Cuadernos para El Diálogo No. 21 La Implicación Ciudadana en El Gobierno Local Del Debate Teórico A La Experiencia Participativa

LA IMPLICACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL: DEL DEBATE TERICO A LA EXPERIENCIA PARTICIPATIVA
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Antonia Gonzlez Salcedo
(1) Esta idea se encuentra desarrollada de forma ms amplia en la tesis de Laura Morales
(2002), as como en las obras de Cobb y Elder (1972), Converse (1973) y Parry, Moyser y
Day (1992).
1. PARTICIPACIN Y DEMOCRACIA
El significado originario de la palabra participacin en latn era el
de tomar parte en un reparto, un significado que an tiene vigencia
(Rivero, 1997). La participacin poltica se refiere tambin hoy en da
(al margen de otros significados que veremos ms adelante), a tomar
parte en el proceso de eleccin de gobernantes. La participacin
electoral es uno de los principales mecanismos para conseguir que
los polticos atiendan las demandas ciudadanas, es la forma de
participacin poltica que ha recibido ms atencin por parte de los
cientficos polticos, incluso, los primeros estudios sobre participacin
poltica se restringan al estudio del voto equiparando, en muchos
casos, la definicin de participacin poltica con la electoral.
Sin embargo, votar no es la nica forma de participacin poltica,
tampoco es la forma ms significativa, pues no todas las cuestiones que
decide el gobierno han sido sometidas a debate electoral, y adems el
voto provee muy poca informacin sobre las preferencias ciudadanas,
no aporta directrices especficas sobre polticas pblicas y decisiones
que se deben tomar, ni nos permite identificar a los ciudadanos que
se sitan arriba de la escalera de participacin frente a los que estn
abajo, no nos ayuda a saber si los ciudadanos estn insertos en otras
pautas participativas
1
.
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3
Un significado amplio del trmino participacin poltica se referira al
proceso de incorporacin activa de los ciudadanos al sistema poltico,
y englobara el conjunto de acciones emprendidas con la pretensin,
directa o no, de influir en la seleccin de gobernantes o en las decisiones
polticas que estos toman. Precisamente este significado amplio es el
que se recoge en la mayora de los trabajos que estudian el alcance
de la participacin poltica
2
. En palabras de Verba, Schlozman y Brady:
Al hablar de participacin poltica nos referimos a las actividades
que tienen la intencin o el efecto de influir en la accin del gobierno.
Pueden lograr esta influencia de manera directa, interviniendo en la
elaboracin o implementacin de las polticas pblicas, o de manera
indirecta a travs de la seleccin de las personas que se encargan de
hacer esas polticas (1995: 245).
Desde un punto de vista ms estricto, la participacin poltica
equivaldra a codecisin, es decir, los ciudadanos se incorporaran
directamente a los distintos niveles de decisin poltica. Sin embargo,
las posibilidades reales de participacin poltica que ofrecen los
sistemas democrticos, se encontraran supeditadas a un sistema
de representacin y delegacin en las decisiones, en el cual deciden
los representantes integrados en las instituciones polticas. Por
tanto, la participacin poltica se llevara a cabo en el marco del
significado amplio dentro de la vertiente institucional, y contemplara
exclusivamente una serie de conductas convencionales las cuales son
propiciadas, generadas, gestadas, animadas o impulsadas desde las
instancias del poder constituido.
Aunque en las sociedades occidentales se haya implantado el modelo
democrtico representativo, debemos tener en cuenta el lugar que
(2) trata de una concepcin apoyada por Memmi (1985), Pasquino (1991), Rivero (1997),
Fernndez de Mantilla (1999).
ocupa la participacin de los ciudadanos dentro de estas formas de
gobierno, pues si la poltica es el juego de produccin de lo comn y
del espacio colectivo (Revilla, 1995: 318), lo ideal sera que todos los
individuos y grupos estuvieran implicados en su desarrollo. Sin embargo,
la democracia real alude a una forma de gobierno o a un modelo de
regulacin de convivencia poltica de una sociedad, que no tiene porqu
coincidir con ese estado que hemos considerado como ideal.
Al hablar de la democracia como rgimen poltico, muchos autores
han coincidido en que una de las caractersticas definitorias de este
rgimen es la correspondencia entre actos del gobierno y los deseos
y preferencias de los ciudadanos (May, 1978; Dahl, 1971). Pero esta
relacin entre gobierno y ciudadana encuentra un primer filtro en el
modelo de democracia representativa, ya que en esta, las deliberaciones
colectivas no son tomadas directamente por quienes forman parte
de esa colectividad, sino por personas elegidas para este fin. Cabe
preguntarnos entonces por el papel que ocupa la ciudadana en los
procesos de toma de decisiones, es la democracia representativa
una forma indirecta del gobierno por el pueblo?
En este tipo de democracia se presupone la independencia parcial de
los representantes, es decir, a pesar de que los representantes saben
que las elecciones se repiten a intervalos regulares, y conocen la
voluntad del pueblo a partir de la opinin pblica, tienen la posibilidad
de sacrificar la perspectiva de su reeleccin si en circunstancias
excepcionales, otras consideraciones le parecen ms importantes
que su propia carrera. Por otra parte, pueden esperar que cuando se
presenten de nuevo a las elecciones, convenzan a sus electores de
que, en definitiva, han tenido razn para no cumplir sus promesas, ni
atender a las preferencias ciudadanas.
Es decir, los representantes conservan siempre un margen de juego y
de maniobra, por tanto, la democracia representativa no es un rgimen
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en el que los gobernantes estn rigurosamente obligados a poner en
ejecucin los deseos de los gobernados. En el gobierno representativo
los ciudadanos solo juzgan retrospectivamente las acciones de los
gobernantes y sus consecuencias, valoran las iniciativas tomadas
de manera relativamente autnoma por los gobernantes. Esta es la
conclusin que extrae Manin (1998), a partir del anlisis de los principios
instaurados en los orgenes de la Democracia Representativa.
Por tanto, los cauces de participacin que aporta el sistema
representativo, parecen no ser suficientes para saciar los deseos
participativos de los ciudadanos, que ante su supuesta apata a menudo
lo que muestran son deseos de implicarse en el mundo pblico de
una manera diferente, menos establecida o de forma poco constante
segn necesidades o intereses. Esta normalizacin de la movilizacin
colectiva como componente del repertorio participativo responde,
tambin, al nuevo tipo de ciudadano poltico que ha ido surgiendo. Un
tipo de ciudadano con una mayor sofisticacin poltica, que entra y sale
en el espacio pblico en funcin de los temas que se traten o de los
contextos en los que se planteen (Benedicto, 1992; Eder, 2000).
La instauracin de un modelo de democracia participativa, se ofrece
a menudo como una buena alternativa a la democracia representativa
tan criticada por su lejana respecto a los ciudadanos, pero hasta qu
punto es posible y viable implantar esta alternativa democrtica?
En primer lugar, es importante indicar los orgenes remotos de la
democracia participativa, ya que este modelo democrtico hunde sus
races en la democracia ateniense. En la Atenas de Pericles la Asamblea
ocupaba el centro de la vida poltica, los ciudadanos participaban en
ella directamente, cumplan funciones legislativas, ocupaban por sorteo
y durante periodos muy breves cargos ejecutivos, ejercan funciones
judiciales en los jurados populares..., lo esencial era la participacin
activa del cuerpo de los ciudadanos.
Ser a partir del siglo XVIII cuando las discusiones sobre la democracia
se reaviven, los partidarios del modelo liberal protectivo rechazaban
esta forma de democracia participativa por desequilibrada y peligrosa
al concentrar todo el poder en la Asamblea, as como por ser poco
respetuosa con los derechos individuales. Otros tericos defendan la
superioridad del modelo de democracia directa de corte ateniense. El
principal defensor de esta corriente fue Rousseau
3
, que consideraba
que la soberana no poda ser representada, tal y como se comprueba
en afirmaciones como esta: El pueblo ingls cree ser libre: est muy
equivocado, lo es solamente durante la eleccin de los miembros del
Parlamento, pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser esclavo, no
es nada (De Vega, 1998: 8). Dicho autor lleg a sostener que la nica
manera de controlar al representante por parte del representado, era no
efectuando una delegacin definitiva de soberana. Barber (1984), otro
de los representantes de esta corriente, afirmar que la representacin
aliena la voluntad poltica a costa del genuino autogobierno.
Si bien la democracia participativa comparte con la representativa que
los ciudadanos tienen preferencias, intereses e identidades previos y
prepolticos, se diferencia de la segunda en el postulado de que aquellos
deben ser escrupulosamente respetados y, a tal efecto, el objetivo es
eliminar filtros y barreras, y, por tanto, los mecanismos e instituciones
de representacin poltica que permiten la depuracin sistemtica de
las preferencias. La democracia participativa rechaza la distincin
entre titularidad y ejercicio del poder del Estado, y busca el mayor
acercamiento, la mxima identidad entre gobernantes y gobernados.
Sin embargo, el propio Rousseau afirmar que en el Estado Moderno la
democracia directa es imposible, y que la eleccin de representantes se
(3) trata de una concepcin apoyada por Memmi (1985), Pasquino (1991), Rivero (1997),
Fernndez de Mantilla (1999).
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convierte en un mal necesario que hay que aceptar, pero a la vez, para
proteger la soberana de los ciudadanos, indica que hay que someter la
actuacin de los representantes a dos condiciones inexcusables: lo que
los elegidos decidan debe ser siempre ratificado por el pueblo y, a su
vez, los elegidos no tendrn un poder propio, solo pueden hacer lo que
el pueblo les permita (mandato imperativo). Si fuera preciso nombrar
delegados, estos estarn dotados de instrucciones, nombrados por
periodos muy cortos, en circunscripciones lo ms pequeas posibles
y revocables por la asamblea de sus electores.
Para Macpherson, el modelo ms sencillo de democracia participativa
sera un sistema piramidal, con la democracia directa de base y la
delegada en los niveles superiores. Los delegados tendran que contar
con suficientes instrucciones de sus electores y ser responsables ante
ellos, con objeto de que las decisiones fueran bastante democrticas.
Considera que lo que hace falta, a cada nivel, para que el sistema
sea democrtico, es que los encargados de adoptar decisiones y los
formuladores de cuestiones, elegidos desde abajo, sean responsables
ante los de abajo al estar sometidos a la reeleccin o incluso a la
revocacin (Macpherson, 1977/1991: 131). Como vemos, los
defensores de este modelo democrtico se encuentran especialmente
preocupados por la necesidad de rendir cuentas a los representados
4
.
En los aos 70 la democracia participativa se concibi como una
importante herramienta contra la burocratizacin del Estado. El
debate opona la verdadera participacin, la no institucionalizada,
frente a la falsa representacin, caracterizada por la manipulacin
(Magnier, 2005). Del mismo modo que histricamente la democracia
representativa se construy no solo contra el despotismo sino contra
la democracia directa, asimismo la democracia participativa se
postul como un modelo alternativo polmicamente dirigido contra la
democracia representativa.
