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Por Agustn M. Romero* - 1 - Edicin Nro 153 - Marzo de 2012
Edicin Nro 153 - Marzo de 2012
(Cruces, Edhasa, 2007/CECIM-La Plata)
ESTRATEGIAS Y TCTICAS DE LA DIPLOMACIA ARGENTINA
Construyendo una poltica de Estado
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Por Agustn M. Romero*
Desde 1983, los distintos gobiernos democrticos argentinos han ido delineando, con vaivenes,
una poltica para recuperar la soberana sobre las islas.
a reciente decisin del gobierno de Gran Bretaa de enviar a las islas Malvinas el HMS Dauntless, el
destructor ms moderno de su Marina, as como la llegada al archipilago del prncipe William, enviado
para realizar ejercicios militares, no hacen ms que ratificar las voluntades enfrentadas entre Argentina y
Gran Bretaa respecto a la resolucin de la controversia por las islas Malvinas y los espacios martimos
circundantes. En efecto, desde el restablecimiento de la democracia y a travs de la modificacin de la
Constitucin Nacional en 1994 Argentina ha venido ratificando cada da su voluntad de dialogar con Londres y de
recurrir a la diplomacia como nica herramienta capaz de solucionar pacficamente la controversia.
En este marco, el apoyo del bloque latinoamericano a los reclamos soberanos argentinos sobre el archipilago austral
constituye un dato central. Resulta llamativo tambin que, recientemente, Estados Unidos haya reconocido el control
de hecho de Londres sobre esa rea pero sosteniendo que existe un conflicto que debe ser solucionado entre ambas
naciones.
Por su parte, Gran Bretaa viene apostando desde la guerra de 1982 a una poltica de hechos consumados y al aumento
de su presencia militar en la zona del archipilago austral. Hace pocos meses, Argentina se quejaba por los ejercicios
militares que Londres haba ordenado en el Atlntico Sur, hoy acentuados por la llegada a Malvinas de nuevos aviones
de combate y el envo de una embarcacin militar de ltima generacin dotada de un sofisticadsimo armamento propio
de una zona de conflicto y no de un rea de paz, como es el Atlntico Sur. Esta poltica militarista-beligerante de Gran
Bretaa y el no apego a las resoluciones de las Naciones Unidas sobre la cuestin de las Malvinas tienen sus
consecuencias: a diferencia del bloque latinoamericano, la Unin Europea (UE) ha sostenido que a pesar de que las
islas Malvinas figuran en el Tratado de Lisboa como territorios de ultramar britnicos ello no implica un
reconocimiento a la soberana de Gran Bretaa en Malvinas por parte de los pases europeos. Es ms aclara la UE
esta cuestin debe definirse de manera bilateral entre el Reino Unido y Argentina (1).
Asimismo, mientras la Unin Europea afirma que el tema de las islas Malvinas no entra en la agenda de su poltica
exterior, el Mercosur, la Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) apoyan los
reclamos legtimos argentinos sobre el archipilago y adoptan en conjunto estrategias para que Londres se siente a una
mesa de negociaciones. Por ejemplo, la resolucin del Mercosur que prohbe el amarre de los buques que lleven como
insignia la bandera del ocupante ilegal de las islas Malvinas y que busquen entrar en sus puertos en escalas de
reabastecimiento hacia y desde el archipilago austral.
Objetivos radicales
Desde el restablecimiento de la democracia en 1983 hasta la actualidad, la poltica exterior de los sucesivos gobiernos
respecto de la cuestin Malvinas ha seguido distintas estrategias en pos de alcanzar el objetivo establecido en la
Constitucin Nacional: recuperar la soberana de las islas Malvinas a travs de vas pacficas y respetando el modo de
vida de sus habitantes.
Durante el gobierno de Ral Alfonsn, el canciller Dante Caputo destac que su administracin tena dos objetivos
prioritarios: El primero era revertir la imagen de pas irracional que el mundo tena sobre Argentina a causa de la
guerra. Haba que pasar de ser un pas agresor al pas del dilogo. Este fue un objetivo que incluira a todo el proceso
de toma de decisiones de Malvinas. Haba otra cuestin que nos pareca tambin sustancial: el tema tena que tener
presencia internacional y distensin nacional. Lo que se buscaba lograr era una permanente tensin exterior sobre el
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tema Malvinas. Para concretar este objetivo haba que mantener permanentemente presentes los costos internacionales
para el Reino Unido, de la ocupacin. Si estos costos disminuan o si se hacan nulos, la intervencin o la presencia de
la ocupacin britnica se mantendra permanente (2).
