las servi dumbres que
impone el demanio maritimo-terrestre sobre las propiedades colindantes son imprescriptibles.
"' li AN RAMN CALERO RODRGUEZ. Rgimen jurdico de las costas espaolas, Ed. Aranzadi, 1995,
pgs. 523 y ss. Hoy el artculo 8 LC rechaza todo derecho de uso y aprovechamiento que no sea
adquirido conforme a la propia ley. Sobre este punto, vid. el artli ulo de ENRIQUE MARTNEZ USEROS,
Improcedencia de las servidumbres sobre el dominio pblico, en Estudios dedicados al Prof. Garca
Oviedo, Sevilla, 1954, pginas I 7( i y ss.
I i ue i i a muestra de ello son los artculos 20 a 30 de la Ley 25/1988, de 29 de ulio,
de carreteras, v los artculos 20 a 30 (curiosa coincidencia) LC, que califica a las servi-
dumbre! q ue establece como imprescriptibles. A partir de este dalo, segn CA I un
R ..... tlOI i ' op cit., pg. 527, se debe mantener una concepcin amplia del dema-
nio, q ue no s e integra slo por el dominio pblico, sino tambin por otros derechos
i c a l e s . .

y el control de la Administracin en la dclcimuui i o n de l , .................... un, , , 1, |u I l|............. ll!
mientos privativos ganados por prescripcin, REDA, n. 6 (19731 pl||
82

pasado le introducir la referencia a la prescripcin como disposicin transitoria, para .....
1
.....
1

lltuaciones ya consolidadas. El destronamiento de la institucin ya fue aniin

lli" I I .......... ' l(*)N Y I \ .........DADI NEI ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
II itlti i' i ......... i i ' ' mi la reforma de la LAP mediante Ley 4/1999, de 13 de
Silero ( I I OI (li l l I 99), i | i i e suprime en el mencionado precepto la des-
11' o i ni i o 11 ncu,.......di valoi interruptivo a la exigencia de responsabili -
i id i ..... i di i i" i "i i , i l de la Administracin respecto de la accin patri -
i i i i i ni i i l '
83
'
CAPITULO IX

LA PRESCRIPCIN SANCIONADO RA

83
Excede el propsito de estas pginas el remontarse hasta ese punto, liaste con re cordar la
reiterada insistencia del TC sobre este punto, ya enunciada en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2.
Esta doctrina ha sido tambin invocada en las SSTC 2/87, de 21 de enero. FJ 6, y 29/89, de 6 de
febrero, FJ 6, entre otras. Respecto al artculo 25. 1 CE, lano la STC 42/87. de 7 de abril. FJ 2, como
la 3/88. de 21 de enero. FJ 4, proclaman como aplicable indistintamente al mbito penal y al
administrativo sancionador la cuanta material y de alcance absoluto nsita en este precepto,
consistente en la predeterminacin normativa de las conductas lcitas y sus correspondientes
sanciones.

1. PRESCRIPCIN PENAL Y PRESCRIPCIN ADMINISTRATIVA
SANCIONADOR A

Es de sobra conocido cmo el Derecho administrativo sancionador en general se
alimenta de los mismos principios inspiradores que el Derecho penal'. De
hecho, se trata de una rama relativamente reciente, desgajada del comn tronco
del Derecho represor
84
. La propia Carta Magna al equipa-

Del todo coincidente es la lnea mantenida por el TS, incluso antes de 1978. Asi lo explica la STS 30-111-87 (Ar. 4162. Delgado Barrio). En una serie de sentencias, en l a s que suele ser ponente Delgado Barrio, adems
de insistir en la misma idea, el l' S desglosa diversos aspectos de esa comunidad de principios aludida. Vid. las SSTS 30-111-87 (Ar. 4162), sobre el principio de legalidad; 22-11-88 (Ar. 1378), sobre la relroactividad de
la norma sancionadora ms favorable; 31-XU-88 (Ar. 10278), sobre el principio de propor cionalidad; 20-XII-89 (Ar. 9222, Oro-Pulido y Lpez), sobre el principio de tipicidad; 12-111-90 (Ar. 1959), sobre la reincidencia;
18-IV-90 (Ar. 3601), sobre el principio de proporcionalidad; 20-VI-90 (Ar. 5218), sobre las garantas del proceso administrativo; 26-111-91 (Ar. 2303, Muidlo Martn de los Santos), sobre la presuncin de inocencia.
;
Sobre la gnesis del Derecho administrativo sancionador es indispensable la con sulta de IIKI NZ MAIII. S. I'rohlemas de Derecho penal administrativo. Edersa, 1979. traducido por Jos Mana Rodrigue! Devesa Se lala de una
obra postuma, centrada en el

"' Por cierto, que esta mejora no constaba en el texto del proyecto de ley que el Gobierno envi
a las Cortes, sino que fue introducida mediante enmienda del Senado.
LA PRESCRIPCIN SANCIONADORA
ra materialmente las sanciones administrativas con las penas del Derecho penal
en el artculo 25, ofrece un marchamo de garanta a esa participa c i n principal
comn
85
. La prescripcin sancionadora no es una excepcin, y mi r a hacia la

caso alemn, pero con una extensa segunda parte dedicada al Derecho comparado. All se sostiene
que, mientras el injusto criminal atae a los fundamentos o valores ticos bsi cos del orden
jurdico, la infraccin administrativa nicamente al inters del Estado en la realizacin
irreprochable de sus tareas administrativas, las cuales nada tienen que ver con el orden jurdico
(pg. 7).
los esfuerzos de la doctrina alemana e italiana de principios de siglo que pretendan demostrar la
naturaleza independiente del ilcito administrativo, aparte de no alcanzar su objetivo, estaban
sencillamente condicionados. Como explica BLANCA LOZANO, La extincin ,1c tas sanciones
administrativas y tributarias, Marcial Pons, 1990, pg. 30, se senta fuertemente la necesidad de
construir un sistema sancionador independiente del pe nal, poi la manifiesta inadecuacin de sus
sistemas y rganos represivos tradicionales, demasiado rgidos y lentos.
' (' // la ponencia de EDUARDO GARCA DE ENTERR A en las jornadas celebradas en junio de 1994 en la
Universidad Carlos I II, publicada en Ciudadanos y reforma administrativa, Madrid, 1995, pgs. 198-199,
donde se hace eco de la posicin de nuestro TC. En el mismo sentido, RAMN FALCN Y TELLA, La
prescripcin en materia tributaria. La Ley, Madrid, 1992, pg. 259, para quien existe un ncleo bsico
de principios que, por imperativo constitucional, han de respetarse tanto en la configuracin de los
ilcitos penales como en la regulacin de las infracciones tributarias no criminalizadas. JOS
GARBER LLOREGAT, El procedimiento administrativo sancionador, 3.
a
edicin, Tirant lo Blanch.
Valencia, 1998, pgs. 71 y ss. , niega la diferencia ontolgica entre los pares conceptuales
infraccin-delito y pena-sancin.
prescripcin penal, de la que recibe su orientacin, en particular en todo lo
llamados delitos contra la humanidad, se introduce un plazo de prescripcin do tres Irlos
para los delitos menos graves, se equiparan los plazos de los delitos de npula v , alumina
en un ao, y se aumenta la prescripcin de las faltas a s e i s meses En ( u. inio a las tull i >-
nes el techo mximo de prescripcin se reduce de treinta y cinco a veinti un 0 ....................
S
SCAR N. VERA BARROS, La prescripcin penal en el ( /' , I , 1 llibhogrfli a Vrgi n tina, Buenos Aires,
1960, pg. 6.
fngase en cuenta que en 1995 se ha aprobado un nuevo texto de l ( T. que reemplaza al anterior
(TR de 1973, afectado principalmente por una reforma en 1983) l a regulacin de la extincin de la
responsabilidad criminal se corresponde casi poi entero con la redaccin anterior. En cuanto a la
prescripcin, aparte de las novedades q ue , , comentarn en su momento, se introducen
modificaciones en los plazos v. i . , declara la imprescripti bilidad de los delitos y penas por
genocidio - asumiendo asi pao lalnicnt e l os postulados del proyecto de Convencin de Naciones
Unidas de 27 de noviembre d e I9(, K sobre los
referente a su fundamento, apreciacin de oficio y efectos cuando se consuma
86
.
La prescripcin penal se conoce desde antiguo, pese a las retid ni I I que
suelen mostrarse a lajusticia o legitimidad de una institu i on poi ll qui se
extingue la responsabilidad criminal, aunque s us orgenes no estn i.m estudiados
como el de la prescripci n civil. La l.c\ lu la de adulltrlls, que es una de las leyes
matrimoniales de Augusto, aprobada el a no I S .it , seal un plazo de
prescripcin de cinco aos para los delitos e n ella contemplados\ Desde entonces

86
Ya la STS 10-VI-74 (Ar. 3207, Botella Taza) consideraba la prescripcin como perteneciente a la
misma ndole represiva de toda ordenanza sancionadora, tal como se infiere del Derecho penal. En
consecuencia, como asegura Luis RODRIGUEZ RAMOS, La prescripcin del delito y derechos
fundamentales (comentario a la STC 152/1987, de 7 de octubre), en La Ley. 1988-2. pg. 903,
mediante la prescripcin se extingue la responsabilidad penal y la accin para su exigencia ante la
jurisdiccin o en va administrati va, en el caso de las infracciones no criminalizadas afectando
lano al contenido como al continente del proceso penal (o del procedimiento sancionador). Segn
la STS 26-V-87 (Ar. 5850, Delgado Barrio), si en el proceso penal el lema de la prescripc in tiene
la condicin de articulo de previo pronunciamiento, en el mbito de la potestad sancionado ra de la
Administracin habr de examinarse como cuestin previa
se ha ido generalizando el instituto para todo tipo de infracciones penales. En el
Derecho germnico la ac c i n penal se someti a un margen de prescripcin
mucho ms holgado, de treinta aos. En el Derecho intermedio se estableci, por
razn de s u gravedad, la regla de imprescriptibilidad de algunos delitos, como el
de duelo y los de lesa majestad. Es bastante adelante, ya en el siglo xiv, cuando
comienzan a perfilarse tcnicamente los requisitos de la prescripcin, como el
valor interruptivo de las conductas criminales realizadas durante su
transcurso
87
.
En el Derecho pblico la prescripcin sancionadora y la prescripcin de
crditos han seguido una evolucin independiente, que curiosamente tiende a
converger. De manera que hoy es posible englobar ambas mani festaciones
dentro de un gnero ms amplio designable como prescripcin administrativa. Esta
figura tendra dos vertientes, pero ms bien por razn de la materia sobre la que
opera (derechos de naturaleza patrimonial versas responsabilidad derivada de
infracciones y sanciones), que por el perfil propio de la institucin. En ambos
casos estamos ante dos potestades administrativas, por naturaleza
imprescriptibles, pero condicionadas temporalmente en su ejercicio.
El TS matiza con buen criterio, en la escuet a y enormemente acertada STS
5-XII-88 (Ar. 9320, Cncer Lalanne), que la prescripcin de una infrai cin no
se refiere a la prescripcin adquisitiva o extintiva de ac c i one ' , o derechos, lo que
pudiera entrar en el poder dispositiva de las pal tes, H'ffn

87
Sobre la prescripcin penal en general puede consultarse la obra citada de Vi HA BARROS en la nota
anterior, especialmente en sus jij 2 y 3. dedicados ll estudio de l os fundamentos y naturaleza
jurdica del instituto. El mil o i encuentra inaceptable la tesis
procesal sobre la prescripcin (pg. 43), inclinndose por su , alilu a, ......omo modo de
extincin del derecho de castigar del Estado o, mejor dicho, del poder punitivo en un , aso concreto.
En Espaa destaca el libro ms breve de LORENZO MORILLAS CUEVA, Acerca de la prescripcin de tos
delitos y de las penas, facultad de Derecho, Granada, I OSO
110 PRI SCRI PCI N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI S I RAI l \ o
LA PRESCRI PCI N SANI I I I N \ | \ I I I
/,/ doctrina civil, sino a una condicin objetiva necesaria para que le ejerza el poder
sancionador de la Administracin, obligatoria para
ita, e Irrenunciable para el infractor; para que la sancin adn................ strativa
sea vlida en derecho, es preciso no slo que los actos realizados estn i n cluidos
en la norma sancionadora, sino que, adems, la sancin se imponga de
conformidad con la norma de procedimiento, y en el plazo exigido por la Ley; el
transcurso de ese plazo sin que se imponga la sancin determina la
imposibilidad legal de efectuarlo, y si se ha hecho, se produce la nulidad radical
de la sancin impuesta. De tal forma que, en palabras de la SIS 15-XI-88 (Ar.
M084, Garca Estarts), no puede aceptarse que se invoque la incidencia de un
inters pblico para mantener una sancin que devino inaplicable por la
inactividad de la propia Administracin. En este senci llo planteamiento, como
condicin temporal y objetiva de ejercicio de una potestad, se resuelve el
problema de la prescripcin administrativa '. Recientemente TRAYTER y AGUADO
han incidido en esta perspectiva
8
.

