Aspectos Fiscales de la Apertura Petrolera en Mxico

Juan Carlos Bou

Yo no creo que sea una equivocacin acometer con palabras una tarea a la que muchos,
con mayor presuncin, han acometido con las obras; ya que los errores que yo
cometiese, escribiendo, podran ser corregidos sin dao alguno, mientras que los errores
que cometen aqullos, operando, no pueden ser conocidos ms que con la ruina de los
imperios.
Niccol Machiavelli, DellArte della Guerra, Proemio
Hoy por hoy, el marco legal que rige las actividades de la industria petrolera en Mxico es
considerablemente ms restrictivo que el de cualquier otro pas del mundo (Cuba y Corea del
Norte inclusive). En la medida en que el aislamiento de Mxico dentro del escenario petrolero
mundial ha ido en aumento, la industria petrolera nacionalizada se ha convertido en un blanco
cada vez ms expuesto a los ataques polticos y econmicos provenientes de los pases
desarrollados (y muy especialmente de Estados Unidos).
Las hazaas de la dirigencia del sindicato petrolero no han hecho ms que acrecentar la
vulnerabilidad del rgimen institucional petrolero mexicano, a la cual tambin ha contribuido
grandemente la renuencia de sucesivos gobiernos de acometer una reforma fiscal integral que
permita comenzar a dar respuesta al problema de la pobreza extrema en la que vive la mayora de la
poblacin. Por todo lo anterior, no son pocos los observadores que piensan que, para cuando se
cumpla el 70 aniversario de la expropiacin petrolera, existe la posibilidad de que PEMEX ya no sea
el nico operador en la industria petrolera mexicana, no obstante las enormes dificultades que
plantea una reforma constitucional ahora que, en Mxico, ya no existe un rgimen poltico dominado
por un partido de gobierno.
Cundo tendr lugar la apertura petrolera en Mxico, tan vilipendiada por unos y ansiada por
otros? Los primeros argumentan que ha arrancado ya, si bien de manera clandestina, a
travs de la iniciativa de Contratos de Servicios Mltiples (CSMs) para la cuenca de
Burgos. Pero aunque no cabe duda que la apertura del sector figura muy alto entre los objetivos
que persiguen los impulsores de estos nuevos mecanismos de colaboracin con la
iniciativa privada, la verdad es que la suerte que corran los CSMs difcilmente ser el factor
que determine la velocidad del proceso de apertura petrolera en Mxico.
Sus promotores niegan que estos contratos de servicio sean contratos a riesgo (los cuales estn
estatutariamente prohibidos); aducen en defensa de esta postura que los pagos a los supuestos
contratistas siempre se hacen en metlico y no en especie, y que nunca hay un cambio en la
titularidad de los hidrocarburos (los cuales se producen a cuenta y riesgo de PEMEX).
Pero da la casualidad que en los CSMs, la frmula de remuneracin de los contratistas est
ligada al precio de mercado de los hidrocarburos, y no al precio de los insumos que se
utilizaron en su produccin, y es sta justamente la caracterstica quintaesencial de un
contrato a riesgo. Por lo tanto, los CSMs se encuentran al margen de la legislacin
mexicana vigente en materia petrolera (y tambin de la Ley de Obra Pblica, por otras razones),
y aunque el actual Ejecutivo federal parezca estar dispuesto a ignorar este detalle, esto
probablemente no va a ser suficiente para contrarrestar la renuencia de las grandes
compaas petroleras a arriesgar su capital amparadas por contratos de dudosa legalidad.
Ahora bien, independientemente de que la iniciativa de contratos de servicio termine o no por
naufragar, la apertura petrolera en Mxico efectivamente se acerca ms con cada da que
transcurre, merced al progreso de las actividades de exploracin y produccin en la provincia de
aguas profundas del Golfo de Mxico. Como puede apreciarse en la Grfica G1, en la divisin
administrativa del Can de Alaminos (localizada en el rea Occidental de Planeacin del sector
estadounidense del Golfo) se han perforado ya cinco pozos que han descubierto volmenes
apreciables de hidrocarburos y su localizacin geogrfica plantea cierto riesgo de que el
desarrollo de estos prospectos desemboque en la explotacin de yacimientos
transfronterizos.
Por esta razn, la perforacin del primero de estos pozos (Baha) en 1996 atrajo airadas protestas
de parte de la administracin Zedillo, aunque la de los pozos subsecuentes cuyas posibilidades
de desarrollo son bastante ms favorables pas ms bien desapercibida en Mxico,
probablemente como consecuencia del triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales del
2000 y el viraje en la poltica petrolera mexicana que este acontecimiento ha supuesto.
El riesgo de que un desarrollo en aguas americanas produzca hidrocarburos provenientes de
reservas localizadas del lado mexicano de la frontera no es inminente, ya que el rea en que se
encuentran estos pozos es tan remota que los costos de desarrollo son todava
prohibitivamente altos (perforar un pozo exploratorio en el prospecto Baha cost a Shell y sus
socios aproximadamente 120 millones de dlares, y un programa de desarrollo para un campo
de 500 MMBPCE costara no menos de 3000 millones de dlares).
Sin embargo, esta situacin no perdurar, y es probable que los costos de desarrollo en la zona
se abatan a niveles ms razonables inclusive antes de 2010, fecha en la cual desaparecer el
impedimento poltico que representa la veda actualmente en vigor sobre las actividades de
exploracin y produccin en la faja fronteriza comprendida dentro del as llamado hoyo de
dona, cuya particin entre Mxico y Estados Unidos se ratificara el 9 de junio de 2000.
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Para cuando esta veda expire, la instrumentacin de un programa de contraperforacin (offset
drilling) del lado mexicano de la frontera (pensado para impedir que hidrocarburos que seran
mexicanos por su localizacin original en el subsuelo migren a travs de arenas de alta porosidad
y terminen producindose en pozos americanos) todava estar ms all de las posibilidades de
PEMEX.
La cartera de PEMEX de proyectos de inversin con rendimientos superiores a los de
desarrollos en aguas profundas seguir siendo larga, la disponibilidad de capital de inversin
de la compaa seguir siendo insuficiente, y su experiencia con la tecnologa de vanguardia
utilizada en aguas profundas seguir siendo escasa. Por ende, en un futuro no muy lejano,
algn gobierno mexicano podr argir plausiblemente que tendr que ofrecer
concesiones petroleras en estas reas fronterizas a compaas privadas, so pena de
renunciar al usufructo de recursos que son de la exclusiva propiedad y dominio de
Mxico.
Ahora bien, cuando un gobierno tiene que disear e instrumentar sobre la marcha un rgimen
institucional radicalmente nuevo, corre el riesgo de cometer errores y omisiones costosos, mxime
si como sucede en el caso mexicano se trata de un nefito en la materia que no ha tenido que
lidiar con compaas petroleras extranjeras por espacio de dcadas. La tarea se complica an ms
si se tiene que llevar a cabo en presencia de fuertes presiones externas (de las cuales la
enmienda Ballenger al Foreign Relations Authorization Act de 2003/4 constituye un ejemplo).
Pero lo que magnifica de manera alarmante el riesgo inherente a una tarea tan delicada es el
hecho de que la discusin en torno a la apertura, en las esferas tanto del gobierno como de la
opinin pblica de Mxico, ha girado exclusivamente en torno a los conceptos polares de
Soberana Nacional, por un lado, y Eficiencia, por el otro.
No es de sorprender, por lo tanto, que esta discusin haya resultado tan emotiva como estril. Y
es que la neurtica obsesin de un campo por preservar los smbolos y apariencias externas de
la soberana y la insistencia ciega del otro campo de que la poltica econmica se haga con
libro de texto (preferiblemente de la Universidad de Chicago) en mano, les ha impedido a
ambos apreciar una verdad fundamental del negocio petrolero.
Esta verdad es que, en un pas como Mxico, confiar la explotacin de yacimientos
especialmente fecundos a una compaa estatal, ms que ser una cuestin de derecha versus
izquierda (capital privado versus estatismo), es una cuestin de arriba versus debajo: es decir,
qu parte de la colosal renta econmica que generan estos yacimientos se queda con el dueo
de los recursos petroleros y qu parte se queda con el operador que los explota.
Para los gobiernos de aqullos pases donde se encuentran los yacimientos petroleros ms
grandes y productivos (como Mxico), la cuestin de cules son las mejores opciones para
valorizar sus recursos petroleros es inseparable de la cuestin de la forma concreta en que
imponen tributo a las actividades de exploracin y produccin. Por lo tanto, la piedra de toque de
cualquier poltica de apertura en estos pases tiene que ser la estructura impositiva que habr de
regir en el sector, y no tanto la forma de organizacin de la industria.
Y es que, hablando en plata (literalmente), ni la propiedad de los recursos del subsuelo ni la
soberana sobre los mismos valen para nada si no estn bien apuntaladas fiscalmente. Esto se
puede ilustrar de manera muy reveladora recurriendo a un sencillo ejercicio, en el cual se
comparan algunos indicadores financieros clave de PEMEX con los de una de las mayores
petroleras multinacionales, Royal Dutch Shell (en adelante Shell).
