Administracion Mod 2

ESCUELA DE INVESTIGACIN Y NEGOCIOS DE LIMA
MDULO II 77
ELEMENTOS Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO (PARTE I)
C O N T E N I D O
MDULO II
1. Defnicin y califcacin de los procedimientos administrativos
2. Legalidad de los procedimientos administrativos
3. Documentacin
4. Derecho de tramitacin
5. Sujetos del procedimiento
6. Los administrados
7. La autoridad administrativa
8. Colaboracin entre entidades
9. Confictos de competencia
10. La abstencin y sus causales
11. Formas de iniciacin del procedimiento
12. Requisitos de los escritos
13. Representacin del administrado
14. Acumulacin de solicitudes
15. Recepcin documental
MDULO II 79
1. Definicin y calificacin de los procedimientos adminis-
trativos (fuente: artculos 29 y 30 de la LPAG)
El Procedimiento Administrativo es el conjunto de actos y diligencias trami-
tados en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo
que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.
A travs de estos procedimientos las entidades emiten declaraciones en el marco
del derecho pblico, destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.
Todos los procedimientos que realiza la administracin deben encontrarse en el
Texto nico de Procedimientos Administrativos TUPA. El TUPA es un docu-
mento de gestin que contiene toda la informacin relacionada a la informacin
de procedimientos que los administrados realizan ante las distintas dependen-
cias. El objetivo del mismo es contar con un instrumento que permita unificar,
reducir y simplificar todos los procedimientos (trmites) que la entidad pone a
disposicin de los usuarios. Este documento informa a los ciudadanos sobre:
Procedimientos y servicios prestados en exclusividad
Base legal que otorga competencia y crea procedimientos
Requisitos
Plazos del procedimiento
Calificacin de cada procedimiento
Aplicacin de silencios administrativos
Derechos de trmite que correspondan
Autoridades que aprueban el trmite y recursos que proceden
Ahora bien, debemos entender que al interior del TUPA existen dos tipos de
procedimientos que se inician con la presentacin de la solicitud o peticin por
parte de los administrados: los procedimientos de aprobacin automtica y los
de aprobacin previa, como bien lo seala el artculo 30 de la LPAG que nos
dice que Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben
iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses
o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente captulo, en:
procedimientos de aprobacin automtica o de evaluacin previa por la entidad,
y este ltimo a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a
silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad seala estos procedimientos
en su Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los
criterios establecidos en el presente ordenamiento.
ELEMENTOS Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (PARTE I) / MDULO II
MDULO II 80
1.1. Rgimen del procedimiento de aprobacin automtica (fuente:
artculo 31 de la LPAG)
Como bien seala el artculo 31 de la LPAG, el procedimiento de aprobacin
automtica es aquel en el que la solicitud o pedido formulado por el administra-
do se considera aprobado con la sola presentacin de la solicitud, en tanto que
esta contenga los requisitos fijados por la Ley y el Texto nico de Procedimien-
tos Administrativos de la entidad. Esto quiere decir que en los procedimientos
de aprobacin automtica no es necesario el pronunciamiento de la entidad
para que el administrado considere concedido su pedido, puesto que dicho
procedimiento se encuentra sujeto al principio de presuncin de veracidad.
Generalmente, se regulan como procedimientos de aprobacin automtica a
aquellos referidos a la inscripcin del administrado en un registro o listado, la
presentacin de determinadas declaraciones o informacin, la concesin de
determinados permisos o licencias, etc.
En este procedimiento, las entidades no emiten ningn pronunciamiento
expreso confirmatorio de la aprobacin automtica, debiendo solo realizar la
fiscalizacin posterior. Sin embargo, cuando en los procedimientos de aproba-
cin automtica se requiera necesariamente de la expedicin de un documento
sin el cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el plazo mximo para
su expedicin es de cinco das hbiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores
fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la presente Ley
1
.
Este tipo de procedimiento tiene como objetivo el dotar de celeridad al pro-
cedimiento, sustituyendo ntegramente las tcnicas de autorizacin (licencias,
permisos y autorizaciones), todo de manera documentada, sealando el inicio
de la actividad social o econmica del particular y teniendo la potestad, la au-
toridad, a ya no emitir una resolucin previa, sino exclusivamente a posteriori,
pudiendo investigar y, en su caso, prohibir dicha actividad si comprueba la falta
de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad, o de idoneidad
de la informacin proporcionada.
Por esta razn se eliminan los procedimientos de manera tradicional y se abre
paso a una simple comunicacin que viene documentada desde el exterior, en
vez de tener que documentarla durante el procedimiento.
A su vez el administrado informa e instruye desde afuera presentando toda la
probanza necesaria desde su solicitud. Con la calificacin de procedimientos
de aprobacin automtica, todos los permisos y autorizaciones se convierten
en simples avisos del inicio de actividades
2
.
1 Artculo 31 de Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N. 27444.
2 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Octava edicin.
2009. Editorial Gaceta Jurdica, Lima, 2009, p. 225.
MDULO II 81
Como ejemplo de procedimientos de aprobacin automtica podemos en-
contrar:
Procedimientos conducentes a la obtencin de licencias y autorizaciones
Procedimientos para el otorgamiento de constancias y copias certificadas
Procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, econmicas o laborales en el mbito privado, siempre
que no afecten a terceros (por ejemplo, habilitaciones profesionales, locales
comerciales, etc.).
Como hemos mencionado antes, la nica accin que corresponde a la adminis-
tracin, en esta clase de procedimientos, es la fiscalizacin posterior; pues la Ley
prev de forma excepcional que la administracin realice un muestreo a fin de
verificar de oficio todas las actuaciones que se realizan en este procedimiento.
1.2. Fiscalizacin posterior de los procedimientos administrativos de
aprobacin automtica (fuente: artculo 32 de la LPAG)
La LPAG establece en su artculo 32 que los procedimientos administrativos
(sean de evaluacin previa o aprobacin automtica), luego de concluir por
aprobacin automtica o por silencio administrativo, deben estar sucedidos
por un mecanismo de control posterior, para ello, la administracin, una fisca-
lizacin de oficio y el muestreo de un grupo selecto al azar de procedimientos,
realiza para confirmar la autenticidad del documento presentado y la veracidad
de la informacin; este mecanismo es de indispensable realizacin para que
la factibilidad de la presuncin de veracidad no se convierta en un incentivo
para desviaciones, abusos o fraudes.
Para efecto de su caracterizacin jurdica, debemos tener en cuenta las siguientes
particularidades:
La fiscalizacin posterior es un procedimiento administrativo interno de oficio
(art. 104, Ley N 27444).
Es un procedimiento gratuito, por lo que su realizacin no es financiada por
los fiscalizados mediante tasas, sino por el presupuesto pblico.
Es un procedimiento continuado por la normativa y no plantea un plazo
conminatorio o prescriptorio para que la administracin lo realice.
La regla de toda actividad de fiscalizacin es su economa, lo diligente es que
la administracin realice la fiscalizacin mediante el muestreo aleatorio, en
funcin de aquellos procedimientos de mayor impacto econmico o adminis-
trativo, aquellos en los que sea ms concurrente la ocurrencia de fraude; por
ejemplo, para los casos de contrataciones, se acostumbra enfocar los estudios
MDULO II 82
en las reas denominadas zonas de riesgo, como logstica o abastecimiento,
donde la cantidad de procedimientos, volumen y costos genera muchas fugas
y desviaciones en la legalidad.
En todo caso, la entidad debe cumplir con el mnimo de fiscalizacin, esto es,
una verificacin no menor al 10% de los expedientes acogidos a la presuncin
de la veracidad, hasta un mximo de 50 expedientes por cada procedimiento
previsto en el TUPA.
Las expresiones escritas del administrado (declaraciones juradas), con carcter
de juramentadas, mediante las cuales los administrados afirman su situacin
favorable (el cumplirlas) en relacin con los requisitos que solicita la entidad;
se suelen emplear en tres casos distintos:
Para sustituir un certificado oficial proveniente de una autoridad pblica sobre
un estado o sobre la calidad del administrado (por ejemplo, una certificacin
de buena conducta, de domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.).
Para sustituir una prueba privada sobre un estado de cosas sobre las cuales
no hay certificacin oficial alguna (por ejemplo, la declaracin jurada de los
linderos de una propiedad, los bienes que ingresan al pas proveniente de un
viaje). Aqu la actividad de fiscalizacin es la inspeccin fsica para corroborar
la informacin dada por el administrado.
Para acreditar la ausencia de una situacin personal del administrado del
cual no existe otro medio de prueba (por ejemplo, la declaracin jurada de
haber sido destituido de la administracin pblica, de no tener impedimento
para contratar, etc.). En estos casos la administracin difcilmente cuenta con
instrumentos confiables para fiscalizar: solo mantiene aproximaciones, debi-
do a que las fuentes de informacin disponibles no cuentan con un registro
oficial del mismo.
En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaracin, informacin o en
la documentacin presentada por el administrado, la entidad considerar no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comu-
nicar el hecho a la autoridad jerrquicamente superior, si lo hubiere, para que
se declare la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaracin,
informacin o documento; imponga a quien haya empleado esa declaracin,
informacin o documento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco
Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, adems, si la
conducta se adecua a los supuestos previstos en el Ttulo XIX Delitos contra la
Fe Pblica del Cdigo Penal, esta deber ser comunicada al Ministerio Pblico
para que interponga la accin penal correspondiente
3
.
3 Numeral 3 del artculo 31 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N. 27444.
MDULO II 83
1.3. Rgimen del procedimiento de evaluacin previa
A diferencia de los procedimientos de aprobacin automtica, los procedimien-
tos de evaluacin previa requieren de un examen de forma y de fondo por parte
del rgano administrador, que tiene por finalidad conceder o denegar la solicitud
o peticin del administrado. Como resultado del examen, el funcionario emitir
una resolucin que contiene los fundamentos de su decisin y el sentido de
esta. Generalmente, se regulan como procedimientos de evaluacin previa a
aquellos destinados a conceder un derecho sustantivo, resolver un recurso, etc.
En la legislacin pasada estos procedimientos de evaluacin previa eran regu-
lados por los artculos 33 y 34 de la LPAG; nos obstante, han venido a ser
derogados por la Novena Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de
la Ley N 29060, publicada el 7 julio de 2007, Ley del Silencio Administrativo.
Son caractersticas de los procedimientos de evaluacin previa las siguientes:
Requiere de una instruccin, substanciacin, probanza y finalmente la pro-
nunciacin de la entidad.
La peticin del administrado queda en suspenso hasta que se resuelva el
trmite.
Plazo mximo de la evaluacin. Plazo general: 30 das hbiles (art. 35 y
142 LPAG). Plazo especial: por norma especial.
Est sujeto a los silencios administrativos: positivo y negativo
Ahora bien, por la Ley del Silencio Administrativo las peticiones tramitadas a
travs de los procedimientos de evaluacin previa pueden, en caso de no ser
aprobados dentro del plazo previsto, ser resueltas de manera que se d por
denegado el pedido y se pueda acceder a la siguiente instancia (silencio admi-
nistrativo negativo) o, por el contrario, puede darse por admitida su demanda
y crear una ficcin a travs de la cual la administracin, siempre que no vaya
contra el ordenamiento jurdico le otorgue el visto bueno a la peticin del ad-
ministrado (silencio administrativo positivo).
1.3.1. Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo (fuente:
Son procedimientos por los cuales, una vez transcurrido el plazo establecido
para su resolucin sin que la entidad administrativa emita el pronunciamiento
correspondiente, el administrado puede dar por concedida su solicitud. Estos
Procedimientos se suscitan cuando por inaccin procedimental, la administra-
cin pblica, no ha resuelto la peticin y/o recurso del administrado, al venci-
miento del plazo: 30 das hbiles, Art. 35, de la LPAG; 15 das para la licencia
de funcionamiento, Art. 8, de la Ley N 28976.
MDULO II 84
Parece sensato atender con este silencio, la situacin insatisfecha y frustrada
de aquel ciudadano que no obtiene una respuesta en el plazo debido cuando
en cumplimiento de un deber legal acude a la autoridad competente para
obtener el ttulo habilitante (licencia, inscripcin, autorizacin, aprobacin,
dispensa, admisin, etc.). Con la finalidad de ejercer algn derecho o alguna
libertad de la cual ya es titular, pese a haberse sometido a la comprobacin
administrativa. Por ello es que el silencio positivo tiene la virtud de sustituir la
capacidad resolutiva de la entidad competente, por el mandato superior de la
ley en el sentido de que el ciudadano queda autorizado a ejercer aquello que
pidi, mientras que los terceros y la propia administracin deben respetar esa
situacin favorable del ciudadano.
Estn sujetos a silencio administrativo positivo, los procedimientos de evalua-
cin previa que estn en los siguientes supuestos normativos, previstos en el
art. 1, de la Ley 29060:
a) Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes
o el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa
del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera
Disposicin Transitoria, Complementaria y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos
administrativos anteriores.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda
repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante
la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
As, estos procedimientos se considerarn aprobados si, vencido el plazo
establecido, la entidad no hubiera emitido su pronunciamiento, sin que sea
necesaria la expedicin de documento alguno, pues el silencio opera por el
solo transcurso del tiempo.
1.3.1.1. Requisitos para la aplicacin del silencio administrativo positivo
Conforme a la doctrina y la legislacin nacional, los requisitos legales para que
pueda operar el silencio administrativo son los siguientes:
a) El silencio administrativo positivo solo es aplicable a los procedimientos ad-
ministrativos promovidos por los ciudadanos que sean de evaluacin previa
y no en los procedimientos iniciados por la administracin de oficio (ejemplo,
fiscalizacin, acotaciones tributarias, etc.), siempre que la solicitud haya sido
admitida vlidamente trmite, esto es que haya superado las observaciones
que se le hubiesen presentado.
MDULO II 85
b) Las materias que son objeto del silencio positivo son previamente calificadas
por la Ley y no surgen de la voluntad del ciudadano ni de la autoridad.
c) El petitorio del ciudadano deber ser jurdico y fsicamente posible, en funcin
del marco legal vigente y la idoneidad de los documentos presentados a la
autoridad en el procedimiento, ya que la autoridad mantiene la potestad
invalidatoria del silencio positivo, cuando ha sido otorgado sin considerar
esta condicin.
d) Debe haber transcurrido el trmino preciso que tiene la administracin para
resolver y notificar su decisin, sin que el ciudadano haya sido notificado
vlidamente con la decisin.
e) La autoridad administrativa debe haber incurrido en una inactividad total
durante el trmino habilitado para producir su resolucin y no haber obser-
vado la solicitud, pedido informacin adicional, etc.
f) El administrado debe haberse conducido con buena fe, esto es, no haber
propiciado con sus acciones u omisiones la inactividad de la autoridad.
1.3.2. Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo (fuente:
La Ley N 29060 prev que el silencio administrativo negativo ser aplicable en
los casos en que se afecte el inters pblico, incidiendo en la salud, el median-
biente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de
seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y del
patrimonio histrico cultural de la nacin, en procedimientos trilaterales y en
los que generen obligacin de dar o hacer a cargo del Estado, y autorizaciones
para operar casinos y mquinas tragamonedas.
Asimismo, se aplicar el silencio negativo en los procedimientos por los cuales se
transfiera facultades de la administracin pblica, y en aquellos procedimientos
de inscripcin registral.
En los procedimientos tributarios y aduaneros, el silencio administrativo se
regir por sus leyes y normas especiales. Cuando se trata de procedimientos
administrativos que tengan incidencia en la determinacin de la obligacin tri-
butaria o aduanera, se aplicar el segundo prrafo del artculo 163 del Cdigo
Tributario. En el mismo sentido, los procedimientos de peticin graciable y de
consulta, se rigen por sus disposiciones especficas.
Excepcionalmente, el SAN ser aplicable:
1) Casos que afecten significativamente el inters pblico, incidiendo en salud,
medioambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero
MDULO II 86
y de seguros, mercado de valores, defensa comercial, defensa nacional y
patrimonio histrico cultural de la nacin.
2) Procedimientos trilaterales
3) Procedimientos que generen obligacin de dar o hacer del Estado.
4) Autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas tragamonedas.
5) Procedimientos tributarios
6) Procedimientos de inscripcin registral
1.3.3. Plazo mximo del procedimiento administrativo de evaluacin
previa (fuente: artculo 35 de la LPAG)
De acuerdo al artculo 35 de la LPAG El plazo que transcurra desde el inicio
de un procedimiento administrativo de evaluacin previa hasta que sea dictada
la resolucin respectiva, no puede exceder de treinta (30) das hbiles, salvo que
por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo cumplimiento
requiera una duracin mayor.