2. EL DISCUTIDO FUNDAMENTO DE ESTA
PRESCRIPCIN

Es una cuestin a la que se han dedicado ros de tinta particularmente en la
doctrina penal, y a la que es difcil poner un punto final. Como ya se ha
manifestado supra, en este terreno encontramos arenas movedizas, puesto que
con facilidad se tiende a una subjetivizacin que justifique el efecto extintivo
que la prescripcin conlleva. El problema est en que tal tendencia conduzca a
la introduccin de elemento! volitivo M ol Ti j|l
menjurdico concreto de la prescripcin, supeditando III "i ...................... \ Idad I la
concurrencia de aqullos. Tal como se viene reiterando, pifl QUi ll pie . cripcin
se produzca basta con el elemento objetivo le la Inai tl\ Idad e n un periodo de
tiempo, junto con el requisito de la mipui. i t ion , 1, tal Inai tividad al sujeto
perjudicado por la prescripcin''
En concreto, el Derecho penal ofrece un amplio abanico de , onstrui ciones;
desde las teorias absolutas de la retribucin y de la pena que rechazan la posibilidad
de prescripcin, al menos en los delitos dolosos, como subterfugio de la
impunidad, hasta las teoras llamada:, ion eccio nales que fundan la
prescripcin en la presuncin de rehabilitacin o enmienda del delincuente,
acreditada por el hecho tic no haber vuelto a delinquir. Entre medias hay
quienes defienden la prescripcin como renuncia del Estado a castigar un ilcito
111
o, ms eufemsticamentc hablando, como prdida de memoria o aquietamiento
de la sociedad ", incluso como perdn de la misma. En definitiva, los penalistas
explican
' Es muy importante destacar la naturaleza objetiva de la prescripcin. Como afirma la STS
22-1-90 (Ar. 553. Reyes Monterreal). su fundamento no radica en la subjetiva intencin o voluntad
del rgano administrativo de abdicar o renunciar, siquiera implcita mente, al ejercicio de su derecho
a sancionar, s i no e n l a obj e t i v a i nac t i vi da d de l mi s i no e n e l t r a ns c ur s o de l t i e mpo. Por
contra, en un pronunciamiento algo posterior, con el mismo pone nte (STS 22-III-93, Ar. 1629), se
estima que, para que se produzca la pres cripcin de una infraccin, junto al transcurso de un plazo
se requiere la electiva o de-ducible voluntad por parte del rgano de abdicar de su referida
potestad.
10
Cfr. MANUEL COBO DEL ROSAL y TOMS VIVES ANTN. Derecho penal, parte gene-
ral. 4. ' ' edicin. Tirant lo blanch. Valencia. 1996. pg. 866.
11
SSTS 9-V-97 (penal. Ar. 4502. Vega Ruiz) y 30-V-97 (penal, Ar. 3638, Vega Ruiz).
Explica la STS 30-XI-63 (penal. Ar. 4790, Espinosa Herrera) que el instituto de l a prescrip-
cin del delito es de orden pblico y de poltica penal, pues se funda en el aquietamiento
que se produce en la conciencia social cuando por el transcurso del tiempo le atena el
estado de intranquilidad que el hecho delictivo produce y en la necesidad pa r a e l orden
social ile que, pasado un determinado lapso de tiempo, se elimine toda inceiluliuiibie e n l a s
relaciones jurdicas. Declaracin en la que debe subrayarse la refereni I. I a l a I Cgur i d a d
jurdica como elemento fundante de la prescripcin, l. a sentencia a a d e sorprendentemente
que de lo anterior se desprende que la institucin examinada tiene p uc o de comn I " i i l a
prescripcin extintiva civil, y en cambio su a f i ni d a d es t a n ma nd e , mi l a . a d ui idad qui
casi se identifican, lo que trae como secuela necesaria el aceptarla a l sei pedida, O pr Ol lunaria
ex o/icio con sus efectos extintivos en cualquier e s t a d o del procedimiento e n qui I I ni , un
fies te. Sin embargo, en esa aproximacin de figuras se olvida e l da l o eicni lli de l a i ni e i i i u n
pibilidad, que permite mantener el cordn umbilical con la prescnpcion civil I n o , l n l . nl
lo que se trasluce en esla sentencia es que la apreciacin de oficio de l fenmeno l l ................. i
gran medida SU rgimen jurdico, aproximndolo al de la caducidad, s i n q ue lleguen a I " fundirse
Es una idea en la que se viene insistiendo en esle lraba | o
En el concreto mbito sancionador o represivo, la STS 26-V-87 (Ar. 5850. Delgado Barrio)
afirma que la idea del plazo, por razones de seguridad jurdica art. 9. 3 CE. resulta esencial a la
hora de actuar la potestad sancionadora. El sentido de la prescrip cin es sencillamente impedir el
ejercicio tardo por el Estado de sus facultades punitivas.

I I ' no a i nr i I ON Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
LA PRESCRI PCI N SANl | i I NADI
l l \

ll pi ICI Ipi ion en trminos de restablecimiento del orden perturbado por la
I oml lln de un delito. Otra cosa es cmo desaparece esa perturbacin
l2
.
IIt i i i i > . 1 l a s a ui c i mi e s , se aducen tambin razones de ndole pragmti -i a i omo
l a dificultad de allegar con el transcurso del tiempo medios de prueba y de
defensa de los hechos acaecidos.
I II < l i ampo administrativo sancionador la prescripcin tiene una
fun-damentdcin dual, segn nos coloquemos en la perspectiva del ciudadano o
de l a Administracin. Para el primero, la prescripcin es una garanta que
traduce o expresa un principio esencial en este campo, como es el de la
contigidad temporal entre infraccin y sancin, y que tiene su anclaje en el
principio de seguridad jurdica: el administrado debe conocer con certeza hasta qu
momento es perseguible la conducta ilcita por l cometida ' -\
Adems, desde el punto de vista de la Administracin, la prescripcin
sancionadora es una exigencia del principio de eficacia administrativa. Tambin se
puede decir, adoptando un tono desmitificador tngase en cuenta que las
infracciones administrativas no despiertan, generalmente, la alarma social
propia de un ilcito penal que en la sociedad moderna el hecho de la
prescripcin responde a una necesidad mucho ms simple, como es la de pasar
pgina. Y es que las relaciones en general y desde luego las jurdicas se
desarrollan con tal velocidad que no es posible hoy estar pendiente de lo que
ocurri aos atrs. Entiendo que los plazos desmesurados e l e prescripcin s o l o
consiguen que la Administracin tenga q ue estai pendiente de mu nos ms
s up ue s t os y expedientes sancionadores

Di modo conoIIltdoi Ion MARIA RODRGUEZ OEVESA y ALFONSO SERRANO GMEZ,
/ ' , / , , / , , , pttHll >/'./'!"/ part gi nc t ul . I N. " e d i c i n, Dyk i ns o n, Ma dr i d, 19 95. pg. 6 8 1 .
mn ' .........n q i i l K( I ihihl.im, tilo di ll prescripcin e s mltiple. Con e l t i e mp o l a pr e t e n -
IH i .................... ll bllll i \ termina DOI I omtiderarse i nc o nve n i e nt e s u e j e r c i c i o, t a nt o de s -
. |l i i .
1
di ' I t l i
1
Irlbutlvo V de l. i p i c \ e ne i o n ge ne r a l , c o mo e n r e l a c i n c o n l os
f i ne s
......... lli idori di I i i " " i Se d e s t r uye n l a mi ne n o s e ha c e n d i f c i l e s l a s pr ue b a s , d i f i -
ul l MI l l l l l l .................. i i i o i i . i l i l i - d e l p i oc e s o, v s e p r od uc e n c a mb i os e n l a p e r s o na l i d a d
d i l di l ......... lli l)lli pui di n Ilegal i anular s u e n e r g a c r i mi na l a c o ns e c ue nc i a d e l os e s -
i n i yo 88 i hi i n'i i| uc ocasionen l os a no s .
" ........... I ....... - i > i . s . i l u SI S 1. 1 - 1 1- 91 ( Ar 1 22 3. Mo r e ml l a Ro dr g u e z ) , l a
pr e s c r i p-
...... i .............. i i U n de q ue s e a p i n i na l a r e a c c i n s oc i a l a l i nc u mp l i mi e n t o d e l a
no r ma -
| | i i ...... |ldl poi la amenaza de la s a nc i n p r e vi s t a en l a Le y a d mi n i s t r a t i va . De b e
........ dui ll l l i .......... I fundamento de la pr e s c r i pc i n ha c i a l a mi s ma d e a de s e gur i d a d

88JUAN MANUEL TRAYTER JIMNEZ y VICENC ACIJADO i CIIDOI A. Derecho administrativo sancionador:
materiales, Ed. Cedecs, Barcelona, 1995, pgs. 99 y ss. , proponen una aproximacin dual al instituto
de la prescripcin. De un lado, como medio de ext incin de la responsabilidad administrativa
sancionadora del parlicular. De olio, como lmite al ejercicio de una potestad pblica, que se
justifica desde la concepcin de aqulla como poder otorgado por el ordenamiento jurdico con un
alcance v unas dimensiones que es preciso respetar. Sin duda sta es la ptica acertada del
Fenmeno, de manera que la referencia a la extincin de las infracciones por prescripcin es mas
bien un efecto indirecto de este ejercicio condicionado de la potestad sancin, idoia
fas ideas del trabajo citado traen causa en un eitudio auieiioi de AGI vDO i CUDOL. I a prescripci
en el Dret administratiu sancionadoi llmil temporal a l'excercici de la polcslal i forma d' extinci de
la responsabihlal adminstrate a iani ionadora, RJC, 1994 In " ll, pgs. 9 a 45.