En un primer momento, el gobierno radical apost fuertemente a la diplomacia multilateral. Por esa razn, emprendi
acciones diplomticas paralelas en distintos foros internacionales con el fin de presionar a Gran Bretaa para que se
sentase a la mesa de negociaciones. Exista un convencimiento en la Cancillera argentina de que, en algn momento,
los votos obtenidos en los foros internacionales a favor de Argentina tendran un efecto de presin sobre el Foreign
Office, porque ante la comunidad internacional quedara al descubierto quin quera negociar y quin se opona
sistemticamente a ello. Por ende, se realiz un gran esfuerzo para obtener el mayor nmero de votos posibles en las
resoluciones y declaraciones a favor de los reclamos argentinos por la soberana de las islas Malvinas en la
Organizacin de Estados Americanos, el Movimiento de No Alineados y en Naciones Unidas. En este foro se produjo
un cambio importante en 1985 cuando el gobierno decidi modificar el texto de la resolucin que Argentina presentaba
todos los aos ante la Asamblea General con el objetivo ltimo de aumentar los votos de apoyo. Se emplearon
trminos ms amplios, que abarcaran todos los asuntos sobre el futuro de las islas, sin mencin especfica al reclamo de
la soberana, para quitarles a los britnicos argumentos a favor en su campaa de oposicin. As, segn la ptica del
gobierno argentino, no quedaba otra alternativa que negociar. Los estrategas de la Cancillera intentaban, por un lado,
dejar al descubierto quin tena una posicin intransigente y, por el otro, invertir el concepto de insensatos que la
comunidad internacional tena de los argentinos como consecuencia de la guerra, transfirindolo a los britnicos.
A pesar de la gran importancia que el gobierno radical les otorgaba a los organismos internacionales, no rechaz el
dilogo bilateral. Al contrario, mantuvo contactos directos con los britnicos, ya sea a travs de comunicaciones
secretas transmitidas por intermedio del Departamento de Estado estadounidense o en reuniones, como aquella
celebrada en Berna, Suiza, el 18 de julio de 1986. Esta ltima, a la que se hara luego referencia como el sndrome de
Berna, marc un antes y un despus, ya que su fracaso sell el cambio de rumbo en las relaciones y negociaciones
entre ambos pases.
Dos factores fueron fundamentales y jugaron un rol decisivo a la hora de concretar la reunin en Berna. En primer
lugar, el empeo realista de Alfonsn por intentar restablecer relaciones. En segundo trmino, los intereses de los
britnicos, que estaban dispuestos a concretar vnculos pero bajo sus condiciones. Adems, Argentina haba propuesto
al gobierno britnico por intermedio de Brasil pas que representaba los intereses argentinos en Londres un dilogo
con agenda abierta y sin condiciones.
Tambin fue importante el paso dado por el gobierno britnico al enviar un non paper en el que afirmaba estar
preparado para iniciar un dilogo con Argentina sobre el reinicio de las relaciones, reiterando su negativa a debatir el
tema de la soberana y su pedido de que Argentina declare el cese de hostilidades de jure en forma unilateral. El
gobierno de Alfonsn deseaba utilizar este punto como instrumento de negociacin para obtener alguna concesin
britnica (3).
As, el acuerdo alcanzado por argentinos y britnicos era lo suficientemente ambiguo como para que ambas partes
interpretasen lo que ms les convena. Ello saldra a la luz en la reunin: el Reino Unido buscaba restablecer relaciones
plenas sin tocar el tema de la soberana de las islas, mientras que para los argentinos era inaceptable hablar de cualquier
cosa si se exclua el tema de la soberana. Resultado: ambas partes no se volveran a reunir oficialmente durante el
mandato de Alfonsn.