Las denuncias de Rousseau sobre la imposibilidad de representar
la soberana y controlar a los gobernantes, se mantienen vigentes
en las democracias representativas contemporneas, en las cuales
quedan patentes importantes dficits de representacin, como hemos
podido comprobar en el apartado primero. El principio bsico de la
relectura moderna del modelo democrtico participativo, es que estas
dificultades en la vertiente representativa de la democracia deben ser
contrapesadas con la exigencia de participacin ciudadana.
En concreto este sistema democrtico se caracterizara por: la
deliberacin conjunta en las esferas pblicas (en los espacios sociales
y polticos en los que los ciudadanos se encuentran); el autodesarrollo
individual a travs de la participacin, ya que sta genera hbitos de
dilogo, desarrolla habilidades argumentativas que enriquecen a los
individuos; el sufragio universal y uso ciudadano de las instituciones
mediadoras de participacin como elecciones, sindicatos, grupos,
corporaciones...; otro de sus rasgos fundamentales es que la
democracia es considerada como una forma de vida, no solo como
un conjunto de instituciones
5
.
(4) Esta es la idea de accoutability tan discutida en los debates de las ltimas dcadas. Autores
como ODonnell (1996) y Schedler (1999) ponen el nfasis en la accountability horizontal que
consiste, no tanto en mecanismos que garanticen la rendicin de cuentas por parte de los
polticos, sino en instrumentos, condiciones y valores que promuevan y faciliten la exigencia
de la rendicin de cuentas de los responsables pblicos por parte de la ciudadana.
(5) Esta idea es propia de la concepcin contrahegemnica de la democracia, que si bien
mantuvo la respuesta procedimental al problema de la instauracin democrtica, defiende
la vinculacin de este procedimiento con el entendimiento de la democracia como forma
de vida y de perfeccionamiento de la convivencia humana. Los autores que comparten esta
concepcin seran entre otros: Lefort (1986), Castoriadis (1986), Habermas (1989), Lechner
(1988), Born (1994) y Nun (2000).
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Ante los diferentes problemas que atraviesa la democracia, este modelo
sugiere, como estrategia de superacin de los mismos, aumentar la
participacin ciudadana en la organizacin y gestin de los recursos.
De esta forma se lograran mejoras en trminos de eficacia, pues la
participacin de los interesados aporta el conocimiento directo de los
problemas, ms informacin, ms formacin y ms control, lo que
permitira mejores decisiones. A partir de este modelo tambin se
ampla la poltica ms all de los lmites del Estado, extendindola a
los mbitos sociales en los que se genera poder y conflicto, mediante
un concepto de democracia que implica la politizacin de reas
anteriormente consideradas privadas y excluidas de la esfera pblica
6
.
Estas ideas son una variante de lo que hoy se llama participacin
extensiva, es decir, llevar la participacin a multitud de esferas, foros
y mbitos para mejorar la calidad de la democracia. El objetivo sera
acercar a los ciudadanos los organismos de toma de decisiones a
todos los niveles (ciudad, barrio, escuela, lugar de trabajo...), lo que
contribuira a aumentar tanto el control sobre los representantes
elegidos, como el autogobierno directo de los ciudadanos en todos
los lugares donde sea factible y razonable (Del guila, 1997).
Parece claro que el modelo de la democracia participativa presenta
importantes contribuciones para la democratizacin del Estado
parlamentario, pero sera la Democracia Participativa una alternativa
para la Democracia Representativa realizable hoy en nuestras
sociedades?
Bobbio (1986), ante este interrogante, insistir en la ausencia de una
alternativa completa realizable a la democracia representativa, que
pueda satisfacer la promesa clsica de la democracia mejor de lo
que ya lo hace la alternativa existente. No considera, sin embargo,
que la democracia participativa y la representativa, sean sistemas
incompatibles, pueden ser complementarias, pero si bien la democracia
representativa puede existir sin el complemento de la participativa, esta
ltima no podra existir por s sola en las sociedades de masas.
Respecto a las experiencias de democracia participativa llevadas a
cabo, piensa que acaban reproduciendo sin ms los mecanismos
de delegacin representativos, y que las experiencias asamblearias
han sido desvirtuadas, generndose nuevos autoritarismos, en los
que una minora activista bien organizada, ha podido manipular
fcilmente a las masas.
Por su parte, Pedro de Vega, manifiesta su preocupacin sobre
los nuevos cauces de participacin a travs de este interrogante:
Hasta qu punto esos cauces de participacin nuevos no implican
la reinvencin de un tipo de democracia diferente, absolutamente
contrapuesta, y a fin de cuentas, negadora de la democracia, tal y como
hasta ahora la entendemos? (Pedro de Vega, 1998: 42). Tras analizar
esos nuevos cauces, afirma que se descubren como instrumentos
de solucin poltica para los intereses ms inmediatos y concretos, y
desde los cuales, se pierde la perspectiva del inters general.
Otras deficiencias que presenta este modelo democrtico estn
vinculadas al complicado control de las lites, ya que se postula una
quimrica identidad entre gobernantes y gobernados; a la desatencin
de los aspectos institucionales de la toma de decisiones, pues
defendiendo la soberana del pueblo deja hurfana de fundamento
terico la idea de constitucin y con ello de lmite y fundamento de
los poderes del Estado; y a la propia pluralidad, ya que al presuponer
las preferencias como exgenas y previas al proceso poltico, debe
canalizar stas nicamente mediante la mayor transparencia posible
(6) Las aportaciones del modelo de Democracia participativa vienen recogidas de manera
muy clara en la ponencia presentada por Ramn Maiz (2003), durante las Segundas Jornadas
de Sociologa Poltica (Madrid, 2003).
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de las mismas, desatendiendo su pluralidad, antagonismo y el papel
activo, productivo y no meramente expresivo de la accin poltica
y las instituciones en su generacin (Maiz, 2003). Tambin ha sido
criticado por su irrealismo, pues pretende que individuos egostas solo
preocupados por su bien privado adquieran un compromiso con el
bien pblico, lo cual se plantea como un objetivo difcil de conseguir
efectivamente (Del guila, 1997).
En definitiva, debemos ser cautos a la hora de apostar por alternativas
participativas que sustituyan nuestro actual modelo representativo,
pues a pesar de las bondades de la democracia participativa, tampoco
quedara exenta de numerosas crticas y problemas a la hora de poder
representar el inters general y atender las preferencias ciudadanas. El
posible aumento de la desigualdad participativa, o la prdida de eficacia
en el proceso de toma de decisiones, son dos de los riesgos que ms
se mencionan cuando se discute sobre la necesidad de introducir ms
elementos de democracia participativa en nuestros sistemas.

2. EL ESTUDIO EMPRICO DE LA PARTICIPACIN
Desde que se inici el estudio emprico de la participacin, hacia la
mitad del siglo XX, se han sucedido diversas investigaciones a partir de
las cuales podemos establecer tres formas de aproximacin al objeto
de estudio, que se caracterizan por el tipo de actividades incluidas en
su estudio y por los factores que se consideran determinantes en cada
caso.
En los estudios de finales de los aos cincuenta y en los primeros
sesenta, la participacin poltica sola considerarse desde una
perspectiva unidimensional
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y se conceba como una escala ordenada
y jerarquizada de acciones. Dependiendo del tipo de actividad que
realicen los individuos, estos sern incluidos en un determinado nivel
de la escala participativa. Se plantea la existencia de categoras de
activistas polticos, en relacin con la clase de actividad desempeada
y la forma de vinculacin con esta, teniendo en cuenta el volumen de
recursos y el tiempo y esfuerzo que se dedican a ellas.
Las acciones tenidas en cuenta desde la perspectiva unidimensional
son todas aquellas vinculadas a la esfera electoral y a los mecanismos
democrticos institucionalizados, establecidos como vas para
intervenir en la esfera poltica. Entre estas se encontrara el voto, la
asistencia a mtines, la militancia en partidos... No olvidemos que
(7) Las obras ms significativas dentro de esta perspectiva son las de Lane (1959) y Milbrath
(1982). Este ltimo en su investigacin sobre participacin poltica en EE.UU. clasifica a su
poblacin en las categoras de apticos, espectadores y gladiadores.
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los sistemas democrtico-liberales iniciaron su desarrollo vinculados
en buena medida a una concepcin formal y procedimental de los
mismos, la idea de democracia estaba basada en la existencia de
determinadas reglas de juego lo que ha llevado a que la participacin
poltica quedara muchas veces reducida a participacin electoral.
Esta perspectiva considera que existe una estructura latente en
el modelo de participacin poltica, que es posible construir una
escalera jerrquica sobre la base del nivel de implicacin o esfuerzo
que cada actividad requiere. Adems, esta jerarqua de acciones
tendra carcter acumulativo, es decir, si un individuo realiza una
actividad de dificultad media-alta se supone que ya habr realizado
actividades ms fciles y frecuentes (Dowse y Hughes, 1986). Dentro
de esta escala el voto ocupara el nivel inferior ya que no precisa del
desarrollo previo de otra actividad.
Pero esta visin unidimensional de la participacin poltica se
consider excesivamente simplista, y fue rebatida a partir de dos ideas
fundamentales: se cuestion la hiptesis de que todo el mundo tiene
los mismos criterios para decidir si interviene o no en una actividad,
y la idea de que el grado de dificultad de una accin fuera el nico
factor desencadenante de esta. Estas crticas sern la base para el
estudio de la participacin poltica desde otra perspectiva diferente,
una perspectiva multidimensional. Las investigaciones de Verba y Nie
(1972) y Verba, Nie y Kim (1978), son importantes muestras de esta
nueva forma de aproximarse al fenmeno de la participacin poltica.
Los autores citados consideran la participacin poltica como
el conjunto de actividades legales realizadas por ciudadanos
particulares, no involucrados profesionalmente en poltica, destinadas
a influir en la seleccin de personal del gobierno y en la toma de
decisiones y acciones concretas que estos llevan a cabo. Las tesis
pluralistas consideran que el mecanismo de la participacin poltica
permite canalizar la influencia que los individuos pueden ejercer
sobre el sistema poltico y sus dirigentes, quedando excluidas de la
participacin las llamadas actividades ceremoniales que al expresar
el apoyo a un inters nacional y comn no expresan las preferencias
de los ciudadanos. Esta delimitacin ser posteriormente criticada,
pues afirma la existencia de un inters nacional nico e inmutable,
y excluye la posibilidad de que las actividades de apoyo al sistema,
puedan contribuir a la formacin de opciones polticas o aadir
informacin sobre las preferencias ciudadanas.
Una de las propuestas interesantes de esta perspectiva es que se
incluya dentro del estudio de la participacin los comportamientos
electorales y no electorales, pero considerando nicamente las
acciones realizadas en el interior del sistema, es decir, las reguladas y
legales. Se encuentran, por tanto, fuera del estudio de la participacin
poltica los actos de protesta y violencia civil, por ser considerados
fenmenos de otra naturaleza.
Esta concepcin de la participacin poltica se estima como
multidimensional, pues considera que cada conjunto de actividades
se encuentra determinado por una combinacin de diferentes
dimensiones. Los autores de esta perspectiva han establecido cinco
dimensiones que delimitan la prctica poltica: el tipo de influencia
ejercida por la actividad, el alcance de sus resultados, el nivel de
conflicto que implica, el grado de esfuerzo requerido por esta, y la
medida en que su desarrollo favorece o impide la cooperacin para el
impulso de la propia actividad (Verba, Nie y Kim, 1978: 53).