11 II i < 11 . > , | ue p i e , ul e todas Le, ma n i l e s i a c i o ne s del i ns l i t u t o ( a r t . 9. 3 CE) . Es e
pr i nc i p i o
qui darla ul .......... lu si no se previese un pl a z o p r e c i s o pa r a el ejercicio de l a po t e s t a d
anolonadora (THAYTKR y AG I.DO, op cit., pg. 99) . Referencias a l a mprescriptibilidad d i l a s n l i
. i , i i o ne s tal como l i c e o a r e c o ge r , por ejemplo, e l a r t c ul o 9 4 RDU. s o n c o ns i de - i . i d a i p o i
eitoi autores c o mo autnticos fsiles jurdicos.
a l a vez (al modo de un equilibrista que pone e n man lia multitud de pa los
girando sobre unas varillas), preocupndose casi n a . de i n i e i i i mi p u los plazos de
prescripcin (es decir, de mantcnei vivos l os expediento sea, de que no se caigan
los platos que estn guando), q ue , de verdad, ejercer su potestad sancionadora.
Con el agravante de q ue ion ,.,>, casos pretritos y anquilosados (los platos
que ya apenas pilan \ amena zan con caerse) los que ms estorban y retrasan a la
Admitir, h. u i o n, poi que demandan un mayor esfuerzo para sacarlos adelanle I
) c i nudamente, estar pendiente del pasado impide mirar hacia adelanle " i no , e
olvide adems que, slo de esta manera, con la persecucin rpida de nfraccio
nes recientes y la tramitacin gil de los oportunos procedimientos s a n
cionadores, se consigue que la Administracin sea realmente eficaz en el plano
de la prevencin general y especial de nuevas conduelas licitas.

3. EL OBJETO DE LA PRESCRIPCIN
SANCIONADORA

Si la prescripcin, en general, produce efectos extintivos, la prescripcin
sancionadora determina en concreto la extincin de la responsabilidad ad-
ministrativa dimanante de la comisin de una infraccin o de la imposi cin de
una sancin. La referencia convencional a la prescripcin de las infracciones y
sanciones, no pretende afirmar que, al alcanzarse el tiempo de prescripcin, haya
que tenerlas por inexistentes". Aunque infracciones y sanciones son el campo
de accin del mecanismo que estudiamos, donde realmente incide la
prescripcin es en l a responsabilidad en este caso administrativa , que es la que
desaparece 0 s e penle En defi nitiva, si el ejercicio de la potestad sancionadora
no s e ajusta a ciertas condiciones, se extingue la responsabilidad dei ivada de una
mli accin ".

14
JOS MAL O 0 \ m i . \ y FRANCISCO ORM Ml RAI I i s , Din lomillo /urldli 0 Itglllatlvo, 2. "
edicin, Valencia, 1950, voz prescripcin de lu a i i mu pe na l . , p a c I I I U . . Nue s i i o i p c o n
i mp r o p i e da d de l e ng ua |c. p ue s t o q ue lo q ue p r e s e ni l ,
-
no i , e l , l e l i o q ui no puedi horrai
s e . s i no la accin pe na l En el mi s mo s e nt i do, IIWUHIH I IUIIIIIUM, IIU , u . | >uu 162
1 1
As i lo ha e xp ue s t o RAMN I-AI CON N II I I V II/I , u plg 11.1 I I qt l i pill I ........................
m a del lenguaje s e ha ga r e l e e ne i . i a l a p i e s , i i p, i o n d e l a mi l i ....... |l I , , , . / . mu. H(ll
no puede ocultar la verdadera naturaleza del instituto di l a po , i i | ......................... |ui proyecta
c o mo he mos d i c ho, sobre l a responsabilidad derivada de l u ni l i m i o n. y i l u l u isni Iones
ya i mp ue s t a s , s i e ndo l a Imposibilidad de ejeri U n l a , po i , i i . l ..... pilllllll " i .......... I ' ' U,
indirecto de tal prescripcin
La s i de a s c o nt e ni da s e n e l ( up i l ul o \ II , 1, 1 I d .... p i e w , Ha . pilblll ! ....... I ' '
I
ha b a n sido a va nz a da s p o i e l a ul o i e n una ul na a nl e no i li hilm, l 'l'lll
LA PRESCRIPCIN SAN( ll IN \I n i| < \ I I
('orno consecuencia de lo anterior, y desde el punto de vista de la potes tad
que se pretende ejercitar, la prescripcin se presenta como un fenmeno
impeditivo "', al constituir un presupuesto temporal habilitante del ejercicio de
la potestad sancionadora. Las potestades, en cuant o que poderes genl i eos, no
son susceptibles de prescripcin, puesto que no se agotan con su ejei cicio y,
evidentemente, ni el poder punitivo ni el sancionador exceptan este principio.
Sin embargo, la reaccin del aparato sancionador ante cada contravencin
cometida no puede dilatarse ms all de un lmite temporal prefijado, qtie
condiciona su validez. Alguna doctrina se refiere simplemente a un pretendido
ius puniendi del Estado para castigar, que constituira el objeto cicla extincin.
Sin embargo, ms que un derecho subjetivo a perseguir ilcitos administrativos
89
, el Estado ejerce una potestad pblica de ejercicio obligatorio, que es algo
distinto
ls
.
Ln cuanto a la extensin de ese efecto extintivo, ll |urlsprudi ni ll viene
entendiendo que la prescripcin slo produce ele, tOI 6Xtlnti \ 01 lobn las
consecuencias estrictamente punitivas derivadas de los lie, hos COmi ti dos, y
no de otras obligaciones de carcter objetivo derivadas de he. mismos hechos
infractores, que se someten a sus propias reglas " (lomo ha 6SCI ItO CALERO
RODRGUEZ, en sentido estricto, se excluyen del concepto de san cin las
consecuencias indemnizatorias, reparatorias o rescisorias que ,e pudieran
derivar de la infraccin
2, )
. Esta diferencia entre responsabilidad administr ativa
y la obligacin de reponer las cosas a su oslado o iginal est bien marcada en la
legislacin especial sobre sectores demaniales como las aguas
90
, las costas
91
y
los puertos
92
. Slo en materia de montes el destino de ambas viene anudado
93
.

ciencia en materia de infracciones y sanciones tributarias. Instituto de Estudios Fiscales, Monografa n.
76, Madrid, 1990. La mencin que se ha recogido figura tambin en la pg 19 de este estudio.
"' liste sentido est muy claro en la Ley alemana de 1987 sobre infracciones adminis -nativas
(OWiG). Respecto de la prescripcin de las infracciones, establece en su $ 31. 1 que, por medio de
este mecanismo, se excluye la persecucin de los ilcitos administra tivos y la imposicin de
consecuencias accesorias. Y en cuanto a las sanciones se prev cu el 34. 1 que una sancin
pecuniaria firme no puede ejecutarse una vez transcurrido el plazo de prescripcin.
" Es tradicional la referencia a un pretendido ius puniendi del Estado en la persecucin de los delitos,
que tendra su versin paralela en el mbito administrativo. Jos MARA RODRGUEZ DEVESA y
ALFONSO SERRANO GMEZ, op. cit.. pg. 681, a pesar de encuadrar la prescripcin, dentro de las causas
de exclusin de la pena, como una de las causas de extincin de la responsabilidad criminal, vienen
a definirla como la extincin por el transcurso del tiempo del derecho del Estado a imponer la pena
o a hacer ejecutar la pena ya impues ta. GARBER LLOBREGAT, op. cit., pg. 162, en tono conciliador
mantiene que el discurrir del tiempo de prescripcin determina la imposibilidad de ejercitar dicha
potestad (que al fin y al cabo no es sino la atribucin de un derecho, el ius puniendi. que el
ordenamiento jurdico confiere a los poderes pblicos). Como ya explicara SANTI ROMANO,
Fragmentos de un diccionario jurdico, traduccin de Santiago Senls Melendo y Mariano Ayerra Redin.
Ediciones Jurdicas Europa-Amrica, Buenos Aires. 1964. pgs. 102-103, el delito no es violacin
de un derecho subjetivo pblico, sino violacin tic un deber, que puede traducirse en perjuicios a los
particulares sujetos en virtud del principio general del Derecho neminem laedere. Pero ese deber no
tendra correspondencia directa con un derecho subjetivo.
Con acierto, el Reglamento CEE 2988/74. de 26 de noviembre, relativo a la prescrip cin en materia
de actuaciones y de ejecucin en los mbitos del derecho de transportes y ile la competencia (DOCE
de 29-11-74). indica en su artculo I que se sujeta a prescripcin </ poder ie la Comisin para imponer
multas o sanciones.
90
El articulo 327 RDPH establece plazos de prescripcin distintos para las inlia, i lo nes
administrativas (dos meses) y para la obligacin de reponer las COMI a IU lltldo primitivo o de
reparar los daos causados (quince aos).

- El articulo 92 LC, tras establecer los plazos de prescripcin de las infracciones
aade que se exigir la restitucin de las cosas y su reposicin a su estado ame .....
cualquiera que sea ei tiempo transcurrido. En la restitucin se eonsidei. i in, luido con forme al
articulo 1 79. 2 RC, el deber de devol ver a la Administracin el benefli lo obteni do de modo ilcito
A lal efecto, la resolucin sancionadora fijar un plazo para el , un plimienlo de esta obligacin
imprescriptible (art. 95. 1). Ademas, cuando se produzcan daos irreparables y perjuicios, y en caso
de que la restitucin y reparacin sean impon bles, se determinar la indemnizacin que proceda
(art. 100. 1).
92
El articulo 327 RDPH establece plazos de prescripcin distintos para las inlia, i lo nes
administrativas (dos meses) y para la obligacin de reponer las COMI a IU lltldo primitivo o de
reparar los daos causados (quince aos).
' ' En efecto, conforme al articulo 475. 2 RM. la obligacin de indemnizai daos \ perjuicios no
podr ser exigida por la Administracin Forestal cuando sta, por raz n de prescripi ion o poi
cualquier otra, no haya sancionado ni pueda sancionar la infraci ion
LA PRESCRIPCIN SAN( ll IN \I n i| < \ I I

En el Derecho italiano se plantea una disyuntiva parecida, tal como expone ALFREDO MOLARI , voz
Prescrizione del reato e della pena (diritto pnale), en Novissimo Digesto Italiano, t. XIII. Unione
Tipografico-Editrice Torinese, Turn. 1968, pg. 681.
19
En efecto, la STS 24-1-91 (Ar. 336, Sanz Bayn), relativa a la corta ilcita de arbolado,
entiende que la prescripcin slo abarca a las infracciones y sanciones, esto es, a las res -
ponsabilidades de carcter correccional dimanantes de la conducta sancionable (en este
caso, la responsabilidad administrativa y la obligacin de indemnizar daos y perjuicios
a terceros). Sin embargo, la prescripcin no extingue la obligacin de repoblar los terrenos
afectados, que no tiene carcter correccional o punitivo. Ese deber est tambin anudado a
las cortas legalmente autorizadas: la reforestacin es una obligacin ob rem aneja al terreno
objeto de tala, exigindose con carcter objetivo por razn del inters pblico en la conser -
vacin del medio ambiente (art. 45 CE). El mismo principio se aplica por las SSTS
18-XII-91 (Ar. 9750, Delgado Barrio) y 7-IV-89 (Ar. 3158, Prez Gimeno).
20
JUAN RAMN CALERO RODRGUEZ. Rgimen jurdico de las costas espaolas, Ed
Aranzadi, 1995, pg. 979.
Jl
Segn el articulo 121 I. P, la obligacin de restituir las cosas v reponerlas a su estado anterior
se configura como una medida no sancionadora. pero acccsona de una sancin lisia obligacin es
imprescriptible, de manera que se exigir cualquiera que sea el tiempo transcurrido desde la
comisin de la infraccin.
18
Para GARBER LLOBREGAT, op. cit.. pg. 163, si es identillcahle un derecho subjetivo del
infractor a no ser imputado o a que no le sea exigida la sancin sino durante la pendencia de los plazos
de prescripcin. Anlogo efecto se producira a raiz de la caducidad (pg. 164).
416 PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD EN EL ORDEN A Mi l Mo ADMINISTRATIVO
417
4. EL TORTUOSO CAMINO HACIA UNA REGULACIN RACIONAL
DE LA PRESCRIPCIN SANCIONADORA