No cabe duda que, como ilustra claramente la Grfica G2, en trminos de los criterios usuales de
desempeo empresarial (produccin por empleado, digamos), PEMEX va muy a la zaga de Shell
y otras compaas privadas (y esta brecha se est ampliando). Pero existen otros criterios,
igualmente vlidos desde un punto de vista econmico, en los cuales PEMEX aventaja
claramente tanto a Shell como a las dems compaas privadas del mundo.
Ahora bien, tanto para el gobierno como para los habitantes de Mxico, dichos criterios de
ndole fiscal son de mayor relevancia que los anteriores para evaluar el desempeo de PEMEX,
ya que son stos los que indican la remuneracin patrimonial que el gobierno est capturando
en su doble calidad de representante del dueo de yacimientos fecundos de un recurso natural
no renovable (la Nacin mexicana), por un lado, y de regulador del acceso a estos recursos, por
el otro.
Antes de entrar propiamente en materia fiscal, sin embargo, cabe aclarar las consideraciones de
ndole metodolgica por las cuales se escogi a Shell para protagonizar este ejercicio
comparativo. Estas consideraciones tienen que ver con el detalle fino de la informacin
estadstica que esta empresa publica en torno a los aspectos fiscales de sus actividades de
exploracin y produccin.
Desde 1993, Shell contrariamente a todas las dems multinacionales petroleras reporta sus
desembolsos por concepto de regalas por separado de todos sus dems costos de produccin
(otras compaas simplemente subsumen los desembolsos por concepto de pago de regalas en
el rubro de costos totales de produccin, sin hacer distincin alguna). Esto quiere decir que Shell
es la nica entre estas empresas para la cual resulta posible calcular el monto total de la
retribucin patrimonial que hace a los dueos de los recursos hidrocarburferos que explota (es
decir, la suma de sus pagos por concepto de regalas, derechos de explotacin y pagos de
impuesto sobre la renta asociados a actividades de exploracin y produccin).
Las estadsticas de produccin y costos que publica Shell tienen el atractivo analtico adicional de
que la compaa segrega sus operaciones en Estados Unidos de las del resto del mundo, y da un
tratamiento muy distinto a las regalas que paga fuera y dentro de ese pas. Mientras que Shell
contabiliza las primeras como simples pagos en efectivo, a las segundas las considera como
volmenes producidos a cuenta de otras personas y liquidados en especie a boca de pozo.
Consecuentemente, Shell deduce el volumen de estas regalas de su produccin bruta de
hidrocarburos. Esta distincin es de gran importancia, porque en los Estados Unidos los recursos
minerales del subsuelo pertenecen al superficiario y no, como es el caso en todos los dems
pases del mundo, a una entidad colectiva como la Nacin, la Corona o el Estado. Strictu senso,
entonces, los dueos de la parte de la produccin que corresponde a la regala son personas
fsicas o morales cuyas relaciones contractuales con arrendatarios como Shell se rigen por el
derecho mercantil privado.
La regala en Estados Unidos es simplemente un pago pactado entre arrendatarios (compaas
petroleras), por un lado, y arrendadores (terratenientes), por el otro. La abrumadora mayora de
los segundos son individuos del sector privado; pero, ni an en los sitios donde la produccin
petrolera tiene lugar en terrenos pblicos, se considera a la regala como un gravamen que un
poder soberano impone como condicionante del acceso a recursos minerales que pertenecen a
la colectividad que representa.
Huelga decir que los pagos asociados a arreglos contractuales de esta naturaleza no tienen
cabida en un ejercicio como ste, cuyo objetivo es resaltar las consecuencias econmicas
asociadas a la decisin de un soberano de confiar la explotacin de sus recursos petrolferos ya
sea a una empresa estatal o bien al capital privado.
Afortunadamente, la puntillosidad contable de Shell significa que sus cifras globales de costos de
regala se pueden utilizar sin tener que restarles cifras estimadas (y necesariamente inexactas) de
regalas liquidadas en los Estados Unidos. El nico ajuste necesario para llevar a cabo los clculos
de renta por barril que siguen a continuacin consiste en substraer la produccin de hidrocarburos
de Shell en los Estados Unidos de su produccin en el resto del mundo.
Cerrado este parntesis metodolgico, podemos pasar a las cifras. Durante el ao 2001, por
ejemplo, la produccin global de hidrocarburos de Shell (sin incluir a los Estados Unidos) fue de
3.1 millones de barriles de petrleo crudo equivalente por da (MMBPCED), mientras que la de
PEMEX fue de 3.93 MMBPCED. Las ventas de primera mano de estos volmenes generaron un
total de 19,965 millones de dlares (MMUSD) en ingresos para Shell y 33,220 MMUSD para
PEMEX.
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En trminos unitarios, dichas cifras equivalen a 17.40 USD/BPCE para Shell y 19.72
USD/BPCE para PEMEX (Grfica G3).
De este monto, a su vez, Shell pag a los gobiernos de los pases donde opera un total de 7,596
MMUSD en gravmenes directos a la produccin de hidrocarburos (o sea, 38 por ciento de sus
ingresos brutos), mientras que PEMEX Exploracin y Produccin pag al gobierno mexicano un
total de 17,915 MMUSD (o sea, un 63 % de sus ingresos brutos). En trminos unitarios, dichas
cifras equivalen a 6.62 USD/BPCE para Shell y 12.46 USD/BPCE para PEMEX.
La carga fiscal de PEMEX incluye los dividendos garantizados asociados a los certificados de
aportacin. Pero no incluye el impuesto de seguridad social que la compaa tiene que pagar
porque su dueo no est dispuesto a enfrentar las consecuencias polticas de permitirle depurar su
plantilla laboral, y no emplear a decenas de miles de personas que resultan superfluas para sus
actividades.
El impacto negativo de este criptotributo sobre los costos totales de exploracin y produccin
de la empresa (equivalentes al 21 por ciento de los ingresos brutos) sin duda ha contribuido al
hecho de que PEMEX venga reportando prdidas en sus operaciones globales desde 1998. En
contraste, los costos comparables de Shell representaron el 11 % de sus ingresos brutos, pero la
compaa logr obtener ganancias upstream equivalentes al 26 % de los mismos.
Estos nmeros dejan muy en claro por qu un inversionista privado cualquiera no puede ms
que preferir a Shell sobre PEMEX. Pero, a la vez, tambin indican por qu la perspectiva del
gobierno mexicano (y, por extensin, la de los cien millones de personas que representa)
debera ser diametralmente opuesta a la de dicho inversionista.
Despus de todo, el gobierno mexicano obtiene 2530 % de sus ingresos fiscales a partir de los
gravmenes directos a la produccin petrolera (Grfica G4), y no como sucede con el
accionista de la Shell a partir ya sea de los dividendos que la empresa declara sobre sus
ganancias o de la apreciacin de las acciones mismas. O sea, mientras que para un
inversionista el valor de las operaciones de exploracin y produccin de una compaa privada
es una funcin del valor presente neto de sus ganancias despus de impuestos (porque es de
all de donde saldrn sus dividendos y los flujos que se utilizarn para invertir en hacer crecer a
la compaa), la medida relevante del valor de las operaciones de exploracin y produccin de
PEMEX para el gobierno mexicano es el valor presente neto de las ganancias antes de
impuestos (Grfica G5).
Desde luego, si estas operaciones estuvieran en manos de compaas privadas y no en las de
PEMEX, tambin generaran algn valor para el gobierno mexicano, y por la misma va (los
impuestos a la produccin). Consecuentemente, para el gobierno de Mxico, el valor de PEMEX
en su calidad de operador monoplico de la industria petrolera mexicana estar dado por la
diferencia entre los impuestos a la produccin que paga esta compaa, por un lado, y los que
pagaran, en igualdad de circunstancias, las empresas petroleras privadas.
La disparidad entre las respectivas cargas fiscales de PEMEX y Shell, entonces, constituye el
indicador por excelencia del valor adicional que el gobierno mexicano captura gracias a la
manera en que, hasta ahora, ha ejercido su prerrogativa constitucional de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, al mantener el monopolio estatal
sobre las actividades de exploracin y produccin de petrleo. Asombrosamente, una parte
significativa de los miembros de la alta clase poltica de Mxico parece ignorar la existencia de
este valor adicional.
Pinsese en este sentido en las declaraciones que un alto funcionario de la administracin
Zedillo hiciera alguna vez a la agencia noticiosa Reuters (bajo condicin de estricto
anonimato), en el sentido de que a l y algunos de sus colegas en el gobierno nos encantara
deshacernos de PEMEX (...) Pero no lo hacemos porque todava somos los conservadores
de un pasado dorado. Ahora bien, este supuesto pasado dorado subsiste en gran parte porque
el celo reformista de los polticos antiestatistas mexicanos (del PRI y del PAN) ha naufragado
contra los escollos que representan la inflexibilidad de la Constitucin mexicana en materia
petrolera, por un lado, y la dificultad de reformarla en un contexto poltico autnticamente
pluripartidista, por el otro.