Hasta ese momento, el Reino Unido haba resistido la presin ejercida por el lobby de las Falkland Islands para el
establecimiento unilateral de una zona exclusiva. El 1 de febrero de 1987, Gran Bretaa puso en funcionamiento su
rea exclusiva de pesca. Esta frustracin no mitig el nimo del gobierno argentino que decidi continuar proponiendo
alternativas al dilogo como nica va de solucin al tema, demostrando una vez ms su predisposicin a negociar. Fue
entonces cuando el canciller Caputo propuso la frmula del paraguas de soberana (4). El Foreign Office acept y se
intercambiaron documentos confidenciales a travs de Washington para redactar puntillosamente el delicado texto de la
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frmula. Aprobada por ambas partes, esta frmula permiti la normalizacin de los vnculos diplomticos en 1989 y el
avance en las negociaciones bilaterales sobre las reas de hidrocarburos y pesca.
Poltica de seduccin
Desde la finalizacin de la Guerra de Malvinas hasta 1989 no se haban producido grandes resultados en el objetivo de
recuperar la soberana argentina de las islas. Se haba establecido un dilogo de sordos entre Argentina y Gran Bretaa,
ya que los argentinos buscaban retrotraer la situacin a antes de la guerra; que el Reino Unido levantara la zona de
exclusin pesquera y militar que haba impuesto alrededor de las islas; hablar sobre el tema de la soberana y declarar
el cese de hostilidades a cambio de algn gesto de buena voluntad de los ingleses. stos, por su parte, pretendan el
cese unilateral de hostilidades por parte de Argentina; no hablar del tema de la soberana; seguir con su supuesto de
hierro basado en la relacin victoria-derrota: el capital previo o cualquier reencuentro debe ser aportado por Argentina
(5), y continuar con su poltica de step by step (paso a paso).
Para destrabar este estancamiento y ante los magros resultados obtenidos en los foros multilaterales, el nuevo gobierno
de Carlos Menem decidi en primer lugar no privilegiar el mbito de las Naciones Unidas para debatir el tema
Malvinas ya que lo consideraba un canal inconveniente. Descartado entonces el plano multilateral (por un tiempo), la
Cancillera privilegi el dilogo directo. Para ello utiliz tres canales en forma alternativa: el entonces presidente de
Uruguay, Julio Mara Sanguinetti, Brasil y la intermediacin del Departamento de Estado, que ayud a transformar los
non papers en papers.
Siguiendo los pasos dados por los radicales pero tratando de no cometer los mismos errores de Berna, los contactos
indirectos entre ambos gobiernos dieron buenos resultados, ya que en agosto de 1989 delegados de ambos pases se
reunieron en Nueva York. Luego de arduos debates se estableci que ambas partes acordaron retornar a las
negociaciones con una agenda amplia que abarcase todo el espectro de las relwaciones anglo-argentinas, incluyendo el
futuro de las vinculaciones diplomticas y consulares. Adems, convinieron que las discusiones se realizaran bajo los
trminos de una frmula que pusiese a cubierto la posicin de cada parte respecto de la soberana sobre las islas
Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur (6).
En este marco, el 17 y 18 de octubre de 1989 se concret en Madrid la primera reunin bilateral oficial entre Argentina
y el Reino Unido. Como resultado de varios das de intensa negociacin se acord el reconocimiento implcito del
concepto del paraguas, al aclarar que ninguno de los dos pases haba cambiado de posicin en cuanto a sus reclamos
de soberana; el restablecimiento de relaciones consulares, la reanudacin de las comunicaciones areas y martimas
entre ambos pases, el compromiso del gobierno britnico para facilitar el establecimiento de vnculos de cooperacin
entre la Argentina y la CEE [Comunidad Econmica Europea], la promocin de relaciones comerciales y financieras y
el levantamiento de prcticas restrictivas en estas reas, la reduccin por parte de Londres de la zona de exclusin
pesquera, que a partir de ese momento pas a coincidir con el anillo de proteccin militar, y una nueva reunin
sustantiva, a realizarse en Madrid los das 14 y 15 de febrero de 1990 (7).