a. La LAP ha puesto punto y final, al menos momentneo, a la sinuosa evolucin
seguida por el rgimen de la prescripcin aplicada a las infracciones
administrativas. El origen del problema estaba, precisamente, en la falta de rigor
con que el legislador y la Administracin fueron conformando la normativa
administrativa sancionadora, de espaldas a las ms elementales exigencias del
principio de seguridad jurdica. La aberrante situacin, carente de orden y
racionalidad, hubo de ser parcheada por la jurisprudencia, con las limitaciones
que esta instancia tiene en punto a innovar el Derecho positivo
25
. Con razn
afirmaba la STS 20-XII-88 (Ar. 9988, Gonzlez Navarro) que el Derecho
administrativo sancionador es una de las materias ms necesitadas de una regulacin
en nuestro derecho. Hasta que se ha hecho realidad esa normativa los tribunales
han tenido que ir buscando la justicia que se esconde bajo la letra de los textos
en vigor mediante una penosa labor en que han de conjugar hasta donde es
posible con un ordenamiento tan imperfecto en este punto las dos ideas con-
trapuestas de la garanta del ciudadano y la eficacia del actuar administrativo.
La necesidad de un marco normativo bsico de la potestad sancionadora era
acuciante por el hecho de que la generalidad de las leyes admi nistrativas
sectoriales, tanto estatales como autonmicas, promulgadas con posterioridad a
la Constitucin, incorporan un ttulo o captulo dedicado a las infracciones y
sanciones administrativas, aunque con una regulacin que dista mucho de poseer
el rigor, el mtodo y la tcnica depurada propiadel Derecho penal
94
.
Afirmacin que es rigurosamente i icrta Mientras unas veces las sanciones se
dividen en graves y leves, en otras ocasiom ion muy graves, graves y leves
95
; o
bien, caprichosamente, porque no se adi\ ina la razn, se recogen en la norma los

'
S
JAVIER DELGADO BARRIO. Magistrado del TS, sealaba cu su articulo Reflexiones sobre el
artculo 106. 1 CE: el controljurisdiccion.il de la Administracin y los principios generales del
Derecho, en Estudios sobre la Consulta ion espaola Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterria. t. III,
Civitas, Madrid. 1991, pac 2 125, como uno de
los terrenos en que ms llamativamente se han venido pioduciendo , ontradicciones [en la
doctrina jurisprudencial] es el de la determinacin del plazo de presi ripi ion de las in
plazos de prescripcin de inli.u clones, pero se omiten los de las sanciones
2S
. O
incluso se calla en ambos extre mos
96
, lo cual no puede traducirse en
inaplicabilidad del instituto, eviden temente.
b. Los silencios del Derecho positivo en puni a la presci ipcin en el
mbito de las infracciones administrativas as como en general las < a
rencias y deficiencias del incipiente Derecho administrativo sancionadoi se han
venido supliendo mediante el recurso al Derecho penal Pero esta orientacin no
ha estado exenta de vaivenes y contradicciones, como es pro pi de un sistema
jurisprudencial que no est presidido por el principio del stare decisis. Desde la
STS 8-X-59 (Ar. 3568, lvarez.-Gendn Blanco)

:
" JUAN LUIS BELTRN AGUI RRE, La prescripcin de las infracciones administrati vas: unificacin
de la doctrina jurisprudencial, REDA, n. 73 ( 1992). pg. 111. En efecto, la introduccin de
potestades administrativas sancionadoras en los textos legales se ha convertido en una autntica
clusula de estilo, en palabras de JOS SUAY RINCN, op. cit., pg. 188.
O simplemente no se distingue ninguna categora dentro de las infracciones o sanciones,
como en el articulo 12 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de normas reguladoras de la competencia
(BOE de 18-VII-89).
2!l
Muy ilustrativo es el caso del artculo 47l. E) RM. que tras prever incluso la prescripcin de
la sancin como modo de extincin de la responsabilidad, luego no llega a especi ficar plazos al
respecto. Otro ejemplo es el de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervencin de las
entidades de crdito (BOE de 30-VII-88). Tambin ocurre en materia de aguas. La LA no contiene
plazos de prescripcin concretos para las infracciones que tipifica (que. por cierto, en este caso
admiten cuatro grados de intensidad: leves, menos graves, graves y muy graves). Si lo hace el
articulo 327 RDPH. sin delegacin expresa de la Ley. estableciendo un nico plazo de dos meses
para las infracciones (lo cual es llamativo despus de disear cuatro escalones de gravedad), pero
sigue sin especificar los plazos aplicables a las sanciones. Lo mismo ocurre en materia de costas;
el artculo 92 LC y el artculo 176 RC nicamente asignan plazos de prescripcin a las infracciones
graves y leves (cuatro aos y un ao. respectivamente).
En la actualidad estas lagunas pueden completarse sin problemas, acudiendo a las previsiones
supletorias de la LAP. As lo ha expresarlo JUAN RAMN CALERO RODRIOUEZ, op. cit.. pg. 987,
respecto de la LC.
:
* Como la Ley 10/1987. de 15 de junio, de normas bsicas para el desarrollo coordinado de
actuaciones en el sector combustibles (BOE de l / VI H7) hoy derogada por la Ley 34/1998. de 7 de
octubre (BOE de 8-X-98), que si recog plazos de prescrip cin (art. 1 1 7 ) . Por su parte, los artculos
SI y 8 2 del Peal I le, retO 2816/1982 de .'7 de agosto, por el que se aprueba el reglamento general
de polii lu (1)1 >l de
( i
Kl H !), tras recoger un prolijo listado de infracciones y sanciones, olvidan
niladll loi pllZOl p. ua su prescripcin.

la semencia de la Sala Especial del artculo 61 LOPJ de 6 IV 90 (Al B440 [1992], Martn
Malln)
cometida. En consecuencia, tal obligacin se somete al mismo plazo de prescripcin de las
infracciones, que es de dos meses.
fracciones admini strativas en aquellos casos en que ll normativa direi lamente aplicable no lo ha
previsto. Como se indicar ms adelante, la unnl. nl de doi ti na en este puni, en espera de que la
LAP despejara finalmente las ni gnitBS planteada I llo se alcanz con

( ' API I I H o
\

HACIA UIN NUEVO MODELO DE
CATEGORAS EXTINTIVAS

1. EL INSATISFACTORIO SISTEMA ACTUAL DE
DISTINCIN ENTRE PRESCRIPCIN Y CADUCIDAD

El estudio antecedente demuestra la necesidad de desarrollar nuevas fr mulas
de ordenacin de las categoras extintivas porque, sencillamente, el sistema
actual de prescripcin y caducidad est colmado de deficiencias. En este
terreno, disperso de por s al afectar a la generalidad de las situaciones jurdicas
subjetivas all donde aparezcan, se suceden una tras otra inconsecuencias,
disfunciones y desajustes que hacen dudar de la racionalidad del sistema. En
ocasiones, el juego de los mecanismos de limitacin temporal del ejercicio de
las posiciones jurdicas raya en lo demencial'.
El origen de esta desconcertante situacin, como ya se ha expuesto, bebe
de tres fuentes diferentes. La primera es la ausencia de una construccin
coherente de las categoras extintivas en el I leieeho pblico, que ha convivido,
paralelamente, con una excesiva dependencia del modelo categorial civil. En
segundo lugar est la falta de rigoi del ordenamiento positivo, poco preocupado por
estas cuestiones tericas, q ue luego resul
' Pa r t i c ul a r me nt e i l us t r a t i vo e s l o q ue s e a c a ha de r xp o nf l l ODI f ll puiltl ID ITItl
c ha d e l a po t e s t a d s a nc i o na d o r a . Po r q ue d i f c i l m e n t e 0I DI ................Olbll U..................... idro mil
c o mp l i c a do de p l a z os de c a d uc i da d, prescripcin v p e na ......................................... n .
. . n u mi .................................................................................................. | i
pos i b i l i da d d e t r a ns c ur s o simultneo, I s a i na i a ua , q ue i i i d ud. i h l c i n. ui ..... I ....... na l a laboi
de l os e nt e s p b l i c os e n l a pe r s e c uc i n de l a s mi l a c c i o ne s u n I , un l u ............ I
pr op i o c i uda da no i n f r a c t o r a l i mpe d i r l e s a be r c o n i mnu u .i CirtlIS l i ....................... ndo pend
s ob r e l l a a me na z a
1
de s a nc i n.

I i ' l l ' HI M Hl l ' i I ON V CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO

lid i .............. orme repercusin prctica. En tercer lugar, debe apuntarse
I propio proi eso de conformacin histrica de estas figuras, mal sedime nt a do
I II .........
1
' uencias <lcl desajuste dogmtico son graves. El ensambla-
|i dt ll
1
ll .............. as e \imiivas en las relaciones jurdicas concretas ratifica
qui
1
' di l i i i n Iones del sistema no son coyunturales. Adems, el Dere-
i ho id ......... h. i i i v n ,u11c con especial intensidad la falta de un criterio ra-
i lonal di di Itlni ion porque su carcter horizontal le hace asumir toda la
heterogeneidad de mecanismos extintivos que ofrecen las distintas ramas de l Derei
ho ( pi e i cnente por ello tambin resulta un campo apropiado de s de e l que B(
' une i e i l . i i eeonstruccin dogmtica). Pues bien, los des-ajustes aludidos se
manifiestan en forma de disparidades de rgimen injustificadas, duplicidades
innecesarias, frmulas deficientes de imbricac i n, formas heterogneas de
prescripcin y caducidad, y en general, en un tratamiento privilegiado de l os entes
pblicos.
a. Para empezar, las manifestaciones de prescripcin y caducidad en el
ordenamiento son enormemente heterogneas, aplicndose dentro del propio
Derecho administrativo a situaciones jurdicas muy dispares
2
.
b. Ademas esa pluralidad de supuestos se corresponde con un tratamiento
diverso en cada caso. As. el plazo de caducidad para interponer un recurso
contencioso-administrativo concluye a los dos meses exactos desde que se
notific la resolucin desestimatoria de un recurso de alzada, mien tras que la
caducidad de una concesin sobre el demanio mart imo terrestre debe ser
declarada formalmente, siguiendo las pautas procedimentales dis puestas por los
artculos 160 a 163 RC. exigindose incluso el dictamen
HACI A UN NUEVO MODELO DE CAI I < , < I KI As I \ IINTIVAI 46 3

del ( onsejo de Estado. Y hasta que se notifique l a resolui ............... del po, edl
inienlo no se puede afirmar que el ttulo admmislialivo has a , udui ido
Pero es que adems, si en casos como los anteriores e l tratamiento dispar se
justifica en la peculiaridad de esos supuestos, e n otras 0( BSiom es difcil
argumentar la opcin hecha por el legislador As i . e l derei ho B la devolucin de
ingresos indebidos de naturaleza tributaria presi ni"' en un plazo de cuatro aos
(art. 64.d) LGT), mientras que s i se trata del in greso de cuotas indebidas en la
Seguridad Social el derecho a la devolu cin se somete a un plazo de caducidad de
cinco aos (aii .' i .' | (1SS y art. 44.6 del Reglamento general de recaudacin de
recursos del sistema de Seguridad Social). Y en esa misma materia, cabe recordar
el caso de las prestaciones de la Seguridad Social, cuyo reconocimiento se sujeta a
prescripcin, mientras que su cobro, una vez reconocidas, se somete a caducidad
(arts. 43 y 44 LGSS).
c. Otro captulo de envergadura no es ya el de la disparidad de cri terios, sino
el de la imbricacin deficiente de unos supuestos con otros.
A veces, el mal entendimiento del sentido y significado de estas cate goras
trae como resultado duplicidades cuestionables, al superponerse el juego de dos
mecanismos para atender una necesidad semejante. As, en materia
sancionadora, conviven en sectores como el de la defensa de consumidores y
usuarios un plazo de prescripcin de las infracciones con la caducidad de la
accin administrativa sancionadora (art. 18.1 y 2 RIS-DC)'. Evidentemente,
cada fenmeno cuenta con su propio dies a quo, su propio plazo, y su propio
rgimen jurdico (de interrupcin o no), pero cubren la misma necesidad de
persecucin eficiente y pronta apertura del expediente sancionador ante
posibles ilcitos. Otro ejemplo en este mbito es el que proporcionan los
artculos 44 y 132.2 y 3 l . AP, conforme a los cuales, abierta la tramitacin del
procedimiento sancionador pueden correr simultneamente la perencin o
terminacin anticipada por dilatacin excesiva de los trmites, y la propia
prescripcin de la infraccin si e l procedimiento se paraliza durante un mes I a
misma circun itani a (pro cedimiento estancado) derivar en perencin o en
prescripcin segn cul tenga asignada un plazo ms breve.
Por otro lado, los efectos de la perencin en va administrativa chin
distorsionados, pues no se circunscriben al mbito prO< edunenial Reilll ta que la
prescripcin se interrumpe por el ejercicio do ICI i one s judli liles