Pero la cita ciertamente demuestra que los miembros de la vanguardia progresista de la clase
poltica mexicana no tienen ni idea de cunto vale en metlico el pasado dorado al que tan
despectivamente se refieren, ni tampoco de cmo cambiara la situacin financiera del gobierno
mexicano si la tasa de imposicin efectiva aplicable a las actividades de exploracin y
produccin de petrleo en Mxico fuera similar a las que las multinacionales petroleras pagan en
aquellos pases donde existen concesiones petroleras, contratos a riesgo, y dems.
En vista de la provenencia de su salario, el funcionario al que se hace referencia arriba
ciertamente debera de saber que, si la razn de pagos de impuestos directos contra ingresos
brutos de la industria petrolera mexicana en el ao 2001 hubiera sido igual a la que enfrent
Shell a escala global, por ejemplo, los ingresos brutos del sector petrolero mexicano
habran tenido que ser superiores en 18,700 MMUSD a los observados para que el ingreso
fiscal del gobierno mexicano se mantuviera sin cambio.
Esto hubiera supuesto un aumento en la produccin total de hidrocarburos del pas del
orden de 65% -equivalente a 2.6 MMBPCED- siempre y cuando los precios internacionales no
hubieran reaccionado negativamente ante tan fuerte incremento (algo que no suena plausible,
sobre todo cuando se piensa en las reacciones previsibles de otros pases ante un aumento de tal
magnitud). Pero si el precio internacional efectivamente hubiera cado (en un 35 %, digamos, para
colocarse en 12.80 USD/BPCE), el aumento en la produccin requerido habra sido del orden del
100 %.
Y es pertinente aclarar que estas imponentes cifras probablemente representan el mnimo ajuste
necesario para mantener al gobierno en una posicin de indiferencia. Despus de todo, la carga
fiscal global de Shell es el promedio de las tasas impositivas relativamente altas que la compaa
enfrenta en jurisdicciones en las cuales su presencia data de 30 aos o ms (Brunei, Omn,
Gabn, reas tradicionales de Nigeria), por un lado, y las tasas mucho ms atractivas que privan
en aquellas provincias en las que ha incursionado ms recientemente (y que son responsables
de una proporcin significativa de su produccin actual), por el otro.
Ahora bien, una cada en la tasa de imposicin petrolera como la que se describe arriba no
tendra por qu desembocar fatalmente en un sacrificio fiscal por parte del gobierno mexicano,
an en el caso extremo de que la produccin se mantuviera constante. Concebiblemente, dicha
cada podra compensarse a travs de reducciones en costos de operacin, siempre y cuando
stas reducciones tuvieran el efecto de aumentar el ingreso gravable (a la tasa ms baja) de
forma proporcional.
Pero con todo y que las operaciones de PEMEX son notoriamente ineficientes, las reducciones
en costos necesarias para alcanzar este objetivo en el ejemplo hipottico que hemos planteado
seran rayanas en la fantasa: 10,800 MMUSD anuales en gasto devengado (usando el ao 2001
como referencia).
Esta cifra equivale nada menos que al 130 % del gasto de inversin que PEMEX destin en ese
ao a actividades de exploracin y produccin, y al 25 % de los egresos totales de la empresa. La
Grfica G6 no deja lugar a dudas de que la carga fiscal que ha enfrentado PEMEX desde de la
dcada de los aos ochenta ha sido tan pesada como para descapitalizar a la compaa. sta es
una situacin insostenible en el largo plazo, y una prueba fehaciente de que como escribiera J.K.
Galbraith en alguna ocasin el poder de cobrar impuestos es, ciertamente, el poder de destruir.
Sin embargo, an si el rgimen fiscal mexicano se ajustara de manera tal que cuando menos se
dejaran de gravar montos destinados a la reposicin de activos fijos, la carga tributaria de
PEMEX seguramente seguira siendo superior a la que cualquier compaa privada soporta, o
estara dispuesta a soportar, en cualquier otra parte del mundo. Despus de todo, la esencia
misma de la empresa capitalista es la minimizacin de costos, y los impuestos a la produccin
representan, con mucho, el rubro de costos ms significativo dentro de la industria petrolera.
Por ello, no es obra de la casualidad que el personal ms talentoso en las empresas petroleras a
menudo est a cargo de los aspectos fiscales del negocio, como tampoco lo es que estas
empresas dediquen una buena parte de sus formidables poderes de persuasin poltica y
econmica a desembarazarse en la medida de lo posible de este lastre.
En buena medida, el celo que las grandes multinacionales petroleras tienen por minimizar el
pago de retribuciones patrimoniales es la principal razn por la cual uno de los primeros
acuerdos a los que llegaran los signatarios del Pacto de Caballeros de El Cairo de 1959 (el pacto
que llev al nacimiento de la OPEP) fuera el de fundar a la brevedad compaas petroleras
estatales en sus respectivos pases. Tambin aclara por qu uno de los apartados de la
clebre Declaracin sobre Poltica Petrolera en los Pases Miembros de la OPEP (que data de
1969), estipula que dichos pases se esforzarn, en la medida de lo posible, por explorar y
desarrollar sus recursos de hidrocarburos directamente.
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Finalmente, explica tambin por qu los monopolios o casimonopolios petroleros estatales en
exploracin y produccin por regla general tienden a sobrevivir justamente en aquellos
pases donde los yacimientos son especialmente prolficos y la renta petrolera
consecuentemente alta (Mxico, el Medio Oriente, Venezuela).
Y es que, en estos pases, el objetivo principal de las petroleras estatales ha sido y sigue siendo el
de servir como instrumentos para permitir la mxima recoleccin posible de renta petrolera (aunque,
como sucede en la actualidad en Mxico, los gobiernos de dichos pases a menudo carezcan ya sea
de la voluntad poltica y/o de la capacidad analtica para reconocer este hecho).
Bajo este esquema de captura de renta econmica, la maximizacin del valor de las compaas
petroleras como tales, nico norte admisible en la administracin de empresas del sector
privado, es un factor que queda relegado a un segundo (por no decir a un quinto) plano.
Han habido casos de gobiernos de pases petroleros que se han dejado convencer de la
necesidad de replantear radicalmente sus relaciones con sus empresas estatales. Muchas veces,
el mvil detrs de este tipo de viraje paradigmtico ha sido el anhelo ancestral de trascender la
odiosa e indignante situacin de ser meros proveedores de materia prima, para incursionar en
sectores que, como la refinacin y la petroqumica, agregan valor al barril; es de recordar que, en
realidad, llevan dcadas sin generar retornos razonable sobre el capital invertido, razn por la cual
las grandes empresas petroleras privadas han contrado significativamente sus operaciones en
estos ramos, para concentrarse cada da ms en ser meros proveedores de materia prima.
En otras ocasiones, el impulso ha provenido de la idea que la imposicin petrolera se tiene que
abordar para usar una muy reveladora frase del actual director general de PEMEX desde la
perspectiva de los factores que han asegurado el xito de las mayores compaas del mundo.
Sea cual fuere la motivacin de estos giros de 180 grados en las prioridades de estos gobiernos
de pases petroleros, las consecuencias fiscales de los mismos han sido tan predecibles como
desastrosas, como lo demuestra el caso de Venezuela.
Durante la dcada de los noventa, Petrleos de Venezuela (PDVSA) se sacudi exitosamente la
tutela fiscal de su gobierno. Hoy, el resultado tangible de que esta compaa se comportase
en la prctica como una multinacional es un hoyo negro en las finanzas pblicas
venezolanas; se ha acelerado dramticamente el colapso institucional y social que se ha vivido
en Venezuela desde principios de la dcada de los aos ochenta.
Basta recordar que, en 1981, los ingresos brutos generados por las exportaciones venezolanas
de petrleo sumaron 19,100 MMUSD, de los cuales el gobierno recibi 13,900 MMUSD en
impuestos directos. En el ao 2000, en cambio, los ingresos brutos generados por las
exportaciones venezolanas de petrleo totalizaron 27,300 MMUSD (estableciendo una marca
todava no superada, y batiendo la previa por casi 14,000 MMUSD), pero los ingresos fiscales
(incluyendo dividendos) apenas llegaron a 12,940 MMUSD.
La confrontacin de las contribuciones fiscales de PDVSA y PEMEX (una empresa cuya
produccin de crudo es muy similar a la de PDVSA, tanto en volumen como en calidad) es an
ms esclarecedora. En el ao 2000, los ingresos totales de PEMEX (netos de impuestos al
consumo de combustibles automotores) totalizaron 50,300 MMUSD, de los cuales la
compaa pag 24,300 MMUSD en impuestos directos (y dividendos garantizados) al
gobierno mexicano. En ese mismo ao, los ingresos totales de PDVSA rebasaron los
53,600 MMUSD pero el gobierno venezolano solamente no lleg a percibir ni siquiera
13,000 MMUSD en ingreso fiscal.