La idea de multidimensionalidad parece estar recogida en los estudios
ms recientes sobre participacin poltica. Como afirma Marisa
Revilla: Existe un amplio consenso sobre que la decisin de participar
o no, y la eleccin de uno de los posibles tipos de actividad por parte
de cualquier individuo, estn sometidas a la influencia de un nmero
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considerable de determinantes (Revilla, 1995: 305); sin embargo,
tambin existen discrepancias sobre las actividades que se consideran
parte de la participacin poltica. La tercera de las perspectivas
ocupada en realizar un estudio emprico sobre la participacin, insistir
precisamente en estudiar el repertorio mltiple de acciones polticas
8
.
Desde este enfoque, que incide en la necesidad de estudiar diversas
actividades participativas, se considera participacin poltica a una
amplia gama de acciones ciudadanas, a partir de las cuales los
individuos transmiten sus demandas e intereses y tratan de influir en el
sistema poltico, con independencia de las formas que adopten estas
acciones y su legalidad y legitimidad. Por tanto, desde esta perspectiva
y en contra de las consideraciones de Verba, Nie y Kim, hay que tener
tambin en cuenta las acciones de protesta y oposicin violenta.
Los cambios producidos en las ltimas dcadas, respecto a la forma
de aproximacin de los ciudadanos al mbito de la poltica, pusieron
en entredicho, precisamente, la idoneidad de la visin minimalista de
la participacin poltica. El desarrollo de movimientos sociales, de
iniciativas ciudadanas, de organizaciones no gubernamentales... al
que se asiste en las sociedades democrticas occidentales desde los
aos setenta, pone de manifiesto que hay muchas y variadas formas
de participacin poltica: en unos casos las prcticas participativas se
llevarn a cabo dentro de los canales establecidos, mientras que en otros
se desarrollarn a travs de procedimientos ms o menos legtimos
socialmente y ms o menos legales jurdicamente. La inclusin de
esta dimensin dinmica dentro del modelo pluralista permite entender
la protesta y la accin poltica directa, no como una amenaza de
desestabilizacin del sistema poltico, sino como un elemento ms de
un repertorio ampliado de accin poltica (Barnes y Kaase, 1979).
(8) Barnes y Kaase (1979), Inglehart y Klingemann (1979), Tomassetta (1975).
Una de las principales aportaciones de este enfoque es la demostracin
emprica de que las actividades convencionales y no convencionales,
no constituyen dos universos separados, sino que la tendencia
predominante en la poblacin es combinar la realizacin de actividades
polticas tradicionales con otras menos convencionales y, por otro
lado, es fundamental la consideracin de la protesta social como
expresin de los cambios actitudinales y valorativos que experimenta
la poblacin (Inglehart y Klingemann, 1979).
A pesar de los diferentes puntos de vista que nos aportan las distintas
perspectivas de estudio de la participacin, en general, la mayora de
investigaciones realizadas en este campo de estudio, ponen nfasis
en las formas de participacin electoral y plantean este fenmeno
desde una visin excesivamente individualista. A la hora de estudiar
los condicionamientos de la participacin poltica, tambin se han
considerado especialmente relevantes los factores que definen
a los individuos, pero existen factores contextuales sumamente
determinantes como veremos a continuacin.

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3. LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA PARTICIPACIN
Una de las caractersticas fundamentales de las sociedades
democrticas es el carcter minoritario que los comportamientos
participativos tienen entre la poblacin (exceptuando el voto, que
se ha asentado como la forma primordial de participacin). Cuando
buscamos cul es la causa de que solo algunas personas participen de
forma activa en la vida poltica, la respuesta es sumamente complicada
ya que existen gran cantidad de factores y condicionamientos que
intervienen en esta decisin.
Entre los primeros estudios que analizaron los factores que influyen
en la participacin ciudadana de una manera emprica, hallamos La
cultura cvica de Almond y Verba (1963). Esta investigacin, ubicada
en el contexto de la discusin sobre las caractersticas que debera
presentar el gobierno democrtico, comparaba las peculiaridades
de los electores de Italia, Mxico, Reino Unido, Alemania y Estados
Unidos, y destacaba la importancia del estudio de valores culturales
en el proceso de construccin de la democracia, y la necesidad de que
los gobiernos adems de mostrar poder, liderazgo y tomar decisiones,
puedan responder a los deseos y necesidades ciudadanas.
Una de sus principales aportaciones fue el anlisis sistemtico de las
interacciones entre los recursos sociales, econmicos y cognitivos
de los individuos y su implicacin en la vida poltica. Demostraron
que la participacin poltica de los individuos dependa de varias
circunstancias; por un lado, los individuos obedecen a normas y
obligaciones a la hora de participar en la vida pblica, y por otro lado
desarrollan competencias y capacidades que interactan con estas
normas. Finalmente, las citadas normas y las capacidades personales
se unirn dando lugar a diferentes comportamientos participativos,
teniendo tambin en cuenta las oportunidades de participacin
existentes. Esta investigacin aport un modelo analtico de conducta
poltica, que otorg un papel fundamental a las actitudes y recursos
de los propios ciudadanos, no obstante, otro grupo de factores han de
tenerse en cuenta como condicionantes de la participacin.
La mayor parte de los estudios empricos realizados sobre la
participacin poltica subrayan la existencia de una serie de variables
socio-econmicas que se correlacionan positivamente con las
acciones participativas. Se trata de rasgos inherentes a los propios
individuos tales como la edad, el gnero, la educacin, los ingresos
y el nivel socio-econmico
9
. Estas variables definen la posicin de
los individuos en un entramado de relaciones sociales y de recursos
econmicos que influye en su capacidad para acceder a la informacin
necesaria, y para disfrutar de las habilidades mnimas requeridas
para poder participar en los asuntos pblicos; por supuesto, tambin
intervienen en la orientacin ideolgica de la misma participacin.
En relacin con la variable edad, los estudios realizados en los
ltimos aos
10
muestran un bajo nivel de afiliacin de los jvenes a
organizaciones polticas y sindicales en la mayora de los pases de
la Unin Europea
11
. Pero la baja cota de participacin institucional,
(9) Parry, Moyser y Day (1992), Kaase (1992), Rosentone y Hasen (1993), Dalton (1996) han
tratado el tema de los factores internos en sus diferentes modalidades.
(10) Shell (1997), Gille y Krguer (1998), CIS (2000, 2002, 2003), INJUVE (2001, 2002,
2003, 2004, 2005), Comisin de las Comunidades Europeas (2002).
(11) En Espaa solo el 26.4% de los jvenes participa en algn tipo de asociacin. En el
conjunto de asociaciones en las que ms participan dominan claramente las de carcter
deportivo (46%), seguidas a distancia por las de tipo cultural (19%), y por asociaciones de
carcter religioso (10%). nicamente el 5% pertenece a asociaciones polticas y un 3% a
sindicatos.
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si tenemos en cuenta las cifras de afiliacin, no significa que los
jvenes no tengan inters por participar polticamente ya que suelen
utilizar formas de participacin institucionalizadas para mostrar su
voluntad, pero dichas formas se combinan con otras posibilidades
ms alternativas, espontneas e informales de participacin.
Concretamente entre los canales de participacin ms utilizados
por los jvenes europeos se encuentran: la recoleccin de firmas, la
participacin en manifestaciones legalmente permitidas, participacin
en discusiones pblicas, actividades en instancias abiertas de
participacin pblica, organismos de participacin universitaria,
participacin en una huelga sindical o en una iniciativa ciudadana
12
.
Otra de las caractersticas de la generacin de jvenes es la articulacin
de un sentimiento de compromiso social y poltico frenado. Estando,
en principio, dispuestos a comprometerse social y polticamente, la
mayora de los jvenes considera que les faltan organizaciones y
estructuras que consideren adecuadas, es decir, con las cuales puedan
identificarse y generar cambios efectivos en la sociedad. Afirmaciones
como poder participar en la toma de decisiones, en particular en
relacin a aquellas actividades que uno mismo vaya a desarrollar;
que pueda incorporar y realizar en esa actividad mis propios intereses,
capacidades y habilidades; que el objetivo formulado se pueda
alcanzar de manera ms o menos adecuada, son las respuestas ms
frecuentes dadas por los entrevistados respecto de las condiciones
que exigen para participar polticamente (Shell, 1997).
El gnero es otro de los factores que inciden en la participacin de
los ciudadanos. En la prctica totalidad de estudios empricos se ha
(12) Los jvenes espaoles suelen participar a travs del voto (67.2%), asistencia a
manifestaciones (65.7), huelga (55.8%) y adhesin a manifiestos (55.3%) (INJUVE, 2005).
(13) Revilla (1995).
hecho referencia a la escasa participacin de las mujeres en la poltica
convencional en comparacin con los hombres
13
, y este hecho ha
sido explicado en muchas ocasiones a partir de ciertas caractersticas
individuales de las mujeres (emocionalidad, orientacin particularista,
etc.). Esta sera la visin de la perspectiva tradicionalista segn Norris
(1991). Frente a este enfoque que plantea la apata o falta de inters
de las mujeres por la poltica, se ha argumentado que las mujeres
desarrollan sus actividades polticas en organizaciones y grupos
alejados de la poltica tradicional; de nuevo, este otro enfoque establece
una relacin entre mujeres y apata o activismo poltico.
Sin embargo, autoras como Judith Astelarra (1990) han postulado
que las condiciones sociales y, en concreto, el gnero no determinan
directamente la participacin, son los espacios disponibles para la
participacin de cada uno de los grupos sociales los que tienen un
papel fundamental en las posibilidades participativas. Norris (1991),
tras la realizacin de una investigacin en Gran Bretaa durante los
aos ochenta, apoya esta lnea de pensamiento y considera que la
variable gnero no es significativa para predecir la participacin
poltica, pues no encontr diferencias importantes en la socializacin
poltica de hombres y mujeres.
Algunos de los estudios realizados (Verba, Nie y Kim, 1978), han
demostrado que la participacin masculina ha sido mayor que la de la
mujer, porque ella siempre ha estado en desventaja respecto al hombre
en el sistema social, pues ha tenido que ocuparse de actividades como
ser madre, esposa, ama de casa, etc., que la han mantenido confinada
al mbito domstico. Sin embargo, en las dos ltimas dcadas se
han venido presentado importantes cambios en la vida de la mujer,
especialmente en la apertura al ingreso masivo a la educacin
20
21
superior y a los patrones de empleo, los cuales la han estimulado para
reconocerse como parte activa de la sociedad y, en consecuencia,
como parte en el proceso de toma de decisiones polticas. Los datos
extrados de encuestas de amplio mbito de estudio, como la Encuesta
Social Europea (2002-2003), confirman que las diferencias participativas
entre hombres y mujeres se est reduciendo cada vez ms, y que no
existen diferencias entre ambos en formas de participacin electoral,
protesta y consumo poltico, aunque los hombres contactan ms con
los polticos y colaboran en mayor medida con los grupos polticos.