' Lo mi s mo ha c e , p or e j e mp l o, e l a r t i c ul o S7 d i ' l a l e v I I I ' " I M , 1, ' < , 1, j ui l a d i
pr ot e c c i n de l os c o ns u mi d o r e s de l a Co mu ni d a d de Ma d r i d l l l i n AM d, | | V I I I VI )
-' Se trata de una realidad evidente. Por prescripcin se extingue un derecho de crdi to contra la
Hacienda (art. 46. 1 LGP) o la accin para exigir responsabilidad patrimonial de un ente publico (art.
142. 5 LAP). pero tambin la responsabilidad derivada de una infraccin de itlico (art. XI del TR
sobre trfico y circulacin de vehculos a motor de 1990) o la obligacin de pagar una multa. Por
prescripcin el Estado adquiere la titulari dad de bienes muebles e inmuebles (art. 25. 1 LPE). Por su
parte, la caducidad limita el derecho a participar en unas pruebas selectivas de acceso a la funcin
pblica (art. 18. 1 RGI) y el derecho a la toma de posesin del puesto de funcionario una ve/ superadas
las pruebas de seleccin (art. 36. d LFCE); la caducidad restringe a un breve espacio de tiempo la
posibilidad de recurrir la denegacin de una solicitud administrativa ante el supe rior jerrquico de
quien la resolvi (art. 115. 1 LAP) o un Reglamento ilegal (art. 46. 1

i ...................................... . ' ........... Mi I N I I i i l ( DENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
HACI A UN NUEVO MODELO DE CATEGOR AS
EXTI NTI VAS
467

\ i ................ ni ................. vos l'ero mientras la accin interruptora es puntual
(luli i id Ion ili mi re ni 10) su i onsei uencia (desarrollo de una trami-
i i i ............ Iipli i i i
1
o i l l i i nl i i i ontbrme ' derecho la legitimidad de la preten-
llon) no i" i' i i i . i i . H 1, 1 postergacin indefinida del desenlace por
i ulp i di 'i" .........
1
....... I conflicto ' i i lerei ho ha diseado una forma de ca-
dui Idad (aqu di n ..... Inada r< > < n> ton i para los procedimientos y procesos.
Pui I bltn la li li ......... ona esa falta de diligencia en la tramitacin del
proi 010 qui I Ulmlna l n |" reni mu con la anulacin del efecto interruptivo
que de por si Implic la interposicin del recurso (arts. 92.3 LAP y 419 LEC). Esta
regla tiene exi epi Iones; asi, en el orden civil, una vez hay sentencia, la caducidad de
los ulteriores procesos de impugnacin determina la firmeza de la pi nuca
icsolucion puhcial. I o grave est en que, en el orden contencioso, esc papel de
decisin definitiva </ue se recurre viene asumido por los propios actos administran
vos. Inexplicablemente (o mejor dicho, con expli cacin en el denostado carcter
revisor tic la jurisdiccin administrativa), la perencin del recurso contencioso
determina la inconmovible firmeza de la decisin administrativa que se
pretendi recurrir.
Poca utilidad tiene que en estos casos la LAP asegure que esa perencin no
producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la
Administracin, con olvido, por cierto, de que suelen ser plazos de caducidad
los que sujetan las posibilidades de accin de los particulares. Estamos ante la
mera transposicin de una regla del proceso civil, sin digerirla ni adaptarla a la
materia administrativa.
d. Finalmente, el ordenamiento dispensa a los entes pblicos un tratamiento
privilegiado, que puede frustrar la tutela merecida por un ciudadano.
Llamativamente, l a s potestades administrativas suelen sujetarse a amplios pla / o s
de prescripcin, c o mo e l cuatrienal que maneja la Administracin tributaria, q ue
adems es interrumpible por un amplio abanico de actuaciones administrativas
1

Poi contraste, y como acabo de indicar, los e i mi.ulanos .,- ven obligados a
rcaccionai frente a los actos de las Administraciones publicas q ue , e i i i i i u . , n\ e n
ilegtimamente en su esfera jurdica en breves pla/oN de caducidad, bajo umenaza
de firmeza e inamovilidad de la dei i . i o n re ui i Ida Parei e i orno q ue las categoras
de la nulidad y la aiiulaliiliil. nl no i i , II, i i , I mismo valoi segn las haga constar una
Admi-

' i
1
lelo (I .... ulo An i o i i , i reconoce valoi interruptor de la prescripcin a cual-
' / n ' ' thiilwt t | .......... etnpre que tea i onocida formalmente p or el s uj e t o
pa s i vo,
' > ' ' ' " " I I l l
1 1
........ ' .................... n mi l , i , i o n i ns pe c c i n, a s e gur a mi e nt o,
c o mp r o ba c i n,
llquld ... MI ............... i ......... I97 i Impui ata devengado poi c a da he c ho i mp o ni b l e .

97 " \ I" cadu< idad acola el plazo de ejercicio de la delegacin legislativa de las Cortes en el (
hibierno (art. 82. 3 CE); la caducidad permite retirar una licencia de edificacin, y extingue
igualmente una concesin de ocupacin de una parcela del demanio martimo terrestre, poi impago
del correspondiente canon durante un ano. ademas de implicar la prdida de la lianza prestada (arts.
79. 1. C) y 80. 2 LC).

nistracin pblica o un particular. Ya va siendo hora, en el lisiado i onstl tucional
de Derecho, de que la articulacin de los mecanismos extintivos
en el ordenamiento deje de favorecer la lentitud y desidia adl ................. Stratlvas
y se invierta esa tendencia tradicional que posterga los interesi I di lo
particulares a un segundo plano. De las mejoras que se van a prop ........................
H
continuacin, algunas exigen reformas legislativas, pero Otras pili di " ll canzarse
con un cambio de la ptica interpretativa al uso en lo iplli lilti res del Derecho.

2. EL NUEVO PANORAMA DE CATEGORAS EN EL DERECHO PBLICO
La perspectiva actual debe ser rediseada, o al menos corregida di idi la nueva
ptica aportada por el Derecho pblico. Se apuntan I l ontlnUBi ln los parmetros
bsicos desde los que se debe consiiuii el nuevo modelo de categoras extintivas.
Algunas de las cuestiones que aparei en aqu va se han recogido, o al menos
apuntado, en el cuerpo del trabajo

2.1. Propuesta terminolgica
La primera e ineludible cuestin es la de ponernos de acuerdo en los le minos
que manejamos. Sencillamente, hay que llamar a cada cosa poi SU nombre. A mi
entender, ste sera el vocabulario acertado

Caducidad. Se corresponde con lo que en estas pginas se lia II.un. ido
caducidad-carga, es decir, con aquellas previsiones que anudan un el. -, to extintivo
material y automtico a plazos de ejercicio de un derei ho o de realizacin con
eficacia de una actuacin jurdica (lucia del mbito proi edl mental o precesal).
Perencin. La perencin es la terminacin anticipada de proi
1
dlmli n tos y
procesos sin resolucin sobre el fondo por falta de la m \ Idad i
1
gida, bien de los interesados o partes, bien del rgano adminl ltfBtl\ .......................
tructor. Hay por tanto una perencin procedinniii.il \ una i ................................. i
procesal, y sobre todo, dentro de la primera, hay una pereni ln H faVOI
1
la
Administracin y una perencin en contra de ella y a favor di lo po
1
bles
interesados, con reglas propias.
Se trata de una forma especial de caducidad (aquella que Bi t I i/i hlhi
de los procedimientos y los procesos) que, por sus efei tOS ) IU 1................... lis
ridades. merece un nombre propio que evite equvocos \unqw

i ...... N\ ( Al >l K' I DAD EN FL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
HACI A UN NUEVO MODELO DE CATEGOR AS
EXTI NTI VAS
469

11
....
1, 1

1

M| 11

1
i ' l e perencin, hoy por hoy, no est del todo conso-
lidado
Ittl ......... pul incumplimiento. Es la forma de extincin anticipada
01 101 ttulos administrativos de autorizacin y concesin como conse-
I
11
....... Itl
111
........ pllmiento acreditado por su titular de alguna obligacin
II ' " lli
1
II .........lu I n e de trabajo se ha venido denominando caducidad-
KMI< ' "" I' ......... tiendo que e s conveniente superar incluso la mencin del
trmino i idui idad en eate mbito
6
,
1
roiol ......... i poi Ini umplimiento exige declaracin formal, que tendr
efectOl COnititUtivoi I n e l expediente que se tramite se deber determinar, pi imero,
il hubo \ erdadero quebrantamiento de obligaciones por el particu- pudiendo el
Interesado alegai lo que convenga a su derecho, y segundo, si la extincin del titulo
producir perjuicios al inters general que aconsejen el mantenimiento de la
autorizacin o, sobre todo, de la concesin.
Usucapin . Es la adquisicin de un derecho real por su ejercicio continuado sin
oposicin del anterior titular. Como ya he expuesto, es necesario superar la ptica
bifronte pura en materia de prescripcin, que disea

Es t a de no mi na c i n ha t e ni d o hasta a ho r a c i e r t o calado en l a d oc t r i na y e n la j ur i s -
pr ude nc i a , t od a v a ne c e s i t a , pa r a e s t a r ve r da de r a me nt e i mp l a nt a da , el r e f r e nd o nor ma -
t i vo. Su e mp l e o po r e l l e gi s l a do r y po r l a s i ns t a nc i a s e j e r c i e nt e s d e la po t e s t a d r e gl a me n-
taria s e r a r e a l me nt e p os i t i vo pa r a e l sistema. De t oda s f o r ma s , a unq ue e s t e s u s t a n t i v o
s e ma ne j e e n oc a s i o ne s po r l os a p l i c a do r c s del De r e c ho, t o da v a no t e ne mos a c os t u m-
br a do e l o do a e s c uc ha r s u c o nj uga c i n ve r ba l ( e l r e c ur s o perime, pue de perimir, o lia
perimido).
Primero, po r q ue l a c o ns e c ue nc i a extintiva de l a prdida del ttulo no d e r i va
ne c e s a riamente de una Li l l a i l e actividad en p l a /o ( e l e l e nc o de incumplimientos
gr a ve s p os i b l e s e s amplio y a b i e r t o, a unq ue c o n f r e c ue nc i a el tiempo c o ns t i t uya e l
elemento ob j e t i vo que
permite medii c ua ndo s e verifica la falta del concesionario) Segundo, po r q ue a q u s e
dilucida s i s e ha i nc u mp l i d o una o b l i ga c i n, v no una c a r ga 0 p os i b i l i da d de a c t ua c i n Sobre
ll q ue p ue da dc c i d u e l Ul u l a r s e gi i n s u Conveniencia, a unq ue s e a una ob l i ga c i n c r e a d a poi
l a / o u del l i l u l o o situacin i i u i d na ni na q ue s e s l e nl a Y t e r c e r o, po r q ue .
i u
..... consecuencia di l o interior, li prdida del mul o comports un ma n/ s a nc i o na do r
(
' " I I ....... lo Impropio) li llamada i idui Idad i oni n ... tal 11 i ......... le incumplimiento de
una eondui i i di bldi ) puede tnei oomo MI ueli li prdida di li fianza prestada e incluso
l a Inhabilitacin p un diiliuini , | , nue vo, mu l os . i . l t ... tuitivos
Si e ni p i e | | l i . , | p | | | , , | , , , , | ui i l nl o ,|e l os d e i e , l i o. i e . de . . pe l o , . i b i i a investigar s i e l
ajen li lo
1
o ni i i i n. ni o a. un a, o , i .. p ........... |urldli i hur di ise c a mp o (por ejemplo,
l l a pe i l ui . i , 1, un l o, i l un I i OpoMlllia I ...... a II .......... pa l o e n ne ne i a l e l c | e i c i c i o de una
sotlvldad p .... Il Sjui no H dliponi di lu sutorliacln necesaria) p ue de consolidarse, no
Kl i"" l l p " " rl| ................ lu Idad di l l i tt* iillldi l di ion iros (Administracin o par-
11,111
........ N I r Tt mo l OI MHi i h i , ' , i ni na , i o n s i n, , p, , i i,, efoctivs Incorporacin del
dere-
i l l ...... l i , q i o n i l n n i ,
dos vertientes equilibradas y paralelas de adquisicin y prdida de dere chos. Y un
primer paso importante para el tratamiento independenle de estos fenmenos
consiste en asignar una denominacin especfica para cada figura. Este
propsito viene facilitado por el hecho de haberse c o n servado la nomenclatura
romana. Hay as prescripcin de derechos, que es extincin por inejercicio, y
usucapin de derechos reales, q ue es ni quisicin por su uso continuado en
concepto de titular.
Prescripcin. Es el mecanismo extintivo por el q ue s e asigna un pll 0 para el
ejercicio de una posicin jurdica activa, el cual s e caracteriza poi su posibilidad
de interrupcin (y consiguiente reinicio de s de el principio) ante determinadas
actuaciones de su titular o del sujeto obligado l ' o i esta razn, la prescripcin
resulta ms apropiada para acolar situaciones no perentorias, cuyo sentido no se
agota en una actuacin concreta.
Tiene dos versiones fundamentales; la prescripcin en materia patrimonial
de crditos u obligaciones y la prescripcin sancionadora. No vlela pena, pese
a su diversidad, buscar denominaciones diferentes, primero porque al ser
terrenos tan deslindados no hay peligro de confusin; segundo, porque su
rgimen jurdico es hoy muy similar (efect o extintivo material, apreciacin de
oficio, posibilidad de interrupcin), lo que revela el manejo de la misma
categora; y tercero, porque como se va a sugerir a continuacin la potestad
sancionadora debera de sujetarse a caduci dad, por lo que la prescripcin se
circunscribiria al mbito patrimonial.

2.2. Las nuevas figuras de la prescripcin y la caducidad
administrativas
Del cuadro que se acaba de describir se infiere que las tradicionales figuras de
prescripcin y caducidad constituyen lmites temporales al ejercicio de situaciones
jurdicas, de los que se derivan efectos extintivos materiales o sustantivos, es
decir, que no tienen por objeto una tramitacin procedimental.
Pues bien, en este epgrafe voy a tratar de demostrai que, puesto que
cumplen una misma funcin (limitar el ejercicio de posiciones Ul Idii as de
poder, sin que se haya conseguido hasta hoy discrimina! exai lamente
qu tipo de situaciones corresponden a cada figura) v su rgimen | .................. I"
co-pblico es coincidente (a excepcin de la posibilidad de Interrup
cin), en realidad prescripcin y caducidad pueden englobara dentro de un nico
fenmeno extintivo

i ............................ ................ v ......... V D I N I I ORDENAMI ENTO
ADMINISTRATIVO
HACI A UN NUEVO MODELO DE CATEOORlAS I \ I Ul 11 \
v.
1/1

/ / .1 .li a ullbl, ni tentacin peculiar ' ' / ' ' " ' i i
y l,i caducidad

1
" Iplii
98
ti ............ ' M tic estas figuras es la siguiente. La caduci -
1

1
il ll lili i il
1
i' M i i . ili/ui una accin concreta. Son las puertas
n "' ............ li ll iltllld ul pri lutos en el ordenamiento (para impugnar la
pul ........ lid i' n i li i ........... I derecho ile reversin expropiatoria...) por
1
llgl u. I I d ........... ni . i . | M 1 1 ,11 1 o mltiple l' nr su |iarle, la prescripcin
llUQI UI. I . l u II i II i ........... a | un derecho cuyo ejercicio se va a valo-
'" ' ....... Itijl i i i l ai di una posicin jurdica debe demostrar-
1" midiunli ni l u di | i n n i n que a. i lo acrediten, Y si no, puede perderla.
Efl ll prl in I SJIOI ' Onl ........ OI sa diliiiiiiiian. pori|ue -fuera, insisto, del
mbito de los derechos reoles \ de algunos supuestos de imprescripti-bilidad todas las
iuul.uiil.nli-'. jurldii as son claudica mes y se sujetan a pla/os de ejen ii lo interrumpibles
o no, es decir, ms o menos condes-cendientes o flexibles en su marcha, pero al fin y al
cabo plazos de actuacin.
De ah que se defienda que ambas categoras satisfacen una misma funcin,
constituyendo herramientas que consienten un uso en buena medida alternativo e
intercambiable en la instrumentacin de las relaciones jurdicas.

2.2.2. La homogeneizcicin de prescripcin y caducidad en el
Derecho pblico

Adems, resulta que en el Derecho pblico la superposicin de estas figuras es
mas patente, porque se configuran de modo muy similar.

a) Su objetivacin

En general su i onstruccin est (o debe estarlo, y me atrevera a sugerir
que no slo ' n e l I l e i e e l i o publico, sino en el Derecho en general) presi -
dlda \ e mpa pa da poi e l criterio de la objetivacin, de manera que sus
rasgos de rgimen jurdico han de ser ntidos, precisos y delineados, como
s e vera enseguida I SC enfoque abarca part empezar los tres elementos
bu lii OS de lu l .......... lu ti lu que lesponden eslos mecanismos:

" Por tanto, prescripcin y caducidad son fenmenos extintivos causales Y el funda ment de su
electo disolvente sobre las situaciones jurdicas es la Inactividad del sujeto lindar de aqullas, en
sus ms diversas formas. Nunca basta el tiempo qu e nicamente es la medida objetiva de la
pasividad para desencadenar su operacin, pues en e s e c a s o nos encontraramos ante lo que el
Derecho denomina trmino. La guillotina o efecto ablativo de caducidad y prescripcin puede ser
evitado.
En este sentido, las concesiones y autorizaciones (como pueda ser el pe miso d e i ond cir) que s e
otorgan con un pl azo de tiempo predeterminado no caducan, c o mo coloquial mente se dice, sino que,
desde el punto de vista tcnico, pierden sencillamente su vigencia, electo que es independenle del
ejercicio intenso o nulo que se haya hecho del Ululo l ' i e cisaincnle, si las concesiones u otras
autorizaciones intervenidas, como s o n las licencias urbansticas, no s e emplean conforme a las
condiciones estipuladas con o pOI ll Adnunis [racin, poda incoarse antes del mencionado tope
temporal un procedimiento espei i d para resolva el Ululo por incumplimiento de aqullas.
/ / i , / , m i,l,i,/ es objetiva en el sentido de que se debe prescindir de equivocas
referencias a pi e s une iones de abandono. Slo se atiende a la falta de la actuacin
esperada por el ordi nimli Uto (| ll
camente se justifica en casos de fuerza mayoi
99
Tiempo: elemento objetivo de por s, que es el parmetro de medida de la
inactividad. Debe venir predeterminado poi la norma |urldli i y ha de
tener holgura suficiente.
Efectos extintivos: sobrevienen de manera ininaiizada y tajante ll
verificarse el plazo fijado, sin complicados juegos mediante loi cuales
pervive o incluso resucita un derecho

b) Rasgos comunes de rgimen jurdico
La estilizacin aludida de las tcnicas de la prescripcin y la caducidad se
traduce en un diseo limpio y claro de las mismas. El resultado es que ambas
desarrollan un rgimen jurdico muy similar, caracterizado pollas siguientes
notas:
Automaticidad. Prescripcin y caducidad se consuman automticamente por el
transcurso del tiempo, derivndose de ese hecho sus efectos jurdi cos, sin
necesidad de apercibimiento, ni reclamacin.
Efecto extintivo directo. Esos efectos jurdicos consisten simple y llenament e en
la prdida (radical, plena e irremisible) de la posicin jurdica que se ostentaba.
Ni prescripcin ni caducidad atribuyen una excepcin material al sujeto pasivo
para que pueda defenderse de una reclamacin extempornea, aunque
naturalmente el hecho podr ser alegado por aqul.

" Por tanto, prescripcin y caducidad son fenmenos extintivos causales Y el funda ment de su
electo disolvente sobre las situaciones jurdicas es la Inactividad del sujeto lindar de aqullas, en
sus ms diversas formas. Nunca basta el tiempo qu e nicamente es la medida objetiva de la
pasividad para desencadenar su operacin, pues en e s e c a s o nos encontraramos ante lo que el
Derecho denomina trmino. La guillotina o efecto ablativo de caducidad y prescripcin puede ser
evitado.
En este sentido, las concesiones y autorizaciones (como pueda ser el pe miso de i ond cir) que s e
otorgan con un plazo de tiempo predeterminado no caducan, c o mo coloquial mente se dice, sino que,
desde el punto de vista tcnico, pier den sencillamente su vigencia, electo que es independenle del
ejercicio intenso o nulo que se haya hecho del Ululo l ' i e cisaincnle, si las concesiones u otras
autorizaciones intervenidas, como s o n las licencias urbansticas, no s e emplean conforme a las
condiciones estipuladas con o pOI ll Adnunis [racin, poda incoarse antes del mencionado tope
temporal un procedimiento espei i d para resolva el Ululo por incumplimiento de aqullas.

I .......................... v ..................................\ H I N I 1 ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO

\I i* i ....... li nlii lu I n . ni)' . mus jurisdiccionales y administrativos
Irill
1

1

1
.................... l lu i lu di-l. i |)u-scripcin o la caducidad por s
......................... i " i I I l i npoi iini. i invocacin del sujeto interesado. La
i .......... ||i ul i. l i|f i i i li ni- 11, apoyadas sobre el elemento objetivo del
|. l....................... i ...... ni ii i di hoj i poi I" que Administracin y Tribunales
li. ui il' |i in o i i i i .................... tu I . I I | ms, el examen de la concurrencia de
I .......... |u ii ................... II H itl. iil i I I un supuesto, dado su valor extintivo mate-
nal di I" al ....................... mu primera cuestin de fondo en un recurso, e
n luiO
1
"ii
1
irl i' i prellmlnai orno causa de madmisibilidad. Hay un Inters
pblico
1
n la vi rlfli ai ion de prescripcin o caducidad, que dejan de e itai en flini
ln di m In itani la poi el sujeto a quien benefician. Que la caducidad y la pereni ln
se aprecian de oficio es cuestin pacficamente aceptada Respecto de la
prescripcin, no admite dudas el caso de la prescripcin sancionadora (art, 6,1
RPEPS) ni de la tributaria (art. 67 LGT), y la misma regla debe aplicarse para el
resto de supuestos de prescripcin patrimonial, pues un tiene sentido que los entes
pblicos puedan transigir, renunciar o negociar con deudas prescritas, olvidando
su funcin constitucional de servicio objetivo a los intereses generales. La
apreciacin de oficio de la prescripcin, a favor y en contra de las
Administraciones pblicas, debe sostenerse sin resquicios.
Irrenunciabilidad. El efecto extintivo automtico que acarrean la pres cripcin y
la caducidad no permite juego alguno al principio dispositivo
9
. A mi parecer
debe rechazarse no slo la posibilidad de la renuncia tcita (verdadero
eufemismo que slo ha servido para que la Administracin entierre la
prescripcin con la excusa de la actitud ignorante del ciudadano de que se ha
producido), sino tambin la renuncia expresa y pos terior al hecho extintivo. Y
esto no slo en el mbito sancionador, como es claro, sino tambin en materia
patrimonial. Tngase en cuenta que este tipo de renuncias son verdaderos casos
de laboratorio, a los que se puede dar cauce si acaso como ciclos de liberalidad, que
pueden asegurarse
HACI A UN NUEVO MODELO DE CATI <i OKIAS I \ III111 v V, I ' I

mediante la prescripcin en sentido contrario^ Poro i ........................ lltll I I ri
11
rreccin de la obligacin prescrita con apoyo en esta / . num la i.m
cepcionales, supone resquebrajar el diseo objetivo de C Itl figuras que aqu
se defiende.
Posibilidad de suspensin del cmputo. Se lala de una i u n terlstli i que cuesta
encontrar expresamente admitida en el Derecho positivo \ en la doctrina, pero
que puede arrojar efectos muy beneficiosos para el liste ma jurdico. La
suspensin es un mecanismo intermedio entre la rigidez de los escuetos plazos
de caducidad, que corren mcxoi ables, \ la e\, esi va flexibilidad de los plazos
amplios de prescripcin, que admiten inte rrupciones por las que no slo se
detiene el cronmetro, sino que ademas se vuelve a poner a cero. Esta tcnica
permite abrir una tregua o parntesis por motivos justificados en la marcha
imparable del tiempo en ambos mecanismos extintivos. Los periodos de tiempo
antes y despus de la causa de suspensin se suman.
Concretamente, creo que la suspensin permite dar cauce, de un lado, a los
supuestos de imposibilidad real de actuacin jurdica en plazo. Para ello es
necesario que la imposibilidad sea objetiva, no causada por el propio sujeto
perjudicado por la figura extintiva y que su duracin sea relevante, en el sentido
de que no deje margen realmente hbil para actuar". Esta ltima circunstancia es
difcil que se verifique en los plazos de prescripcin, por su relativa amplitud,
pero es preferible por razones de equi dad dejar la puerta abierta para estos
supuestos excepcionales. Por otro lado, la suspensin de los plazos de
prescripcin y caducidad por la aper tura de un procedimiento o proceso por el
sujeto que pueda verse perjudicado por aqullos, como se expondr a
continuacin, es una opcin ms acertada que la que se sigue hoy da
(interrupcin de los plazos, condicionada a que el procedimiento o proceso no
termine por perencin, en cuyo caso se anula ese efecto).

" Asi lo exponen IUAN MANUEL MANUEL TRAYTER JIMNEZ y VICENC AGUADO I
CUDOL, Derecho administrativo sancionador: materiales, lid. (Viles, Barcelona, 1995, pg. 103,
Contrastando la prescripcin civil con la sancionadora. En electo, en el Derecho privado i
1
' ' i i I . I
el denominado principio dispositivo, en su manifestacin de la vinculacin de las i r
1
. tiln iones
indi, iales a las pretensiones de las partes (ne eat iudex ultra petitumpartium). De esta forma la
prescripcin civil ha de ser alegada por las partes, hacindose efectiva pin la vis de las excepciones
procesales. En cambio, por lo que respecta a los diversos n ipci li' del tu; puniendi del Estado la
prescripcin se configura como una condicin bl e l e i pura imponer la sancin, quedando fuera de
la disponibilidad del infractor y habiendo de sol da hilada di "lu I O por la Administracin o por los
Tribunales.
' " Por ejemplo, si un ciudadano se empea en pagar un impuesto prsenlo, el ingreso indebido
terminar siendo absorbido por la Hacienda si aqul deja que prescriba a su vez su derecho a la dev
olucin.
" Pngase el c a s o de quien no ha podido materialmente impugnar un acto ad ...................... lia
trativo en va administrativa 0 contenciosa por haber permanecido ingresado e n la 11VI a
consecuencia de un accidente. En el fondo, la indicacin recogida en el a i lu ulo 14 2. 5 LAP (en
caso de danos de carcter fsico o psquico a las personas el plazo [de presi I ip cin de la a c c i n
de responsabilidad patrimonial contra la Administracin! empivai. i computarse desde la curacin
o la determinacin del alcance de las secuelas), no es lino una causa de suspensin del i ni c i o del
cmputo, pues es claro que la responsabilidad deriva del eve nto dafloso.

....................... H11*4 ION > ' CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO ADMI NI STRATI VO

< i l a Interrumpibilidad como nota diferenciadora: i l mu va
dlieflo del mecanismo de la interrupcin

l | verdadero rango distintivo que separa el rgimen jurdico de la prescrip-i mu \ la
i adlH Idad < onsiste en la posibilidad de interrupcin del cmpu-
todi la | ....... lera I OS plazos de prescripcin se interrumpen en determinados
lupui ItOl di ejercicio acreditado tic un derecho, en tanto que los de caduci dad, al
ai otai el pe lodo hbil para realizar una actuacin jurdica concreta slo ve latlifai
en poi la realizacin de ese ejercicio especfico.
I a consecuencia de la interrupcin es el reinicio del plazo prescripto-rio, que
debe ( orrei de nuevo por entero para consumarse. Por su parte, si se venina la accin
que aplaca 0 evita la caducidad, sta se considera superada, poi lo que eaieee de
sentido su nueva puesta en marcha. En los plazos de caducidad solo se oli'cce una
disyuntiva: o se acta o no se hace, pero siempre en un plazo taxativo. En cambio
la prescripcin consiente un espectro ms amplio de posibilidades, que si bien
no suponen la satisfaccin plena del derecho y, por tanto, su consuncin
haciendo absurdo que el reloj siga en marcha, s demuestran que el titular
est interesado en emplearlo. De ah esa prrroga que trae consigo la
interrupcin.
La interrupcin es un mecanismo lgico, que debe ser conservado como
medio de discriminar los plazos de ejercicio de derechos, que en unos ca sos
debern ser fatales y en otros no. Sin embargo, hay que hacer algunas
precisiones al respecto.
En primer lugar, la interrupcin de la prescripcin no puede permitir la
indefinida apertura del plazo. Los derechos a excepcin de los de carcter real,
que implican relacin con una cosa y cuyo objeto reside preci samente en el
disfrute pleno o parcial del bien, que tiene carcter indefinido iienen un sentido
finalista, es decir, deben ser ejercitados para alcanzai su objeto.
Igualmente, las potestades en especial las de carcter pblico han de sei
actuadas cuando se verifica su presupuesto de hecho. En este mano, se comprende bien
que haya que diferenciar la interrupcin de la prescripcin extintiva de la
interrupcin de la usucapin, puesto que la segundu si est pensada para permitir
una duracin indefinida del derecho m e i i ed a los repetidos actos de ejercicio que
impliquen disfrute efectivo de un den-i ho real
I a mili i upeion de la prescripcin extintiva es un modo de flexibilizar el plazo
de ejercicio de un derecho, pero en modo alguno permite conge-
I I A l I A UN NUEVO MODELO DE CATEGOR AS EXTI NTI VAS

l.u tal derecho en el patrimonio del sujeto, mediante peridicas reclama c ui ne s
cuyo objeto sea slo mantener la situacin de pendencia. Ese com portamiento es
absurdo y fraudulento
100
. Por tanto, la interrupcin de la prescripcin, salvo en

' * l' or ejemplo, diariamente nacen a favor de la Administracin tribut aria una gran cantidad de
derechos de crdito que pesan sobre los contribuyentes. El objeto de un crdito tributario,
materia de derechos reales, debe tener un lecho temporal insuperable. Esta
solucin es conocida en supuestos puntuales (en este trabajo he citado el
ejemplo de la prescripcin sancionadora e n Alemania y en un Reglamento
comunitario en materia de transportel), pero puede extenderse a la prescripcin
patrimonial. Curiosamente, e s e tope debe ser de caducidad o a tanto alzado, en la
medula e n que no e . interrumpible y que parte del da en que naci el crdito,
Mas adelante propondr algunos plazos concretos.
En segundo lugar, hay que redefinir los supuestos de Interrupcin
para evitar que se subvierta el sentido de esta tcnica. El beneficioso efecto
anulatorio del tiempo consumido que produce la interrupcin conduce con
frecuencia a que el objetivo del titular de una posicin jurdica activa sea el de
interrumpir el plazo de prescripcin, mediante un ejercicio ficticio de la
situacin jurdica de que se trate, en vez de realizar eficaz y realmente su
derecho. Evidentemente, el problema de la prescripcin es la interrupcin.
Este problema vendra amortiguado al imponer una li mitacin temporal
mxima a las interrupciones, como se ha propuesto. Adems, parece con-
veniente tender a marcar plazos sin posible interrupcin, es decir, de caduci dad.
Siempre que sea posible y en el caso de las potestades administrativas creo
que lo es, debe tenderse a la caducidad, estableciendo un margen temporal
suficiente, porque su funcionamiento es ms lmpido y claro. Como se puede
apreciar, no hay mucha diferencia entre un sistema de prescripcin,
condicionado a su vez por un plazo mximo de caducidad, y un sistema simple
de caducidad. Incluso, con plazos de igual longitud, este ltimo es ms
conveniente para quien ejerce su derecho, porque en el otro es preciso ganar el
tope mximo del plazo mediante actos interrupti -

devengado tras la realizacin del hecho imponible, es el de J i i g r e s a i s u importe e n la Hacienda
Publica para permitir el sostenimiento del gasto pblico Es cierto que hay una multiplicidad de
actuaciones administrativas, tendentes a hacer po s i b l e e l e l e , tivo ingreso que revelan la voluntad
de la Administracin de perseguir ese c r di t o . Parece lgico que e n tales circunstancias, siempre
que el contribuyente conozca fehacientemente el desarrollo de esa actividad, se impida la
prescripcin o extincin del crdito. En consecueni la, lo le) detei mina el valor interruptor de esas
actuaciones y la necesidad de volver a comen/. u de nuevo el cmputo de prescripcin. Sin embargo,
no debe olvidarse que el objetivo el el i
1, 1, 1
di crdito, y que durante la cadena de actos
administrativos el tiempo real tranw urre I Un situacin de pendencia, por muy justificada que est,
debe tener un l i mi t e
475

I ' MI i Mi l N V I M i l i 11 > \ I > I N I I ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
HACI A UN NUEVO MODELO DH CATE! lORlAS I (TI
III
\ l l

h mi .......lehi . 1 I I i un mayoi juego a la figura de la suspensin, que
..... i l n MI .a-. cxliaordmarias impeditivas del ejercicio de
un til ' li i" i i * ip .... . 1 de proi edimientos y procesos en ejercicio de un
lll'll'l I ..... pul' " I
i i i i i n i i i a ns as de Interrupcin, es preciso recons-
li u n Ius i|in ' I I liiiii di. iiiadn iiadicioiialmeiile, segn el esquema apunta-
do iiiptii i" di reclamacin judicial, reclamacin extrajudicial y reco-
i i ' " ...... nln i i .......... ii o di l di ri ' ho poi el sujeto pasivo (ex art. 1973 CCv).

i ) / ni l i i ni i i i Iones /IIJI, t al e o pt ocedimen tales. A mi entender, las
ns lamai Iones que no son puntuales, y que poi tanto abren una tramitacin compleja
y formalizada, deben producir, de principio, un efecto suspensivo, que queda expeelanle
del desenlace Imal de esc proceso
1J
. En concreto, a efectos de presci ipcin ( y de
caducidad) caben lies tipos de resultados:
1. Que i i resolucin o sentencia defina la situacin jurdica en litigio,
atribuyendo a un sujeto una posicin subjetiva activa. En este caso, nace un
nuevo pla/.o de prescripcin (o de caducidad) , que es el que limi tar la nueva
situacin patrimonial
u
. Junto a la resolucin estimatoria (judicial o
administrativa), producen este efecto el allanamiento y la sa tisfaccin
extraproccsal de la pretensin, que son otros modos de termi nacin procesal.
Cabe mencionar tambin el supuesto de la novedosa ter minacin administrativa
convencional (art. 88 LAP), en cuanto supone fijacin de comn acuerdo de la
situacin subjetiva en conflicto.
2 . Que la tramitacin, por diversas causas, no culmine con un pronunciamiento
sobre el fondo. Aqu la consecuencia ser, sencillamente, el levantamiento de la
suspensin abierta desde el inicio del proceso. Esta opcin es ms satisfactoria
que la de anular el efecto interruptivo producido.

" De c'. ia forma se evitan las distorsiones que genera la coexistencia de causas inte-rruptivas
puntuales v duraderas o dilatadas en el tiempo, que no merecen un rgimen homogneo O, como
afirma i GARCIA raavuANO, Plato una txlgir la responsabilidad
e\t>at onliai ni al de tai \dmlnistracioniS pblicas, Civitas, Madrid, IWX. pg. 134, en-I M' i ansas
de li. n In imn n y de liaeln lUCCSVO
" I | ileiii. puede i n nuil ipic se sal i si SgS la pi etcnsin del sujeto activo: la resolu-
i ln " si nli' .......... le lara que determinado i rdito a favoi <lc la Administracin o de un
, inl, ni un, il. lu . . i nitiilri ho poi un ujetO pasivo Esta situacin patrimonial pasar a
u|. tu. ' . i i ..................... ' V i l plu/o de pie . i npi un para el efectivo cobro de la cantidad previst a
(liny di' I I I I I I I O iiiloi, f| |iMi el nillciilo O I li) I (il, y de cinco aos, segn los artculos lu I lo v li'
Ib) I OP) I se pla/o se un. I . I el da en que adquiera firmeza la resolucin administrativa O ll ll nll
ni la, despus de superarse los oportunos recursos.
Adems, esta regla puede aplicarse tanto a los plazos de prescrlj ....................... 10
a los de caducidad. As debe ocurrir, en primei lugai li mptl qui 110 pueda haber
pronunciamiento sobre el fondo poi falta di pn lupui tO
jurdico-formales. Son los casos en que se dispone l a Inadmll .....................
da ll
accin o recurso. La ventaja est aqu en permitir sin problemas el n plan teamiento
de la cuestin, pero en el tiempo restante del plazo de presi I lp cin o caducidad
que quede por transcurrir. Adems se re< ondui en I este apartado los casos de
perencin y de desistimiento, produi Idos tanto en va procesal como
procedimental. Tngase en cuenta que en estos ulliinos casos es posible que haya
ms interesados o codemandantes respei tO de los cuales puede seguir adelante la
tramitacin.
3. Que haya pronunciamiento sobre el fondo, pero desestimatorio. La
resolucin o sentencia niega el derecho a la pretensin, de manera que una vez
firmes aqullas no tiene sentido ya hablar de prescripcin o de caducidad, porque
no hay situacin jurdica a la que puedan aplicarse. Este es el caso de las
resoluciones y sentencias desestimatorias, una vez firmes, y el de la renuncia a
la pretensin, que como es sabido no tiene slo efectos procesales sino tambin
materiales o sustantivos.
b. Reclamaciones extrajudiciales, que son aquellas que no se concretan en la
apertura de un proceso pblico. Estas reclamaciones tienen carcter puntual, y
para ser vlidas deben dirigirse y llegar al conocimiento formal del sujeto
pasivo.
c. Reconocimientos espontneos del derecho por el sujeto pasivo. Aqu hay que
indicar primero su carcter extraordinario y excepcional en el Derecho pblico.
Desde luego, no encajan en este apartado las impugnaciones o recursos
planteados por los particulares frente a los actos administrativos que declaran e
imponen el derecho de una Administracin pblica. En modo alguno hay
reconocimiento de la deuda por el ciudadano, sino ms bien abierta y expresa
negacin. Por esa razn debera rectificarse la redaccin del artculo 66.1.b) LGT,
de manera que las reclamaciones o recursos de cualquier clase planteados por e l
sujeto pasivo no implicaran ms que la suspensin del plazo de prescripcin abierto,
y eso slo en el caso de que tal impugnacin comporte a su vez la suspensin de la
ejecucin del acto administrativo. Si un crdito puede cobrarse no se entiende la
razn para entender Hiten un pulo su plazo de prescripcin \ menos an por una
reclamacin que pone en cuestin su existeni I . I o legitimidad
Slo tienen valor para mlei i iiinpii la pie. , ripi mu lllH ai lu. n iones del
sujeto pasivo verdaderamente conducentes al pago de una deuda Desde luego, los
pagos realizados por ciialquiei dcudoi en eencial mtttl>i nt i pe n

HUI i ' i ' i I I KM N Y CADUCI DAD EN EL ORDENAMI ENTO
ADMI NI STRATI VO
HACI A UN NUEVO MODELO DE CAI I . OOKl AS I \ I I I 1 1
I \ V ,

un i i ul i (li l silencio administrativo, que adems acta en un mbito
ti .......... I" ......... " es el procedimiento administrativo, y slo respecto de
i i l ............. I id di Li Administracin. La generalidad de la nocin que se
i ........ |iu qtii d.u I . I empequeecida por esta homonimia.
.................... i l i opi ion ms armoniosa y sencilla consista en generali -
ir Si UNCI di ll prescripcin a todos los supuestos en que se asigne un
pl .................... i ............. o procesal para el ejercicio de un derecho en su
............. pl ........... ' ' i ........ I as situaciones jurdicas activas en
generalpres-
"/'. ' ' ........ ll ajen Itan \ en ese marco se engloban potestades, dere-
' ho lubji llvo i .......... nales o de crdito, facultades de opcin, situaciones
II tl\ II pro> Islonales, etl , que se someten a prescripciones largas o corl a s I I plazo
predeterminado de ejercicio puede en algunos casos ser interrumpido (en loi supu
itoa que lo consientan
l8
), o suspendido.
Las causas de suspensin sel lan las antes indicadas (las causas extraordi -
narias, en el sentido de Inevitables y ajenas a la voluntad del sujeto, justifi cativas
de la inactividad, y la apertura de procedimientos o procesos). Las causas
inlerruplivas se abren, de un lado, por ejercicios o manifestaciones de la situacin
jurdica activa tendentes a su realizacin que no la agoten en s misma y que se
realicen con conocimiento del sujeto pasivo (por ej emplo, la cesin de una
certificacin de obra de un contratista a favor de un tercero para obtener
liquidez, de la que se da cuenta a la Administracin, interrumpe la prescripcin
del crdito que subyace a la certificacin), y por otro, por posibles
reconocimientos espontneos de ese sujeto pasivo (como es el caso de la
iniciacin de oficio del procedimiento de devolucin de ingresos indebidos
19
).
d . La opcin del supraconcepto de prescripcin puede cuestionarse en la
medida en que, frente a la simplificacin que implica todos los plazos son de
prescripcin, deja abierto, en perjuicio de la seguridad jurdica, el problema
de si los plazos son o no interrumpibles en cada supuesto norma tivo concreto.
Sin embargo, debe advertirse que se trata slo de un nico rasgo de rgimen
jurdico, sobre una plantilla sustancialmenle idntica, y que con la unificacin
que se propone se ahuyentan muchos fantasmas en el eterno problema de la
distincin entre prescripcin y caducidad.
En cualquier caso, la posibilidad misma de un suprai oili i pin i|in
sustenta sobre esa comunidad bsica de rgimen v sobre la n lath ..............................
del rasgo de la interrupcin desde la perspectiva de que los derecha no reales
deben ser ejercitados, por lo que la interrupcin ti ongaflOII \ deb contar con un
lmite mximo irrebasable basta para i e l . n n la ti lll q ue aqu se mantiene
(no hay diferencia esencial entre prescripi ln v I idui I dad). Otra cosa es que su
efectiva implantacin, e n e l ai tual
1
H i nario marcado por la desorientacin y el
imponente acarreo hiltl l( 0 de i ontra posicin frontal entre plazos de
prescripcin y de caducidad, pueda pre sentar ms inconvenientes que ventajas.
Pero a l a larga, e s t a tarea de s i m plificacin y ordenacin racional izadora
resultar ventajosa

3. PRECISIONES SOBRE EL RGIMEN JURDICO DE LAS CATEGORAS
EXTINTIVAS EN ALGUNOS SECTORES ADMINISTRATIVOS
Resta por aadir algunas indicaciones concretas concernientes a algunos
mbitos especficos en los que se manejan las tcnicas extintivas (concre-
tamente la nueva prescripcin y la perencin), siempre desde esa ptica de
orientacin pro futuro.

3.1. La perencin de procedimientos y procesos
Como se ha indicado, se trata de la caducidad actuante en el seno de tramitaciones
complejas y formalizadas. En este apartado mi reivindicacin ms notable es la
disimilitud de trato que se ha de dispensar a las Adminis traciones pblicas y a
los ciudadanos. Como es sabido, el principio de i gualdad no se violenta por el
trato desigual a los desiguales, y aqu las partes lo son. A ello no empece el que
determinadas personas jurdicas privadas sean de una envergadura equiparable
a la de un ente pblico, porque el ordenamiento, evidentemente, se debe disear
pensando en el ciudadano corriente de a pie, que es el que ms fcilmente puede
quedar indefenso ante la arrolladura fuerza de los poderes pblicos Por otra
parle, esle esluer zo slo significara equilibrar una balanza que hasta hoy sigue
estando descaradamente descompensada hacia la Administracin '"
" Por ejemplo, no debe admitirse la interrupcin en el amplio espectro de los plazos torios para
ejercicio de acciones, debido a que son facultades univocas y especificas, concebidas con un nico
sentido o empleo posible i) se ejercitan o no se ejercitan, pero no caben juegos intermedios. Ademas,
su propia brevedad es indicio de fatalidad.
" ( f i articulo i . ' RDI l y artculos 2.3 y 4 de la orden de 2 de marzo de 1991, por la que se
desarrolla el Real Decreto (BOE de I3-IV-9I).

:
" La s Or i e nt a c i o ne s q ue a q u s e r e c o ge n p a l l e n de - l a aceptai i o n de l a s l e a s q ue c o n
ga l l a r d a ha de f e nd i d o GONZI EZ NAVARRO i va expuestas a l o largo del trabajo), hu i n d o l a s
e xt e ns i b l e s a l o r de n contencioso, y potencindolas o incluso radicalizndolas al
s e r vi c i o de l a de s i g ua l p os i c i n de l administrado

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I Y I \ IHAI) EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

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