Ahora bien, es indudable que las ineficiencias en las operaciones de PEMEX disipan fuertes
sumas de dinero. Asimismo, nadie discute que esta disipacin sera menor si la explotacin de
los recursos petroleros mexicanos estuviera a cargo de empresas privadas, especialmente si
stas fueran las grandes multinacionales.
Pero, contrariamente a lo que muchos piensan, esta mejora potencial no constituye en s misma
una justificacin aceptable para abrir las actividades de exploracin y produccin al capital
privado, por una razn muy sencilla: las prdidas asociadas a la ineficiencia de PEMEX son
considerablemente menores a los ingresos fiscales que el gobierno mexicano sacrificara
si modificara sus esquemas impositivos para hacerlos ms flexibles y favorables para los
inversionistas privados, a la manera de los esquemas que predominan en los pases donde
empresas como Shell operan.
En pocas palabras, la disyuntiva que se plantea entre eficiencia, por un lado, e ingreso fiscal, por el
otro, es profundamente asimtrica en trminos de sus costos tangibles versus sus beneficios
potenciales. Considrese la Grfica G7, en la cual se compara la razn ingreso fiscal/ingresos
brutos para la industria petrolera en Mxico, contra la que impera en las aguas bajo jurisdiccin del
gobierno federal de Estados Unidos (una provincia cuyo marco institucional y rgimen fiscal, a la
manera de ver de muchos, constituye un ejemplo a seguir para el gobierno mexicano).
Como se puede constatar, en el ao 2000, la tasa efectiva de imposicin en las aguas federales
de Estados Unidos (de donde se extrae la cuarta parte de la produccin domstica tanto de
crudo como de gas natural de ese pas) fue inferior en 50 % a la que prevaleci en Mxico. Si se
toma como base el precio de realizacin por barril de PEMEX para ese ao, se puede ver que
cada cada de un punto porcentual en la tasa efectiva de imposicin en Mxico le habra costado
al gobierno mexicano 737 MMUSD (o sea, 0.47 USD/BPCE). Esto quiere decir que la prdida en
ingreso fiscal asociada a una cada de tan slo 3.3 puntos porcentuales habra igualado las
prdidas totales que PEMEX Refinacin report en ese ao (2,450 MMUSD).
Esta asimetra tiene una dimensin adicional, casi tan importante como la anterior. Los impuestos
que paga PEMEX son ya tan altos que, a cifras de produccin total comparables, la apertura de las
actividades de exploracin y produccin al capital privado no puede ms que afectar
negativamente el ingreso fiscal del gobierno mexicano. Pero a la vez, el dispendio en las
operaciones de PEMEX es tan grave que sta podra lograr mejoras significativas a cambio
de esfuerzos relativamente menores. Las experiencias de PEMEX en los ltimos 15 aos
constituyen un buen ejemplo de ello.
Ciertamente, los avances conseguidos por PEMEX a partir de su reorganizacin en 1992 lucen
modestos a comparacin de los logros de empresas sometidas a la disciplina del mercado de
capital, e inclusive de las aspiraciones de la dirigencia de la empresa misma y el gobierno federal.
Sin embargo, estos avances no son despreciables ni tampoco necesariamente fciles de revertir.
Si bien la nmina de la compaa puede no estar contrayndose mucho de momento,
seguramente no volver a alcanzar las cifras registradas a mediados de la dcada de los ochenta.
Asimismo, aunque la influencia indeseable del sindicato petrolero sobre las operaciones de la
empresa no se ha eliminado ni mucho menos, han quedado atrs los das en que el sindicato
poda esperar sin ms la asignacin de contratos mil millonarios de PEMEX, por ejemplo.
Ahora bien, la mayora de quienes apoyan la idea de la apertura no disputan la aseveracin de
que la renta por barril producido siempre ser menor en un marco institucional que permita la
participacin del capital privado. Pero tambin argumentan que, no obstante lo anterior, el
gobierno mexicano podra aspirar a una mejora neta en sus finanzas gracias a la mayor
produccin y la reduccin en los costos de operacin que inevitablemente traera aparejada la
explotacin de los recursos petroleros mexicanos por compaas privadas.
Para aumentar el atractivo de sus propuestas, los aperturistas plantean escenarios
deslumbrantes en los cuales muestran incrementos sensibles tanto en el volumen de produccin
como en los ingresos fiscales, y de paso en las ganancias despus de impuestos de la industria
(esto ltimo a consecuencia de la adopcin de un rgimen fiscal neutral ante la inversin,
pensado para maximizar el volumen de produccin).
Por ejemplo, en un momento en que PEMEX produca 2.6 MMBD de crudo, Wesley Smith (un
analista del Heritage Foundation) hacia la siguiente aseveracin: La mayora de los expertos
petroleros consideran que la produccin se podra incrementar a 4.5 MMBD a travs de una
operacin ms eficiente. Gravados a la tasa general de impuesto sobre la renta de 35 por ciento
... estos 1.9 MMBD adicionales casi duplicaran los ingresos fiscales.
El problema con este tipo de escenarios, sin embargo, es que convenientemente ignoran que los
ingresos incrementales asociados a la maximizacin de volmenes han demostrado una
indiscutible propensin a nunca materializarse. Los escenarios aperturistas tienden a subestimar
o ignorar que cualquier aumento de produccin significativo de parte de un pas exportador
generalmente provocar incrementos similares en otros pases, lo cual incidir negativamente
sobre los precios internacionales del petrleo.
De acuerdo a los estimados de Smith, la produccin incremental de crudo que PEMEX alcanz
entre 1995 y 1998 (500 MBD aproximadamente) debera haber generado 2,300 MMUSD en
ingresos fiscales adicionales (a una tasa efectiva de imposicin de 34 por ciento), a un precio
unitario de aproximadamente 14 USD/B. En realidad, el precio unitario registrado en 1998 fue de
tan slo 10.17 USD/B, y el ingreso petrolero fiscal de ese ao fue inferior en 2,250 MMUSD al de
1995, an cuando los ingresos de PEMEX se gravaron a la muy elevada tasa habitual.
Afortunadamente para su causa, el gobierno mexicano no tuvo ocasin de comprobar las
desastrosas profundidades a las que podra haber descendido su ingreso fiscal si la tasa de
imposicin petrolera en 1998 efectivamente hubiera sido el 35 % que tan caro resultaba a Smith.
Pero el gobierno de Venezuela no corri con tanta suerte, merced a su receptividad (o indefensin,
como se prefiera) ante el mensaje de mximo volumen y mnima imposicin que con tanta
efectividad pregonara el liderazgo de PDVSA a principios de la dcada de los aos noventa.
En los das que siguieron a la destitucin del presidente Carlos Andrs Prez (1993), el rgimen
fiscal venezolano se modific radicalmente mediante la eliminacin del Valor Fiscal de
Exportacin (una especie de regala adicional variable) y la introduccin de un generoso
mecanismo de ajuste contra inflacin en el procedimiento para el clculo del impuesto sobre la
renta. Luego, a partir de 9596, el gobierno dio el espaldarazo a un plan estratgico de PDVSA
predicado en la produccin de crudo a ultranza por parte de empresas privadas sujetas a una
imposicin mnima, as como un desafo constante y pblico a los otros miembros de la OPEP.
En vista de lo sucedido durante y despus de la crisis petrolera de 1998, y de la coyuntura
econmica por la que pasa Venezuela en este momento, hasta parece de mal gusto traer a
colacin los fantsticos estimados de ingresos fiscales que supuestamente debera haber
generado esta estrategia (ver grfica G8). Pero la verdad es que no es posible dejar de resaltar
su calidad de espejismos, ya que sta aceler vertiginosamente el declive econmico, social e
institucional de una nacin antiguamente prspera.
El mensaje aperturista ignora tambin el hecho de que para los gobiernos de los pases petroleros,
no todas las formas de ingreso son iguales. La regala es siempre lo primero que se eroga y se
tiene que pagar por barril extrado, independientemente de si el operador que lo extrajo obtuvo una
ganancia (porque el dueo del recurso natural siempre puede exigirla en especie).
La naturaleza no contingente de los derechos sobre la produccin o regalas los hace
sumamente atractivos para los gobiernos de pases petroleros (lo mismo vale, desde luego, para
los rancheros texanos). En cambio, si no hay ganancias, no hay pago de impuesto sobre la
renta. De la misma manera, los dividendos a los accionistas siempre sern lo ltimo que se
pague, en el supuesto de que se disponga de fondos en caja para hacerlo.16 Para un gobierno
como el mexicano, en pocas palabras, hay una gran diferencia entre estar al principio o al final
de la lnea de cobranza.
Tambin es necesario hacer hincapi en el hecho de que la neutralidad de los regmenes
fiscales (que hace que la evaluacin econmica de un proyecto no cambie, as se le considere
antes o despus del pago de impuestos) en la prctica beneficia desproporcionadamente a los
inversionistas, porque los gravmenes sobre ingresos netos son ideales para ser optimizados
mediante toda clase de deducciones.