2. Legalidad de los procedimientos administrativos (fuente:
Por el principio de legalidad en el procedimiento administrativo, se limita la
sobrecarga de exigencias a los administrados de forma arbitraria e imprevisible.
Estableciendo la necesidad de la intervencin de un instrumento con rango
normativo para la aprobacin de procedimientos, requisitos y/o costos admi-
nistrativos de los mismos.
Al respecto, el establecimiento de los requisitos para los trmites y la fijacin
de los costos del procedimiento deben tener fundamento normativo en las
siguientes disposiciones:
En el caso de entidades del Gobierno Central: Decreto Supremo
En el caso de entidades de Gobiernos Regionales: resolucin de la ms alta
autoridad regional
En el caso de entidades autnomas constitucionales: resolucin de su titular
En el caso de municipalidades: ordenanza municipal
Para complementar, esta norma jurdica contiene la previsin de sancin y
responsabilidad a los funcionarios y servidores que realicen exigencias fuera
del marco legal comentado.
MDULO II 87
2.1. Contenido aprobacin y difusin del Texto nico de Procedi-
mientos Administrativos (fuente: artculo 37 de la LPAG)
a) Contenido
La LPAG que todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobacin
segn sea el caso de su Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA), incluyendo los siguientes elementos
4
:
Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los adminis-
trados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento
de cualquier rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con
respaldo legal, el cual deber consignarse expresamente en el TUPA con
indicacin de la fecha de publicacin en el diario oficial.
La descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la reali-
zacin completa de cada procedimiento. Ello impide a la autoridad el exigir
requisitos adicionales una vez iniciado el procedimiento
5
.
La calificacin de cada procedimiento segn corresponda entre procedimien-
tos de evaluacin previa o de aprobacin automtica. Ello debe realizarse
al amparo de los lineamientos establecidos en la Ley y considerando que la
preferencia debe establecerse en lo posible a favor de los segundos.
En el caso de procedimientos de evaluacin previa, el TUPA deber establecer
si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo, de conformidad
con lo sealado por la Ley. Esta previsin cobra especial importancia, ya
que la Ley establece cierto margen de accin para que la entidad pueda
determinar un rgimen especfico de silencio administrativo, teniendo en
cuenta el carcter preferente del silencio administrativo positivo.
Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitacin, con indi-
cacin de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresar
con relacin a la Unidad Impositiva Tributaria (UIT), para publicarse en las
entidades en moneda de curso legal. No obstante, dicha indicacin puede
establecerse nicamente si la entidad se encuentra facultada al cobro mediante
una norma con rango de ley
6
.
Las vas de recepcin adecuadas para acceder a los procedimientos conteni-
dos en el TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los artculos 117 y siguientes
de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Ello incluye la posibilidad
de emplear la oficina de trmite documentario o los mecanismos alternativos
de recepcin.
4 Artculo 37, inciso 1 al 8 de la LPAG.
5 Artculo 159, numeral 159.1 de la LPAG.
MDULO II 88
La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento, a
fin de que pueda establecerse con claridad a quien corresponde la instruccin
y resolucin del trmite y la responsabilidad respecto del mismo. Asimismo,
debe sealar los recursos a interponerse para acceder a cada una de las
instancias del procedimiento. En este ltimo caso, la interposicin de un re-
curso requiere la participacin de abogado
7
. Asimismo, es necesario que el
administrado conozca la existencia del recurso para poder decidir emplearlo
y adems conocer qu resolucin en concreto pone fin a la va administrativa,
para efectos de un eventual proceso contencioso administrativo.
Finalmente, el TUPA incluir los formularios que son empleados durante la
tramitacin del respectivo procedimiento administrativo. Mediante los formu-
larios los administrados, o algn servidor a su pedido, completando datos,
o marcando alternativas planteadas, proporcionan la informacin usual que
se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentacin. Los
formularios se emplean en especial cuando los administrados deben sumi-
nistrar informacin para cumplir exigencias legales y en los procedimientos
de aprobacin automtica. Los formularios tambin son utilizados cuando
las autoridades deben resolver una serie numerosa de expedientes homo-
gneos, as como para las actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean
autorizadas previamente
8
, para convertise en un importante mecanismo de
gestin.
El TUPA tambin incluir la relacin de aquellos servicios prestados en ex-
clusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de
obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia.
Los requisitos y condiciones para la prestacin de los servicios por las enti-
dades sern fijados por decreto supremo, refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros.
Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades
a travs de Resolucin del Titular del Pliego establecern los requisitos y
costos correspondientes a los mismos, los cuales debern ser debidamente
difundidos para que sean de pblico conocimiento.
b) Aprobacin
Los documentos de aprobacin en funcin de cada competencia originaria
para aprobar los Textos nicos de Procedimientos Administrativos de cada
entidad radica en lo siguiente:
En caso de entidades de gobierno Central (organismos pblicos descentra-
lizados, proyectos, programas, etc.): Decreto Supremo.
7 Artculo 211 de la LPAG.
MDULO II 89
En caso de entidades de Gobiernos Regionales: la Ley N 27444 menciona
que debe ser aprobada por la Resolucin de la ms alta autoridad regional,
la cual es la Ordenanza Regional dentro del nuevo ordenamiento jurdico
regional, dejando a los Decretos Regionales, la regulacin de los procedi-
mientos especficos.
En caso de entidades autnomas constitucionales: resolucin de su titular.
En caso de municipalidades: ordenanza municipal.
c) Difusin
Al respecto, la norma ha establecido dos obligaciones imputables a la entidad
respecto a la transferencia de su informacin hacia los ciudadanos: la publica-
cin en el diario correspondiente, y la difusin en los ambientes de la entidad.
La publicacin involucra la inclusin en el diario oficial El Peruano (entidades
con alcance nacional) o en el diario encargado de los avisos judiciales (enti-
dades con alcance local o regional) del texto completo (no solo la Resolucin
aprobatoria y mucho menos un aviso indicando que ha sido aprobado el citado
documento) del Texto nico de Procedimientos Administrativos, de modo tal
que cada dos aos, las entidades deban publicar el ntegro de su TUPA. Si la
entidad incumpliere con este plazo de actualizacin obligatorio, queda sujeto
a los efectos del artculo 49 de la Ley, sin poder cobrar tasas por los trmites.
El segundo deber complementario al anterior, es el de la difusin permanente
y accesible que la entidad debe realizar del TUPA publicado y vigente en los
ambientes de la entidad, de modo que permita su consulta por parte de los
interesados.
El artculo 38.5 de la Ley N 27444, concordante con el artculo 36.3 establece
que la actualizacin simplificadora de un TUPA puede ser realizada mediante
una norma de menor rango que la empleada para aprobarlo, teniendo como
base dotar de flexibilidad a la administracin pblica para aplicar tcnicas de
simplificacin administrativa.
3. Documentacin
Para el procedimiento administrativo existe todo tipo de documentacin y dis-
tintas fuentes para recabarla, tambin informacin del administrado la entidad,
adems documentacin que puede ser solicitada y otra que no. Al respecto, en
el presente apartado y en adelante, buscaremos detallar y conocer un poco ms
de la documentacin presente en el procedimiento administrativo.
MDULO II 90
3.1. Documentacin prohibida de solicitar (fuente: artculo 40 de la
LPAG)
Existe un conjunto de prohibiciones para las entidades respecto a la documen-
tacin que podrn solicitar a los administrados para el inicio, prosecucin o
conclusin de un procedimiento, sea de oficio o iniciado a peticin de parte, a
fin de obtener una mayor eficiencia en la tramitacin de los procedimientos y la
reduccin de los costos innecesarios a favor de los particulares. En tal sentido,
la autoridad administrativa est prohibida de solicitar a los administrados la
siguiente documentacin o informacin
9
, que se considera innecesaria o cuya
obtencin corresponde a la propia autoridad administrativa.
Al respecto Guzmn Napur
10
desarrolla el artculo 40 de la LPAG detallando
lo siguiente:
2.4.1. Informacin o documentacin existente en la entidad
Que est constituida por aquella informacin o documentacin que la entidad
solicitante posea o deba poseer en virtud de algn trmite realizado anterior-
mente por el administrado en cualquiera de sus dependencias, o por haber
sido fiscalizado por ellas, durante los cinco (5) aos anteriores inmediatos,
siempre que los datos no hubieren sufrido variacin ni haya vencido la vigen-
cia del documento entregado. Ahora bien, para acreditar la presentacin del
documento, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste
dicha presentacin, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual
hubiese sido suministrada.
El origen de la previsin legal materia de anlisis se encuentra en el artculo 8
de la derogada Ley de Simplificacin Administrativa, la misma que establece,
como parte de la eliminacin de exigencias y formalidades costosas, que que-
da eliminada la presentacin de documentos que contengan informacin que
la entidad posea o deba poseer. A su vez, el reglamento de la citada norma,
en su artculo 20, contena una redaccin similar a la que contiene el inciso
40.1.1. del artculo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
11
.
Finalmente, el artculo 31 de la Ley Marco para el crecimiento de la inversin
privada establece la prohibicin de que las entidades soliciten documentacin
que haya sido presentada con anterioridad por el interesado.
La obligacin antes citada tiene por finalidad evitar que la Administracin
Pblica exija al administrado informacin que la entidad tenga o que deba
9 Artculo 40, inciso 40.1 de la Ley.
10 GUZMN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, junio,
2013, pp. 410-412.
11 Redaccin que a su vez es similar a la contenida en el artculo 17 inciso a) del D.S. N. 094-92-PCM, Reglamento
de las disposiciones sobre seguridad jurdica en materia administrativa contenidas en el Decreto Legislativo N.
757.
MDULO II 91
tener
12
. Permitir lo contrario equivale a complicar el procedimiento, hacindolo
ms largo, lo cual a su vez no propende a la eficiencia de las entidades. La
experiencia peruana y comparada
13
demuestra que la Administracin tiene
a exigir documentos que la misma posee, como resultado de una mezcla de
mal entendida seguridad jurdica con la proverbial inercia que rodea al actuar
administrativo.
2.4.2. Informacin o documentacin de la propia entidad
Es aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras entidades
pblicas del mismo sector. Es evidente que en este caso, la Administracin
no puede solicitar el documento o la informacin respectiva al administrado.
Ahora bien, en el caso de distintas entidades de un mismo sector, la obligacin
de recabar la documentacin corresponde a la propia entidad, a solicitud del
administrado. Es necesario sealar que el esquema peruano no impide que la
Administracin pueda solicitar documentos que obran en otras entidades pbli-
cas, a diferencia de otros ejemplos en el derecho comparado, como el italiano.
La lgica de la prescripcin legal que venimos sealando estriba en la propia
simplificacin del procedimiento, estableciendo que la entidad no puede soli-
citar informacin o documentacin que ella posee, consideracin que justifica
tambin la previsin legal que se comentara en el acpite precedente. De la
misma manera, la Administracin muestra la tendencia de solicitar informacin
o documentos que ella misma ha expedido en su momento
14
. A su vez estas
normas tienen por finalidad facilitar la obtencin por parte de los administra-
dos de la documentacin de la cual se debe hacer acopio para la iniciacin o
continuacin de un trmite determinado.
2.4.3. La presentacin de ms de dos ejemplares de un mismo documento
Como parte de la simplificacin procedimental que venimos describiendo,
se establece que no cabe la presentacin de la ms de dos ejemplares de un
mismo documento ante la entidad, salvo evidentemente que sea necesario
notificar a un nmero determinado de interesados
15
, como podra ocurrir en
procedimientos en los cuales deba incorporarse a terceros administrados o en
procedimientos trilaterales.
12 En el derecho comparado se encuentran ejemplos interesantes de esta previsin, en particular el artculo 35
inciso f) de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn en el caso espaol y el artculo 18.2 de la Ley 241/1990 italiana. En este ltimo caso la previsin es an
ms estricta, estableciendo que la Administracin no puede exigir ningn documento que obre en su poder o de
cualquier otra administracin pblica.
13 Sobre el particular: MARTN-RETORTILLO BAQUER, De la simplificacin de la administracin pblica, cit.,
p. 32; CIERCO SEIRA, La simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia, cit., pp. 393-394.
14 MARAV SUMAR, La simplificacin administrativa: un asunto complejo, cit., p. 297.
15 Artculo 40, numeral 40.1.3 de la Ley.
MDULO II 92
Esta previsin tiene por finalidad evitar la acumulacin de documentacin inne-
cesaria, propendiendo a la aceleracin del procedimiento. Por otro lado, traslada
a la entidad el costo de la emisin de fotocopias, en caso fueran necesarias
para la elaboracin de documentos distintos al expediente principal o cuando
deba comunicarse a una autoridad distinta a la que tramita el procedimiento
16
.
2.4.4. Fotografas de los administrados
Asimismo, se establece que no debe exigirse la presentacin de fotografas,
salvo evidentemente los procedimientos para la obtencin de documentos de
identidad, pasaporte, as como licencias o autorizaciones de ndole personal o
por razones de seguridad nacional.
La norma establece que los administrados tendrn la libertad de escoger la
empresa en la cual sean obtenidas las fotografas, con excepcin de los casos
de digitalizacin de imgenes, la misma que es necesaria para impedir la falsi-
ficacin de los documentos antes precisados, como ocurre por ejemplo con el
trmite para la obtencin de pasaportes.
2.4.5. Otros posibles requerimientos que no resultan exigibles
Documentos de identidad personal distintos a la Libreta Electoral o Docu-
mento Nacional de Identidad (DNI), como la libreta militar o la licencia de
conducir. Asimismo, solo se exigir para los ciudadanos extranjeros carn
de extranjera o pasaporte segn corresponda. Ahora bien, la Ley no seala
si la Libreta Electoral o el Documento Nacional de Identidad pueden ser
reemplazados a su vez por otros documentos en caso no se tengan a la
mano los antes precisados. En estricto, debera existir un rango amplio de
documentos de identidad, entre los cuales deber preferirse, evidentemente,
el Documento Nacional de Identidad.
Recabar los sellos de la propia entidad, que en todo caso deben ser acopia-
dos por la autoridad a cargo del expediente. En este caso, nuevamente, se
aplica el principio de asignar el costo de la tramitacin a quien se encuentra
en condicin de efectuarla al menor costo posible.
Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras; no obstante,
haber sido producidos por otra finalidad, salvo que sean ilegibles.
Constancia de pago realizado ante la propia entidad por algn trmite, en
cuyo caso el administrado solo queda obligado a informar en su escrito
el da de pago y el nmero de constancia de pago, correspondiendo a la
administracin la verificacin inmediata.
16 MORN URBINA, Derecho procesal administrativo, cit., [1997], p. 154.
MDULO II 93
3.2. Documentos que se deben solicitar (fuente: artculo 41 de la
LPAG)
El artculo 41 de la LPAG establece que para el cumplimiento de los requisi-
tos correspondientes a los procedimientos administrativos, las entidades estn
obligadas a recibir los siguientes documentos e informaciones en vez de la
documentacin oficial, a la cual reemplazan con el mismo mrito probatorio:
- Copias simples o autenticadas por los fedatarios institucionales, en reem-
plazo de documentos originales o copias legalizadas notarialmente de tales
documentos. Las copias simples sern aceptadas, estn o no certificadas por
notarios, funcionarios o servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones y
tendrn el mismo valor que los documentos originales para el cumplimiento
de los requisitos correspondientes a la tramitacin de procedimientos admi-
nistrativos seguidos ante cualquier entidad. Solo se exigirn copias autenti-
cadas por fedatarios institucionales en los casos en que sea razonablemente
indispensable.
- Traducciones simples con la indicacin y suscripcin de quien oficie de tra-
ductor debidamente identificado, en lugar de traducciones oficiales.
- Las expresiones escritas del administrado contenidas en declaraciones con
carcter jurado mediante las cuales afirman su situacin o estado favorable
en relacin con los requisitos que solicita la entidad, en reemplazo de certifica-
ciones oficiales sobre las condiciones especiales del propio administrado, tales
como antecedentes policiales, certificados de buena conducta, de domicilio,
de supervivencia, de orfandad, de viudez, de prdida de documentos, entre
otros.
- Instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de las escrituras
pblicas, en vez de instrumentos pblicos de cualquier naturaleza, o testimo-
nios notariales, respectivamente.
- Constancias originales suscritas por profesionales independientes debida-
mente identificados en reemplazo de certificaciones oficiales acerca de las
condiciones especiales del administrado o de sus intereses cuya apreciacin
requiera especiales actitudes tcnicas o profesionales para reconocerlas, tales
como certificados de salud o planos arquitectnicos, entre otros. Se tratar
de profesionales colegiados solo cuando la norma que regula los requisitos
del procedimiento as lo exija.