En general, lo que se comprueba es que la variable gnero debe ser
cruzada con otras como nivel de educacin, edad o hbitat, para poder
entender los comportamientos participativos.
Otro factor fundamental a la hora de participar sera la educacin, que
permite adquirir conocimientos y desarrollar habilidades intelectuales
que resultan bsicas para desenvolverse y enfrentarse al mundo
poltico, al igual que contribuye a despertar en el individuo una serie
de inquietudes y preocupaciones sociales. La educacin tambin
estimula el inters poltico, contribuye a la formacin de una opinin
acerca de una amplia gama de temas; por tanto, a mayor educacin,
mayor estmulo a las actividades polticas.
Pero segn muestran diversos estudios como el Barnes y Kaase
(1979), si bien la educacin incide positivamente en la participacin
convencional tambin lo hace a nivel no convencional. Altos niveles
de educacin pueden llevar a la gente a participar fuera de los canales
establecidos
14
, e incluso puede producirse entre los ciudadanos
con ms alto nivel de preparacin un mayor grado de escepticismo
respecto de la poltica, ya que este grupo de individuos es el que ms
se plantea la pregunta de si el compromiso poltico an vale la pena,
y si sus resultados compensan los esfuerzos invertidos en l (Shell,
1997). La tradicional relacin asumida por trabajos de investigacin
ms antiguos entre conocimiento poltico y participacin parece estar
desapareciendo.
Por otro lado, el nivel de ingresos tambin es un factor que incide
en una mayor o menor participacin poltica, pero de manera menos
significativa que la educacin. Quienes tienen mayores ingresos
participan ms, porque suelen vivir en medios que estimulan su inters
por la poltica, porque les proporciona los recursos y oportunidades
para hacerlo; en tanto que quienes poseen menores ingresos, tienen que
utilizar los pocos recursos disponibles en la consecucin de los medios
para satisfacer las necesidades bsicas. Estudios como el de Verba
(1995), revelan que la participacin poltica convencional se relaciona
positivamente con la estratificacin social. Quienes pertenecen a los
estratos ms altos participan ms por la va convencional, porque
para este tipo de participacin se requieren de destrezas, actitudes y
conocimientos superiores a los estratos ms bajos; por el contrario,
hay una tendencia a la participacin no convencional, por parte de
las personas que se encuentran ubicadas en los estratos socio-
econmicos ms bajos.
No obstante, al analizar los efectos de la variable nivel de ingresos
en la participacin, no podemos olvidar su estrecha relacin con el
nivel educativo, y por tanto, tal y como suceda cuando tratbamos
este factor, un alto nivel de ingresos (y normalmente de educacin),
puede venir acompaado no solo de altas cotas de participacin
convencional, sino tambin de participacin menos institucionalizada,
e incluso de situaciones de escepticismo y desconfianza respecto a
las posibilidades participativas.
(14) Habra que considerar esta afirmacin de manera prudente, ya que segn Kaase (1992),
si bien la educacin es uno de los principales factores para comprender la tendencia de los
pases europeos a llevar a cabo actividades legales de protesta, su impacto es inapreciable
cuando hablamos de actividades ilegales de protesta o formas de desobediencia civil.
22
23
Tambin dentro del grupo de factores individuales que pueden
determinar los patrones de participacin, encontramos las actitudes, las
creencias y los valores. Los valores nos hacen apreciar determinados
objetos o situaciones. Cabe sealar que sobre esto ltimo, estudios
sobre el comportamiento de gente joven han demostrado que aquellos
que tienen objetivos materiales no se comprometen tan activamente
en la poltica como aquellos que se encuentran ms interesados por
la calidad de vida. Segn Inglehart (1991) y Barnes y Kaase (1979),
los valores postmaterialistas inciden positivamente en la realizacin
de actividades participativas, se trata de una influencia especialmente
clara en las formas de participacin no convencional y en fenmenos
de asociacionismo.
Especialmente relevantes son los anlisis hechos a partir de las
creencias y actitudes, porque a travs de ellas se conjugan los
factores individuales con variables psicosociales como el sentido de la
obligacin cvica, a partir del cual el individuo se ve impelido a intervenir
en todas o en la mayora de las formas de participacin que le son
demandadas por las instancias de poder. Otra de estas variables sera
la identificacin partidista que muestra el grado de vinculacin que la
gente siente hacia un determinado partido o grupo
15
. Sin embargo,
esta variable ha ido perdiendo importancia a favor de la racionalizacin
a la hora de seleccionar alternativas (Sabucedo, 1984).
En general, segn han aportado diferentes estudios clsicos
16
, teniendo
en cuenta los diversos factores individuales, las desigualdades y
diferencias sociales se reflejan en la participacin, es decir, las personas
con menos recursos, mujeres, mayores de edad, jvenes, personas con
niveles bajos de estudios y de ingresos, son menos proclives a participar
mientras que las personas con ms recursos participan ms.
A raz de lo expuesto, podramos decir que hay personas que disfrutan
de unas determinadas caractersticas que les hacen participar ms
en lo poltico, pero esta afirmacin sera totalmente cierta? Marisa
Revilla considera que ...se puede plantear la hiptesis de que
estamos simplemente ante una determinada concepcin de lo poltico
y unas estructuras sociopolticas que favorecen la participacin de
determinadas personas en detrimento de otras (Revilla, 1995: 313). Si
esto es cierto, deberamos superar entonces las argumentaciones que
versan sobre las caractersticas individuales, y hacer referencia a los
diferentes recursos polticos de los que disponen los grupos sociales
para hacer llegar sus demandas al sistema poltico. No obstante,
lo que se ha de tener en cuenta es que la incidencia o repercusin
de los recursos sociales sobre la decisin de participar, no debe
interpretarse en trminos de una simple relacin causa-efecto. Entre
las caractersticas sociales de los individuos y sus comportamientos
participativos, intervienen muchas variables que nos impiden afirmar
que la participacin viene determinada exclusivamente por la situacin
que los individuos ocupan en la sociedad. El comportamiento del ser
humano no se produce en un vaco social, sino que hay que tener en
cuenta la relacin que se da entre l y su entorno.
Entre los diversos factores externos, la apertura del sistema poltico
17

constituye un poderoso incentivo a la participacin, pues cuanto
ms abierto sea el sistema a las demandas participativas habr ms
(15) Las personas que se sitan en las posiciones de derecha y centro derecho van a votar
ms a menudo, sin embargo los ciudadanos que se sitan a la izquierda en la escala ideolgica
son los que participan ms en actividades no electorales, sobre todo relacionadas con la
protesta (ESE, 2002-2003).
(16) Verba y Nie (1972), Verba, Schlozman y Brady (1995).
(17) Las variables apertura del sistema poltico y contexto de movilizacin se encuentran
recogidas en Laura Morales (2002).
24
25
posibilidades de que estas sean ms numerosas y, por otro lado,
los ciudadanos considerarn la participacin como un medio eficaz
para conseguir objetivos
18
. Del xito de las experiencias participativas
llevadas a cabo en un sistema poltico determinado, depender que se
siga o no participando. Por tanto, el sistema poltico y, por supuesto,
los gobernantes que deciden el grado de apertura del propio sistema,
son en gran medida responsables de que exista o no motivacin para
participar.
Otro aspecto a considerar, muy relacionado con el anterior, es el
nivel de movilizacin de los actores polticos. Dentro del Marco
CLEAR que analiza los elementos que pueden hacer ms probable la
participacin (Stoker, 2006), este aspecto se referira a la existencia
de grupos, organizaciones que realizan acciones para facilitar la
participacin, y a las labores de movilizacin que llevan a cabo los
propios gobernantes. Las peticiones de participacin por parte de los
actores polticos son importantes, ya que en muchas ocasiones los
ciudadanos llegan a ser activos porque se les llama a participar. Esta
es la razn que le lleva a Verba a afirmar que no podemos entender
el fenmeno de participacin poltica sin considerar el papel de la
llamada a la participacin (Verba, 1995: 113)
19
.
Sin embargo, y a pesar de su importancia, no ser suficiente que el
sistema se encuentre abierto a las demandas y pida a sus ciudadanos
que participen, es preciso que existan cauces formales a travs de los
cuales puedan participar en los asuntos pblicos y de inters general;
(18) Almond y Verba (1989), Parry, Moyser y Day (1992) han tratado la importancia de
percepcin de la efectividad de las acciones para que exista participacin.
(19) Andrs Walliser tambin comparte esta idea (2003). Otros estudios que analizan la
importancia de la movilizacin son los realizados por Olson (1980), Kriesil (1988), Knoke
(1990), McAdam y Paulsen (1993).
asimismo, que tengan informacin necesaria para poder participar, que
esta no sea un recurso exclusivo de los que estn en el poder. Para que
se produzca participacin, hay que tener en cuenta las posibilidades
de accin de cada contexto, nos referimos a los canales jurdicos,
polticos y sociales por los que se pueden hacer llegar las demandas,
las reivindicaciones y los intereses individuales y colectivos al
sistema poltico, como al conocimiento de otros grupos que pueden
estar en la misma situacin. Hemos visto en el epgrafe referido a
los mbitos de la participacin que cada vez se llevan a cabo ms
experiencias participativas dentro de cualquier mbito (en el lugar de
trabajo, en los espacios educativos, en los barrios...), sin embargo,
el hecho de que existan ms canales no significa que la participacin
vaya a ser ms eficaz; los ciudadanos se hayan muy alejados de la
posibilidad de tomar decisiones realmente mientras que los grupos
de presin, a menudo de carcter econmico, influyen enormemente
en las resoluciones de los gobiernos.
Por otro lado, la participacin presupone un nivel mnimo de
conocimiento de la situacin, y fenmenos como la generalizacin de
la educacin secundaria, el acceso de grandes sectores de poblacin a
la universidad y el papel desarrollado por los medios de comunicacin
de masas han contribuido a generar una ciudadana ms informada.
Sin embargo, y en relacin con los cambios producidos en la sociedad
y en la poltica hemos observado dos tendencias contrapuestas. Por
un lado, unos ciudadanos estn cada vez ms preparados, pero por
otro, la vida poltica cada vez se complica ms, en amplitud temtica
y funcionamiento (Font, 2001). Por tanto, los progresos educativos
logrados por los ciudadanos son compensados por un proceso de
toma de decisiones que crece en complejidad y exige cada da mayor
informacin y esfuerzo. De otro lado, siguiendo las afirmaciones de
Arenilla (2006), a menudo la informacin que recibe la ciudadana puede
ser propaganda o estar manipulada por los gobernantes que deciden,
a menudo, los contenidos que han de recibir los representados.
26
27
Por estos motivos, siguen teniendo razn de ser las dudas que plantean
la falta de informacin y la sospechosa procedencia de esta, as como
la falta de capacidad de comprensin de los ciudadanos, como uno
de los grandes obstculos para hacer crecer significativamente su
participacin en la toma de decisiones colectiva.