Siguiendo lo pactado, se realiz la segunda ronda de conversaciones, bautizada Madrid II. En esta oportunidad, ambos
gobiernos decidieron dar otro gran paso en pos de transmitir confianza mutua y demostrar verdadera voluntad de
proseguir: se restablecieron las relaciones diplomticas.
En esa lnea, el 28 de noviembre de ese mismo ao, despus de duras negociaciones se firm en Londres la
Declaracin Conjunta sobre Conservacin de Recursos Pesqueros. Con el fin de contribuir a la conservacin de los
recursos pesqueros, los dos gobiernos acordaron iniciar la cooperacin en esa materia mediante el establecimiento de
la Comisin de Pesca del Atlntico Sur, que evaluara el estado de los recursos pesqueros en la zona, y mediante la
prohibicin total temporaria de la pesca comercial por buques de cualquier bandera en un rea martima acordada (8).
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Sin perjuicio de todos estos gestos y esfuerzos, el 22 agosto de 1994 el gobierno del Reino Unido tom otra medida
unilateral, rechazando lo que haba acordado en la Declaracin Conjunta. Ese da extendi su jurisdiccin martima
al noroeste de las islas Malvinas en una zona que los britnicos consideran un gap (vaco) entre el lmite noroeste de la
llamada Falklands Outer Conservation Zone (FOCZ) y el de 200 millas nuticas medidas desde la costa continental. En
ese gap, el Reino Unido era el nico que pescaba y patrullaba. Argentina rechaz formalmente la medida, comunic el
desconocimiento de la misma a las empresas pesqueras, a las cancilleras de sus respectivos pases y, obviamente, al
Reino Unido, por considerar que tal decisin se extiende a espacios martimos sobre los cuales ejerce una jurisdiccin
en forma indisputada.
La potencial existencia de petrleo en las aguas adyacentes a las islas Malvinas posibilit asimismo la existencia de
conflictos adicionales a los ya planteados en las relaciones bilaterales con el Reino Unido. Luego de complicadas
negociaciones en Nueva York, en septiembre de 1995 se acord una Declaracin Conjunta, a travs de la cual se
estableca una zona de cooperacin integral en las aguas sudoccidentales del Atlntico en la que ambos pases
esperaban alentar actividades petroleras y gasferas. Entre los puntos centrales del acuerdo, ambos gobiernos acordaron
cooperar para alentar actividades de prospeccin y eventual explotacin petroleras y gasferas, costa afuera del
Atlntico Sudoccidental (9). Adems, la declaracin comprometa la creacin de una Comisin Conjunta y defini
hasta seis bloques, cada uno de una extensin aproximada de 3.500 kilmetros cuadrados.
El gobierno de Menem decidi desde un principio dialogar directamente con el Reino Unido por las Malvinas. Esta
estrategia se encuadr dentro de lo que se denomin una poltica de seduccin, con la cual se pretenda mejorar las
relaciones con Gran Bretaa y los isleos. sta se basaba en dos premisas fundamentales: que el Gobierno y los
parlamentarios britnicos no se decidirn a negociar la soberana de las Malvinas si sus habitantes no respaldan ese
curso de accin, y que el rechazo de esos habitantes al acercamiento con Argentina no es monoltico. En base a estas
ideas se desarrollaron un conjunto de iniciativas que no prosperaron: por ejemplo, indemnizar a los isleos a cambio de
la soberana de las islas o una soberana compartida.
En efecto, el 29 de diciembre de 1996 el presidente Menem propuso compartir la soberana de las islas Malvinas,
dando por cerrado el paraguas de soberana. Inmediatamente despus del anuncio, en enero de 1997, el canciller
argentino Guido Di Tella se reuni con su par britnico Malcolm Rifkind, para hablar no slo de temas como el
petrleo, comunicaciones y pesca, sino tambin [...] avanzar en una suerte de agenda para cerrar el paraguas y fijar una
fecha en la que se empezara a discutir sobre la soberana de las islas (10). Di Tella explic que la propuesta era que
los trminos de ese futuro dilogo giraran alrededor de un condominio argentino-britnico (11), pero sostuvo que
cuando Rifkind escuch el tema soberana puso el grabador y repiti la frmula: el Reino Unido no est preparado
para discutir la posibilidad de transferir o de compartir la soberana sobre el archipilago (12).