- Copias fotostticas de formatos oficiales o una reproduccin particular de
ellos elaborada por el administrador respetando integralmente la estructura
de los definidos por la autoridad, en sustitucin de los formularios oficiales
aprobados por la propia entidad para el suministro de datos.
MDULO II 94
Ahora bien, la presentacin y admisin de los sucedneos documentales, se hace
al amparo del principio de presuncin de veracidad y conlleva la realizacin
obligatoria de acciones de fiscalizacin posterior a cargo de dichas entidades.
Asimismo, lo dispuesto en el presente artculo es aplicable aun cuando una
norma expresa disponga la presentacin de documentos originales. No obstan-
te, las disposiciones antes expresadas no limitan el derecho del administrado
a presentar la documentacin prohibida de exigir, en caso de ser considerado
conveniente a su derecho.
3.3. Presuncin de veracidad de la documentacin a presentar (fuente:
La presuncin de veracidad, a nivel del procedimiento administrativo trabajo en
conjuncin con el principio de celeridad permite acelerar los trmites y facilitarle
al administrado el manejo de los procedimientos administrativos, a partir de
la presuncin de que el particular dice la verdad. Asimismo, la presuncin de
veracidad genera una mejora sustancial en la gestin, permitiendo una reduc-
cin sustancial de los costos administrativos que la entidad debe asumir en la
verificacin
17
. Como resultado, la presuncin de veracidad se convierte en el
principio rector de la simplificacin administrativa procedimental.
El artculo 42 de la LPAG establece que, la presuncin de veracidad, a nivel
del procedimiento administrativo, implica que todas las declaraciones jura-
das, los documentos sucedneos presentados y la informacin incluida en los
escritos y formularios que presenten los administrados para la realizacin de
un procedimiento administrativo, se presumen verificados por quien hace uso
de ellos, as como de contenido veraz para fines administrativos, salvo prueba
en contrario
18
.
Dicha prueba en contrario se puede obtener a travs del procedimiento de fis-
calizacin posterior aplicacin del principio de controles posteriores que debe
realizar la entidad, en su caso. Vale la distincin, entre la presuncin de veracidad
en el mbito del procedimiento de evaluacin previa y el procedimiento de
aprobacin automtica, pues en este ltimo caso el citado principio opera como
justificacin del procedimiento en s mismo, a diferencia del procedimiento de
evaluacin previa en donde la presuncin de veracidad permite, entre otras
cosas, admitir medios probatorios y, en especial, los sucedneos documentales,
que resultan indispensables en una lgica de simplificacin administrativa, no
abarcando el procedimiento en general sino sus componentes, a diferencia
17 De hecho, al realizar exigencias indebidas al administrado, el Estado incurre en mayores gastos respecto a los
ingresos que pueda obtener.
18 Artculo 42, inciso 42.1 de la LPAG.
MDULO II 95
del procedimiento de aprobacin automtica que se sustenta enteramente en
dicho principio.
3.4 Documentos pblicos (fuente: artculo 43 de la LPAG)
El artculo 43 establece como documentos de carcter pblico a los siguientes:
Aquellos emitidos vlidamente por los rganos de las entidades.
La copia de cualquier documento pblico siempre que exista constancia de
que es autntico
La copia de documento privado cuya autenticidad haya sido certificada por
fedatario.
El documento pblico, en cuanto se presume su autenticidad, tiene valor
probatorio pleno, erga omnes y da fe de su otorgamiento, de su fecha de las
declaraciones que el funcionario que lo autoriza. Conforme a estos supuestos
los documentos pblicos hacen fe plena o simplemente prueba con suficiencia
los aspectos extrnsecos del documento en cuanto contenga afirmaciones de
hechos realizados en presencia del funcionario pblico que lo haya recibido o
constatado.
Ejemplo de estos documentos destacan: actas de inspeccin, declaraciones
testimoniales, actas de notificacin de resoluciones, reproduccin de resolu-
ciones, entre otros).
4. Derecho de tramitacin (fuente: artculo 44 de la LPAG)
Es el pago de una tasa o contraprestacin econmica con fines de recaudacin
tributaria, exigible a aquellas personas que reciben de una entidad un servicio
especfico e individualizable.
De acuerdo a la LPAG procede establecer derechos de tramitacin en los pro-
cedimientos administrativos, cuando su tramitacin implique para la entidad la
prestacin de un servicio especfico e individualizable a favor del administrado, o
en funcin del costo derivado de las actividades dirigidas a analizar lo solicitado;
salvo en los casos en que existan tributos destinados a financiar directamente
las actividades de la entidad. Dicho costo incluye los gastos de operacin y
mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento.
Para el cobro de dicha tasa es necesario que la entidad est facultada para
exigirlo por una norma con rango de ley y que est consignado en su vigente
Texto nico de Procedimientos Administrativos. No obstante no es posible
ejercer cobro alguno por derechos de tramitacin para procedimientos inicia-
dos de oficio, ni en aquellos en los que son ejercidos el derecho de peticin
MDULO II 96
graciable o el de denuncia ante la entidad por infracciones funcionales de sus
propios funcionarios o que deban ser conocidas por las Oficinas de Auditora
Interna. Asimismo, no resulta posible dividir los procedimientos ni establecerse
cobro por etapas.
En estos cobros existe una regla de equilibrio entre los gastos que realiza la
entidad para cubrir estos servicios y el pago que se realiza por el administrado
a fin de cubrir dicho gasto pblico, para que no se use la figura de los cobros
de derecho de tramitacin de tal modo que se lucre con esta actividad, por
ello la entidad est obligada a reducir los derechos de tramitacin en los pro-
cedimientos administrativos si, como producto de su tramitacin, se hubieren
generado excedentes econmicos en el ejercido anterior.
Los criterios y procedimientos para la determinacin de los costos de los pro-
cedimientos y servicios administrativos que brinda la administracin y para
la fijacin de los derechos de tramitacin sern precisados mediante decreto
supremo refrendado por el presidente del Consejo de Ministros y el ministro
de Economa y Finanzas.
4.1. Lmite de los derechos de tramitacin (fuente: artculo 45 de la
LPAG)
El numeral 45.1 del artculo 45 de la LPAG establece que el monto del derecho
de tramitacin es determinado en funcin al importe del costo que su ejecucin
genera para la entidad por el servicio prestado durante toda su tramitacin
y, en su caso, por el costo real de produccin de documentos que expida la
entidad. Su monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina de
administracin de cada entidad. En tal sentido, todas las entidades deberan
estar en condiciones de poder sustentar los costos que expresan el monto de
los derechos de tramitacin consignados en sus TUPAS.
Cuando el monto de los derechos sea superior a una Unidad Impositiva Tribu-
taria (UIT), la entidad deber acogerse a un rgimen de excepcin, el mismo
que ser establecido mediante Decreto Supremo refrendado por el presidente
del Consejo de Ministros y el ministro de Economa y Finanzas.
Visto ello, las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar
preferencia o tratamiento especial a una solicitud, distinguindola de las dems
de su mismo tipo, ni discriminar en funcin al tipo de administrado que siga
el procedimiento.
MDULO II 97
4.2. Cancelacin de los derechos de tramitacin (fuente: artculo 46
de la LPAG)
La forma de cancelacin de los derechos de tramitacin, vista en la LPAG,
tiene una finalidad no presencial de tal modo que, todas las entidades deben
buscar prioritariamente generar mecanismos y espacios que permitan a los ciu-
dadanos poder efectuar sus pagos sin necesidad de asistir indispensablemente
a la entidad, proveyendo un servicio ms gil y simplificado, y ahora ltimo,
acorde con las nuevas tecnologas, de tal modo que estas modalidades de
cancelacin deban ser establecidas en el TUPA institucional, debiendo tender
a que el pago a favor de la entidad pueda ser realizado mediante cualquier
forma dineraria que permita su constatacin, incluyendo abonos en cuentas
bancarias o transferencias electrnicas de fondos.
4.3. Reembolso de gastos administrativos (fuente: artculo 47 de la
LPAG)
Los gastos administrativos son aquellos gastos ocasionados por actuaciones
especficas solicitados por el administrado dentro del procedimiento. Se solicita
una vez iniciado el procedimiento administrativo y es de cargo del administrado
que haya solicitado la actuacin o de todos los administrados, si el asunto fuera
de inters comn; teniendo derecho a constatar y, en su caso, a observar, el
sustento de los gastos a reembolsar.
Este mecanismo ha sido creado por el ordenamiento jurdico para proteger al
administrado de posibles agresiones econmicas generadas por los gastos en
los que el mismo incurre en el proceso, gastos que deberan estar sustentados
por el presupuesto pblico o, en el peor de los casos, por los derechos de tra-
mitacin. Por ello, el reembolso de gastos administrativos se convierte ms en
una excepcin que en una regla. En tal sentido, solo procede el reembolso de
gastos administrativos cuando una ley expresamente lo autoriza.
Ojo: El cumplimiento de las disposiciones generales sobre la estructura del TUPA
y los conceptos revestidos en este instrumento, como costos, entre otros,
sin perjuicio de las facultades otorgadas al Indecopi sern supervisadas
por la Presidencia del Consejo de Ministros.
5. Sujetos del procedimiento (fuente: artculo 50 de la
LPAG)
Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los
administrados y la autoridad administrativa. Estas categoras procesales cum-
plen un rol imprescindible en el desarrollo de la dinmica del procedimiento
MDULO II 98
al interactuar a fin de obtener un resultado de manera conjunta, los adminis-
trados en trminos de inters personal y la Administracin Pblica en funcin
del inters general. La citada interaccin, sin embargo, no implica ni configura
necesariamente un conflicto de intereses entre las citadas partes, pero deja en
claro la relacin desigual existente entre ambos.
De tal suerte, dos sujetos conforman la relacin jurdico-procedimental existente
en cualquier procedimiento administrativo:
El rgano administrativo, representado por las autoridades partcipes en la
secuencia de recepcin, anlisis, decisin y ejecucin, asumiendo en el iterm
los roles de informante, instructor y ejecutor.
El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo
como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o implicado por el des-
envolvimiento de la voluntad estatal.
No obstante, como seala Morn, la preponderancia de cualquiera de los
posibles roles del administrado, no soslaya que eventualmente, cuando el inte-
rs pblico en juego lo requiera, pueda ser necesaria la participacin de otras
personas para exponer sus intereses individuales relacionados con la materia
procesa.
Sin embargo, este diseo de la relacin jurdica no es uniforme para todo pro-
cedimiento administrativo, pues depende de la manera como se estructuran las
posibilidades de accin de ambos, pudiendo existir estructuras diferenciadas
tales como:
Una actuacin de oficio del Estado.
Una peticin del administrado.
Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses de dos o ms admi-
nistrados.
Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses entre un administrado
y una entidad.
Como podemos apreciar estas cuatro figuras no configuran la relacin estructural
habitual de la autoridad administrativa y el administrado, no obstante los efectos
de los actos siempre vincularn de algn modo a estos sujetos; por ejemplo en
el procedimiento trilateral existen tres partes claramente diferenciadas, una de
ellas es la Administracin el ente encargado de la solucin del conflicto, en
general un rgano colegiado o un tribunal administrativo y las otras son dos
administrados con intereses claramente contrapuestos, respecto de los cuales
la autoridad debe resolver. Al respecto desarrollaremos la figura procesal de los
administrados, tomando en cuenta su naturaleza, deberes y derechos.
MDULO II 99
6. Los administrados
El administrado es la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su califica-
cin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo
19
.
Del mismo modo el artculo 51 de la LPAG, considera como administrados
respecto de algn procedimiento administrativo concreto a (i), quienes lo pro-
muevan como titulares de derechos o intereses legtimos, individuales o colecti-
vos y a (ii) aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o
intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse. En
este sentido, en el marco de cualquier procedimiento administrativo concurren
tres diferentes roles de administrados: el de administrado-interesado, el de la
entidad como administrado y el del tercero-administrado.
6.1. Contenido del concepto administrado (fuente: artculo 51 de la
LPAG)
6.1.1. El administrado interesado o directo
La doctrina describe al administrado como el sujeto de derecho sin distingo
de su calidad de persona jurdica o natural, pblica o privada, o segn acte
con personera propia o no que se encuentre con relacin de subordinacin
respecto a la Administracin Pblica.
En este sentido Morn nos dice que el trmino administrado representa un
ente en estado de neutralidad y generalidad frente a la variedad de roles y
denominaciones que pueden corresponder, segn las normas que disciplinan
el rea en la cual se desenvuelva; de tal suerte que administrado comprende
los trminos de contribuyente (en el procedimiento tributario), exportador o
importador (en el procedimiento aduanero), agricultor (en el procedimien-
to agrario), oferente, proveedor o contratista (en los procedimientos de
contratacin), concesionario (propio de los procedimientos vinculados a las
19 Artculo 50 de la LPAG
Autoridad administrativa
Administrado
directo
Tercero
administrado
La Entidad como adminis-
trado que desciende
Colaboracin en
funcin del inters
pblico
Relacin de jerarqua
MDULO II 100
concesiones), inventor (propio de los procedimientos industriales), usuario
(respecto a los servicios pblicos), etc.
La situacin jurdica que compete al administrado es la sujecin a los poderes
jurdicos de la Administracin Pblica, correspondindole soportar su ejercicio
a travs de los deberes, obligaciones y cargos que le son impuestos durante el
desenvolvimiento de cualquier procedimiento. Por tanto, el inters planteado
por el administrado, como solicitante, reclamante o recurrente, aparece siempre
integrando el inters de la colectividad y no exclusivamente como titular de un
inters individual, particularizando, o personal que merezca una consideracin
aislada.
Como bien expresa Fiorini, la diferencia entre parte litigante en el proceso
civil por ejemplo y administrado colaborador, aunque impugne un acto
administrativo, ser siempre notable, por eso se le juzga con valores distintos
aunque sean jurdicos. El litigante est en funcin de contendor, el administra-
do de colaborador. Por ello una relacin entre administrado y administracin
nunca ser un litigio, sino una colaboracin para la formacin de la voluntad
administrativa.
En tal sentido el contribuyente, el usuario de un servicio, el exportador, el
postor en una licitacin o subasta, el denunciante o el recurrente contra un
acto administrativo, a todos ellos jurdicamente les corresponde no aspirar a
la satisfaccin de su inters persona como principal premisa, sino que deben
tener en cuenta como punto de partida el recto y eficiente accionar de la Ad-
ministracin Pblica.
No obstante esto no limita la defensa de los derechos de los administrados
cuando estos son mermados, pues tal intervencin se sustenta en el derecho
de defensa, en el derecho a colaborar en la inalterabilidad de sus derechos, o
a que se aplique el principio de razonabilidad, salvaguardando la eficiencia de
la administracin y, al mismo tiempo, los derechos de los administrados. nica-
mente en el caso de procedimientos disciplinarios o sancionadores, el carcter
de colaborador en el administrado aparece distorsionado, por confundirse con
el pleno ejercicio del derecho de defensa.
6.1.2. La administracin pblica como administrado
La Ley determina que una entidad estatal puede intervenir como administrado
en un procedimiento administrativo cuando se somete a las normas que lo
disciplinan, en igualdad de facultades y deberes que los dems administrados.
Esto se ve por ejemplo en procedimientos administrativos trilaterales, en donde
la autoridad administrativa puede resolver conflictos incluso entre dos entes
administrativos.
MDULO II 101
Nota: los funcionarios pblicos, fuera del ejercicio de su funcin, pueden actuar
en defensa de sus derechos e intereses emanados de su situacin funcional, en
calidad de administrados. Por el contrario, no pueden actuar en tal calidad los
rganos de la misma persona jurdica a la que pertenece el rgano ante el cual
se tramita el procedimiento. Si debieran intervenir lo harn como integrantes
de la Administracin, ya que no son titulares de situaciones jurdicas propias.
6.1.3. El tercero administrado
Es aquel ciudadano que sin tener un inters legtimo o derecho, sino solo inters
simple, puede participar en el procedimiento a travs de los actos y momentos
especficos que la normativa lo habilita. Los actos y momentos procedimentales
en los cuales se habilita la participacin de los terceros, a saber son:
i) A travs del derecho a formular denuncias.
ii) El derecho de acceso a la informacin.
iii) El derecho a participar en las audiencias pblicas.
iv) El derecho a presentar informacin en los periodos de informacin pblica.
Como se puede apreciar la participacin del tercero en el procedimiento admi-
nistrativo, esto es, de quien solo posee un inters simple o general, mas no un
inters legtimo o derecho subjetivo, autoriza un rol acotado, especficamente
a la realizacin de actos procedimentales especficos, y en ninguno de estos
casos, adquiere el rol de administrado-interesado.
Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de
terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos
puedan resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin
y lo actuado les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio que
resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento.
Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada
mediante publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del trmite
de informacin pblica o audiencia pblica, conforme a esta Ley.
[Bajo estas comunicaciones, los] terceros pueden apersonarse en cualquier
estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y obligaciones de los
participantes en l
20
.
Una vez que el tercero ingresa dentro de la actuacin administrativa concreta,
deja de tener la calidad de tercero y se convierte automticamente en adminis-
trado directo para todos sus efectos. Dicha conversin se debe al reconocimiento
MDULO II 102
del inters pblico inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual la
relacin jurdico procesal afecta a diversas maneras a otras personas distintas
a las originalmente relacionadas.
6.2. Capacidad procesal del administrado (fuente: artculo 52 de la
LPAG)
El artculo 52 de la LPAG determina que tienen capacidad procesal ante las
entidades las personas que gozan de capacidad jurdica conforme a las leyes.
En tal sentido la capacidad procesal de aquellos que acuden a la sede admi-
nistrativa no tiene lmites en el propio Derecho administrativo ni en la LAPG.
Por tanto, la capacidad de goce y para obrar ante la administracin pblica,
estar dada por las normas del Derecho Civil, societario, laboral, etc., ms no
por normas administrativas.
Al respecto, Guzmn Napuri seala que algunos consideran, no obstante, la
remisin al derecho comn, que la capacidad administrativa para obrar o
capacidad de ejercicio es ms amplia que la mera capacidad civil, lo que en
nuestra legislacin se aprecia particularmente en diversas hiptesis puntuales,
referidas por ejemplo a los menores de edad al amparo del Cdigo de Nios
y Adolescentes, que le otorga a aquellos una capacidad para obrar mucho
mayor que la prescrita por el Cdigo Civil para el ejercicio de actos ms bien
cotidianos, en especial para efectos de actos relacionados con la defensa de
intereses para los cuales no se requiere participacin de quienes ejercen patria
potestad o tutela sobre dichos menores.
Es necesario sealar, finalmente, que resulta irrelevante para efectos de capa-
cidad procesal el gnero, la nacionalidad salvo circunstancias limitativas de
carcter especfico establecidas en leyes especiales, por razones de seguridad
nacional o inters general o el domicilio del administrado, aun cuando en
este ltimo caso pueda requerirse la constitucin de un domicilio legal al efecto
del procedimiento.
Respecto de la libertad de actuacin procesal, el artculo 54 determina que: (i)
El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar
toda actuacin que no le sea expresamente prohibida por algn dispositivo
jurdico. Y para los efectos del [apartado anterior], (ii) se entiende prohibido
todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el
cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento administrativo.
El primer enunciado del artculo 54 en su primera parte es declarativo de un
principio de carcter general en el mbito del procedimiento administrativo
con base en la libertad, mientras que la segunda parte, contiene los lmites de
la misma libertad.
MDULO II 103
La declaracin de libertad de actuacin procesal constituye la proyeccin dentro
de lo administrativo del derecho constitucional de la libertad personal (art. 2
inciso 24), segn el cual nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni
impedido de hacer lo que ella no prohbe. Conforme a ello, todo administrado
se halla en plena libertad de peticin, aporte y evaluacin probatoria, la libertad
para presentar los recursos y quejas que considere convenientes a su derecho.
Ahora bien, como esta libertad debe ser ejercida responsablemente segn las
reglas del estado de derecho, la propia ley se encarga de establecer los lmites
esenciales para esta libertad, tales como los siguientes:
a. Actuaciones prohibidas (por ejemplo, la interposicin de doble recurso o
recurso subsidiario).
b. Actuaciones que impida o perturbe derechos de otros administrados.
c. Actuaciones que perturbe o impida el cumplimiento de deberes a otros ad-
ministrados.
d. Actuaciones contrarias a los deberes que se han establecido a los adminis-
trados, particularmente a los establecidos en el artculo 56.
Es preciso sealar que dicha libertad se desarrolla en un mbito de actuacin
procesal y no contradice el enunciado del procedimiento administrativo en
donde uno no puede hacer aquello que la Ley explcitamente no determina.
Por lo que la administracin siempre deber regirse estrictamente por el prin-
cipio de legalidad.
6.3. Representacin de personas jurdicas (fuente: artculo 52 de la
LPAG)
Las personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a travs de sus
representantes legales, quienes actan premunidos de los respectivos poderes.
Debe entenderse que el representante legal de la persona jurdica debe adjuntar
a su solicitud el documento que acredita dicha representacin.
6.4. Derechos de los administrados en los procedimientos (fuente:
El artculo 55 de la LPAG establece como derechos de los administrados con
respecto al procedimiento administrativo los siguientes preceptos:
1. Derecho a la precedencia en la atencin del servicio pblico requerido,
guardando riguroso orden de ingreso:
Es la facultad de requerir que la atencin y decisin de los expedientes sean
producidas de acuerdo con la orden de ingreso del requerimiento. En sentido
MDULO II 104
estricto, este derecho se refiere a que la procedencia de su impulsin y despa-
cho de los asuntos responde a su orden de presentacin. Caso distinto es la
resolucin, en donde el grado de avance que haga visible emitir la decisin,
depender de aspectos aleatorios tales como: agotar la materia a investigar,
recopilar toda la evidencia, entre otras circunstancias.
En caso de no respetarse este derecho el administrado cuenta con la facul-
tad de oponerse, e incluso formular queja, cuando este orden se altere si el
funcionario pese a encontrarse el expediente en estado de resolucin prefiere
resolver antes otro expediente que haya sido presentado posteriormente.
2. Derecho a ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las
entidades, en condiciones de igualdad con los dems administrados:
Este derecho requiere un personal administrativo al servicio de sus ciuda-
danos, capacitado para dar respuestas oportunas, a travs de protocolos de
atencin de calidad y una relacin sustentada en un lenguaje claro e inequ-
voco, y un derecho a ser entendido por la Administracin.
Para lograr esta meta, es necesaria una simplificacin en dos dimensiones:
por una parte, la simplificacin de los procedimientos administrativos, de
modo de reducir la prdida de tiempo burocrtica y las cargas intiles para
los ciudadanos, y por otra parte, la simplificacin del lenguaje utilizando tanto
desde el punto de vista lexical como sintctico, y tanto en lo que respecta a
los contenidos como a la estructura lgica de esos contenidos.
Los ciudadanos no solo deben estar informados, sino que tambin deben
ser escuchados; vale decir, que es necesario que la Administracin est pre-
parada para enterarse de cules son sus necesidades, abierta a las crticas y
en disposicin y con voluntad para evaluar y/o implementar las propuestas
de los ciudadanos.
En virtud de las condiciones de igualdad exigidas por la Ley, todos los admi-
nistrados deben recibir de la Administracin un tratamiento procedimental
equiparable en cuanto a oportunidades, derechos y deberes.
3. Derecho a acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limi-
tacin alguna a la informacin contenida en los expedientes de los pro-
cedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los
documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su
pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley:
La Administracin Pblica tiene el deber de la publicidad de sus actos, lo
cual concuerda, como principio general, con la aptitud del administrado para
conocer los actos procesales respecto de los cuales tuviere legtimo inters.
Adicionalmente, la nueva Constitucin Poltica ha consagrado en su inciso 5)
del artculo 2 el derecho a solicitar sin expresin de causa, la informacin
MDULO II 105
que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con
el costo que suponga el pedido. Se exceptan las informaciones que afectan la
intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones
de seguridad nacional.
4. Derecho a acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades
del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus
fines, competencias, funciones, organigramas, ubicacin de dependencias,
horarios de atencin, procedimientos y caractersticas:
El derecho de acceso a la informacin es un derecho fundamental; es un de-
recho esencial para promover la transparencia de las instituciones pblicas y
fomentar la participacin ciudadana en la toma de decisiones. La publicacin
de esta informacin involucra una multiplicidad de aspectos organizacionales
y requiere de soluciones coherentes en trminos de la planificacin y la ge-
rencia de los servicios. En tal sentido, la administracin no debe limitarse a
dar respuestas a los consumidores con miras a satisfacer sus requerimientos
con precisin y puntualidad, sino que tambin debe tener a sus ciudadanos
sistemticamente al tanto e informados con respecto a sus decisiones, datos
e informaciones ms relevantes.
El acceso a la informacin debe ser gratuito. Los solicitantes tendrn el de-
recho de consultar documentos que contengan la informacin buscada y/o
a recibir dicha informacin por correo electrnico de forma gratuita. Solo se
podr cobrar una tasa al solicitante si se solicita copias de documentos.
5. Derecho a ser informados en los procedimientos de oficio sobre su natu-
raleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as
como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin:
Tratndose de los procedimientos de oficio que la administracin inicia por
su propio inters, y que por lo general pueden conllevar a actos de gravamen
sobre los administrados (Ej. procedimiento de fiscalizacin tributaria, coactivo,
sancionar, disciplinario, auditora, etc.). En estos casos, la normativa exige a
la Administracin poner en conocimiento de los administrados involucrados
en el procedimiento, toda aquella informacin referida a la naturaleza del
procedimiento de oficio (expresar su origen, objetivo, base legal, anteceden-
tes), el alcance del procedimiento de oficio (expresar que se persigue con el
procedimiento, la extensin material o temporal del procedimiento), el plazo
estimado de su duracin, de ser previsible (expresar el plazo de la actividad
procedimental), sus deberes y derechos en el procedimiento especfico (ex-
presar las facultades y compromisos especficos que el administrado debe
cumplir en este procedimiento).
MDULO II 106
La oportunidad de la entrega de esta informacin es importante, por lo que
debe tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificacin
de inicio del procedimiento, y hacerlo de la manera ms clara, comprensible
y concreta posible, a fin de que el administrado tenga claro su estatuto y evite
futuras impugnaciones por una inadecuada notificacin por ejemplo, o por
afectar el derecho de defensa del administrado.
6. Derecho a participar responsable y progresivamente en la prestacin y
control de los servicios pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad:
El derecho de los administrados lleva a la administracin a implementar me-
didas que permitan la participacin ciudadana, de tal modo que mejoremos
la prestacin y el control de los servicios pblicos.
7. Derecho al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuacin y exigirlo as a las autoridades:
Los administrados tienen el derecho que las autoridades, en cualquier pro-
cedimiento, cumplan las acciones a su cargo con la debida celeridad, dentro
de los plazos previstos para cada actuacin.
8. Derecho a ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones:
Este derecho implica la necesidad que la Administracin provea mecanismos
organizados y permanentes de asesoramiento y orientacin a los administra-
dos dirigidos a asistirles en el cumplimiento de sus obligaciones procesales
(conocer ubicacin de dependencias, horarios de atencin, comprender cmo
llenar los formularios, modelos de documentos, entregar el Texto nico de
Procedimientos Administrativos, consultas precedentes, etc.).
9. Derecho a conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio
de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos
de su inters:
Por este derecho, las autoridades debern identificarse permanentemente
cuando firmen documentos administrativos, pero an ms, conlleva implcito
la facultad de acceder a la identidad de las autoridades que resuelven los
procesos propios del trmite que incumbe al administrado.
10. Derecho a que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas
a cabo en la forma menos gravosa posible:
Los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limitan derechos,
contiene declaraciones perjudiciales a los administrados, deben ser llevados
a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una
proyeccin del principio de razonabilidad establecido en el ttulo preliminar.
MDULO II 107
11. Derecho al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas
o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades:
Este derecho tiene dos escenarios posibles: la crtica general de las decisiones
administrativas como partcipe del inters nacional, sin que exista legitimacin
particular o especial sobre ellas, y el derecho al cuestionamiento individual
y concreto de las decisiones que afectan a los administrados. Este derecho
se ejerce mediante los instrumentos procesales de queja, recursos, acciones
judiciales, denuncias, etc.
12. Derecho a exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando as corresponda legalmente:
El administrado tiene derecho para exigir la responsabilidad de las entidades
y del personal a su servicio, mediante las denuncias, quejas y dems instru-
mentos procesales establecidos en la Ley.
13. Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
6.5. Deberes generales de los administrados en los procedimientos
(fuente: artculo 56 de la LPAG)
El artculo 56 de la LPAG establece que los administrados respecto del proce-
dimiento administrativo, as como quienes participen en l, tienen los siguientes
deberes generales:
1. Deber de abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no, confirmados como si fueran
fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier
otro modo afectar el principio de conducta procedimental.
La inexactitud de una declaracin (obrepcin) o el ocultamiento de los he-
chos (subrepcin) sin perjuicio de su sancin, pueden viciar de invalidez los
actos administrativos subsiguientes sobre todo si revisten trascendencia para
lo decidido.
2. Deber de prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los
hechos
21
.
Los administrados estn facultados para proporcionar a las entidades la in-
formacin y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen
necesarios para obtener el pronunciamiento.
En los procedimientos investigatorios, los administrados estn obligados a
facilitar la informacin y documentos que conocieron y fueren razonablemente
21 El artculo 57 de la LPAG hace referencia al Suministro de informacin a las entidades.
MDULO II 108
adecuados a los objetivos de la actuacin para alcanzar la verdad material,
conforme a lo dispuesto en el captulo sobre la instruccin.
3. Deber de proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a
identificar a otros administrados no comparecientes con inters legtimo
en el procedimiento.
Si estamos en un procedimiento a instancia del administrado, la entrega de
informacin configura una facultad del administrado, siempre que lo considere
necesario para obtener el pronunciamiento pretendido.
Por otro lado, si se trata de procedimientos de oficio o investigaciones iniciados
por la Administracin, la entrega de informacin es obligatoria, conforme a
lo previsto en el artculo 169.
4. Deber de comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la au-
tenticidad de la documentacin sucednea y de cualquier otra informacin
que se ampare en la presuncin de veracidad.
6.5.1. Suministro de informacin en las entidades (fuente: artculo 57
de la LPAG)
En los procedimientos investigatorios que son iniciados de oficio por la entidad,
de acuerdo al artculo 57 de la LPAG los administrados estn obligados a fa-
cilitar la informacin y documentos que conocieron y fueren razonablemente
adecuados a los objetivos de la actuacin para alcanzar la verdad material, no
obstante se debe tener reparo en qu clase de informacin se exige a ciertas
entidades salvaguardando la informacin confidencial de ciertas entidades o
personas en particular, como por ejemplo las grandes empresas y sus indicadores
econmicos o informacin de frmulas secretas, etc.
Para los dems procedimientos administrados diferentes a los investigatorios,
los administrados ya no estn obligados, sino que tienen la facultad
22
para
proporcionar a las entidades la informacin y documentos vinculados a sus
peticiones o reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento.
De tal modo que si desean brindan la informacin o si desean no lo hacen.
6.5.2. Comparecencia personal (fuente: artculo 58 de la LPAG)
Si el procedimiento administrativo es de carcter eminentemente escritural, es
entendible que la figura de la comparecencia sea vista como de ltima ratio,
en tal sentido las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su
sede de los administrados solo cuando as le haya sido facultado expresamente
por ley y sea imprescindible que el administrado acuda a la entidad.
22 f. Aptitud natural, potencia fsica o moral de ejercer una funcin. Poder, derecho para hacer una cosa.
MDULO II 109
Al respecto de comparecer, los administrados pueden hacerlo asistidos por
asesores cuando sea necesario para la mejor exposicin de la verdad de los
hechos; en tal sentido, la naturaleza de los asesores que detalla la norma puede
ser variada, respondiendo a los intereses del administrado, en cuanto a sus
cualidades y cantidades.
Ahora bien, y un punto con el cual discrepo, por un tema de legalidad y debido
procedimiento, la Ley establece en su artculo 58 que a solicitud verbal del
administrado, la entidad entrega al final del acto, constancia de su compare-
cencia y copia del acta elaborada. A nuestro parecer dicha regla no debera ser
facultativa, sino de oficio, de tal modo que an las personas que desconocen
estos apartados, que de seguro sern muchos administrados, podrn tener copia
fehaciente de que el proceso de comparecencia ha sido ejecutado y recabado
de forma acorde a la realidad de los hechos; en tal sentido, esta premisa no
debera ser una facultad del administrado, sino un derecho, el cual debera ser
satisfecho por la administracin de forma obligatoria.
6.5.2.1. Formalidades de la comparecencia (fuente: artculo 59 de la
LPAG)
El citatorio para la comparecencia se rige por el rgimen comn de la notifi-
cacin, haciendo constar en ella lo siguiente de acuerdo con el artculo 59 de
la LPAG:
El nombre y la direccin del rgano que cita, con identificacin de la auto-
ridad requirente.
El objeto y asunto de la comparecencia.
Los nombres y apellidos del citado.
El da y hora en que debe comparecer el citado, que no puede ser antes del
tercer da de recibida la citacin, y, en caso de ser previsible, la duracin
mxima que demande su presencia. Convencionalmente puede fijarse el da
y hora de comparecencia.
La disposicin legal que faculta al rgano a realizar esta citacin.
El apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
La comparecencia debe ser realizada, en lo posible, de modo compatible con
las obligaciones laborales o profesionales de los convocados.
El citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no surte efecto, ni
obliga a su asistencia a los administrados.
MDULO II 110
6.6. Terceros administrados (fuente: artculo 60 de la LPAG)
Segn la doctrina, el tercero administrado es, la persona natural o jurdica que
poseyendo la calidad de extrao a la relacin jurdica administrativa (obligacio-
nal, procesal o de otra naturaleza), adquiere la calidad de partcipe en aquella,
siempre y cuando demuestre que posee la calidad de administrado, por lo cual
una vez que aquel, ingresa dentro de la actuacin administrativa concreta, deja
de tener esa calidad; adquiriendo carcter de administrado, para todos sus
efectos. Es importante detallar que el concepto de tercer administrado puede
verse en la prctica como un tercero o un grupo de terceros.
Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de
terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos
pueden resultar afectados con la resolucin de que sea emitida, dicha trami-
tacin y lo actuado les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio
que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento.
Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada
mediante publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del trmite
de informacin pblica o audiencia pblica, conforme a la LPAG.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, te-
niendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en l.
7. La autoridad administrativa
La autoridad administrativa en los trminos establecidos por el artculo 50
de la LPAG es el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen y ejer-
ciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin,
la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo, participa en la gestin de los
procedimientos administrativos.
7.1. La competencia administrativa fuente de competencias adminis-
trativas (fuente: artculo 61 de la LPAG)
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y la ley, y
es reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan. No
existe ninguna competencia que pueda asignar competencias no establecidas
por ley. No obstante, lo que s pueden hacer las entidades es reglamentar el
desarrollo de estas competencias; por ejemplo, si una ley determina ciertas
competencias para una determinada entidad, la administracin proceder a
ordenar o delimitar esas competencias en virtud a un Reglamento de Organi-
zacin y Funciones ROF o un Manual de Organizacin y Funciones MOF.
MDULO II 111
De este modo si bien no se pueden crear nuevas competencias, las ya confe-
ridas por Ley pueden ser distribuidas, delimitadas y programadas, para ello
el artculo 61 de la LPAG establece que toda entidad es competente para
realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento
de su misin y objetivos, as como para la distribucin de las atribuciones que
se encuentren comprendidas dentro de su competencia.
7.1.1. Presuncin de competencia desconcentrada
23
(fuente: artculo
62 de la LPAG)
La presuncin de competencia desconcentrada se presenta cuando una norma
con rango de Ley solo por leyes pueden crearse competencias atribuye a una
determinada entidad alguna competencia o facultad sin especificar qu rgano
a su interior debe ejercerla.
En cuyo caso la LPAG establece que dicha competencia debe entenderse que
corresponde al rgano de inferior jerarqua de funcin ms similar vinculada a
ella en razn de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios rganos
posibles, al superior jerrquico comn.
Segn Morn esta regla tiene varias consecuencias directas, pero las ms
importantes son dos:
Importa una desconcentracin automtica, dispuesta a partir de la propia ley,
que no queda librada a ninguna decisin administrativa especfica. Por ello,
tambin se le menciona a esta presuncin como una forma de determinacin
inespecfica de competencias, porque mediante ella se logra la asignacin de
tareas, no obstante, que las normas establece: atribuciones sin mayor detalle
o concrecin.
Imprime mayor celeridad a la gestin, desde que queda atribuida la funcin,
el rgano inferior en que radique la competencia en funcin de las reglas
establecidas es responsable de actuar inmediatamente, sin esperar alguna
asignacin adicional, documento de gestin o similares.
Con la finalidad de afianzar la presuncin de desconcentracin automtica
de las nuevas funciones, la norma precisa adicionalmente algunos casos de
23 La desconcentracin es una tcnica administrativa que consiste en el traspaso de la titularidad o el ejercicio de una
competencia que las normas le atribuyan como propia a un rgano administrativo en otro rgano de la misma
administracin pblica jerrquicamente dependiente. El hecho de que se transfiera la titularidad y no nicamente
su ejercicio (como es el caso de la delegacin de competencias) implica que el rgano que recibe la competencia
la ejerce como propia.
En virtud de la desconcentracin, una unidad organizativa puede realizar una o ambas de las siguientes acciones.
Por una parte, crear rganos para ubicarlos fuera del lugar sede del organismo, sin afectar la unidad organiza-
tiva. A esto se denomina desconcentracin orgnica. Por otra parte, delegar o reasignar atribuciones desde
un rgano que los concentra hacia otro u otros rganos de la misma unidad organizativa. A esto se denomina
desconcentracin funcional.
MDULO II 112
actividades que desde la ley misma han sido desconcentradas en los niveles
inferiores de las entidades.
Particularmente compete a estos rganos resolver los asuntos que consistan en
la simple confrontacin de hechos con normas expresas o asuntos tales como:
certificaciones, inscripciones, remisiones al archivo, notificaciones, expedicin
de copias certificadas de documentos, comunicaciones o la devolucin de
documentos.
7.1.2. Carcter inalienable de la competencia administrativa (fuente:
La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competen-
cia, ni tampoco se puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones conferidas
a algn rgano administrativo. Por ello el artculo 63 de la LPAG establece
que es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la
titularidad, o la abstencin del ejercicio de las atribuciones conferidas a algn
rgano administrativo.
Dejando en claro que solo por ley, mediante mandato judicial expreso, en un
caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribucin
administrativa. En caso de que la autoridad administrativa incurra en demora
o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no ejercicio cuando ello
corresponda, la Ley constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad
respectiva.
7.1.3. Conflicto con la funcin jurisdiccional (fuente: artculo 64 de
la LPAG)
El conflicto jurisdiccional se produce cuando, durante la tramitacin de un
procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se est
tramitando en sede jurisdiccional una cuestin litigiosa entre dos administrados
sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclareci-
das previamente al pronunciamiento administrativo, en cuyo caso solicitar al
rgano jurisdiccional comunicacin sobre las actuaciones realizadas.
Recibida la comunicacin, y solo si estima que existe estricta identidad de su-
jetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolucin del
procedimiento podr determinar su inhibicin hasta que el rgano jurisdiccional
resuelva el litigio.
La resolucin inhibitoria por parte de la autoridad administrativa ser elevada
en consulta al superior jerrquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apela-
cin. Si es confirmada la resolucin inhibitoria es comunicada al Procurador
MDULO II 113
Pblico correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del
Estado, se apersone al proceso.
7.1.4. Ejercicio de la competencia (fuente: artculo 65 de la LPAG)
El artculo 65 de la LPAG establece que el ejercicio de la competencia es una
obligacin directa del rgano administrativo que la tenga atribuida como propia,
salvo el cambio de competencia por motivos de delegacin o evocacin, segn
lo previsto en el artculo 66 y siguientes de la LPAG.
Ello significa que el ejercicio de la competencia no es una potestad discre-
cional de la autoridad administrativa, sino una carga directa respecto de los
funcionarios pblicos, la misma que debe ser ejercida de conformidad con el
ordenamiento.
Por otro lado, se establece claramente que el encargo de gestin, la delegacin
de firma y la suplencia no son supuestos de alteracin de la titularidad de la
competencia, sino, ms bien, constituyen mecanismos de ejercicio alterno de
la misma.
En un importante supuesto la LPAG determina que las competencias de las
entidades consagradas en la Constitucin no pueden ser cambiadas, alteradas
o modificadas, ya que as protegen el orden constitucional.
7.1.5. Cambios de competencia por motivos organizacionales (fuente:
Existen situaciones excepcionales durante la tramitacin de un procedimiento
administrativo en donde la autoridad administrativa que ve un determinado
procedimiento es incapaz de conocerlo, por razones de sustitucin, reorgani-
zacin o absorcin del rgano o el cargo, en estos casos el artculo 66 de la
LPAG establece que s o s la competencia para conocer dicho procedimiento
debe ser transferida a otro rgano o entidad administrativa, de tal modo que
ningn cambio estructural produzca una desatencin del procedimiento que
genere una conclusin o suspensin del acto. Asimismo, es importante detallar
que si otra autoridad asume el procedimiento este no puede retrotraer etapas,
ni suspender plazos, en tal sentido, se encuentra en la obligacin de conservar
las actuaciones ya realizadas.
7.1.6. Delegacin de competencia (fuente: artculo 67 de la LPAG)
El artculo 67 de la LPAG nos explica que las entidades pueden delegar el
ejercicio de competencia conferida a sus rganos en otras entidades cuando
existan circunstancias de ndole tcnica, econmica, social o territorial que
MDULO II 114
lo hagan conveniente. Es decir, por regla general la delegacin no puede ser
inmotivada y mucho menos no es discrecional, otro punto es que como seala
la norma, no todas las atribuciones pueden ser delegadas, y en caso de serlas,
suceder de forma temporal y no definitiva ya que dejarn dejando constancia
hacia el exterior que dicha competencia ha sido delegada.
Como mencionamos antes, as como existen competencias delegables tambin
existen atribuciones que son indelegables, por ser atribuciones esenciales del
rgano que justifican su existencia; por ejemplo, las atribuciones para emitir
normas generales y resolver recursos administrativos en los rganos que hayan
dictado los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en
delegacin, todas ellas no pueden ser delegadas.
Asimismo, mientras dure la delegacin, el delegante no podr ejercer la com-
petencia que hubiese delegado, salvo los supuestos en que la ley permite la
avocacin. Para finalizar hemos de entender que la delegacin se extingue:
a) Por revocacin o avocacin (que desarrollaremos ms adelante).
b) Por el cumplimiento del plazo o la condicin previstos en el acto de delega-
cin.
Ahora bien, el delegante, segn el artculo 68 de la LPAG siempre tendr la
obligacin de vigilar la gestin del delegado, y podr ser responsable con este
por culpa en la vigilancia. En casos de defectos en el ejercicio de la competencia,
el delegante deber evaluar la necesidad de revertir o coordinar la delegacin
cuando considere pertinente.
A continuacin, intentaremos describir las tcnicas de traslacin de competencia
detalladas en la LPAG, que son las siguientes:
7.1.6.1. Avocacin de competencia (fuente: artculo 69 de la LPAG)
La avocacin es una tcnica utilizada en la organizacin de la Administracin
Pblica para la traslacin del ejercicio de la competencia para resolver en un
asunto concreto, desde un rgano jerrquicamente inferior hacia otro que sea
superior.
En esta figura, un rgano jerrquicamente superior es quien decide asumir tal
ejercicio de competencia, quitndoselo al rgano titular e inferior, destacando
adems que la eficacia de la tcnica slo se produce entre los rganos de una
misma Administracin.
Al respecto, el artculo 69 de la Ley nos dice que con carcter general, la ley
puede considerar casos excepcionales de avocacin de conocimiento, por parte
de los superiores, en razn de la materia, o de la particular estructura de cada
MDULO II 115
entidad. En vista de ellos, la entidad delegante podr avocarse al conocimiento
y decisin de cualquier asunto concreto que originalmente est atribuido a otro
rgano, en virtud de delegacin.
Ahora bien, es una premisa que todo cambio de competencia debe ser temporal,
motivado y estar su contenido referido a una serie de actos o procedimientos
sealados en el acto que lo origina. De tal modo que la decisin que se disponga
deber ser notificada a los administrados comprendidos en el procedimiento
en curso con anterioridad a la resolucin que se dicte.
7.1.6.2. Encargo de gestin (fuente: artculo 71 de la LPAG)
Consiste en la posibilidad de que la realizacin de actividades con carcter
material, tcnico o de servicios de competencia de un rgano sea encargado
a otros rganos o entidades. Dicho traslado se da por razones de eficacia, o
cuando la entidad que posee la atribucin originaria no posea los medios id-
neos para su desempeo por s misma
24
.
El encargo de gestin, al igual que la delegacin, se da entre entidades distintas
de la Administracin Pblica, puesto que cuando se transfieren competencias
o facultades operativas al interior de una entidad se habla propiamente de
desconcentracin, como veremos ms adelante, aqu la salvedad que cuando
se hace encargo al interior de la entidad, este debe darse entre rganos no su-
jetos a relacin de jerarqua, de tal modo que no se cae en desconcentracin.
.
El artculo 71 de la LPAG estipula que dicho encargo puede recaer en otros
rganos (encargo interno) o entidades (encargo externo) por razones de efica-
cia
25
, o cuando la entidad que recibe la encargatura posea los medios idneos
para su desempeo por s misma.
Dicho encargo es formalizado mediante convenio, donde conste la expresa
mencin de la actividad o actividades a las que afecten el plazo de vigencia,
la naturaleza y su alcance.
No obstante a diferencia de la avocacin donde asume las responsabilidades
a nombre propio el rgano que encarga permanece con la titularidad de la
competencia y la responsabilidad por ella, debiendo supervisar la actividad.
Por ltimo, solo mediante norma con rango de Ley, puede facultarse a las enti-
dades a realizar encargos de gestin a personas jurdicas no estatales (encargo
extraadministrativo), cuando por razones de ndole tcnico y presupuestado
esto sea lo aconsejable bajo los mismos trminos previstos en el artculo 71
24 Artculo 71, numeral 71.1 de la Ley N. 27444.
25 Morn establece que existen dos clases de encargo interadministrativo, entre dos rganos (encargo interno) o dos
entidades de la Administracin Pblica (encargo externo) siempre que no exista relacin de jerarqua entre ellos.
MDULO II 116
de la LPAG, debiendo dicho encargo realizarse con sujecin al Derecho Ad-
ministrativo.
7.1.6.3. Delegacin de firma (fuente: artculo 72 de la LPAG)
Al respecto, Napur
26
nos dice citando a otros que la delegacin de firma es la
facultad que tienen los titulares de los rganos administrativos de delegar, me-
diante comunicacin escrita, la firma de actos y decisiones de su competencia.
Esta figura puede ejercerse en sus inmediatos subalternos, o respecto a los
titulares de los rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, lo
cual incluye las relaciones de jerarqua, resultando discutible su aplicacin a
algunos casos de relaciones de tutela
27
.
La delegacin de firma, como es obvio, no es un mecanismo de traslacin de
competencias, ni de asignacin de facultades operativas
28
, sino tan solo un
medio de ejercicio de competencia de naturaleza instrumental
29
, que permite
hacer operativo el procedimiento administrativo.
En este supuesto, el delegante es el nico responsable y el delegado solo se
limita a firmar lo que ha sido resuelto por aquel
30
.
No obstante, los titulares de los rganos administrativos no pueden delegar
mediante comunicacin escrita la firma de actos y decisiones de su competen-
cia que de ellos dependan, que se traten de resoluciones de procedimientos
sancionadores, o aquellas que agoten la va administrativa.
Una formalidad del acto de delegacin de firma es la formalidad que se detalla
en el punto 72.3 del artculo 72 de la LPAG en donde se establece que el
delegado suscribe los actos con la anotacin por, seguido del nombre y cargo
del delegante.
7.1.6.4. Suplencia (fuente: artculo 73 de la LPAG)
Por la suplencia, ante la ausencia transitoria o permanente de un titular de
rgano, este es sustituido por quien determine el rgano competente para el
nombramiento de aquellos, o en su defecto, por quien le corresponda asumir
dicha tarea, en caso se hayan determinado suplentes. La suplencia permite
26 GUZMN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, junio,
2013, pp. 199-200.
27 La doctrina restringe la delegacin de firma a rganos jerrquicamente subordinados: MORN URBINA, Comen-
tarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 213. Para el caso venezolano: BREwER-CARAS,
Principios del rgimen jurdico de la organizacin administrativa venezolana, cit., p. 58.
28 SANTAMARA PASTOR, Principios de derecho administrativo, cit., p. 426.
29 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica, 2009, p. 213.
MDULO II 117
garantizar la continuidad del procedimiento, de tal modo que se impide la
dilacin o detencin indebida del procedimiento administrativo que puede ser
generado por la falta o ausencia de la autoridad que debe tramitar y/o resolver
el procedimiento.
La falta o ausencia en el desempeo de funciones por parte del titular puede
ser temporal, y darse como resultado de vacaciones del titular, enfermedad,
cumplimiento de comisiones de trabajo u otras situaciones justificadas. La
suplencia puede darse tambin en situaciones de vacancia del titular del cargo
y mientras se nombra a un nuevo funcionario para que desempee el cargo,
proceso este ltimo que puede demandar algn tiempo y que requiere una
solucin, por lo menos provisional.
Ahora bien, segn el artculo 73 de la LPAG el suplente sustituye al titular
para todo efecto legal, y ejerce las funciones del rgano con la plenitud de
los poderes y deberes que las mismas contienen. No obstante, y con el fin de
salvaguardar la continuidad del procedimiento, en caso de no ser designado
el titular o suplente, el cargo es asumido transitoriamente por quien le sigue en
jerarqua en dicha unidad; y ante la existencia de ms de uno con igual nivel,
por quien desempee el cargo con mayor vinculacin a la gestin del rea que
suple; y, de persistir la equivalencia, el de mayor antigedad; en todos los casos
con carcter de interino.
7.1.6.5. Desconcentracin (fuente: artculo 74 de la LPAG)
Por la desconcentracin, la titularidad y el ejercicio de competencia asignada
a los rganos administrativos se desconcentran en otros jerrquicamente de-
pendientes de aquellos; de este modo, se diferencia del encargo de gestin y
la delegacin.
Por la desconcentracin, los rganos de direccin de las entidades se encuentran
liberados de cualquier rutina de ejecucin, de emitir comunicaciones ordinarias
y de las tareas de formalizacin de actos administrativos, con el objeto de que
puedan concentrarse en actividades de planeamiento, supervisin, coordina-
cin, control interno de su nivel y en la evaluacin de resultados.
Asimismo por la desconcentracin no solo se liberan atribuciones sino que
tambin se optimizan procesos, en tal sentido a los rganos jerrquicamente
dependientes se les transfiere competencia para emitir resoluciones, con el
objeto de aproximar a los administrados las facultades administrativas que
conciernan a sus intereses.
Por ltimo, el artculo 74 de la LPAG nos detalla que cuando proceda la im-
pugnacin contra actos administrativos emitidos en ejercicio de competencia
desconcentrada, corresponder resolver a quien las haya transferido, salvo
disposicin legal distinta.
MDULO II 118
7.2. Deberes de las autoridades en los procedimientos (fuente: artculo
75 de la LPAG)
El artculo 75 de la LPAG estipula que son deberes de las autoridades, respecto
del procedimiento administrativo y sus partcipes, los siguientes:
1. Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines para los
que les fueron conferidas sus atribuciones. De tal modo que el empleo de las
facultades otorgadas por la ley a favor de una autoridad administrativa para
fines distintos a los establecidos genere la nulidad del acto administrativo que
se hubiera emitido.
2. Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento ad-
ministrativo previstos en el Ttulo Preliminar de esta Ley. Lo cual implica un
marco de deberes que no se encuentran sealados de manera expresa en la
legislacin. Pero que gracias a este apartado deben ser tomados en cuenta.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omi-
sin de los administrados, sin perjuicio de la actuacin que les corresponda
a ellos. Este deber es la concretizacin del principio de impulso de oficio,
adems de colaborar con el principio de informalismo en donde pese a la
carencia de formas o las vista de defectos, la administracin debe encausar
el pedido del administrado a travs de las vas ms idneas.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la
realizacin de trmites, el suministro de informacin o la realizacin de pa-
gos, no previstos legalmente. Esta obligacin opera como recordatorio de
los procesos de simplificacin administrativa, el adecuado uso del TUPA, los
cuadros de costos y los derechos de tramitacin en las entidades, en donde
solo se debe cobrar el monto adecuado para la efectiva prestacin del servicio
y no ms.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los admi-
nistrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo. Esta
obligacin se configura sin perjuicio del rgimen de silencio administrativo
establecido en la Ley, lo cual permite confirmar que la administracin posee
siempre la obligacin de resolver.
6. Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobacin automtica. Lo cual implica que: (i) la auto-
ridad administrativa no puede dejar de resolver aun cuando exista vaco o
deficiencia de la Ley, debiendo emplear en todo caso los principios generales
del derecho administrativo. (ii) en caso de silencio administrativo, sea positivo
o negativo el administrado, tiene la potestad de esperar el pronunciamiento
expreso de la autoridad administrativa.
MDULO II 119
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la
simplificacin en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales para
garantizar el respeto a los derechos de los administrados o para propiciar
certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin
pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los
administrados. Esta previsin pretende asegurar que la Administracin pro-
cure el equilibrio entre el inters general y los derechos de los administrados.
Y es que existe un principio de favor libertatis que tiene una clara funcin
tuitiva dirigida a los derechos y libertades de la persona humana frente a
la conducta omisiva o comisiva del Estado, en este sentido dicho principio
general del sistema de los Derechos Fundamentales nos dice que en caso
de incertidumbre hay que optar por la interpretacin que ofrezca mayores
garantas para los ciudadanos.
9. Los dems previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger,
conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la
finalidad de preservar su eficacia. Esta es una clusula abierta, que permite
incluir obligaciones implcitas, relacionadas a su vez con los derechos de los
administrados en el procedimiento administrativo que establece la Constitu-
cin y el resto del ordenamiento jurdico.
8. Colaboracin entre entidades (Fuente: Artculo 76 de
la LPAG)
La cooperacin o colaboracin implica una conducta activa de las entidades
pblicas tendentes a facilitar las actuaciones de autoridades ajenas o a realizar
acciones conjuntas y voluntariamente aceptadas para la consecucin de sus
fines de inters comn.
En este sentido las relaciones entre las entidades se rigen por el criterio de
colaboracin, sin que ello importe renuncia a la competencia propia que las
leyes les otorgan, en atencin a dicho criterio de colaboracin las entidades
puede reflejarse en las siguientes acciones que detalla el artculo 76 de la LPAG:
76.2.1 Respetar el ejercicio de competencia de otras entidades, sin cuestio-
namientos fuera de los niveles institucionales. Es primordial que para ello las
entidades no contiendan por alcanzar alguna actividad por separado, o no
efecten crticas por fuera de los cnones formales, suceso que hoy en da casi
siempre sucede.
76.2.2 Proporcionar directamente los datos e informacin que posean, sea cual
fuere su naturaleza jurdica o posicin institucional, a travs de cualquier medio,
MDULO II 120
sin ms limitacin que la establecida por la Constitucin o la ley, para lo cual
se propender a la interconexin de equipos de procesamiento electrnico de
informacin, u otros medios similares. Esta premisa genera a la vez una exigencia
para la administracin, en tanto sta deber facilitar la informacin sobre su
propia gestin para otras entidades que precisen su contenido para el ejercicio
de sus propias funciones.
76.2.3 Prestar en el mbito propio la cooperacin y asistencia activa que otras
entidades puedan necesitar para el cumplimiento de sus propias funciones,
salvo que les ocasione gastos elevados o ponga en peligro el cumplimiento de
sus propias funciones.
76.2.4 Facilitar a las entidades los medios de prueba que se encuentren en su
poder, cuando les sean solicitados para el mejor cumplimiento de sus deberes,
salvo disposicin legal en contrario.
76.3 En los procedimientos sujetos a silencio administrativo positivo el plazo para
resolver quedar suspendido cuando una entidad requiera la colaboracin de
otra para que le proporcione la informacin prevista en los numerales 76.2.3 y
76.2.4, siempre que sta sea indispensable para la resolucin del procedimiento
administrativo. El plazo de suspensin no podr exceder el plazo dispuesto en
el numeral 3 del artculo 132 de la presente Ley.
76.4 Cuando una entidad solicite la colaboracin de otra entidad deber notificar
al administrado dentro de los 3 das siguientes de requerida la informacin.
8.1. Medios de colaboracin interinstitucional
31
(Fuente: Artculo 77
de la LPAG)
Las entidades estn facultadas para dar estabilidad a la colaboracin interins-
titucional mediante conferencias entre entidades vinculadas, convenios de
colaboracin u otros medios legalmente admisibles:
Conferencias.- Dichas conferencias entre entidades vinculadas permiten a
aquellas entidades que correspondan a una misma problemtica administra-
tiva, reunirse para intercambiar mecanismos de solucin, propiciar la cola-
boracin institucional en aspectos comunes especficos y constituir instancias
de cooperacin bilateral.
Acuerdos.- En caso se produzcan acuerdos, stos sern formalizados cuando
ello lo amerite, mediante acuerdos suscritos por los representantes autorizados.
Convenios de colaboracin.- Por los convenios de colaboracin, las entidades
a travs de sus representantes autorizados, celebran dentro de la ley acuerdos
31 Artculo 77 de la LPAG
MDULO II 121
en el mbito de su respectiva competencia, de naturaleza obligatoria para las
partes y con clusula expresa de libre adhesin y separacin.
8.2. Ejecucin de la colaboracin entre autoridades (Fuente: Artculo
78 de la LPAG)
El artculo 78 de la LPAG establece que una vez solicitada la colaboracin
por parte de una entidad, la autoridad solicitante de la colaboracin responde
exclusivamente por la legalidad de lo solicitado y por el empleo de sus resul-
tados. La autoridad solicitada responde de la ejecucin de la colaboracin
efectuada. En tal sentido ser la entidad que responde a la solicitud, quin
deba evaluar la legalidad de lo solicitad y determinar dentro de su marco legal
si resulta realizable dicha colaboracin. Asimismo en cuanto a las costas de la
colaboracin estas deben ser gratuitas entre entidades, o sino a peticin de la
autoridad solicitada, la autoridad solicitante de otra entidad tendr que pagar
a sta los gastos efectivos realizados cuando las acciones se encuentren fuera
del mbito de actividad ordinaria de la entidad
9. Conflictos de competencia
La competencia administrativa es la aptitud legal expresa que tiene un rgano
para actuar, en razn del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuanta y/o
el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones
de los rganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas
por el ordenamiento jurdico. La importancia de la competencia es tal, que sin
ella el acto administrativo deviene en nulo.
9.1. Control de competencia (Fuente: Artculo 80 de la LPAG)
El artculo 80
32
de la LPAG contiene el deber de oficio de toda autoridad ad-
ministrativa de apreciar la competencia que le corresponde sobre cada caso
en particular, atendiendo a los criterios tradicionales de la materia, el territorio,
el tiempo, el grado o, de ser el caso, la cuanta. Ahora bien, este deber no se
agota con el anlisis externo del caso y su vinculacin con la funcin que se
ostenta, sino tambin -aunque la norma no lo mencione expresamente- analizar
la aptitud personal existente sobre el tema, a fin de descartar o afirmar el grado
de imparcialidad con el cual puede apreciarse el asunto, y en su caso, proceder
a la abstencin correspondiente.
32 Articulo 80.- Control de competencia
Recibida la solicitud o la disposicin de autoridad superior, segn el caso, para iniciar un procedimiento, las
autoridades de oficio deben asegurarse de su propia competencia para proseguir con el normal desarrollo del
procedimiento, siguiendo los criterios aplicables, al caso de la materia, el territorio, el tiempo, el grado o la cuanta.
MDULO II 122
El momento adecuado para asumir este deber es instantneo, debe ser la
primera actuacin de la autoridad, para asegurar su propia competencia. Su
funcin es sanear desde el inicio, la validez del procedimiento conforme al cri-
terio de competencia, pero no implica la emisin de un acto formal declarativo
de la asuncin de competencia o de su aptitud para ello, sino simplemente una
constatacin de efecto negativo. Solo cuando se reconozca la incompetencia o
la existencia de causal de abstencin se emitir una actuacin administrativa.
Como puede haberse comprendido, el objetivo de esta norma es evitar los
supuestos de declinatoria de incompetencia extempornea o inoportuna,
en procura de sanear los supuestos de incompetencia que pudieran afectar
inoportunamente la continuidad eficiente de un procedimiento administrativo
de oficio o a pedido de parte. Obviamente no significa el establecimiento de
una fase preclusiva para el planteamiento de los conflictos de competencia
administrativa.
9.2. Situaciones de conflicto de competencia (Fuente: Artculo 81
de la LPAG)
En la lgica de las relaciones entre entidades u rganos de la Administracin
Pblica, queda claro que en el ejercicio de la competencia administrativa tam-
bin puede darse un conjunto de eventos que pueden generar controversia en
el ejercicio de la misma. El ms importante de ellos es el denominado conflicto
de competencia.
El artculo 81 de la LPAG nos dice que los conflictos de competencia resultan
cuando dos rganos administrativos se atribuyen, positiva o negativamente
competencia para conocer un mismo asunto. Como tales no son cuestiones
entre partes, sino entre rganos al interior de la administracin. La afirmacin
de un rgano de que es competente o incompetente es un presupuesto de la
cuestin de competencia y no la cuestin de competencia en s, la cual sola-
mente se producir si el rgano a quien se considera competente reafirma o
niega su competencia. La incompetencia de un organismo puede ser declarada
de la siguiente manera:
a. Por la autoridad superior, de oficio.
b. Por la propia autoridad que efectuando el control de su competencia llega al
convencimiento que carece de ella.
c. A pedido de alguno de los administrados, quien activa algunos de los dos
supuestos anteriores.
La norma finalmente refuerza el criterio de autoridad, al establecer que ningn
subordinado puede contestar la competencia de una instancia superior, y si
MDULO II 123
tuviere alguna discrepancia, lo nico que corresponde funcionalmente es hacerlo
conocer justificadamente pero sin carcter de cuestionamiento.
9.2.1. Declinacin de competencia (Fuente: Artculo 82 de la LPAG)
La declinacin de competencia se produce como resultado de la obligacin
del funcionario de verificar su propia competencia, de este modo, el rgano
administrativo que se estime incompetente para la tramitacin o resolucin
de un asunto, sea ello a solicitud de parte o de oficio, remite directamente las
actuaciones al rgano que la autoridad considere competente.
Este acto puede darse de oficio como consecuencia del control de competen-
cia que debe hacer cada autoridad, o a peticin de cualquiera de las partes.
Producida la declinacin, la autoridad debe remitir los actuados al rgano que
considere competente, pero advirtiendo de ello previamente al administrado,
con el objeto no que pueda efectuar algn alegato pues ello no le corresponde
sino para que pueda estar informado de la ubicacin fsica de su expediente.
No obstante la declinacin efectuada, la autoridad puede adoptar alguna medida
provisional de aseguramiento provisional para evitar daos graves o irreparables
al administrado o a los intereses de la propia entidad. Por ejemplo, dictar un
embargo o realizar algn inventario, toma de declaraciones impostergables, etc.
9.2.2. Conflicto negativo de competencia (Fuente: Artculo 83 de la
LPAG)
El conflicto negativo de competencia se presenta cuando varios rganos admi-
nistrativos simultneamente se consideran incompetentes para la tramitacin de
un procedimiento administrativo determinado. Ello ocurre cuando el rgano que
declina su competencia enva la solicitud a quien considera competente, y este
ltimo tampoco considera ser competente para conocer del caso en cuestin.
En este caso artculo 83 de la LPAG establece que en caso de suscitarse con-
flicto negativo de competencia, el expediente es elevado al rgano inmediato
superior para que resuelva el conflicto. Este determinar a cul de los rganos
corresponde tramitar el procedimiento.
9.2.3. Conflicto positivo de competencia (Fuente: Artculo 84 de la
LPAG)
El conflicto positivo de competencia se presenta cuando varios rganos adminis-
trativos simultneamente se consideran competentes para conocer la tramitacin
de un procedimiento administrativo. Esta es una situacin que se da cuando las
competencias no se encuentran claras y se asume la existencia de competencias
MDULO II 124
concurrentes o excluyentes entre diversos rganos u organismos administrativos.
A su vez, puede ocurrir la existencia de duplicidad de funciones en las normas
que regulan el funcionamiento de los rganos u organismos en cuestin.
En estos casos la LPAG en su artculo 84 establece [q]uien se considere com-
petente plantear un requerimiento de inhibicin al que considera incompetente
para que le remita el expediente, si coincidiere de criterio. Si el requerido man-
tiene su criterio de seguir conociendo del tema, corresponde elevar de oficio a
una autoridad superior para que defina el diferendo.
9.3. Resolucin de conflicto de competencia (Fuente: Artculo 85 de
la LPAG)
La norma establece que en todo conflicto de competencia, el rgano a quien se
remite el expediente dicta resolucin irrecurrible dentro del plazo de (4) cuatro
das hbiles. La brevedad del plazo se basa en la necesidad de una resolucin
sumaria del conflicto, sin que sea posible articulacin adicional. Asimismo,
dicho plazo se cuenta desde el momento en que el rgano encargado de la
resolucin conoce del caso. El transcurso del plazo sin que se haya emitido
resolucin genera la respectiva responsabilidad administrativa, sin que pueda
aplicarse rgimen de silencio administrativo alguno.
9.4. Competencia para resolver conflictos (Fuente: Artculo 86 de la
LPAG)
El artculo 86 de la LPAG distribuye la competencia para resolver los conflictos
entre rganos y organismos pblicos, segn sea la categora de los entes invo-
lucrados. Pero se puede sintetizar del modo siguiente:
Si son dos rganos de una misma entidad, entonces corresponder la compe-
tencia a la autoridad superior inmediata, y si ambos rganos no reconocieren
autoridad intermedia comn, deber resolver el titular de la entidad.