Al analizar los factores que inciden en la participacin, hemos visto que
diferentes estudios han establecido dos tipos diferentes de factores,
de ndole interno y externo. A causa de los rasgos individuales, y de
las caractersticas de la estructura socio-poltica en que se insertan,
los individuos no se encuentran con las mismas posibilidades a la hora
de participar. Pero no todos los ciudadanos que forman parte de los
grupos que se encuentran en un situacin ptima para llevar a cabo
actividades participativas, deciden finalmente participar, mientras
que integrantes de otros grupos que cuentan con ms limitaciones
para ejecutar este tipo de acciones, s que se integran en dinmicas
participativas de diferente carcter. Debe haber entonces, al margen
de los recursos individuales y de los factores externos que inciden
en la participacin, otros factores que debemos tener en cuenta, las
motivaciones individuales.
Estas motivaciones individuales, que guan la accin participativa
segn Reinares (1994), pueden clasificarse de la siguiente manera:
motivaciones racionales, emotivas, normativas y las vinculadas con
la identificacin social. Las distintas corrientes tericas han destacado
la importancia de un tipo concreto de motivacin, pero para estudiar
de forma completa las motivaciones de la participacin, se debe
tener una perspectiva multidimensional que tenga en cuenta todas las
dimensiones posibles.
La participacin a partir de formas institucionales o convencionales,
se regira segn el planteamiento de la accin colectiva que realiza la
teora de la eleccin racional, por criterios racionales de vinculacin
individual a intereses colectivos (Elster, 1992). Teniendo en cuenta
la relacin entre costes-beneficios, el actor elegira los medios que
mejor se adecuarn a estos fines. Como seala Dahl (1976), la gente
no participa si considera que los beneficios que va a obtener con su
participacin son inferiores a los que obtendra si no participa.
En otros casos los ciudadanos no participan porque tienen la
posibilidad de actuar como free-riders, es decir, pueden beneficiarse
de un bien sin haber contribuido a su consecucin, no necesitan
participar y empear sus esfuerzos para disfrutar de los mismos
favores que el resto, sin embargo, algunos individuos actan de
forma altruista combinando en sus actuaciones el inters del grupo
y su propio inters. Aportan los efectos, el beneficio de sus acciones
a otros, al grupo (Margolis, 1982). El paradigma del rational choice,
que mantiene que el comportamiento poltico responde al clculo
racional de los individuos en base a sus intereses, tiene dificultades
para explicar las acciones participativas y ms an para explicar las
actuaciones de tipo altruista. Autores como Riker (1968) consideran
que pueden hallarse beneficios de la participacin a partir de actitudes
y valores psicoculturales, como la satisfaccin con el cumplimiento
del deber cvico o la posibilidad de reafirmar la eficacia personal que
el individuo cree que tiene sobre el sistema poltico.
Por otro lado, segn esta clasificacin, las acciones que tienen
lugar fuera de los canales institucionales estaran dominadas por las
motivaciones de carcter fundamentalmente emotivo, en algunos
casos consideradas irracionales, pues no permiten estimar la relacin
entre costes y beneficios (Smelser, 1989). Pero el hecho de que no
puedan apreciarse de acuerdo con la lgica economicista los importes
y las bondades de la accin, no significa que esta deba ser considerada
irracional, como veamos con las acciones de tipo altruista. En este
sentido es interesante referirnos a la afirmacin de Barry: El precio a
pagar por participar no viene determinado por el equilibrio de la oferta y
28
29
la demanda, el problema es que el precio justo est fijado de antemano
por cada uno de los ciudadanos (Barry, 1970: 16).
Por otro lado, las motivaciones de ndole normativo se referiran a
las prescripciones adquiridas a travs del proceso de socializacin,
interiorizadas por los individuos y susceptibles de orientar su conducta
social (Reinares, 1994). Por ltimo, los motivos derivados de la
identidad pueden ser la bsqueda de un crculo de reconocimiento
que sirva de marco para llevar a cabo la propia accin participativa
(Pizzorno, 1989).
Las razones que los ciudadanos pueden tener para participar son muy
diversas y diferentes segn el tipo de actividad que se lleve a cabo.
Segn la categorizacin que hace Verba (Verba, Schlozman y Brady,
1995), los beneficios que pueden obtenerse a partir de las acciones
participativas pueden ser de carcter material, como mejorar el trabajo
o la carrera, obtener ayuda para solucionar un problema personal o
familiar, para obtener un trabajo publico, incluso trabajar en el gobierno,
disfrutar de servicios directos que aportan a mi organizacin
Los individuos participantes tambin pueden recibir gratificaciones
sociales como la oportunidad de disfrutar con otras personas,
conocer a gente importante o lograr un reconocimiento por parte de
la sociedad. Otro grupo de beneficios pueden ser de carcter cvico
como comportarse como un ciudadano, ser un tipo de persona que
comparte, e incluso la oportunidad de hacer a la comunidad o el pas
un sitio mejor para vivir.
Los beneficios calificados como resultados colectivos consisten
en la oportunidad de influir en la poltica del gobierno. Este objetivo
aparece como prioritario en las definiciones que se han instaurado de
participacin poltica, sin embargo, como podemos observar durante
la investigacin de Verba y sus compaeros, este era simplemente uno
de los beneficios que se podan conseguir a la hora de participar; otros
muchos logros son percibidos por parte de los ciudadanos.
Despus de revisar los factores y las motivaciones que supuestamente
podran incidir en las actitudes participativas de los ciudadanos, y de
comprobar que es imposible establecer una lista cerrada y exhaustiva
de factores que favorecen y dificultan la participacin, a continuacin
intentar examinar la participacin que se est desarrollando en
el mbito local viendo sus ventajas e inconvenientes, y finalmente
establecer una clasificacin de las diversas experiencias que se estn
llevando a cabo en este nivel de gobierno.

30
31
4. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO LOCAL
En los ltimos decenios, se ha dedicado una gran parte de la reflexin
poltica entre acadmicos y responsables pblicos a tratar de
delimitar cules son los problemas de la democracia representativa;
especialmente, en los ltimos aos, para cerrar la brecha que parece
haberse abierto entre ciudadanos e instituciones, se ha reflexionado
sobre la manera de conseguir que los representados se involucren
de forma ms intensa en los procesos pblicos de adopcin de
decisiones, y pueda as renovarse el funcionamiento de la democracia
representativa (Colino, 2002). La participacin ciudadana en el mbito
local, con frmulas revisadas y mecanismos novedosos, constituye
en el presente un intento de regenerar el sistema y forma parte del
fenmeno de dinamismo participativo, que se est haciendo patente
en nuestra sociedad frente la apata y el desinters ciudadano. Este
intento de renovacin se caracteriza por enfatizar la naturaleza misma
del proceso de adopcin de decisiones, dejando al margen los posibles
cambios de las condiciones institucionales de la democracia.
Estos procesos participativos vinculados a la toma de decisiones
podran implementarse en cualquier nivel de gobierno, sin embargo es
en las democracias locales donde se est extendiendo este fenmeno,
cul es el motivo? El nivel local se supone que es el mbito adecuado
para generar dinmicas de participacin ciudadana, por su identificacin
con las peculiaridades del territorio al que atiende, porque se considera
que es lo suficientemente flexible para atender las demandas reales
de la poblacin (puesto que se cree que tiene ms posibilidades de
instaurar las condiciones para la inclusin de los individuos o de los
colectivos interesados en las cuestiones pblicas) y porque existe
consenso respecto a su conveniencia para construir capital social y
contribuir a una toma de decisiones ms eficiente (Subirats, 2001;
Blanco y Gom, 2002; Snchez Rodrguez, 2002; Colino, 2002).
No obstante, aunque a priori parezca que el mbito local es el ms
idneo para el desarrollo de estos mecanismos de participacin por los
motivos aludidos, son muchos los desafos a los que debe enfrentarse
este nivel a la hora de implementar dinmicas participativas. Estos
retos son de muy diversa ndole, se encuentran relacionados con los
propios lmites estructurales del gobierno local, con las dificultades de
funcionamiento que pueden presentar los mecanismos y, por ltimo,
con los problemas que pueden plantear los actores implicados (Colino
y Del Pino, 2003).
El mbito local presenta peculiaridades respecto a otros niveles de
gobierno superiores. Segn Colino (2002), es la instancia donde
ms cambios se estn produciendo en los ltimos aos, y se trata
de un espacio de modernizacin administrativa, de implantacin de
nuevas tecnologas de comunicacin, y de cambios del papel de la
administracin y de las expectativas de los ciudadanos.
La participacin que recientemente se est implantando en este
mbito, tambin aparece como innovadora, pues se encuentra ligada
a los mismos procesos decisionales, y como hemos comentado
anteriormente, forma parte de un intento de renovacin de la democracia
representativa, cuyo alcance y profundidad ser analizado ms adelante.
Los rasgos que se aportan a la hora justificar la idoneidad del mbito
local para albergar experiencias participativas seran los siguientes
20
:
(20) Estas caractersticas del mbito local las he desarrollado apoyndome en las aportaciones
de Subirats (2001), Blanco y Gom (2002), Snchez Rodrguez (2002), Colino (2002) y
Navarro Ynez (1999).
32
33
La cercana del gobierno local respecto a sus representados.
La administracin central es considerada como una
administracin pblica ms lejana e inaccesible, un lugar
donde los ciudadanos tienen pocas posibilidades de influir
o de participar y mucho menos an de ser considerados por
sus caractersticas diferenciales. Al contrario, la administracin
local se vincula con las ideas de cercana y accesibilidad. En
la mayora de los pases europeos, es en el gobierno local en
el que ms se confa, y la administracin local es considerada
como la ms receptiva y participativa. Los propios ciudadanos
reconocen estar ms interesados por las noticias relacionadas
con su Ayuntamiento, que por los asuntos que afectan a otros
mbitos u otras instituciones como el gobierno de su regin, del
pas o la Unin Europea
21
. En definitiva, los ciudadanos tienen
conciencia de que la comunidad local es el primer lugar donde
lo particular pierde parte de su sentido y empieza a cobrar
relevancia la dimensin de lo colectivo.
La flexibilidad de este nivel de gobierno para atender las
demandas reales de la poblacin. A diario observamos cmo
el funcionamiento de la administracin pblica se caracteriza
por la rigidez, la burocracia y en ocasiones por la insensibilidad
social. El desarrollo de la participacin en el mbito local podra
hacer que esta situacin inaccesible fuera ms transparente y
prxima, haciendo que la administracin sea ms vulnerable a
las presiones sociales y corrigiendo las tendencias ms rgidas
de la participacin formal, dejando a los partidos polticos
como los nicos canalizadores de la voluntad ciudadana. La
percepcin de este nivel de gobierno como el ms cercano,
su conocimiento ms profundo de las peculiaridades del
municipio, la aptitud y la sensibilidad para reconocer y priorizar
los problemas concretos del territorio, y la capacidad para
atender la diversidad por contraposicin a la homogeneidad
con que desde otras instituciones se tratan los problemas de la
localidad, no solo son atributos que estn en la razn de ser de
los procesos de descentralizacin, sino que tambin son algunas
caractersticas que los ciudadanos reconocen particularmente a
las administraciones locales.
La posibilidad de introducir a todos los ciudadanos en las
dinmicas participativas que se llevan a cabo a nivel local. Los
ciudadanos entienden que las administraciones locales tienen
ms posibilidades de crear las condiciones para la inclusin de
los individuos o de los colectivos interesados en las cuestiones
pblicas. En general, podra afirmarse que las instituciones
locales ofrecen ms oportunidades de participar a individuos
o grupos, que las que estos mismos tendran en otros mbitos
institucionales. Por ejemplo, las probabilidades de acceso como
electo a un puesto de responsabilidad pblica municipal son
ms amplias que las de la obtencin de un lugar representativo
o poltico en el nivel nacional o regional de gobierno.
La construccin de capital social y el incremento de la
eficiencia. La participacin ciudadana que se implementa en el
mbito local, al ser un mbito tan prximo al ciudadano, provoca
que estos se sientan identificados con sus gobernantes, que
exijan atencin a sus propuestas y as surja una ciudadana activa
y comprometida. De esta manera, se contribuye a la creacin de
capital social como vimos anteriormente al analizar los beneficios
de la participacin. Las actitudes de comprensin y tolerancia que
se desprenden de la participacin en mecanismos participativos,
(21) Estos datos aparecen recogidos en la ponencia presentada por Csar Colino en el VII
Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa,
2002.
34
35
reducen conflictos a la hora de ejecutar decisiones y disminuyen
el clima de hostilidad y escepticismo (Hummel, 1999).
Precisamente esta ltima aportacin que influye en las actitudes
y capacidades de los individuos, y hace que los individuos
comprendan la complejidad de la toma de decisiones, posibilita
que participacin y eficiencia no sean contradictorios en el
mbito local. En nuestras sociedades, es difcil que exista un
consenso entre lo que piensan los tcnicos y los ciudadanos
a la hora de dar solucin a un problema, a veces ni siquiera
se ponen de acuerdo en su definicin. Las posibilidades de
avanzar en este contexto no surgirn de una mayor capacidad
de vender soluciones por parte de las instituciones, sino en
la capacidad de compartir definiciones de problemas para,
de esta manera, aumentar la legitimidad del camino que lleva
desde esta definicin compartida a una situacin considerada
por todos como mejor que la anterior
22
, pues la gente ser
capaz de aceptar y compartir decisiones, que incluso afecten
negativamente alguno de sus intereses, si considera legtima la
va por la que se ha llegado a tomar esa decisin. Desde esta
perspectiva, eficiencia y participacin no son contradictorias,
sino absolutamente complementarias (Subirats, 2001).
Pero al aproximarnos a la realidad de las prcticas de participacin
en el mbito local, el panorama no se presenta tan idealista
como parece, pues existen importantes condicionantes de la
(22) Segn el profesor Stoker (2006), la participacin ciudadana es cada vez ms necesaria
para obtener decisiones eficientes, pues hoy en da muchos de los objetivos que los gobiernos
locales deben cumplir necesitan de modificaciones en el comportamiento ciudadano:
consumo de alcohol responsable, convivencia respetuosa de generaciones, cuidado del
medio ambiente, etc.
(23) Esta triple separacin de condicionantes se encuentra recogida en la ponencia expuesta
por Colino y Del Pino (2003), en las Segundas Jornadas de Sociologa Poltica, Madrid, 2003.
Los datos que aparecen en dicha ponencia proceden del Proyecto de investigacin sobre
nuevas formas de participacin en los ayuntamientos europeos llevado a cabo el Reino Unido,
Alemania, Francia y Espaa, durante el ao 2002.
(24) La distribucin de gasto por niveles de gobierno en Espaa sita a los entes locales en un
porcentaje que est entre los ms bajos de la Unin Europea. Para el ao 2002, era del 48 %
para la administracin general del Estado, 36% para las administraciones autonmicas, y 15%
para las administraciones locales (el 10 % en Portugal, el 11 % en Blgica, el 14 en Alemania,
el 17 en Francia, el 23 en Reino Unido, el 35 en Suecia, por ejemplo). Datos extrados del
Proyecto de investigacin sobre nuevas formas de participacin en los ayuntamientos
europeos llevado a cabo el Reino Unido, Alemania, Francia y Espaa, durante el ao 2002.
participacin a esta escala, en concreto podemos establecer
tres grupos de desafos susceptibles de ser superados en el
futuro
23
: los relacionados con las caractersticas del gobierno
local, los derivados de la propia implantacin de los mecanismos
participativos y los resultantes de las actitudes de los actores.
El desafo de los problemas estructurales del gobierno local. En
primer lugar, y dado que la promocin de la participacin pblica
es una tarea que los ayuntamientos realizan de forma voluntaria,
esta se encuentra en gran medida determinada por su situacin
financiera la cual es deficitaria en la mayora de los gobiernos
municipales
24
. Por ello, cualquier promocin de la participacin
debera antes perseguir la ampliacin del margen de maniobra
del gobierno local y garantizar, en especial, que cualquier
delegacin de tareas o gestin se encuentre acompaada por la
financiacin correspondiente para el gobierno local.
En este sentido, algunas organizaciones optan por el desarrollo
de experiencias de participacin limitadas en tiempo, en
recursos o, sobre todo, en cantidad de personas. Sin embargo,
36
37
estas experiencias introducen problemas relacionados no solo
con la representatividad, sino tambin con el conocimiento de
todos los puntos de vista de los ciudadanos, y con la carencia
de una parte de la informacin, aquella que conocen los que no
estn incluidos en estas experiencias.
Pero aparte de los problemas financieros que atraviesan las
estructuras locales, la participacin tambin se encuentra
condicionada por las limitadas competencias locales, y por
la enorme influencia del resto de los niveles de gobierno, e
incluso niveles superiores al Estado, sobre las decisiones
locales. El nivel local se encuentra sobrerregulado por otras
administraciones y desbordado por la delegacin de tareas
de otros niveles en muchos casos sin la financiacin para
cumplirlas
25
. Las regulaciones procedentes del parlamento, de
los otros gobiernos o de la Unin Europea, representan el 80
90 % de la actividad cotidiana de los ayuntamientos, y son
tareas delegadas obligatorias que determinan en gran medida
la poltica local del da a da. La disponibilidad de recursos, de
cierta capacidad reguladora y competencial es importante en
dos sentidos. Primero, porque tales cuestiones condicionan la
puesta en marcha de las iniciativas de participacin costosas en
tiempo y recursos, y que exigen, en ocasiones, la modificacin
de la legislacin. En segundo lugar, las expectativas que se
generan en estos procesos y la creciente exigencia dirigida a las
corporaciones locales en la prestacin de servicios, requieren
que los gobiernos locales tengan cierta capacidad de maniobra
de cara a poder ofrecer resultados.
La ventaja de la flexibilidad de que disponen los gobiernos
locales en el tratamiento de los problemas, a diferencia de la
homogeneidad y la rigidez propias de las instancias superiores
de gobierno en el tratamiento de los problemas concretos de un
municipio, queda reducida a menudo a una cuestin meramente
terica, puesto que los gobiernos locales carecen de los recursos
oportunos de los que s disponen otros gobiernos.
El entrelazamiento de niveles en las polticas y programas, la
financiacin mixta de varias fuentes y el exceso de legislaciones
aplicables, convierten tambin a la poltica municipal en una
actividad compleja que en muchas ocasiones solo puede ser
ejercida por profesionales. La participacin ciudadana en este
contexto ser solo presencial si los participantes no logran
orientarse entre las diversas disposiciones legales.
A lo anterior se suma el hecho de que los problemas han dejado
de ser locales, y no solo porque pueden afectar a territorios
o poblaciones distintos a las de un municipio. Las decisiones
sobre lo que ocurre en el municipio no dependen nicamente
de los ciudadanos ni tampoco de las instituciones pblicas
responsables de l. Otros actores con capacidad de presin,
como las grandes multinacionales, los medios o los grupos de
inters de mbito mayor al estrictamente local, tienen muchas
ms posibilidades de decidir sobre el presente y el futuro de
la comunidad. En otras palabras, las decisiones no siempre se
adoptan en el seno de las corporaciones locales, y de nuevo, los
responsables pblicos tienen poca capacidad de maniobrar.
En definitiva, la atribucin a los gobiernos locales de una mayor
responsabilidad en el desarrollo de experiencias que permitan
involucrar a los ciudadanos, no va siempre acompaada de
una reflexin sobre las necesidades financieras, la capacidad
(25) Segn Colino y Del Pino (2003), es el caso espaol donde los gobiernos locales se ven
obligados a asumir ms competencias de las que son legalmente responsables con unos
escassimos recursos.
38
39
legal y el nivel competencial de los municipios. La situacin de
los gobiernos locales en los diferentes pases es muy variada y
no pueden hacerse generalizaciones, sin embargo, en grados
diversos, los anteriores problemas afectan a numerosos
gobiernos locales europeos
26
.
El desafo de la implementacin de los propios mtodos. Junto a
los anteriores problemas generales, existen otros ms especficos,
relacionados con los procesos e iniciativas concretas. Entre
ellos no carecen de importancia, por ejemplo, la difcil rendicin
de cuentas que sufren las decisiones tomadas mediante estos
mtodos. Adems, en muchos de estos foros, asambleas o
consejos permanentes se da tambin la posibilidad de que se
produzca una discusin desestructurada sin resultados tangibles,
y con alta probabilidad la discusin se ver monopolizada por
los profesionales de la participacin, que son capaces de hacer
imperar sus posiciones a travs de sus habilidades retricas, en
parte determinadas por su formacin o estatus.
Como efectos negativos en el funcionamiento interno del
ayuntamiento, se suelen mencionar las cargas adicionales en
los funcionarios y empleados, y el debilitamiento de la autoridad
y la legitimidad democrtica de los electos. Asimismo, puede
suceder que los ciudadanos se cansen por un exceso de
llamadas a la participacin o la consulta y se decepcionen, pues
sus expectativas no son satisfechas.
Dentro de este grupo de condicionantes podemos sealar
tres riesgos que se han de tener en cuenta. En primer lugar, el
(26) Conseil dEurope (2000), Congrs des Pouvoirs Locaux et Rgionaux delEurope
(2002).
riesgo de burocratizacin, derivado de la tensin estructural de
muchos mecanismos participativos que, por un lado, necesitan
crear reglas y procedimientos claros, asignar recursos que
hagan posible una verdadera deliberacin y la participacin real
de los participantes, evitando una espontaneidad poco efectiva
en la prctica. En general, las experiencias participativas en el
mbito local, se inician con la redaccin de un reglamento en
el que se detallan las tcnicas de participacin y se restringen
las formas en que los ciudadanos pueden hacer llegar su voz a
las autoridades. Una reglamentacin excesiva frena claramente
la realizacin de experimentos y amenaza con cimentar
procedimientos que no funcionan.
Las metodologas de la participacin que se implementan en el
mbito local suelen ser altamente estandarizadas, provocando
problemas de enlace con las realidades polticas y sociales locales.
Se elaboran planes, documentos de actuacin que parecen
considerar que el conflicto y la incertidumbre han desaparecido.
Otro de los riesgos, es el riesgo de instrumentalizacin,
derivado de que estos mtodos de participacin se pueden
convertir en un medio de los gobernantes locales de manipular
a la ciudadana para reforzar su poder frente al pleno, frente a
la oposicin o frente a su propio partido. Se puede producir
la politizacin de las organizaciones que participan por los
partidos polticos, supeditando los objetivos de la organizacin
a los del propio partido.
Y por ltimo, el riesgo de frustracin ciudadana puede hacerse
realidad en muchas ocasiones. La frustracin que se detecta
se debe a la falta de compensacin entre los esfuerzos de
los participantes para permanecer de forma activa en los
mecanismos, y los escasos resultados que estos esfuerzos
40
41
producen. Este fenmeno se produce porque los mecanismos
de participacin en el mbito local se conciben solamente
como mbitos de informacin o de discusin de polticas, no se
considera su capacidad de influencia en la toma de decisiones.
Las resoluciones que se adoptan tienen carcter muy genrico,
se establecen sobre el mnimo comn denominador entre
intereses y valores muy distintos y, a veces, contrapuestos;
adems, estos acuerdos a menudo se implementan de manera
monopolista y burocrtica, de la manera tradicional. Esta
oposicin entre las expectativas del que participa y la realidad
final genera importantes sentimientos de decepcin y disminuye
las posibilidades de que los ciudadanos vuelvan a participar.
El desafo del comportamiento de los actores de la participacin.
La mayora de los concejales ms tradicionales no ven con simpata
estas iniciativas por miedo a que recorten sus competencias
representativas, o por la creencia de que las posibilidades de su
reeleccin estn vinculadas a su visibilidad y a que los ciudadanos
les identificarn con la solucin de sus problemas cotidianos
(Klijn y Koppenjan, 2000; Prhl, Sinning y Nhrlich, 2002). Los
funcionarios, por su parte, tampoco simpatizan con los procesos
participativos, ya que para ellos estos mtodos ponen en tela de
juicio la funcionalidad del conocimiento experto y especializado.
En gran media esto explicara la ausencia de una estrategia de
promocin formal de la participacin.
En lo que se refiere a las actitudes ciudadanas, los estudios realizados
en Europa
27
muestran una desigual voluntad participativa de la
mayora de los ciudadanos. Sabemos que incluso en los pases ms
avanzados y ms entusiastas de los nuevos mtodos participativos, el
nmero de ciudadanos incluidos en los procesos de participacin no
representa nunca un porcentaje superior al 10%. Cul es el motivo
de esta dbil implicacin ciudadana? Una de las razones puede ser la
imagen negativa que se tiene de las corporaciones locales derivada de
la percepcin de servicios deficientes, altos impuestos, desinters de
los polticos y funcionarios locales o excesiva burocratizacin. Tambin
puede ser debida a la falta de conocimiento de las oportunidades para
participar y de los mecanismos disponibles, a la ausencia o lentitud de
respuesta por parte de las autoridades cuando se les reclama sobre
algn aspecto, a la autopercepcin de una eficacia poltica subjetiva
negativa individual o del grupo al que se pertenece o incluso a la
creencia de que el gobierno local no puede solucionar los problemas.
Por otro lado, cuando los ciudadanos participan no lo hacen de
forma constante, es difcil garantizar un funcionamiento regular de las
instancias participativas, si los flujos de presencia son tan irregulares.
Otra cuestin es que los ciudadanos dispuestos a participar son
siempre los mismos (Font, 2001), este fenmeno se debe a que
los conocimientos, la informacin de cada uno de los ciudadanos,
as como su inters por la poltica es muy diferente, el tiempo libre
disponible tambin condiciona quin puede participar y quin no.
Segn la Gua de la Fundacin Mitarbeit (2002), la participacin de
los ciudadanos es selectiva socialmente, predominan las personas
con profesiones y estudios superiores, y los hombres de edad media
entre 30 y 60. Al contrario, suelen estar dbilmente representados
los habitantes extranjeros o emigrantes, los jvenes, las mujeres, los
empleados de ms edad, as como sectores de rentas bajas y personas
con problemas de incompatibilidad horaria como los padres solteros o
los padres con nios pequeos de clase trabajadora.
Esta participacin tan desigual se acenta an ms a causa del
modelo de participacin que ha sido instaurado desde arriba, y que
(27) Encuesta sobre Nuevas formas de Participacin en los Ayuntamientos Europeos
(2003).
42
43
da prioridad, y sobrerrepresentacin a los grupos organizados. Las
limitaciones ms importantes que muestra este modelo se encuentran
relacionadas con la representatividad, en primer lugar, porque los
grupos participantes pueden no ser representativos respecto al tejido
social, ya que puede primarse la participacin de unos grupos frente a
otros por similitud ideolgica, capacidad de movilizacin o de gestin,
pero incluso pueden no ser representativos en relacin con los propios
grupos a los que representan, pues las asociaciones encuentran
dificultades para encontrar a gente preparada, y por la insuficiente
democracia interna que se produce dentro de estas entidades, que a
veces no tienen ningn tipo de comunicacin o interaccin con sus
representados (Font, 2002). Otro problema radica en la dificultad de
garantizar la capacidad de representacin en un contexto de bajas
tasas de asociacionismo.
Tambin se produce una tendencia a la segmentacin o a la separacin
por la que diferentes grupos discuten ms sobre los otros grupos que
con los otros grupos. Se busca ms la confirmacin de las propias
opiniones que el intercambio de estas con otros; se prefiere la
conversacin con los ideolgicamente afines que el intercambio de
experiencias con los que piensan de otro modo. No existe una cultura
de dilogo y de crtica constructiva. Est por superar la tradicional
desconfianza entre los sectores implicados en los asuntos pblicos.
En este sentido, se precisa en concreto un cambio de papeles por
parte de funcionarios y polticos, que deben ser capaces de admitir
en pblico que no conocen la solucin de los problemas. Los
actores deben reconocer mutuamente sus legitimidades y aceptar
que las resoluciones acordadas tienen que ser resultado del proceso
deliberativo, y no de la imposicin de unos sobre otros. Blanco y Gom
(2002), en su estudio de experiencias participativas locales en Espaa,
han puesto de manifiesto que en muchos procesos de esta ndole no
puede superarse ese estadio conflictual del partida y consideran que a
menudo el anclaje en los roles tradicionales contribuye al bloqueo de
los mecanismos participativos.
No obstante, a pesar de todos los retos que deben enfrentar los
procesos participativos, se est demostrando
28
que una vez que
los ciudadanos se involucran en alguna experiencia participativa, la
mayora reconocen haber experimentado un enriquecimiento personal
y haber mejorado su comprensin de los temas de locales. A su vez,
parece claro que los ciudadanos se comprometen con ms facilidad
en las experiencias participativas si reciben la invitacin formal para
hacerlo, y si la iniciativa est relacionada con asuntos que tienen
inters directo para ellos.
Por otro lado, las experiencias participativas en las que los ciudadanos
pueden implicarse hoy en da son muchas y muy diversas, cada una
con sus ventajas e inconvenientes, establecer una clasificacin de
estas es una labor bastante ardua que llevar a cabo seguidamente.
(28) Segn el Proyecto de investigacin sobre nuevas formas de participacin en los
ayuntamientos europeos (2002).
44
45
5. UNA APROXIMACIN AL MAPA DE EXPERIENCIAS PARTICIPATIVAS
LOCALES
29
En este apartado pretendo recoger algunas de las principales lneas
en las que se han desarrollado experiencias participativas dentro de la
democracia local, aunque lo que ha predominado es la experimentacin
y la adaptacin a las caractersticas de los casos concretos, fuera de
formatos claramente consolidados. Las clasificaciones que se han
realizado sobre experiencias participativas atienden normalmente
a dos criterios: la base de la participacin y la fase del proceso de
actuacin pblica en la que se inserta el proceso participativo.
En la siguiente clasificacin, me aproximar a las diversas experiencias
participativas desarrolladas en el mbito local, atendiendo al primero
de los criterios citados, la base de la participacin. En este sentido
podemos hablar de participacin asociativa, la cual solo permite el
acceso a ciudadanos organizados; de participacin personal, que
posibilita el acceso directo a los ciudadanos, al margen de su vinculacin
asociativa; y de participacin mixta, que permite la coexistencia de
grupos y personas en un mismo canal participativo. Existen a su vez
diferencias entre los mecanismos que pueden implementarse dentro
de estos tipos particulares de participacin que se identifican segn
los actores que pueden tomar parte en ellos.
Mecanismos de base asociativa:
En este grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad es
establecer un mecanismo formalizado de interlocucin y dilogo con los
representantes de grupos o comunidades ms o menos reconocibles.
El formato ms comn en este grupo, es el de un consejo o comisin
que cuenta generalmente con algn tipo de representacin municipal
y con los representantes de colectivos definidos sea por intereses
sectoriales o por criterio territorial. Estos consejos pretenden tener un
carcter de mecanismo estable, con una determinada composicin y
periodicidad de las reuniones y atribuciones muy cambiantes segn
los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy asamblearios y poco
formalizados, hasta grupos bsicamente con funciones consultivas
para las autoridades municipales o hasta consejos que realizan el
seguimiento y evaluacin de polticas concretas.
La principal distincin que es preciso establecer en este grupo de
instrumentos depende de si las comunidades a representar son
territoriales o sectoriales. La mayora de los pases occidentales
ha desarrollado algn tipo de consejos territoriales en las grandes
ciudades. Pero ms all de unos pocos rasgos comunes, estos
consejos presentan grandes divergencias en su composicin,
funcionamiento y objetivos.
Especialmente relevante es el caso Noruega, en el que coexisten dos
tipos de realidades: consejos formados desde la sociedad civil, que han
terminado asumiendo funciones de interlocucin con el gobierno local,
y cuyos miembros han sido electos en asambleas abiertas a todos
los vecinos, aunque en algunos casos hay tambin representantes
en nombre de las asociaciones o incluso representantes elegidos en
votaciones formalizadas.
(29) La referencia bsica para la recopilacin de este tipo de experiencias se encuentra en la
obra de Font (2001).
46
47
Por otra parte, con un origen muy distinto pero funciones similares,
existen consejos formados a iniciativa municipal, cuyos miembros han
sido tambin elegidos con diversa frmulas (designacin municipal,
eleccin directa, representacin de asociaciones, asamblea).
Otro caso a destacar es Reino Unido, que presenta una realidad
extremadamente plural. Podemos encontrar desde consejos cuyos
miembros han sido elegidos directamente por los ciudadanos, hasta
composiciones mixtas con miembros de las asociaciones, con
reuniones que a menudo son abiertas a cualquier ciudadano interesado.
La diversidad se traslada tambin al mbito competencial y de los
recursos disponibles. Ms all de las funciones consultivas sobre las
prioridades a desarrollar en la zona y al derecho a ser escuchados
en torno a las actuaciones municipales previstas en las mismas,
existen casos en que dichos consejos participan decisivamente en la
atribucin de fondos a proyectos concretos y realizan un seguimiento
detallado del funcionamiento de los servicios municipales.
En relacin al criterio sectorial, encontramos consejos o comisiones
formados por personas cuyas identidades o intereses compartidos
les convierten en punto de referencia obligado para aquellas
administraciones que pretenden intervenir en ese campo. El principal
criterio distintivo en este conjunto de experiencias se sita entre las
que tienen vocacin de permanencia o aquellas que realizan una
intervencin puntual en un campo determinado.
Este es el tipo de mecanismos que los estudiosos de la participacin
consideran como los ms experimentados en los ltimos aos en
nuestro entorno, por la facilidad de consultar a grupos organizados
frente a individuo. Sin embargo, la diversidad en la organizacin y el
funcionamiento de estos instrumentos, as como la falta de estudios
crticos y en profundidad sobre su funcionamiento, provocan que
quede mucho por saber sobre su capacidad real de interlocucin y
como mecanismo de dilogo entre ciudadanos y administraciones
locales
30
.
Mecanismos de base personal:
Mecanismos deliberativos
Este grupo de mecanismos se centra en la capacidad de reflexin y
de dilogo de los ciudadanos comunes. Si el ciudadano medio no
est generalmente lo bastante informado para decidir y para pensar
globalmente, estos mecanismos pretenden darle la informacin, el
entorno y el tiempo necesario para que pueda participar aportando sus
necesidades y su sentido comn, pero tambin aquellos conocimientos
con los que no cuenta normalmente.
Dentro de este conjunto de instrumentos podemos distinguir dos
grandes grupos dependiendo de si la eleccin de los participantes se
basa en la bsqueda de una muestra representativa de la sociedad. En
el grupo de los que solo buscan informacin y deliberacin ciudadana
dejando al margen la representatividad, podemos destacar los crculos
de estudio, frums temticos, visiones de la comunidad, etc. En
general, todos estos mecanismos pretenden realizar un diagnstico
de la situacin y la posible evolucin de una determinada comunidad.
Tambin dentro de este grupo hallamos las conferencias de consenso.
En estas el reclutamiento de los participantes se realiza mediante
anuncios en los medios de comunicacin y su desarrollo incluye dos
fines de semana preparatorios y 3-4 das finales de trabajo, durante los
cuales se escucha a expertos previamente seleccionados. Finalmente
(30) La existencia de consejos temticos permanentes, que actan como interlocutores
permanentes del gobierno local en cada temtica concreta, es cada vez ms habitual en el
Reino Unido.
48
49
el grupo, ayudado por un moderador externo, deber finalmente
alcanzar un consenso sobre el tema discutido que ser presentado el
ltimo da en conferencia de prensa.
Un segundo grupo dentro de estos instrumentos deliberativos es el
que s pretende conseguir una participacin representativa de las
caractersticas sociolgicas de la comunidad. En este grupo debemos
incluir las encuestas deliberativas, los jurados ciudadanos y los paneles
ciudadanos. Las encuestas deliberativas pretenden ser encuestas,
realizadas a una muestra representativa de la poblacin que previamente
a su respuesta hayan generado una amplia informacin y deliberacin
por parte de los encuestados. Para ello, estos son conducidos a un
mismo lugar donde escuchan a los expertos o polticos que pueden
darles la informacin necesaria, les preguntan, debaten entre s y, al
final, emiten su juicio en forma de encuesta
31
.
El funcionamiento de los jurados ciudadanos es similar. La principal
diferencia radica en la participacin de un nmero de gente mucho
menor, lo que reduce tanto su representatividad como su coste.
Asimismo, mientras que las encuestas deliberativas son instrumentos
de debate pblico sobre un tema concreto, los jurados estn mucho
ms vinculados al proceso de toma de decisiones real. Por otro lado, el
panel ciudadano es un instrumento poco utilizado. Se tratara de elegir
al azar a los representantes de determinado colectivo (pueden ser los
jvenes, vecinos de un determinado distrito, etc.) y de convertirlos en
foro de debate e interlocutor permanente de la administracin para los
temas que les afectan.
Mecanismos de democracia directa:
El objetivo de estos mecanismos no es otro que extender la participacin
y hacerla llegar al mximo posible de ciudadanos. Una parte de estos
instrumentos no sirve tanto para tomar decisiones concretas como para
contribuir a democratizar el proceso de eleccin de representantes
y a hacerlo ms abierto a la influencia de los ciudadanos. Ms all de
las posibilidades de enriquecer el proceso electoral, los mecanismos
de democracia directa pueden dividirse en tres grandes grupos:
asambleas, teledemocracia y el referndum. Las asambleas, como
mecanismo bsico de toma de decisiones, son una realidad existente
pero muy minoritaria a nivel local. Sus posibilidades de xito exigen un
municipio de tamao reducido, pero adems una amplia tradicin de
dilogo y compromiso por parte de los ciudadanos.
Las potenciales posibilidades que las redes informticas ofrecen a
la hora de incrementar el uso de mecanismos de democracia directa
son enormes. De hecho, algunas de las principales reflexiones
sobre su posible impacto poltico han descrito escenarios futuros
con una intensidad participativa creciente, bsicamente a travs de
consultas directas a los ciudadanos realizadas por medio de las redes
electrnicas. Sin embargo, la realidad hasta hoy es que las nuevas
posibilidades informticas aplicadas a la poltica estn dando lugar a
avances significativos en otros campos, como hacer la administracin
ms accesible al ciudadano o favorecer el establecimiento de redes
horizontales entre asociaciones, pero son muy escasos los usos
realizados hasta hoy en da como instrumento para conocer la
voluntad de la ciudadana.
El referndum es quizs el principal instrumento de democracia directa
y, sin duda, el que ms fcil aplicacin tiene en mbitos superiores al
local. En el mbito municipal, pueden contar o no con reconocimiento
legal, partir siempre de la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad
(31) Se han realizado encuestas deliberativas temticas sobre crceles o integracin europea
en Gran Bretaa, y tambin alrededor de procesos electorales en EE.UU., para contribuir a
mejorar la informacin accesible al pblico y el conocimiento de los candidatos (Fishkin,
1995).
50
51
de que se produzcan por requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa
popular), ser o no vinculantes para las autoridades, pero su existencia
es ms frecuente
32
que en niveles territoriales superiores y son un
mecanismo propuesto a menudo como medio para superar complejos
debates polticos locales. Aunque el uso generalizado de referndums
genera toda clase de dudas, hay probablemente tres que destacan
por encima de las dems: el temor a la falta de informacin y por
tanto al riesgo de manipulacin del votante poco informado; el peligro
de que entren en conflicto con los mecanismos de la democracia
representativa y debiliten a los partidos polticos; as como que no
haya suficiente participacin y no haya representatividad del conjunto
de la comunidad. Estos son a la vez los problemas ms habituales que
generan los mecanismos de democracia directa.
Otros mecanismos:
Analizando diversas experiencias llevadas a cabo en los ltimos
aos encontramos experiencias que no podemos englobar en la
anterior clasificacin, aunque en buena parte de los casos se trata de
experiencias que con distintos nombres y pequeas diferencias en los
mtodos organizativos se asemejan a las lgicas de funcionamiento
descritas.
Una de las lneas en las que sin duda se han hecho ms avances es
en la participacin ciudadana en la evaluacin de servicios pblicos.
Se trata de escuchar la voz de los usuarios de los servicios pblicos y
utilizarla para mejorar la calidad en la prestacin de servicios. Para ello
se ha combinado los usos de instrumentos de quejas y sugerencias por
parte de los usuarios con el uso de tcnicas clsicas de investigacin
de mercados, tanto cuantitativas como cualitativas.
Otro mbito en el que se han producido experiencias interesantes es
en la mediacin. En este caso lo fundamental es conseguir que un
grupo de actores (privados y/o pblicos) sean capaces de acercar
posiciones y ponerse de acuerdo alrededor de determinado tema con la
ayuda de un mediador externo. Hay otras experiencias que incorporan
a los ciudadanos en una planificacin ms concreta, como es la de
la elaboracin de los presupuestos municipales. En la prctica, sin
embargo, el instrumento parece no alcanzar los resultados deseables.
La falta de claridad respecto a lo que debe hacerse con las propuestas
y la percepcin ciudadana de que no son tomadas en consideracin
han contribuido a que se convierta en un mecanismo ritualizado al que
recurren muy pocos ciudadanos.
Una experiencia mucho ms intensa son los llamados presupuestos
participativos, que se han puesto en marcha en la ciudad brasilea
de Porto Alegre y cuya metodologa utilizan hoy ya muchas ciudades
brasileas y latinoamericanas. En este caso, existen unos comits en
cada uno de los barrios de la ciudad, que a lo largo de todo el ao
contribuyen a definir el presupuesto municipal, a fijar impuestos e
inversiones y a hacer un seguimiento de su aplicacin, negocindose
el resultado final del proceso con las autoridades municipales, que son
quienes deben aprobarlo formalmente (Gom y Rebollo, 2001).
Por lo general, tras esta leve aproximacin al mosaico participativo
local, podemos decir que las frmulas de consulta a los colectivos
organizados presentan, en perspectiva comparada, un grado de
generalizacin mucho ms elevado que el resto de mecanismos.
(32) Si la mayor parte de las legislaciones tienden a excluir algunos temas pensando que no
son apropiados para ser decididos en referndum (impuestos), existen experiencias que tratan
de demostrar que estos lmites pueden ser superados. As, el referndum celebrado en Exeter,
en 1998, sobre el presupuesto municipal, tuvo un desarrollo sugerente y su resultado fue la
opcin por un crecimiento moderado de los impuestos, en contra de todas las expectativas
que hacan temer que cualquier referndum dara lugar a un resultado anti-impuestos (Gom
y Font, 2001).
52
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Por otro lado, es importante afirmar que no existe un mecanismo
participativo perfecto, que rena todas las caractersticas ideales, tal
y como aparece expuesto en el cuadro elaborado por Font y Blanco
(2001), y que incluyo a continuacin:
Criterio Aconsejable Deficitario
Representatividad Jurado
Encuesta deliberativa
Consejo consultivo
Internet (hoy)
Grado de informacin Consejo consultivo
Jurado
Referndum
Encuestas
Capacidad educativa Presupuesto participativo
Planes estratgicos
Consejo consultivo
Referndum
Extensin Referndum
Presupuesto participativo
Jurado
Consejo consultivo
Coste/dificultad
organizativa
Consejo consultivo
Forum ambiental
Impacto en polticas Referndum
Internet
Como podemos observar, un mecanismo como la encuesta deliberativa
puede resultar aconsejable en trminos representativos, pero ser
deficitario en cuestin de costes o impacto en polticas. El referndum,
por ejemplo, puede resultar adecuado en trminos de extensin e
impacto en polticas, pero no ser conveniente segn otros criterios
como grado de informacin o capacidad educativa. Lo importante,
sin embargo, es ser conscientes de la amplia gama de posibilidades
existentes y de cules son los dficits que deberemos afrontar segn
el mecanismo elegido.
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Nota sobre el autor
Antonia Gonzlez Salcedo
Profesora de Ciencia Poltica y de la Administracin, Universidad de
Murcia. Licenciada en Ciencias Polticas y Sociologa, Universidad
de Granada. Premio al mejor expediente de primer ciclo, Premio
Extraordinario de la Licenciatura, Premio Nacional fin de carrera en
Ciencias Polticas. Ponente del curso Desarrollo Local y Polticas
de Gnero, celebrado en el Centro de la Mujer de La Corua, 2005.
Formadora en un Seminario de Desarrollo Local celebrado en el
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