Finalmente, los gobiernos de Argentina y Gran Bretaa firmaron un acuerdo en Londres el 14 de julio de 1999 que
hizo posible, entre otras cosas, el ingreso de ciudadanos argentinos al territorio de las islas presentando sus pasaportes,
la construccin en el cementerio de las islas de un monumento en memoria de los soldados argentinos muertos en la
guerra, medidas cooperativas para evitar las pesca furtiva en el Atlntico Sur y la reanudacin de vuelos hacia las islas
con escala en territorio argentino (13).
Rupturas
Con la asuncin de Fernando de la Ra, el 10 de diciembre de 1999, los isleos debieron olvidarse de la poltica de
seduccin y acostumbrarse a la poltica principista y de gestos distantes llevada a cabo por el canciller Adalberto
Rodrguez Giavarini. El gobierno de la Alianza quiso dejar en claro desde el inicio de su gestin que la disputa de
soberana de las islas Malvinas era entre Argentina y Gran Bretaa y que nuestro pas slo respetara, como establece la
Constitucin, los intereses de los isleos, no sus deseos. Pero De la Ra buscaba un golpe de efecto a nivel interno ms
que a nivel internacional. En definitiva, eligi el tema ms sensible a los sentimientos nacionales para marcar la mayor
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distancia y diferencia posible con la gestin de Carlos Menem.
De todas maneras, las continuas polticas de hechos consumados y las acciones unilaterales del Reino Unido llevaron a
que, a partir de 2003, cambiara radicalmente la poltica exterior argentina respecto de Malvinas. En efecto, en 2003, el
gobierno de Nstor Kirchner suspendi la Reunin de Consultas Bilaterales Polticas de Alto Nivel entre Argentina y el
Reino Unido.
En 2005, Argentina se retir de la Comisin para la Conservacin de la Pesca del Atlntico Sur porque ms de 100
barcos (de Espaa, Taiwn y Singapur, entre otros pases) operaban en las aguas en disputa bajo el sistema de licencias
que los isleos haban modificado unilateralmente. Desde ese ao se hallan suspendidos todos los mecanismos de
cooperacin previstos por la Declaracin Conjunta del 28 de noviembre de 1990.
Dos aos despus, el 27 de marzo de 2007, Argentina denunci la Declaracin Conjunta del 27 de septiembre de 1995,
celebrada bajo la frmula de salvaguardia de soberana, sobre Cooperacin sobre Actividades Costa Afuera en el
Atlntico Sudoccidental. Esa Declaracin se refera a la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el rea sujeta a
la disputa de soberana. La realidad es que desde la ltima reunin de la Comisin de Hidrocarburos del Atlntico
Sudoccidental creada por la Declaracin Conjunta, que se celebr en julio de 2000, ambas partes dejaron reflejadas en
un comunicado sus interpretaciones divergentes sobre el tema y acordaron abrir una pausa de reflexin para intentar
solucionarlas. Sin embargo, las actividades unilaterales del Reino Unido en la zona disputada continuaron. Ello llev al
gobierno argentino a considerar agotado el ejercicio de reflexin abierto en 2000 y a comunicar que daba por
terminado el entendimiento.
Argentina aument asimismo la apuesta para defender la soberana sobre los recursos australes cuando el Senado
convirti en ley un proyecto que modifica la Ley de Pesca y que ubica como infractores a quienes operen con el
permiso de los isleos pero sin el permiso argentino. La ley busca desalentar a quienes realizan actividades comerciales
con Argentina y con la administracin colonial britnica que gobierna las islas. Las sanciones van desde el
apercibimiento hasta el decomiso del buque pesquero. No slo se sanciona a quienes se dediquen a la pesca, sino
tambin a las firmas que se asocien con otras en Malvinas o reciban beneficios provenientes de empresas que tengan
permisos comerciales de los kelpers. Todas las medidas antes mencionadas se complementan con una resolucin de la
Secretara de Energa de la Nacin a fin de perfeccionar los medios de que dispone el Estado argentino para disuadir y,
en su caso, sancionar actividades hidrocarburferas en la plataforma continental argentina que pudieran desarrollarse
sin el debido permiso. La Secretara estableci un sistema de restricciones en el Registro de Empresas Petroleras en
el cual debe revistar toda empresa que opere en Argentina.