Adems, no hay que olvidar que los impuestos neutrales a los rendimientos extraordinarios
(windfall taxes), como el Petroleum Revenue Tax (PRT) britnico, presuponen la segregacin fiscal
(ring-fencing) de los yacimientos. Dicha segregacin tiene por objeto evitar que las ganancias
extraordinarias se transfieran a negocios con menores tasas de tributacin, y tambin que los
costos asociados ya sea a otras actividades distintas de las de exploracin y produccin o bien a
yacimientos menos prolficos, se puedan deducir contra los ingresos generados en yacimientos de
bajo costo.
Ahora bien, esta segregacin fiscal es bastante problemtica en la prctica, ya que es poltica y
econmicamente costosa de administrar, conduce con facilidad a litigios y requiere instituciones
polticas fuertes adems de contadores, economistas y abogados especializados.17
Finalmente, ms all de estas considerables desventajas de ndole prctica, hay que sealar
que, en el plano estrictamente terico, los efectos distorsionantes de los gravmenes sobre
ingresos brutos se reducen significativamente apenas se les analiza con modelos que incorporan
incertidumbre, asimetra de informacin y aversin al riesgo, y que no suponen la existencia de
competencia perfecta y la ausencia de costos de transaccin.18
Otro pequeo detalle que los escenarios aperturistas pasan completamente por alto es la reconocida
incapacidad fiscal de los gobiernos de pases petroleros. El gobierno mexicano, por ejemplo, cobra
en impuestos el equivalente del 15 % del PIB. Esta razn (que incluye los impuestos petroleros que
paga PEMEX) es la ms baja entre los pases de la OCDE, e inferior en 10 puntos porcentuales a la
de Turqua (quien ocupa el penltimo lugar en esta tabla de posiciones). Los impuestos no
petroleros que recauda el gobierno mexicano representan una proporcin significativamente menor
del PIB que los que recaudan los gobiernos de Argentina, Chile y Brasil.19
Cabe preguntarse, entonces, cmo esperan los aperturistas que un aparato gubernamental que se
ha demostrado incapaz de cobrarle impuestos a tiendas de abarrotes (y que, desde 1976 hasta la
fecha, no ha conocido ms que fracasos en sus intentos de emprender una reforma fiscal integral)
vaya a poder vrselas con contribuyentes de la talla de ExxonMobil o Shell. Asimismo,
parecera ser que los aperturistas, contra toda la evidencia disponible, asumen que las instituciones
polticas mexicanas sern inherentemente menos desastrosas para administrar la escasez de
recursos fiscales de lo que han sido para administrar la abundancia (relativa). De otra manera, no se
entiende como pueden tomar tan a la ligera la posibilidad de que el gobierno mexicano deje
de suplementar sus exiguos ingresos fiscales mediante la captura de la renta petrolera.
Por lo anterior, es motivo de asombro la receptividad que el mensaje aperturista ha tenido
entre el empresariado mexicano, principal beneficiario de la laxitud fiscal del gobierno
mexicano. Hace ya algn tiempo, el director general del grupo bancario Banorte se refera a la
necesidad de instrumentar una poltica aperturista en los siguientes trminos: Tenemos que dar
a este pas un crecimiento econmico estable y sostenido. Para hacerlo, tenemos que liberar la
herencia de nuestros abuelos.
20

Ahora bien, como se ha visto, esta liberacin seguramente abrira un boquete en las
finanzas pblicas, que el gobierno mexicano de alguna manera tendra que intentar tapar
(despus de todo, como bien dijera el Comisionado General de Irlanda al jefe del Tesoro de Su
Majestad Britnica en tiempos de la hambruna irlandesa, los gobiernos no pueden responder al
grito de la necesidad citando pasajes de economa poltica).
21

Esto supondra elevar la tasa efectiva (no necesariamente la estatutaria) de imposicin sobre el
sector no petrolero de la economa mexicana. Estarn conscientes el banquero citado arriba o
los miembros de la COPARMEX de que es en buena parte gracias a la existencia de PEMEX
que ellos no tienen que pagar impuestos sobre sus herencias y haciendas personales?
Hay, por ltimo, otro punto que los apologistas de la apertura son culpables no tanto de pasar
por alto como de tergiversar abiertamente. ste tiene que ver con la supuesta abundancia de
alternativas de inversin para las compaas petroleras privadas y su conclusin lgica, el
imperativo de que los regmenes fiscales de los diversos pases donde dichas alternativas se
pueden materializar tienen que ser competitivos (lase atractivos para el inversionista
extranjero). Como tantas otras nociones ligadas a la liberalizacin de los regmenes petroleros,
sta cobr una gran fuerza a raz del colapso de la URSS -un evento que introdujo al escenario
petrolero internacional un nmero de nuevos actores estatales cuyos requerimientos de
tecnologa y capital se perciban como colosales.
Y las compaas petroleras multinacionales destacaron sin cesar que atender estos requerimientos
sera algo que potencialmente acaparara toda su atencin y sus talentos, a menos de que otros
pases con recursos por desarrollar emprendieran acciones para prevenir este desenlace. Como
dijera el otrora director general de la Shell Internationale Petroleum Maatschapij, Roel Murris, en
1991:
Existe la preocupacin en partes de frica y Sudamrica de que la disponibilidad potencial de
nuevas reas en la Comunidad de Estados Independientes reducir la cantidad de capital
disponible para la exploracin en otras partes. Ciertamente, la cantidad de dinero que se puede
dedicar a la exploracin no es infinita, as que, a primera vista, parece ser que esta preocupacin
est bastante justificada ya que, como en cualquier otro negocio, el capital y la experticia sern
atrados por las mejores oportunidades.
22

A ms de diez aos de distancia de la asonada que derrumb a Mikhail Gorbachov y terminara
con la URSS, sin embargo, el panorama se ha aclarado lo suficiente como para ver que la
hiptesis de Murris nunca estuvo cerca de convertirse en realidad, ni siquiera durante la
fructfera dcada de los noventa (cuando la industria petrolera internacional acometi el
desarrollo a gran escala de, entre otras provincias, las aguas profundas del Golfo de Mxico, el
mar del Norte y el Oeste de frica, as como la Faja Petrolfera del Orinoco).
Y es que, como John Mitchell sealara en 1996, la aritmtica detrs de esta hiptesis adoleca
de deficiencias fatales. De acuerdo a este autor, una duplicacin de las inversiones de las
compaas privadas dirigidas a pases de la OPEP habra absorbido slo el 14 % del capital
disponible para inversin de dichas compaas.
23

Independientemente de esto, Mitchell asuma en sus clculos que no se presentaran mayores
trabas para la inversin en el sector petrolero ruso, pero este supuesto ha demostrado ser
demasiado optimista: las cuencas petroleras tradicionales de Rusia (en las cuales se concentra
la mayor parte del potencial de este pas) hoy estn en manos de compaas rusas dirigidas por
capitalistas emergidos de la nomenclatura sovitica, los cuales han aprovechado al mximo sus
conexiones polticas para bloquear el acceso de las compaas petroleras occidentales, para de
esta manera retener el negocio para s mismos.
En el transcurso de los ltimos aos, a pesar de lo saludable que ha sido el precio internacional
del petrleo, las compaas petroleras internacionales han experimentado un aumento sensible
tanto en sus costos de exploracin y desarrollo como en sus costos de produccin (Grfica G9).
Adems, la disponibilidad de efectivo en caja para la industria en su conjunto ha alcanzado cifras
astronmicas, y las compaas se han visto obligadas a regresar parte de este dinero a sus
accionistas por la va de programas de recompra de acciones (Grfica G10).
Por todo lo anterior, hoy con ms razn que nunca vale decir que las compaas petroleras
internacionales tienen ms dinero que proyectos atractivos en dnde invertirlo. En vista de esto,
es evidente que los pases petroleros que disfrutan de costos de produccin especialmente
bajos (como es el caso de Mxico) no tienen por qu competir fiscalmente con nadie, mucho
menos entre s. El que un buen nmero de ellos lo sigan haciendo (y que otros, como Mxico, lo
estn pensando) es antes que nada un testimonio a la efectividad de la bien diseada estrategia
de los pases desarrollados consumidores, de sus organizaciones internacionales, de sus
compaas internacionales y de sus consultores internacionales.
La fijacin que existe en los crculos gubernamentales de muchos pases petroleros en torno a
este falso imperativo de competitividad fiscal trae a la mente unas lneas que Paul Krugman
escribiera en un contexto bien distinto, pero que resultan muy apropiadas para el presente caso:
Empecemos por decir la verdad: la competitividad es un vocablo sin sentido cuando se aplica a
economas nacionales. Y la obsesin con la competitividad es a la vez equivocada y peligrosa.25
De hecho, si alguna leccin de provecho puede sacar el gobierno mexicano de los sucesos que
han sacudido a la Venezuela postaperturista (y la estrecha relacin que guardan con el colapso
de su ingreso fiscal petrolero) es que la obsesin con la competitividad fiscal, ms que peligrosa,
de hecho puede resultar letal.
En vista de lo anterior, podra pensarse que, en aos venideros, la principal directriz de la poltica
petrolera del gobierno mexicano debera ser el diseo y la instrumentacin de mecanismos que
permitan mejorar la organizacin tanto de PEMEX como de la industria petrolera en general, pero sin
tocar el rgimen fiscal vigente. sta no luce como una tarea excepcionalmente difcil. Despus de
todo, la estructura de costos de PEMEX, amn de estar escandalosamente inflada, est fuera de
sintona con la prctica internacional porque, como indica la Grfica G11, los costos fijos (o sea, los
costos cuya magnitud no cambia independientemente de que PEMEX produzca ya sea un barril o un
milln de barriles) representan una proporcin extraordinariamente alta de los costos totales de la
empresa.
Con algo de voluntad poltica de parte del gobierno federal, PEMEX podra eliminar esta tara
ancestral sobre sus operaciones, y lograr importantes reducciones en sus costos, en un plazo
relativamente breve. En este sentido, es difcil discrepar con Robert Mabro cuando concluye que
el primer intento para remediar estas ineficiencias siempre debera correr a cargo de la gerencia
de estas compaas [estatales], y los gobiernos que son sus dueos. Qu objeto tiene remediar
ineficiencias a travs de la venta de activos, de forma que el beneficiario de la mejora en
desempeo sea el inversionista extranjero?
Desafortunadamente, los cambios en el escenario poltico mundial y la debilidad del gobierno
mexicano (por no hablar del desdn que una parte de la clase poltica mexicana tiene hacia
PEMEX) pareceran condenar al fracaso cualquier intento de defensa del rgimen institucional
actual para la industria petrolera en Mxico. En otras palabras, la apertura se acerca ms con
cada da que transcurre. Afortunadamente, an queda algo de tiempo para que la fraccin
(mayoritaria?) de la clase poltica mexicana que se opone a la apertura petrolera venda caro su
consentimiento a la reforma al Artculo 27 constitucional, a cambio de la adopcin de un rgimen
fiscal que sea tan distinto como sea posible de los que imperan en el sector americano del Golfo
de Mxico, o en el sector britnico del mar del Norte.
Sentar de esta manera las bases fiscales para una industria petrolera postaperturista no
requerira de un despliegue enorme de recursos analticos, porque es deseable que el rgimen
fiscal sea lo ms sencillo posible (ha quedado ampliamente demostrado que los complicados
ofrecen demasiadas salidas y excepciones que luego pueden ser utilizados para toda clase de
propsitos objetables). De hecho, no hay ninguna razn para que los componentes de dicho
rgimen fiscal no sean los mismos que se utilizaron con rotundo xito en los pases de la OPEP
durante la dcada de los sesenta: regala fija (y quizs una regala adicional de escala mvil
relacionada al precio internacional del crudo), impuesto sobre la renta del 50 % sobre los
ingresos netos, pagos anuales relacionados a la extensin de la superficie bajo concesin y bajo
explotacin, y un mecanismo de reversin para una proporcin de las tierras concedidas para
exploracin (para crear reservas nacionales valorizadas que el gobierno puede entonces licitar).
Para que una negociacin poltica de este talante pueda tener lugar, los oponentes de la
apertura antes se tendrn que sobreponer a su fijacin con algunas de las manifestaciones
simblicas del rgimen institucional actual de la industria petrolera en Mxico (especialmente
PEMEX). Huelga decir que esta labor no ser nada fcil y por lo mismo, es necesario crear
conciencia de los altsimos costos que han tenido que pagar diversos gobiernos que
concentraron toda su atencin en preservar formas y smbolos, solamente para descubrir luego
que, por esta razn, haban acabado por entregar la actividad que les daba de comer a cambio
de un par de habichuelas mgicas.
El ejemplo de Venezuela nuevamente es muy til para explicar lo contraproducente que puede
resultar el defender a un rgimen petrolero en tanto que ideal patritico, ms que como un
negocio. Despus de todo, la no privatizacin de PDVSA (que ahora ha sido elevada a la calidad
de precepto constitucional en Venezuela) fue pieza clave dentro del proceso venezolano de
apertura, porque permiti a la compaa asumir compromisos legales de que indemnizara a sus
socios extranjeros si el gobierno modificaba dichas condiciones en su contra. En otras palabras,
la compaa estatal venezolana se erigi en el garante de la estabilidad de las condiciones
fiscales contra el poder soberano del congreso venezolano.
En este sentido, no es casual que consultores que colaboraron con el diseo de la apertura
venezolana hayan manifestado abiertamente que, ms que la privatizacin total de PEMEX,
buscan una transformacin estructural de la compaa. Dicha transformacin permitira el influjo
de capital forneo pero dejara a PEMEX intacta en su mayora, y hasta ms fuerte que
nunca. El ejemplo venezolano hace suponer que la fortaleza de PEMEX se utilizara entonces
para blindar al rgimen fiscal aperturista, el cual seguramente se fundamentara sobre los
gravmenes a las ganancias netas (resource rent taxes y el impuesto corporativo sobre la renta),
en lugar de regalas y/o derechos de explotacin (severance taxes).
No deja de ser paradjico que el gobierno estadounidense nmesis de los oponentes de la
apertura en Mxico comparta la preocupacin de stos por las dimensiones ms bien
simblicas de la cuestin petrolera. Por ejemplo, el expresidente Carlos Salinas relata en sus
memorias cmo, en las etapas iniciales del proceso de negociacin del Tratado de Libre
Comercio para Amrica del Norte (TLCAN), el presidente [George H.] Bush (...) [le] seal que
la apertura del petrleo tendra que formar parte del Acuerdo. Reiter que entenda la
sensibilidad mexicana en materia de soberana del petrleo, pero insisti en que no pretendan
concesiones de propiedad en los mantos petrolferos sino de explotacin.
Estas palabras son sintomticas de un profundo provincialismo. Bush claramente no caa en
cuenta que la concepcin anglo-sajona de la propiedad del subsuelo perdura solamente en los
Estados Unidos y que, por lo tanto, la resistencia que generaban sus sutiles propuestas no tena
nada que ver con un supuesto temor de parte del gobierno mexicano ante la inexistente e
inconcebible posibilidad de que la apertura pudiera traer consigo un cambio sustantivo en del
texto del artculo 27 constitucional donde se estipula que corresponde a la Nacin el dominio
directo ... de todos los minerales que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos.
Lo relevante de la confusin de Bush para efectos del argumento que se presenta en este trabajo
es que un buen nmero de los compatriotas del expresidente la comparten. Para el gobierno
mexicano, esto facilitar un poco la peligrosa tarea de cruzar el Rubicn de la apertura, sin que
tenga por ello que poner en entredicho su prerrogativa absoluta de establecer las reglas del juego
unilateralmente, comenzando por un rgimen fiscal pensado por y para mexicanos. Despus de
todo, si el gobierno americano proclama abiertamente que su nico deseo es que se conceda a
compaas privadas la explotacin de mantos petrolferos, tcitamente est concediendo que,
satisfecha esta demanda, no debera tener absolutamente nada qu decir acerca del derecho
soberano del poder legislativo mexicano de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el
Presupuesto.
La recomendacin de que sean justamente los oponentes de la apertura quienes se encarguen de
facilitar su paso a travs del proceso legislativo puede sonar sacrlega a los que comulgan con el
nacionalismo petrolero radical. Sin embargo, esta propuesta no es ms que la conclusin lgica
del reconocimiento de la debilidad poltica del gobierno mexicano, por un lado, y de la idea que la
propiedad formal de los recursos petroleros no tiene ningn valor si no se expresa fiscalmente, por
el otro. Esta propuesta supone entonces que, durante los aos por venir, el gobierno mexicano se
ver forzado a emprender una maniobra que es la ms complicada de cuantas hay en el arte de la
guerra o de la poltica: una retirada ordenada. Y el motivo principal por el cual le conviene
comenzar esta maniobra temprano antes que tarde es que, merced a la existencia del TLCAN,
cualquier error de ejecucin podra llevar a que la retirada se convirtiera en una masacre.
No sin razn, el TLCAN ha sido llamado el esquema legal ms amplio sobre proteccin a la
inversin en derecho internacional, gracias a que su dcimo primer captulo incluye una
definicin de inversin tan extensa que protege prcticamente cualquier recurso humano o
material que un inversionista de una Parte destine al desarrollo de una actividad econmica en el
territorio de la otra Parte, amn de que se sustenta en una definicin de medida que
comprende prcticamente cualquier accin e incluso omisin de las partes. Como es bien
sabido, la industria petrolera mexicana qued al margen del tratado en el as llamado Anexo III,
el cual seala las actividades econmicas reservadas expresamente para alguno de los estados
signatarios (Mxico es el nico de los tres pases con sectores incluidos en el Anexo III).
Sin embargo, si un futuro gobierno mexicano optara por abrir el sector petrolero a la inversin
privada, no constituye una exageracin decir que los trminos y condiciones fiscales definidos ab
initio se tornaran inmutables en la prctica de all en adelante (principalmente por el carcter
profundamente asimtrico de los lazos econmicos y polticos entre Mxico y los Estados
Unidos). Dicha asimetra frustrara cualquier tentativa ulterior de cambiar condiciones fiscales
aplicables solamente a la industria petrolera, entre otras cosas porque se le podra impugnar
tanto por ir en contra del principio de no discriminacin contra inversionistas que constituye la
columna vertebral del tratado como de violentar aquellas disposiciones del tratado que sealan
que ninguna de las Partes podr nacionalizar ni expropiar, directa o indirectamente ... ni adoptar
ninguna medida equivalente a la expropiacin o nacionalizacin de esa inversin.
Tanto el contenido como el espritu del TLCAN, entonces, hacen pensar que la direccin de
cualquier cambio en el rgimen fiscal petrolero en Mxico despus de la apertura apuntar
siempre hacia abajo, nunca hacia arriba. Adems, las ramificaciones polticas de una apertura
petrolera en el marco del TLCAN sin duda privarn al gobierno mexicano de la opcin de dar
marcha atrs al proceso. Esto coloca al gobierno en una posicin singularmente desfavorable a
comparacin de pases que han podido darse el lujo de enfilarse por una senda equivocada, sin
por eso verse condenados a seguir transitando por ella hasta el despeadero mismo.
Por ejemplo, en los das que siguieron al colapso final de la Unin Sovitica, la administracin
del presidente Yeltsin pareci acoger con gran entusiasmo el Energy Charter Treaty (ECT),
negociado entre la Unin Europea y los estados sucesores de la URSS. Pero el actual gobierno
ruso ha decidido no ratificar este radical manifiesto aperturista, por lo que el ECT se ha
convertido en letra muerta -cuando menos en lo que a Rusia concierne. Del mismo modo, la
administracin del presidente Chvez en Venezuela est tratando (con enormes dificultades, eso
s) ya sea de dar marcha atrs o, cuando menos, congelar las mltiples iniciativas aperturistas
que PDVSA emprendiera entre 1993 y 1998.
En vista de los riesgos sealados arriba, habra que buscar que la reforma constitucional al Artculo
27 con la que necesariamente ha de iniciarse la apertura petrolera tambin incorpore un apartado en
el cual se estipule explcitamente el derecho de la Nacin a cobrar una regala mnima (digamos del
30 por ciento, como en Venezuela) a manera de retribucin por cada barril de petrleo extrado del
subsuelo mexicano. A lo largo de este artculo hemos dicho en repetidas ocasiones que el proceso
de reforma constitucional en Mxico afortunadamente nunca volver a ser lo absurdamente rutinario
que era antes, pero esta enmienda en particular no debera encontrar grandes obstculos para su
aprobacin. Despus de todo, qu partido poltico o individuo en Mxico estara dispuesto a cargar
con el oprobio de ser quien se oponga a que este derecho incuestionable se consagre en la
Constitucin?
Una enmienda constitucional de esta naturaleza hara ms difcil que la prerrogativa elemental
de la Nacin de recibir un ingreso por cada barril de petrleo producido se perdiera ms
adelante, ya sea por va del proceso legislativo o bien por va de la jurisprudencia, en caso que
futuros integrantes de los poderes legislativo y judicial mexicanos sucumbieran a una condicin
similar a la que afect durante la dcada de los aos noventa a muchos de sus contrapartes
venezolanos, los cuales literalmente hacan hasta lo imposible para dar satisfaccin a las quejas
de los inversionistas extranjeros en el sentido de que el rgimen fiscal venezolano resultaba
poco atractivo para ellos.
Los ejemplos abundan, pero el ms notorio de todos ocurri en 1993, cuando el juez de la
Suprema Corte Romn Duque Corredor sentenci la nulidad de los artculos 2
o
y 5
o
de la Ley de
Nacionalizacin del Gas de 1973, as como del artculo 3o de la Ley de Hidrocarburos de 1967, en
respuesta a una peticin de dictamen interpuesta por Lagoven filial de PDVSA en relacin con el
proyecto de licuefaccin de gas natural Cristbal Coln (proyecto, cuyas bases el Congreso
venezolano haba aprobado para entonces, involucraba a Exxon, Shell y Mitsubishi). Por no dejar,
Duque Corredor tambin dictamin la nulidad del artculo 1
o
de la Ley de Nacionalizacin del Gas,
cosa que Lagoven jams solicit. En otro pas, esto seguramente habra sido causal de la
invalidacin del dictamen por ultra petitio, pero la Venezuela de aquellas fechas tena demasiada
prisa por emprender la apertura como para preocuparse por sutilezas legales como esa.
Tampoco caus ninguna extraeza en Venezuela la coincidencia de que el dictamen del juez
concordara exactamente con opiniones que ste haba expresado casi veinte aos antes en un
libro que escribiera cuando, en sus palabras, se desempeaba, como abogado al servicio de la
industria. Asimismo, casi nadie protest por el hecho de que ste fuera el nico caso de
importancia que Duque Corredor examinara en su extraordinariamente corta estada en la Corte
Suprema (al poco tiempo de dictar sentencia en el caso, Duque Corredor se retir de la Corte
para fungir como abogado defensor de PDVSA en una demanda en torno a la constitucionalidad
de los contratos de riesgo compartido que acababa de firmar la compaa).
Para concluir, es necesario aclarar que este trabajo no pretende ser un tratamiento exhaustivo de
las mltiples consecuencias que podra traer aparejadas la apertura petrolera en Mxico. Ms
bien, su objetivo era abordar solamente una de las interrogantes ms apremiantes en torno a la
apertura (qu pasar con los impuestos petroleros?), la cual no ha recibido hasta ahora la
atencin que merece. Pero son tales las pasiones que enciende el tema de la apertura petrolera
entre el pblico mexicano que habr muchos entre los que se oponen a este proceso que opinarn
que este trabajo constituye una forma particularmente insidiosa de alta traicin. Estos defensores
de una causa noble pero perdida haran bien en recordar las palabras de uno de los grandes
genios universales de la poltica:
El mejor remedio a utilizarse contra un diseo del enemigo es hacer voluntariamente
aquello que l disea que t hagas por la fuerza, porque, hacindolo voluntariamente, t
lo haces con orden y con ventaja para t y desventaja para l, mientras que si lo hicieras
forzado, sera tu ruina.
1. Ramrez Corzo, Luis, Retos y oportunidades de la exploracin y produccin de hidrocarburos
en Mxico, Mxico D.F., PEMEX, 2002, p. 44.
2. La raqutica participacin registrada en las licitaciones de CSMs para la cuenca de Burgos es
una prueba concreta de esta renuencia.
3. El pozo en el prospecto Baha fue abandonado a finales del 2001, ya que Shell no pudo
convencer a sus socios de invertir ms dinero en un programa de evaluacin.
4. El acuerdo de particin dio a los Estados Unidos el 38 % de las 5,092 millas nuticas
cuadradas comprendidas en la regin, y a Mxico el resto. El acuerdo tambin estableci una
faja de exclusin de 1.4 millas nuticas a ambos lados de la frontera, en reconocimiento de la
posible existencia de yacimientos transfronterizos.
5. Ambos pases se comprometieron a observar una moratoria de diez aos sobre cualquier
actividad de exploracin y produccin en el rea. Cuando expire la moratoria, ambos pases
podrn permitir la perforacin en su sector de la antigua zona de exclusin, previa
notificacin al otro. Vase Applegate, David, Doughnut Holes in the Gulf of Mexico, IBRU
Boundary and Security Bulletin (Durham), 1997, n 5, pp. 70-72.
6. El campo supergigante Cantarell es el quinto ms grande jams descubierto en el mundo.
7. En el caso concreto de Shell, la mayora de sus regalas en la prctica se pagan al gobierno
federal de Estados Unidos, pero solamente porque tres cuartas partes de la produccin de la
compaa tiene lugar aguas afuera en el Golfo de Mxico, en reas bajo jurisdiccin federal.
8. En palabras del Office of Management and Budget del Congreso estadounidense, los
arrendamientos en tierras federales constituyen operaciones en las cuales el Gobierno, no
actuando en su capacidad de soberano, arrienda o vende bienes o recursos () en un
ambiente de negocios (Federal Register, 65 (187), September 20, 2000: 57771).
9. Se estima que, en la actualidad, hay en los Estados Unidos 4.5 millones de personas fsicas
o morales con ttulo a regalas petroleras (Rutledge, Ian Profitability and Supply Price in the
US Domestic Oil Industry: Implications for the Political Economy of Oil in the 21st Century,
Cambridge Journal of Economics (Cambridge), 2003, n
o
27, p. 5, de las cuales un milln
estn ligadas a la produccin en tierras de Texas. Sin embargo, en la actualidad apenas el
25 % de la produccin de crudo del pas tiene lugar en tierras privadas. El 5 % de la
produccin (300 MBD en 2000) se extrae de tierras que estn bajo jurisdiccin federal
(localizadas principalmente en Wyoming y otros estados del Oeste). Otro 26 % (1.6 MMBD)
se extrae de aguas bajo jurisdiccin federal (principalmente en el Golfo de Mxico) y el 38 %
(2.2 MMBD) proviene de tierras que pertenecen al estado de Alaska. Finalmente, el 4 % de
la produccin (248 MBD) se extrae de aguas territoriales de los estados de Alaska, California,
Louisiana y Texas.
10. La diferencia en precios unitarios se debe a que la proporcin de petrleo crudo en la
produccin total de hidrocarburos es mayor para PEMEX que para Shell.
11. En marzo de 1990, como resultado de la instrumentacin del Paquete Financiero para
Mxico de 19891992, un total de 7,580 MMUSD de la deuda de PEMEX con instituciones
bancarias internacionales se intercambi por Bonos Brady emitidos por el gobierno federal.
Simultneamente, la deuda de PEMEX con el gobierno federal se increment en la misma
cantidad (aunque no en moneda nacional). Luego, en diciembre de ese mismo ao, la deuda
se capitaliz como una aportacin de capital bajo la forma de certificados de aportacin
(dado que PEMEX no tiene acciones). Como condicin de dicha capitalizacin, PEMEX se
comprometi a pagar un rendimiento mnimo garantizado (una especie de dividendo) al
gobierno, equivalente al pago de intereses sobre el monto de la deuda capitalizada. Entre
1991 y 2001, PEMEX ha pagado 4,866 MMUSD al gobierno federal por este concepto (en
2000 y 2001, los pagos fueron 588 y 230 MMUSD, respectivamente). Los rendimientos
garantizados funcionan como una regala adicional, ya que representan una contribucin
obligatoria cuyo monto no depende de los ingresos netos.
12. Las cifras de ingresos petroleros contra ingreso fiscal total del gobierno mexicano que
generalmente circulan en el dominio pblico incluyen los tributos petroleros directos (ms no
los rendimientos garantizados a los Certificados de Aportacin A), pero tambin el impuesto
al consumo de combustibles automotores o IEPS, y el impuesto al valor agregado liquidado
por la industria petrolera.
13. Tanners, Timna, "Mexico may relax grip on Pemex to end cash woes", Reuters, December 9th,
1998.
14. Galbraith, John Kenneth, Money. Whence It Came. Where It Went, New York, Bantam
Books, 1976, p. 111.
15. Resolucin OPEP XVI.90.
16. Ramrez Corzo, Luis, op. cit,, p. 6.
17. Smith, Wesley R. Oil and Prosperity: Reforming Mexicos Petroleum Monopoly, The Heritage
Foundation Backgrounder (Washington D.C.), 1992, n
o
923, p. 7. Hufbauer y Schott citan un
estudio en el cual se estimaba algo fantasiosamente que, en el perodo comprendido entre
los aos 1991 y 2010, la apertura de las actividades de exploracin y produccin en Mxico a
la inversin extranjera, y la expansin de la produccin mexicana de crudo a 5 MMB para el
ao 2005, generaran ganancias para el gobierno del orden de 100,000 a 300,000 MMUSD.
Este clculo estaba basado en pronsticos elaborados en el Departamento de Energa de EU
que estimaban que la tasa anual de crecimiento en el precio internacional del crudo en dlares
constantes de 1989 sera de 4.2 %. Con el incremento en la produccin mexicana, se estimaba
que la tasa anual de crecimiento bajara a 3.8 por ciento. Vase: Hufbauer, Clyde; Schott,
Jeffrey J. North American Free Trade: Issues and Recommendations, Washington D.C.,
Institute for International Economics, 1992, pp. 208.
18. An el Departamento de Energa de EU reconoce que en los lugares donde se cobran
derechos de explotacin, cualquier incremento en la produccin derivado de una inversin
en un nuevo desarrollo dar lugar a una obligacin fiscal, sea rentable o no la operacin. En
el caso del impuesto sobre la renta, dicha obligacin se incurre solamente en la presencia de
ganancias. Citado en: Deacon, Robert; DeCanio, Stephen; Frech, H.E. ; Johnson, M. Bruce,
Taxing Energy. Oil Severance Taxation and the Economy. Oakland, The Independent
Institute, 1990, p. 22.
19. Mommer, Bernard, Petrleo global y estado nacional. Caracas, Comala.com, 2003, p.
111.
20. Berman, Matthew D. Caveat Emptor: Purchasing Petroleum Industry Investment with Fiscal
Incentives, Journal of Energy Finance & Development (Anchorage), 1997, 2, pp. 2544.
Bou, Juan Carlos, US Gulf Offshore Oil: Petroleum Leasing and Taxation and their Impact
on Industry Structure, Competition, Production and Fiscal Revenues. Oxford, Oxford Institute
for Energy Studies, 2003, 142 pp.
21. Dalsgaard, Thomas, The Tax System in Mexico: a Need for Strengthening the Revenue
Raising Capacity (Economics Department Working Paper n. 233), Paris, OECD, 2000, p. 8
22. Tanners, Timna, "Mexico may relax grip on Pemex to end cash woes", Reuters, December
9th, 1998.
23. WoodhamSmith, Cecil, The Great Hunger. Ireland 18451849. New York, Signet Books,
1962, p. 86. (Sir Randolph Routh a C.E. Trevelyan)
24. Shell World, 7 de octubre de 1991, p. 25.
25. Mitchell, John, The New Geopolitics of Energy, London, Royal Institute for International
Affairs, 1996, p. 27.
26. Mommer, Bernard, op. cit. p. 267.
27. Krugman, Paul, Competitiveness: a Dangerous Obsession, en Pop Internationalism,
Cambridge (Mass.), The MIT Press, 1996, p. 22.
28. Mabro, Robert, The Resignation of the PEMEX Chief Executive, Middle East Economic
Survey (Nicosia), 1999, n 42 (52): A5.
29. La nueva Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela estipula que por razones
de soberana econmica, poltica y de estrategia nacional, el Estado conservar la totalidad
de las acciones de Petrleos de Venezuela, S.A., pero no prohbe la tenencia privada de
acciones de las filiales, asociaciones estratgicas, empresas y cualquier otra que se haya
constituido o se constituya como consecuencia del desarrollo de negocios de Petrleos de
Venezuela, S.A..
30. Mommer, Bernard, The New Governance of Venezuelan Oil. Oxford, Oxford Institute for
Energy Studies, 1998, 80 pp.
31. Prager, Gerald D., PEMEX at the Crossroads: a National Oil Industry in Crisis, Houston
Journal of International Law (Houston), 1992, n
o
15, p. 160.
32. Salinas de Gortari, Carlos, Mxico. Un paso difcil a la modernidad. Barcelona, Plaza y
Jans, 2000, p. 83.
33. Un renombrado consultor legal americano, por ejemplo, se atreve a decir que los Estados
Unidos constituyen un ejemplo extremo de un sistema concesionario donde los individuos
tienen el dominio original sobre derechos minerales Moore, Charles A., Upstream Legal
Structure from the US Perspective. Presentacin en el seminario Energa y Derecho 2000,
Mxico, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico/Asociacin Mexicana de Derecho
Energtico, 2000. Kaiser, M.J. y Pulsipher, A.G. (Fiscal System Analysis: Concessionary and
Contractual Systems Used in Offshore Petroleum Arrangements. OCS Study MMS 2004-016.
U.S. Department of the Interior, Minerals Management Service, Gulf of Mexico OCS Region,
New Orleans, 2004) llevan la confusin norteamericana en torno a los regmenes de propiedad
mineral todava ms lejos. De acuerdo a ellos, un rgimen de concesiones se caracteriza
porque el gobierno o el terrateniente transfiere el ttulo a los minerales a un arrendatario, que
se vuelve entonces sujeto de tributos y regalas no negociables y transparentes. (p. 5). Desde
luego, la caracterstica clave de los regmenes concesionarios es la propiedad colectiva de
los recursos del subsuelo, cuya explotacin se da en concesin pero cuya propiedad
nunca se transfiere sino hasta que tiene lugar la produccin. Estos autores piensan que
los sistemas contractuales se derivan de la era Napolenica y estn basados en el concepto
legal francs de que la propiedad de los recursos minerales recae en el Estado, para el
beneficio de todos los ciudadanos (p.32). Esta idea, desde luego, es ms bien la base del
rgimen de concesiones. En cambio, el sistema norteamericano de arrendamientos petroleros
(que ellos ven como un rgimen concesionario) es un autntico sistema contractual, que se
rige por el derecho mercantil privado.
34. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 76, VII.
35. Carvajal, Gustavo, El concepto de la expropiacin y el equilibrio entre intereses pblicos y
privados. Presentacin en el seminario Energa y Derecho 2002, Mxico, Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico/Asociacin Mexicana de Derecho Energtico, 2002, p. 11.
36. TLCAN, artculo 1110(1); cursivas nuestras.
37. Como bien lo sealara Luis Vallenilla, en: La apertura petrolera. Un peligroso retorno al
pasado. Caracas, Ediciones Porvenir, 1995, pp. 36-42.
38. Duque Corredor, Romn, El derecho de la nacionalizacin petrolera, Caracas, Editorial
Jurdica Venezolana, 1978, p. 9.
39. Maquiavelo, DellArte della Guerra. Firenze, Edizioni Salani, 1931.