Si son dos organismos del mismo sector, entonces corresponder al Titular
del Sector (obviamente se refiere al Poder Ejecutivo).
Si son dos organismos de distintos Sectores del Poder Ejecutivo son resueltos
por la Presidencia del Consejo de Ministros.
Si son dos organismos que tienen una va propia de resolucin de compe-
tencias, deben seguir el procedimiento especial determinado para el efecto.
Tales son los ejemplos de los conflictos entre municipalidades o entre ellas
y el Poder Ejecutivo, que tienen va resolutiva propia en la Ley Orgnica de
Municipalidades; y en igual sentido, corresponde al Tribunal Constitucional,
MDULO II 125
la decisin de los conflictos de competencia de los rganos contenidos en la
Constitucin.
En todos los casos mencionados la resolucin de la controversia se realizar
mediante decisin motivada, salvo en el conflicto entre las autoridades del Poder
Ejecutivo, donde se entiende que la asignacin de competencia de un asunto
a un Ministerio o a otro, es una decisin poltica y no jurdica.
Es necesaria resaltar la regla prohibitiva por el cual en ningn caso las con-
troversias competenciales del Poder Ejecutivo pueden ser judicializadas, con
lo cual se asegura la reserva administrativa para resolver las cuestiones de
competencias administrativas.
9.5. Continuacin del procedimiento (Fuente: Artculo 87 de la LPAG)
Luego de resuelto el conflicto de competencia, el rgano que resulte competente
para conocer el asunto contina el procedimiento segn su estado, conservando
de esta manera todo lo actuado. La excepcin a esta regla se encuentra referida
a los casos en que no sea jurdicamente posible continuar el procedimiento,
por ejemplo en los casos en los cuales se genera la nulidad del mismo por la
incompetencia del rgano que inici la tramitacin del citado procedimiento.
En este sentido la normativa tiene dos objetivos fundamentales: asegurar la
continuidad del procedimiento tan luego sea resuelto el conflicto segn su estado
sin retrotraer actos procesales, y sobre todo hacer prevalecer la conservacin de
todo lo actuado. De tal modo que se favorezca el mantenimiento de los actos
procesales que pudieran haber sido efectuados por quien, es luego separado
del procedimiento, pero que los ha actuado con la propiedad debida.
10. La abstencin y sus causales (Fuente: Artculo 88 de la
LPAG)
La abstencin se genera en virtud del principio de imparcialidad de la autori-
dad administrativa, cuando sta se inhibe del conocimiento de un trmite al
encontrarse en discusin su imparcialidad en el mismo. A diferencia del con-
flicto de competencia, la abstencin implica controversia al interior del rgano
en cuestin, sin que exista discusin respecto a quien le corresponde la citada
competencia, sino ms bien respecto a la idoneidad o imparcialidad de quien
la ejerce debido a determinadas condiciones. Como obvia consecuencia, la
abstencin no desplaza o transfiere la competencia del rgano, sino que produce
el efecto de desplazar a la persona que conforma el mismo.
La abstencin es entonces, en el mbito procedimental la separacin de la
tramitacin de un proceso administrativo por parte de la propia autoridad, no
MDULO II 126
obstante poseer competencia administrativa, cuando existen causales objetivas
para ello. La abstencin permite asegurar la imparcialidad y objetividad de la
autoridad administrativa al momento de resolver, la misma que debe ser cau-
telada por los poderes pblicos.
10.1. Quines pueden ejercer el deber de abstencin?
El deber de abstencin alcanza a quienes participan en el procedimiento como
autoridad con facultad resolutiva (instructor), de origen electoral o designado,
en carrera pblica o no; y tambin a las autoridades con facultad asesora (ase-
sor legal, tcnico o autoridad dictaminadora) puesto que todas las autoridades
estn vinculadas al deber de imparcialidad.
Se encuentra incluida tambin cualquier autoridad individualmente considerada
que conforma un rgano colegiado de tipo decisor o asesor. La situacin de una
autoridad que aparece en el procedimiento como perito, testigo o declarante
no se encuentra sujeto a estas causales de abstencin, sino sujeto a las reglas
de su propia funcin.
10.2. Causales de abstencin de la autoridad administrativa
Para que proceda la abstencin es necesario que concurra alguna de las cau-
sas que se enumeran taxativamente en la LPAG. En ese sentido, debe tenerse
presente que teniendo por efecto natural la dispensa de la obligatoriedad de
ejercer la competencia, su interpretacin debe ser necesariamente restrictiva,
de modo que los hechos se encuentren debidamente probado e incursos en los
supuestos expresamente previstos como causales. En este sentido GONZALES
PREZ, clasifica las causales de abstencin en relacin con los sujetos o con
el objeto del procedimiento:
- En relacin con los sujetos:
Si es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad, con cualquiera de los administrados o con sus representantes,
mandatarios, con los administradores de sus empresas, o con quienes les
preste servicio33. Esta vinculacin es probablemente la de mayor incidencia
en la objetividad del funcionario administrativo, puesto que permite que el
funcionario se parcialice a favor del administrado, generndose desviacin
de poder.
Cuando la autoridad tuviera amistad ntima, enemistad manifiesta o ms
bien conflicto de intereses objetivo con cualquiera de los administrados
33 Artculo 88, inciso 1 de la Ley N. 27444.
MDULO II 127
intervinientes en el procedimiento34. La amistad ntima es un supuesto que
implica la posibilidad de parcializacin del funcionario a favor del adminis-
trado, de manera similar a la causal antes descrita. Las dems implican lo
contrario, es decir, que el funcionario resuelva en contra del administrado
aun cuando este tenga la razn. A la vez, la enemistad manifiesta posee
naturaleza subjetiva, de probanza ms difcil, no obstante la necesidad de
que la misma se muestre evidente35; mientras que el conflicto de intereses
tiene base objetiva, pudiendo determinarse a travs de hechos o circuns-
tancias patentes.
Estas causales requieren adems que dichas condiciones se hagan patentes
mediante actitudes o hechos evidentes en el procedimiento, por parte de
uno u otro. No basta en consecuencia que los sujetos del procedimiento
sealen la existencia de dichas condiciones, que no siempre son susceptibles
de constatar fcilmente.
Cuando la autoridad tuviere o hubiese tenido en los ltimos dos aos, re-
lacin de servicio o de subordinacin con cualquiera de los administrados
o terceros directamente interesados en el asunto, o si tuviera en proyecto
una concertacin de negocios con alguna de las partes, aun cuando no se
concrete posteriormente36. La relacin de servicio debe entenderse en
el mbito eminentemente civil o mercantil, puesto que la subordinacin
implicar relacin laboral o administrativa.
- En relacin con el objeto:
Si el funcionario ha tenido intervencin como asesor, perito o testigo en el
mismo procedimiento, o si como autoridad hubiere manifestado previamente
su parecer sobre el mismo, de modo que pudiera entenderse que se ha
pronunciado sobre el asunto, salvo los casos de la rectificacin de errores o
la decisin del recurso de reconsideracin37, en los cuales dicho funcionario
se encuentra plenamente legitimado para emitir resolucin. En este caso,
la causal de abstencin no depende de la relacin ente los sujetos, sino del
asunto especfico al cual refiere el procedimiento.
Si personalmente, o bien su cnyuge o algn pariente dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere inters en el asunto
de que se trate o en otra semejante, cuya resolucin pueda influir en la
situacin del funcionario administrativo38. En este caso la existencia de
esta causal de abstencin pretende conjurar la posibilidad de desviacin
35 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, Civitas, Madrid, 2000, p. 147.
38 Artculo 88, inciso 3 de la LPAG.
MDULO II 128
de poder, que podra implicar la nulidad del acto administrativo a emitirse
y que podra generarse por la parcializacin de la autoridad administrativa
en desmedro del inters general.
10.3. Tramitacin de la abstencin (Fuente: Artculo 92 de la LPAG)
La tramitacin de la abstencin se realizar en va incidental, sin suspender los
plazos para resolver o para que opere el silencio administrativo . Esta previsin
es de especial importancia, pues establece que el plazo para que pueda hacerse
efectivo el silencio administrativo no se suspende de manera alguna; as como
establece un trmite incidental que se resuelve antes de la resolucin final,
mientras que, en principio, las cuestiones incidentales se resuelven con la misma.
La autoridad que incurra en alguna de las causales de abstencin sealadas en
el apartado anterior, dentro de los dos (2) das hbiles siguientes a aquel en que
comenz a conocer el asunto, o en que conoci la causal sobreviniente, plantea
su abstencin en escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerrquico
inmediato, al presidente del rgano colegiado o al pleno, segn el caso, para
que sin ms trmite, se pronuncie sobre la abstencin dentro del tercer da.
En caso que la autoridad no se abstuviera a pesar de existir alguna de las cau-
sales expresadas, el administrado puede hacer conocer dicha situacin al titular
de la entidad, o al pleno, si fuere rgano colegiado, en cualquier momento.
Luego de ello el artculo 90 de la LPAG establece que, tratndose de unte tema
que debe ser resulto por el superior jerrquico, este puede decidir la abstencin
de oficio a propia iniciativa (abstencin forzosa) o cuando el inferior revela la
causal que afecta su competencia (abstencin), o conociendo de un escrito de
los administrados (peticin de abstencin).
Los efectos sustitutivos de la autoridad que producen la abstencin deben ser
establecidos mediante decisin motivada de la autoridad superior inmediata,
que es a quien compete conocer del asunto, comprobar la causal y decidir el
tema. La nica excepcin, es tratndose de la abstencin de integrantes de
rganos colegiados, cuya decisin compete al pleno (art. 89.1).
La superioridad puede decidir desestimando la solicitud de abstencin, con lo
cual se mantiene la autoridad recusada en la instruccin y conocimiento del
expediente; o por el contrario, puede admitir la solicitud. En este ltimo caso,
la decisin debe contemplar simultneamente:
a. La abstencin de la autoridad.
b. La designacin del competente para proseguir el trmite (de preferencia una
autoridad de la misma jerarqua, en su defecto, alguna otra autoridad apta; y
a falta de ambas, habilitar a una autoridad ad hoc o disponer que la autori-
MDULO II 129
dad abstenida resuelva el tema bajo su directa supervisin. Tales situaciones
extremas se presentan en organizaciones administrativas muy pequeas o
donde no se reconozcan autoridades superiores (ej. municipios distritales) o
en los niveles ms altos de la administracin donde no exista situacin jerr-
quica superior (Ej. Ministros, titulares de organismos autnomos, etc.). Esta
radicacin de competencia sustitutiva es definitiva, aunque posteriormente
desaparezcan las causas que motivaron el cambio de autoridad.
10.3.1 Tramitacin de oficio por la propia autoridad
La abstencin debe ser promovida de oficio por la propia Administracin, lo
cual importa el cumplimiento de un deber mnimo de garantizar no solo la
imparcialidad de esta sino garantizar su credibilidad frente a los administrados.
El reconocimiento de estar incurso en una causal no implica un reconocimiento
de culpa o dolo, sino una actuacin de transparencia que las autoridades deben
ejecutar espontneamente.
La autoridad debe apreciar del modo ms objetivo posible no solo si se est
en condiciones de ser objetivo aun cuando se presente la causal, sino que los
dems administrados puedan pensar o dudar que su actuacin sea verdade-
ramente imparcial.
La autoridad puede tomar conocimiento de la existencia de la causal para la
abstencin, al momento de iniciar el procedimiento cuando realiza el control
de competencia a que alude el artculo 80, o con posterioridad, con motivo de
alguna actuacin del procedimiento. Pero en cualquier caso la autoridad tiene el
deber de abstenerse dentro de los dos das de tomado conciencia de su situacin.
La forma de plantearlo de oficio, es mediante escrito razonado ante el superior
jerrquico inmediato y con la entrega simultnea de lo actuado hasta la fecha
para la resolucin. El efecto producido por una abstencin es la de suspender
a la autoridad en el conocimiento del asunto hasta que recaiga la decisin del
rgano competente, de modo que la nica actividad que se permite al abstenido
es la de remitir el expediente al rgano que decidir.
10.3.2 Tramitacin por peticin del administrado ante el titular de la
entidad o el pleno
Estn legitimados para formular esta solicitud debidamente fundamentada y
con evidencia quienes ostentan la condicin de administrados interesados en
el procedimiento.
10.4. Consecuencias de la no abstencin (Fuente: Artculo 91 de la
LPAG)
MDULO II 130
En el supuesto de que la autoridad administrativa no se abstuviera a pesar
de estar inmersa en alguna de las causales sobre abstencin establecidas en
la LPAG, el administrado puede hacer conocer dicha situacin al titular de la
entidad, o al pleno, si fuere el rgano colegiado, en cualquier momento. Para
Gonzlez Prez, este es un caso de recusacin, subsumiendo este concepto en el
que existe en el proceso judicial. De hecho, en ordenamientos como el espaol
existe la recusacin como el derecho que tienen los interesados de obtener la
no intervencin de un funcionario o miembro del rgano administrativo en un
procedimiento cuando concurran los motivos que determinan la abstencin
del citado funcionario.
Para otros autores, sin embargo, en el caso peruano no existe propiamente
el derecho del administrado de pedir la separacin de la autoridad como s
ocurre en otras legislaciones, puesto que la LPAG no prev mecanismo algu-
no, por parte del administrado, para conminar a una autoridad a apartarse
del procedimiento administrativo cuando existe una causal de abstencin. Sin
embargo, consideramos que este podra impugnar la resolucin que no aparte
del procedimiento a la autoridad que adolece de alguna causal de abstencin
39
.
Si la autoridad administrativa a pesar de encontrarse incursa en alguna de
las causales de abstencin contina al frente del procedimiento administrativo,
dicho accionar no determinar necesariamente la invalidez de los actos admi-
nistrativos en que haya intervenido, salvo en los casos en que resulte manifiesto
la imparcialidad o arbitrariedad de la autoridad en mencin o que producto de
ello hubiera ocasionado indefensin al administrado
No obstante, existen acciones a seguir contra la autoridad que habindose
encontrado incursa en una causal de abstencin contina al frente de dicho
procedimiento administrativo. En este caso, el superior jerrquico dispondr
el inicio de las acciones de responsabilidad administrativa, civil o penal contra
la autoridad que no se hubiese abstenido de intervenir, no obstante conocer la
existencia de la causal de abstencin
40.
10.5. Impugnacin de la decisin de abstencin (Fuente: Artculo 93
de la LPAG)
La resolucin del superior que decide sobre la abstencin es inimpugnable.
De permitirse el cuestionamiento del incidente podra volverse impredecible la
conclusin` del expediente principal, lo cual no es aceptable por el principio
de celeridad del procedimiento.
39 GUZMN NAPUR, Christrian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera Edicin, junio 2013.
Editorial Instituto Pacfico, p. 215.
MDULO II 131
La disposicin de la inimpugnabilidad no agravia el derecho al debido proceso;
por cuanto lo que se est sealando en verdad es que cualquier otro cuestiona-
miento sobre el tema se reconduzca dentro del principal, mediante el recurso
contra la decisin final. Por ello se dice que solo cabe alegar la no abstencin
coma fundamento del recurso administrativo contra la resolucin final.
10.6. Apartamiento de la autoridad abstenida (Fuente: Artculo 94 de
la LPAG)
El artculo 94 de la LPAG aborda el rol de la autoridad que ha sido sustituida en
el procedimiento con posterioridad a su apartamiento. Con el objeto de seguir
preservando la imparcialidad de la Administracin se dispone que la autoridad
apartada del conocimiento est obligada a contribuir con el procedimiento pero
sin participar en informaciones o deliberaciones sobre el tema. Sus acciones de
colaboracin deben limitarse a proporcionar documentos, informar al sustituto
sobre actuaciones pendientes o aquellas en procesa, pero en ningn caso puede
influir en el parecer de la autoridad.
11. Formas de iniciacin del procedimiento (Fuente: Artculo
103 de la LPAG)
La iniciacin del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos
jurdicos a los que el ordenamiento administrativo, les otorga la facultad de
crear una relacin procedimental con la funcin pblica.
De acuerdo al artculo 103 de la LPAG, existen 3 tipos de formas mediante las
cuales se puede dar inicio al procedimiento:
Procedimientos a iniciarse exclusivamente de oficio (por parte de la entidad).
Procedimientos a iniciarse exclusivamente a pedido del administrado.
Procedimientos que son iniciados tanto de oficio como a pedido del admi-
nistrado.
Al respecto, es importante sealar que el artculo 103, no delimita de forma
taxativa que procedimientos son o pueden recaer en cada una de las categoras,
solo seala la existencia de estas tres naturalezas, puesto que los procedimientos
en s, debern ser calificados, dependiendo de la situacin en s y los ajustes
acordes a la normativa vigente.
11.1. Inicio de oficio (Fuente: Artculo 104 de la LPAG)
MDULO II 132
Una de las formas para dar inicio a un procedimiento es de oficio es decir
cuando el acto que activa el procedimiento es realizado por una entidad con
el objetivo de tutelar un fin pblico- para ello, debe existir disposicin de una
autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una motivacin basada
en el cumplimiento de un deber legal o el mrito de una denuncia. Ejemplo de
estos actos con inicio de oficio podemos encontrar la actividad investigadora,
inspectora, o sancionatoria, entre otras.
El artculo 104 de la LPAG exige que el inicio de oficio del procedimiento sea
notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos prote-
gidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar con el fin de salvaguardar
su derecho de defensa, salvo en caso de fiscalizacin posterior a solicitudes o
a su documentacin, acogidos a la presuncin de veracidad, en cuyos casos
el administrado ser informado no necesariamente con la finalidad, ni con la
posibilidad de impugnar la decisin administrativa.
Para que dicha notificacin otorgue eficacia al acto, sta debe incluir la infor-
macin sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de
su duracin, as como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actua-
cin. Para ello, la notificacin es realizada inmediatamente luego de emitida
la decisin, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza
confidencial basada en el inters pblico.
11.2. Derecho de formular denuncias (Fuente: Artculo 105 de la
LPAG)
La denuncia en va administrativa consiste en la comunicacin por parte del
administrado de un hecho antijurdico a la administracin con la finalidad que
aplique la normativa vigente para resolver de acuerdo a Ley una determinada
situacin jurdica.
Al respecto Napur nos habla citando a Morn lo siguiente:
[L]a denuncia va a generar la iniciacin de un procedimiento administrativo
de oficio en general, de naturaleza sancionadora, siempre que vaya acom-
paada de la respectiva decisin de la Administracin de iniciar el mismo. A
diferencia de las solicitudes presentadas en uso del derecho de peticin admi-
nistrativa, la denuncia por s misma no puede impulsar un procedimiento. Si
bien la denuncia es un mecanismo de activacin del procedimiento a pedido
de parte, no opera en defensa de intereses legtimos directos del administrado
ni constituye propiamente ejercicio de su derecho de peticin. Por ello la de-
nuncia posee una naturaleza mixta e intermedia, que participa tanto de ciertos
elementos de los procedimientos de oficio como de aquellos que corresponden
a los procedimientos que se inician a pedido del administrado.
MDULO II 133
En vista de ello el artculo 105 de la LPAG nos dice que todo administrado
est facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que
conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectacin
inmediata de algn derecho o inters legtimo, ni que por esta actuacin sea
considerado sujeto del procedimiento.
Dicha comunicacin debe exponer claramente la relacin de los hechos, las cir-
cunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su constatacin, la indicacin
de sus presuntos autores, partcipes y damnificados, el aporte de la evidencia
o su descripcin para que la administracin proceda a su ubicacin, as como
cualquier otro elemento que permita su comprobacin. Una de las finalidades
inherentes a estos requisitos estriba en la necesidad de que las denuncias se
sustenten en base cierta, lo cual a su vez impide la indebida activacin del
procedimiento de oficio.
Una vez presentada la denuncia, sta obliga a practicar las diligencias preli-
minares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio
la respectiva fiscalizacin. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado.
11.3. Derecho de peticin administrativa (Fuente: Artculo 106 de la
LPAG)
La peticin administrativa es un derecho fundamental que otorga la facultad de
formular peticiones ante la autoridad competente, la misma que est obligada
a dar una respuesta en el plazo legal, y en caso de no hacerlo, el administrado
puede optar por el silencio administrativo, aunque prevalece la obligacin de
la Entidad.
En el mbito administrativo este derecho es un derecho pblico subjetivo que
permite el acceso de nuestras peticiones a la autoridad competente, as como
la puesta en marcha de la actividad administrativa a travs de una solicitud,
sin perjuicio de que esta ltima otorgue o deniegue lo pedido.
La base fundamental en la ejecucin de este derecho se manifiesta cuando
cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por
escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera
de las entidades, ejerciendo el derecho de peticin reconocido en el Artculo
2 inciso 20) de la Constitucin Poltica del Estado, el cual nos dice que toda
persona tiene derecho: () a formular peticiones, individual o colectivamente,
por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado
una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional slo pueden
ejercer individualmente el derecho de peticin.
MDULO II 134
Bajo esta premisa constitucional, El derecho de peticin administrativa compren-
de las facultades de presentar solicitudes en inters particular del administrado,
de realizar solicitudes en inters general de la colectividad, de contradecir actos
administrativos, las facultades de pedir informacin, de formular consultas y
de presentar solicitudes de gracia. Lo cual importa una obligacin de la ad-
ministracin para con el administrado de dar al interesado una respuesta por
escrito dentro del plazo legal.
11.4. Solicitud en inters particular del administrado (Fuente: Artculo
107 de la LPAG)
La solicitud de inters particular del administrado, es una manifestacin del
derecho de peticin administrativo y consiste, de acuerdo al artculo 107 de la
LPAG en la capacidad jurdica que tiene cualquier administrado de presentarse
personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para
solicitar por escrito la satisfaccin de su inters legtimo, obtener la declaracin,
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho,
ejercer una facultad o formular legtima oposicin. Ejemplos en el uso de estos
derechos podemos encontrar por ejemplo: la declaracin de insolvencia, las
inscripciones registrales, las autorizaciones, las licencias de funcionamiento, los
permisos, los certificados entre otros, etc.
11.5. Solicitud en inters general de la colectividad (Fuente: Artculo
108 de la LPAG)
Al igual que a solicitud de inters particular del administrado, la solicitud de
inters general de la colectividad, emana del derecho de peticin administrativo,
este derecho tiene por objeto la proteccin del bien comn y el inters general
y se materializa cuando personas naturales o jurdicas presentan una peticin
o contradicen actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo
el inters difuso de la sociedad.
Este derecho es empleado cuando cualquier administrado se dirige a la Auto-
ridad Administrativa para:
Comunicar y obtener respuesta sobre la existencia de problemas, trabas u
obstculos normativos.
Comunicar la existencia de prcticas administrativas que afecten el acceso a
las entidades, la relacin con administrados o el cumplimiento de los princi-
pios procedimentales.
Presentar alguna sugerencia o iniciativa dirigida a mejorar la calidad de los
servicios o incrementar el rendimiento del servicio.
MDULO II 135
Y en general cualquier otra medida que suponga un mejor nivel de satisfac-
cin de la sociedad respecto a los servicios pblicos.
11.6. Facultad de contradiccin administrativa (Fuente: Artculo 109
de la LPAG)
La contradiccin administrativa es el derecho de manifestacin de la facultad
de contradiccin del administrado y puede manifestarse de dos modos: a travs
de la interposicin de un recurso o medio impugnativo, cuando ste se ejerce
al interior de un procedimiento en curso, o a travs de la oposicin cuando se
produce a travs de un nuevo procedimiento administrativo, en ambos casos
se busca proteger los intereses particulares o generales de los administrados,
que se ven afectados ante la existencia de un acto que supone que viola, afecta,
desconoce o lesiona un derecho o un inters legtimo, de tal modo que dicho
acto pueda va su contradiccin en la va administrativa en la forma prevista en
la LPAG, ser revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.
Ahora bien, el artculo 109 numeral 2 de la LPAG nos dice que para que el
inters pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legtimo, per-
sonal, actual y probado. Por lo que el beneficio o afectacin de contenido del
acto administrativo debe tener repercusin en el mbito privado de quien lo
alegue. Asimismo que el acto tena una repercusin en tiempo real, e inmedia-
ta, no potencia, ni hipottica, y dicho acto debe estar acreditado bajo criterios
administrativos no basndose en la mera alegacin.
El inters puede ser material o moral, lo cual deja abierta las posibilidades de
una afectacin por responsabilidad moral en este ltimo trmino. Ahora bien
la recepcin o atencin de una contradiccin no puede ser condicionada al
previo cumplimiento del acto respectivo. La ms comn de estas condiciones
por ejemplo, son los cobros indebidos, que se buscan recabar antes poder ha-
cer uso de la facultad de contradiccin del administrado, esta situacin se ve
vislumbrada con mayor claridad en el supuesto solve et repete
41
.
11.7. Facultad de solicitar informacin (Fuente: Artculo 110 de la
LPAG)
El derecho de peticin incluye el de solicitar la informacin que obra en poder
de las entidades, siguiendo el rgimen previsto en los incisos 5 y 6 del artculo
2 de la Constitucin y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin P-
blica N 27806.
41 Solve et repete es un principio segn el cual para poder recurrir, o reclamar el, u ponerse al, mandato de pago
contenido en una determinada resolucin ejecutiva, emanada del poder de un rgano competente de la Adminis-
tracin pblica, antes de ello es obligado pagar (o garantizar indefectiblemente el pago) a dicha Administracin.
MDULO II 136
Para ello, las entidades establecen mecanismos de atencin a los pedidos sobre
informacin especfica y prevn el suministro de oficio a los interesados, incluso
va telefnica, de la informacin general sobre los temas de inters recurrente
para la ciudadana. De este modo el artculo no solo establece el deber de
dar respuesta a las solicitudes de informacin, sino tambin a la obligacin
de facilitar los medios para que el ciudadanos pueda ejercitar el derecho de
peticin, a travs de servicios de atencin a los usuarios o portales de acceso
a la informacin, o la puesta a disposicin de lneas telefnicas dedicadas a la
atencin ciudadana.
11.8. Facultad de formular consultas (Fuente: Artculo 111 de la LPAG)
El artculo 111 de la LPAG establece que el derecho de peticin incluye las
consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su
cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar, parti-
cularmente aquella emitida por la propia entidad.
Es necesario precisar que cada entidad atribuye a una o ms de sus unidades
competencia para absolver las consultas sobre la base de los precedentes de
interpretacin seguidos en ella.
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresa-
mente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas administrati-
vas que apliquen en su labor, debidamente difundidas
42
constituyen fuente de
derecho, absolucin que no implica un juzgamiento en un caso concreto. En
estos casos dichas absoluciones generan efectos jurdicos, puesto que deben
aplicarse indubitablemente en la interpretacin que realice la entidad a la cual se
absuelve la consulta, en especial al resolver los procedimientos administrativos
que le competen. Un claro ejemplo es el OSCE cuando responde las consultas
que los proveedores realizan al respecto, de la aplicacin de un determinado
supuesto normativo.
11.9. Facultad de formular peticiones de gracia (Fuente: Artculo 112
de la LPAG)
Por la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar
al titular de la entidad competente la emisin de un acto sujeto a su discrecio-
nalidad o a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no cuenta
con otro ttulo legal especfico que permita exigirlo como una peticin en inters
particular.
42 Artculo V, inciso 2.9 del Ttulo Preliminar de la LPAG
MDULO II 137
Frente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable
de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestacin efectiva de
lo pedido, salvo disposicin expresa de la ley que prevea una decisin formal
para su aceptacin. Un ejemplo de estas peticiones de gracia pueden ser: la
obtencin de pensiones de gracia, la concesin de indultos, entre otras.
Este derecho se agota con su ejercicio en la va administrativa, sin perjuicio del
ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitucin. Asimismo, la Ley
seala que los procedimientos de peticin graciable y de consulta que se rigen
por regulacin especfica, se encuentran sometidos a silencio administrativo
negativo.
12. Requisitos de los escritos (Fuente: Artculo 113 de la
LPAG)
Ahora bien cada uno de los escritos que determinan el ejercicio del derecho de
peticin administrativa que se presente ante cualquier entidad debe contener
lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento Nacional
de Identidad o carn de extranjera del administrado, y en su caso, la calidad
de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye
y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impe-
dido.
4. La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendindose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms cercano al
usuario, segn la jerarqua, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedi-
miento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral
1. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y es
presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el
TUPA.
7. La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos
ya iniciados.
Es importante que la autoridad tome en cuenta en la presentacin de estos
documentos el principio de informalismo de tal modo que ciertas particulari-
dades salvables no impidan que el acto administrativo tome el curso adecuado.
MDULO II 138
12.1. Copias de escritos (Fuente: Artculo 114 de la LPAG)
Al respecto el artculo 114 de la LPAG establece que los escritos deben ser
presentados en papel simple acompaado de una copia conforme y legible
el famoso cargo-, salvo que fuere necesario un nmero mayor para notificar
a terceros (una copia por cada tercero). La copia el cargo- es devuelta al
administrado con la firma de la autoridad y el sello de recepcin que indique
fecha, hora y lugar de presentacin, el cual expedido tiene el mismo valor legal
que el original.
13. Representacin del administrado (fuente: artculo 115
de la LPAG)
Para la tramitacin ordinaria de los procedimientos, es requerido poder gene-
ral formalizado mediante simple designacin de persona cierta en el escrito, o
acreditando una carta poder con firma del administrado.
Para el desistimiento de la pretensin o del procedimiento, acogerse a las formas
de terminacin convencional del procedimiento o, para el cobro de dinero, es
requerido poder especial indicando expresamente el o los actos para los cuales
fue conferido.
El poder especial es formalizado a eleccin del administrado, mediante do-
cumento privado con firmas legalizadas ante notario o funcionario pblico
autorizado para el efecto, as como mediante declaracin en comparecencia
personal del administrado y representante ante la autoridad.
El empleo de la representacin no impide la intervencin del propio adminis-
trado cuando lo considere pertinente, ni el cumplimiento por ste de las obli-
gaciones que exijan su comparecencia personal segn las normas de la LPAG.
14. Acumulacin de solicitudes (Fuente: Artculo 116 de la
LPAG)
En caso de ser varios los administrados interesados en obtener un mismo acto
administrativo sin intereses incompatibles, el artculo 116 de la LPAG establece
que pueden comparecer conjuntamente por medio de un solo escrito, confor-
mando un nico expediente.
Pueden acumularse en un solo escrito ms de una peticin siempre que se trate
de asuntos conexos que permitan tramitarse y resolverse conjuntamente, pero
no planteamientos subsidiarios o alternativos.
MDULO II 139
Si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexin o existiera
incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, se les emplazar
para que presente peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder
de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto
disponer el abandono del procedimiento.
15. Recepcin documental (Fuente: Artculos 117, 119 y
124 de la LPAG)
Es importante saber que cada entidad tiene su unidad general de recepcin
documental, trmite documentado o mesa de partes, salvo cuando la entidad
brinde servicios en varios inmuebles ubicados en zonas distintas, en cuyo caso
corresponde abrir en cada local registros auxiliares al principal, al cual reportan
todo registro que realicen.
Tales unidades segn el artculo 117 de la LPAG estn a cargo de llevar un
registro del ingreso de los escritos que sean presentados y la salida de aquellos
documentos emitidos por la entidad dirigidos a otros rganos o administrados.
Para el efecto, expiden el cargo, practican los asientos respectivos respetando su
orden de ingreso o salida, indicando su nmero de ingreso, naturaleza, fecha,
remitente y destinatario. Concluido el registro, los escritos o resoluciones deben
ser cursados el mismo da a sus destinatarios.
Dichas unidades tendern a administrar su informacin en soporte informtico,
cautelando su integracin a un sistema nico de trmite documentado.
Tambin a travs de dichas unidades los administrados realizan todas las gestio-
nes pertinentes a sus procedimientos y obtienen la informacin que requieran
con dicha finalidad.
Ahora bien el artculo 119 de la LPAG nos detalla que los escritos que los ad-
ministrados dirigen a las entidades pueden ser presentados de modo personal
o a travs de terceros, ante las unidades de recepcin de:
1. Los rganos administrativos a los cuales van dirigidos.
2. Los rganos desconcentrados de la entidad.
3. Las autoridades polticas del Ministerio del Interior en la circunscripcin
correspondiente.
4. En las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en [LPAG].
5. En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el extranjero,
tratndose de administrados residentes en el exterior, quienes derivan los
MDULO II 140
escritos a la entidad competente, con indicacin de la fecha de su presen-
tacin.
Por ltimo, las unidades de recepcin documental orientan al administrado en
la presentacin de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos
y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningn
caso pueda calificar, negar o diferir su admisin.
Quien recibe las solicitudes o formularios debe anotar bajo su firma en el propio
escrito, la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el nmero de fojas que contenga,
la mencin de los documentos acompaados y de la copia presentada. Como
constancia de recepcin, es entregada la copia presentada diligenciada con
las anotaciones respectivas y registrada, sin perjuicio de otras modalidades
adicionales, que por razn del trmite sea conveniente extender.

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