La reciente declaracin adoptada en el marco de la XLII Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur sobre las islas
Malvinas no slo demuestra una vez ms la solidaridad de los pases miembros y asociados del bloque sino el ejercicio
de acciones que le dan contenido a ese espritu. En efecto, desde ahora los puertos de los pases de la regin se cerrarn
a aquellos buques que lleven como insignia la bandera del ocupante ilegal de las islas y que busquen entrar en sus
puertos en escalas de reabastecimiento hacia y desde el archipilago austral. Es que por razones econmicas los buques
factoras que faenan en el Atlntico Sur que llevan la bandera de las islas utilizaban los puertos de nuestra regin para
esquivar las terminales argentinas. La declaracin del Mercosur busca causar un efecto inmediato: afectar la venta de
licencias pesqueras que venden los isleos en el Atlntico Sur, una actividad que convirti en millonarios a esos 2.200
habitantes con un Producto Bruto Nacional que alcanz los casi 100 millones de dlares y del cual surgen los enormes
recursos utilizados por el lobby kelper en Londres.
El segundo efecto que buscaba alcanzar la declaracin ya est dando sus primeros frutos. Es que la intencin del
bloque es sentar a Argentina y a Gran Bretaa a una mesa de negociaciones y discutir la cuestin de la soberana de las
islas australes y sus espacios martimos circundantes, que en su totalidad abarcan ms de un milln de kilmetros
cuadrados. El Reino Unido ya anunci la decisin de iniciar urgentemente una discusin sobre el tema con la regin.
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Por Agustn M. Romero* - 7 - Edicin Nro 153 - Marzo de 2012
1. La Nacin, Buenos Aires, 30-1-12 y Clarn, Buenos Aires, 21-1-12.
2. Mara Oliva, Toma de decisiones en poltica exterior argentina sobre Malvinas durante el gobierno de Alfonsn,
tesis presentada en FLACSO, Buenos Aires, 1991.
3. Al respecto, vase Agustn Romero, Malvinas: la poltica exterior de Alfonsn y Menem, Universidad de Belgrano,
Buenos Aires, 1999.
4. El paraguas de soberana es un mecanismo jurdico que permite a las partes que tienen un reclamo territorial y que
asisten a una reunin determinada, establecer acuerdos reservando sus respectivas posiciones de soberana, las que no
sern afectadas por las decisiones que se adopten en tales acuerdos. La figura del paraguas coloca a la disputa, pues,
temporariamente entre parntesis durante la reunin, evitando que surjan discusiones que perturben la buena marcha de
los acuerdos que se buscan en ciertos temas especficos. Tambin cubre, por extensin, las acciones que se ejecuten
como consecuencia de los mismos. Sntesis de una conferencia pronunciada por el embajador Lucio Garca del Solar
en la Academia Nacional de Ciencias, La Nacin, Buenos Aires, 14-6-1997.
5. Vase Roberto Russell y Francisco Corigliano, El gobierno de Menem y las negociaciones sobre Malvinas,
Amrica Latina/Internacional, Vol. 6, N 22, 1989, pg. 280.
6. Vase el texto del acuerdo en Pgina/12 y Clarn, 16 y 19-8-1989, respectivamente.
7. Clarn y mbito Financiero, 20-10-1989.
8. Declaracin Conjunta sobre Conservacin de Recursos Pesqueros.
9. Declaracin Conjunta sobre Cooperacin sobre Actividades Costa Afuera en el Atlntico Sudoccidental.
10. Clarn, 11-1-1997.
11. Clarn, 17-1-1997.
12. mbito Financiero, 14-1-1997.
13. Vase Agustn Romero, op. cit.
* Magister en Relaciones Internacionales, profesor titular del Seminario de Poltica Exterior en la Facultad de Ciencia
Poltica (UBA), autor de Malvinas: la poltica exterior de Alfonsn y Menem, Universidad de Belgrano, Buenos Aires,
1999, y compilador de
Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur