artculo

Daro Restrepo *

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

Abstract
In many Latin-American countries, the combination among neoliberal politics of adjustment, economic opening and transformations to political regimes, modify both economic geography and spatial conformation of institutions, political systems, social and corporativ e actors. Colombia has also been affected by this redesign, that compromises the operation of its external and internal politics. The spatial effects of the economic opening combine with those of administrative, fiscal, and political process of decentralization, generating a tension on the geographical unit of the State. The consideration of these tendencies that have marked the paths of the economic, institutional, political, and social transformations since twenty years ago, indicate a probable way toward the regionalization of the country. Will this regionalization be convenient for a more stable internal dev elopment and a favorable setting for a peace agreement based on a territorial distribution of the power, or will it be the promptest way to abandon each territory to its luck in the world competence, and to break the territorial unit of the Colombian State? This is the question that is presented here.

Keywords: descentralization, development, neoliberalism, Colombia.

Resumen
En muchos pases latinoamericanos, la combinacin entre polticas de ajuste neoliberal, apertura econmica y transformaciones a los regmenes polticos, modifican tanto la geografa econmica como la conformacin espacial de las instituciones, los sistemas polticos, los actores empresariales y sociales. Colombia no es ajena a tal rediseo, que compromete el funcionamiento de sus polticas externas e internas. Los efectos espaciales de la apertura econmica se combinan con los del pr oceso de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa, generando una tensin sobre la unidad geogrfica del Estado. La consideracin de estas tendencias que desde hace veinte aos han marcado los senderos de las transformaciones sociales, polticas, institucionales y econmicas, indican un camino probable hacia la regionalizacin del pas. Ser sta conveniente para un desarrollo interno ms equilibrado y un escenario propicio para un acuerdo de paz con base en una distribucin territorial del poder, o por el contrario, el camino ms expedito para abandonar cada territorio a su suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal es la inquietud que se deja aqu planteada.

Palabras clave: descentralizacin, desarrollo, neoliberalismo, Colombia.

Revista eure ( Vol. XXIX, N 89), pp. 81-96, S antiago de Chile, mayo 2004

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1. Advertencia
n una buena cantidad de pases de Amrica Latina la combinacin entre las polticas de ajuste neoliberal, la apertura econmica y las transformaciones a los regmenes polticos, modifican tanto la geografa econmica como la conformacin espacial de las instituciones y los sistemas polticos y los actores empresariales y sociales 1. Colombia no es ajena a tal rediseo que compromete el funcionamiento de sus polticas externas e internas. Los efectos espaciales de la apertura econmica se combinan con aquellos del proceso de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa, al punto de generar una tensin sobre la unidad geogrfica del Estado colombiano. Cmo se dibujar el mapa colombiano en una veintena de aos? No se sabe bien, pero se intuye que ser sensiblemente diferente al actual. La consideracin de las tendencias que, desde una veintena de aos atrs, han marcado los senderos de las transformaciones sociales, polticas, institucionales y econmicas, indican un camino probable hacia la regionalizacin del pas. Ser esta conveniente para un desarrollo interno ms equilibrado y escenario propicio para un acuerdo de paz con base en una distribucin territorial del poder, o lo contrario, el camino ms expedito para abandonar cada territorio a su suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal es la inquietud central que se deja aqu planteada. La ciencia poltica es una disciplina diferente a la adivinacin. Cuando se recogen las tendencias profundas de los acontecimientos y se pro-

yectan hacia el maana se construye una simulacin del probable escenario futuro; pero, la historia de los pueblos rara vez es tan obediente y predecible. El ejercicio de proyeccin sirve, sin embargo, para resaltar dilemas ineludibles que en todo caso deben enfrentarse en los acontecimientos venideros.

2. Del Estado centralizado a la descentralizacin

Una de las transformaciones ms importantes inducidas por el proceso de descentralizacin es el trnsito de una sistema institucional relativamente centralizado y rgido, a otro, plural y flexible. Las demandas por una sociedad y un rgimen poltico ms pluralistas, han destapado los diques sobre los cuales se mantuvo el Estado unitario centralizado. Ahora se practica y se reclama profundizar ms el pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, poltico, tnico y cultural. Durante un siglo, desde la constitucin de 1886 a la reforma de 1986, la construccin del Estado Nacin colombiano adopt la forma unitaria, centralista y presidencialista. Para dar trmino al perodo de La Violencia (1948-1953)2, los partidos tradicionales apoyaron el golpe militar del general Gustavo Rojas Pinilla, que aos despus fue derrocado por un paro cvico bajo el auspicio de liberales, una fraccin de conservadores, gremios, sindicatos y hasta la jerarqua eclesistica. Al golpe de opinin le sucedi, en 1957, la realizacin de un plebiscito que aadi como caracterstica bsica del panorama colombiano, el rgimen poltico bipartidista3. Tres de los rasgos fundamentales del Estado y del rgimen poltico colombiano, el centralismo, el presidencialismo y el bipartidismo, han sufrido

* Profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia en la Escuela de Economa. Miembro de la Fundacin para la Participacin Comunitaria (Parcomn). E-mail: direstre@colomsat.net.co 1 La R ed Iberoamericana de Inv estigadores sobre Globalizacin y Territorio (RII) ha organizado, desde 1994, siete encuentros para el estudio de estas relaciones. Su ltima publicacin es Globalizacin y territorio (Castagna, Raposo y Woelfin, 2002). Para toda informacin se puede acudir a Sergio G onzlez, coordinador general de la RII. E-mail: sergiogonlop2@yahoo.com

2 Con el nombre de la violencia se conoce el enfrentamiento guerrero entre los dos par tidos tradicionales colombianos, el liberal y el conservador, que dej aproximadamente 300.000 muertos y dos millones de desplazados internos, generalmente del campo a las ciudades. 3 Los partidos tradicionales hicieron refrendar su acuerdo poltico de paz para instituir una reparticin milimtrica del poder durante 16 aos, el que se prolong como reparticin adecuada y equitativa del poder hasta 1986.

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un deterioro importante en los ltimos quince aos. La inquietud obvia que surge es si el carcter unitario del Estado podr sobrevivir al derrumbe de los pilares institucionales y polticos sobre los cuales se erigi. La reversin del pndulo ocurre en la dcada del ochenta del siglo XX con la profundizacin de un proceso de descentralizacin que se insinu desde la dcada del sesenta. El presidente no nombra ms los gobernadores, quienes, a su vez, no nombran ms a los alcaldes. En la actualidad cada mandatario obtiene una legitimidad propia otorgada por los electores de cada jurisdiccin territorial. El presidente no dispone ms de sus agentes polticos directos en los municipios y departamentos; estos pueden contrariarlo, criticarlo e, incluso, oponerse abiertamente a sus directrices polticas. El orden pblico es responsabilidad exclusiva del presidente, el cual lo usa como frula para obligar respeto y sometimiento de alcaldes y gobernadores a sus estrategias de manejo de los conflictos sociales agudos y del conflicto armado. Pero incluso en estos casos, los mandatarios locales no solo reclaman mayor protagonismo, sino que muchas veces lo ejercen a espaldas o en abierto desafo a las autoridades de la Casa de Nario4. En virtud de la transferencia de casi el 50% de los ingresos corrientes de la nacin a las entidades territoriales, las autoridades econmicas, ministerios y departamentos administrativos centrales han perdido ascendencia sobre el uso que los mandatarios locales hacen de los recursos recibidos. El resultado es un debilitamiento del centralismo. Claro est que los giros realizados poseen en su mayora una destinacin especfica. En ese sentido, los mandatarios locales no disponen a su arbitrio de las transferencias. Pero no menos claro es que los funcionarios del alto gobierno tambin se encuentran constreidos por la misma limitacin y que grandes objetivos de la poltica econmica nacional dependen del desempeo que logren las
4 El ltimo acontecimiento dramtico como pocos- de esta tendencia a desarrollar acercamientos y negociaciones con la insurgencia de manera paralela a la poltica del ejecutivo central, fue realizado por la gobernacin de Antioquia respecto de su gobernador y asesor de paz, secuestrados por las FARC y asesinados por sta, como retaliacin a un intento de liberacin por el ejrcito nacional.

entidades territoriales. Por ejemplo, el control del circulante monetario para disminuir la inflacin es una prioridad del Banco de la Repblica que est constreida por el respeto a los montos girados en virtud de la descentralizacin y ello, independientemente de la disponibilidad presupuestal. De la misma manera, el objetivo de reduccin del dficit fiscal encuentra en el automatismo de las transferencias una gran dificultad. Lo mismo puede afirmarse de la brega por una mayor eficiencia del gasto pblico que depende, aproximadamente en el 15% del producto interno bruto, del desempeo que logren los gobiernos locales, muchas veces en asocio con programas y funcionarios del orden nacional. En la reduccin de la inflacin y el dficit fiscal y en el aumento de la eficiencia del gasto pblico, las autoridades centrales todava poseen una capacidad de coercin sobre los gobiernos locales, que proviene del origen nacional de las transferencias y del monopolio que ejerce el Congreso sobre la creacin de tributos. En virtud de las solicitudes de crdito por las entidades locales al gobierno nacional, este ltimo impone pactos de reduccin de gastos, burocracia, salarios e incide sobre la organizacin y polticas de las administraciones locales. Existe, entonces, un empate tcnico, en el que el centro depende de la periferia para cumplir sus objetivos centrales de poltica econmica y los gobiernos locales dependen de la financiacin nacional para acometer gran parte de la inversin en sus territorios. Hasta cundo durar este empate tcnico? Lograr consolidarse como un buen arreglo de mutua dependencia y balance entre poderes nacionales y locales? O las tensiones que generan el conflicto armado y la crisis econmica, que se prolonga desde el colapso de 1999 a la fecha, quebrarn el precario equilibrio, lanzando al pas hacia un neocentralismo o hacia un salto en la profundizacin de la descentralizacin? Autoridades centrales pugnan, desde hace ms de una dcada, por reducir el nivel de transferencias e intervenir ms en el destino y uso de las competencias delegadas, as como por recortar la autonoma de los gobiernos locales, a causa del conflicto armado y de la lucha contra el trfico de estupefacientes. Mientras tanto, las autoridades eure 83

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locales, de todo tinte poltico, demandan mayor autonoma en el manejo de recursos y competencias y, en los casos de los departamentos, acrecentar sensiblemente su capacidad fiscal. Algunos mandatarios locales solicitan con fuerza cambios en la estrategia de substitucin de cultivos ilcitos adelantando planes de desarrollo alternativos. Los dos ltimos grandes acontecimientos en esta disputa entre el centro y la periferia fueron, de una parte, la reforma a la Constitucin al final del gobierno del presidente Andrs Pastrana (1998 2002) que redujo de manera transitoria las transferencias a los gobiernos locales y, de otra, la diplomacia alternativa que seis gobernadores del sur del pas desarrollan contra el Plan Colombia5. Debilidad del presidencialismo y del centralismo, as como del bipar tidismo. La eleccin de alcaldes y gobernadores abri el mapa electoral por abajo. Desde la primera eleccin de alcaldes en 1998, partidos y movimientos polticos no adscritos al partido Liberal y Conservador han ganado la representacin de la administracin municipal en porcentajes que oscilan entre ms del 11% y menos del 37%.6 Esta apertura poltica comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente, a las principales alcaldas y gobernaciones del pas7. El mantenimiento de las mayoras electorales por los partidos Liberal y Conservador no alcanza a ocultar el grado de descomposicin de la unidad
5 Los gobernadores de los departamentos de Nario, Cauca, Putumayo, Caquet, Huila y Tolima. 6 En el centro del pas, la ciudad capital, Bogot, ha sido gobernada dos veces en los ltimos diez aos por el independiente Antanas Mokus. La cuarta ciudad de Colombia, el puerto sobre el mar Caribe Barranquilla, tambin ha tenido dos veces por alcalde a un independiente ex-sacer dote, Bernardo Hoyos. Al extr emo sur, prximo a la frontera con Ecuador, el municipio de Pasto fue gobernado por un exguerrillero, Antonio Navarro. Al oriente, la ciudad petrolera de Barrancabermeja tuvo a un descendiente del general Rojas por alcalde, y prximo a la frontera con Venezuela, la ciudad de Ccuta fue gobernada por el entonces sacerdote Pauselino Camargo.

nacional y territorial de tales organizaciones polticas. Las jefaturas nacionales no logran articular plataformas programticas que impongan la disciplina de partido8. Tampoco son capaces de elaborar listas nicas para el Senado y la Cmara9. De tal manera, al poder ejecutivo nacional se le encarecen los costos de transaccin de leyes e iniciativas, puesto que, no pudiendo negociar con partidos unificados, transa con las mltiples facciones con representacin poltica importante. El resultado es una cierta parlisis en la acometida de las principales reformas polticas, administrativas y sociales que urgen ante la crisis nacional10. En el nivel territorial es frecuente encontrar varios candidatos liberales disputando una alcalda o varios lderes conservadores una gobernacin. La eleccin popular de mandatarios locales ha acelerado el proceso de descomposicin y atomizacin de los partidos polticos nacionales, particularmente del Liberal y Conservador. En el mbito nacional, varios candidatos vencedores o vencidos en las contiendas presidenciales tambin se presentan por fuera de los programas, estructuras y disciplina de los aparatos que detentan la representacin formal de los partidos liberal y conservador11.

8 La descomposicin de los partidos y la carencia de una identidad programtica fue el resultado de haber suprimido la competencia partidista durante los largos aos del Frente Nacional. El proceso de descentralizacin no hace otra cosa que exacerbar la confrontacin entre facciones internas a los partidos por los cargos de representacin popular. La crisis de los partidos tradicionales durante el Frente Nacional es tratada por Leal y Dvila (1990). 9 La crisis de los partidos nacionales explica las recurrentes propuestas tendientes a forzar la existencia de listas y voceros nicos de los partidos en los cuerpos colegiados. Lo contrario, la presentacin de listas personales avaladas por los partidos, es conocida como operacin avispa, en virtud de la cual se presentaron, para las elecciones del 2002, 2.834 listas para proveer 103 curules en el Senado de la Repblica, mientras que 6.546 listas compitieron por 165 escaos en la Cmara de Representantes. 10 La debilidad de los par tidos alimenta las relaciones incestuosas entre el poder ejecutiv o y legislativo, mediante las cuales el primero compra costosas adhesiones a sus principales iniciativas legislativas y el segundo falla en ejercer el control poltico que le corresponde o paraliza al gobierno. 11 Tal fue el caso en la ltima contienda electoral del presidente electo Alvar o Uribe Vle z (2002-2006) y de la candidata Noem Sanin.

El departamento del Valle del Cauca, tercero en importancia econmica y poltica, fue gobernado por el escritor independiente G ustavo Alvarez Gardezbal. E l Cauca, departamento con una gran concentracin de poblacin india, es gobernado actualmente por el indio Flor o Tunubal. Los departamentos de Nario (Parmenio Cullar) y Tolima (Guillermo Alfonso Jaramillo) estn a cargo de gobernadores en abierta ruptura y confrontacin con los partidos tradicionales.

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Al Estado y el rgimen poltico centralizado correspondi la construccin de partidos nacionales fuertes; a la descentralizacin administrativa, fiscal y poltica le sucede la agremiacin poltica de los territorios. La Federacin Colombiana de Municipios y la Federacin Nacional de Departamentos defienden los intereses polticos de municipios y departamentos a partir de una lgica suprapartidista. La negociacin entre el gobierno y los gremios polticos locales gira principalmente alrededor del monto y uso de los recursos transferidos y de las prerrogativas locales en el manejo del orden pblico. El desmonte del centralismo y la crisis de los partidos nacionales estimulan la reorganizacin poltica, de muy diverso signo, alrededor de territorios. Desde el espectro poltico que se mueve en la legalidad se pueden mencionar las alianzas de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia, el bloque de gobernadores del sur en abierta oposicin a la poltica nacional de substitucin de cultivos ilcitos y la unidad de todo el arco iris de la clase poltica costea en reclamo de la creacin de la Regin Caribe. El movimiento guerrillero posee una hegemona geogrfica en vastas zonas del sur y el oriente del pas y la contrainsurgencia en el norte y centro. Existe una nueva geografa poltica en ciernes en la que en diversos territorios imperan mayoras polticas distintas, ninguna de las cuales posee suficiente fuerza para imponerse internamente en el territorio del otro. La temprana conversin del Ministerio de Gobierno en Ministerio del Interior, realizada por los constituyentes de 1991, se anticip a los efectos de un proceso que ellos mismos ayudaron a acelerar. La direccin de los asuntos polticos por el gobierno nacional debe inevitablemente adecuarse a los nuevos agrupamientos geogrficos mediante las prcticas de una cancillera interna. El resultado poltico de la descentralizacin es entonces contradictorio. Por una parte, ha generado un sistema poltico ms pluralista, pero tambin ms atomizado. Es propia del pluralismo la diversidad; ese no es el problema, sino la naturaleza de tal diversidad y las condiciones para su expresin. La pluralidad que se expresa en virtud del proceso eleccionario local es toda aquella que

nos habita, es decir, liberales y conservadores de todas las corrientes y facciones, alternativos de derecha, centro e izquierda, movimientos sociales, indgenas, negros y religiosos, lderes empresariales, de clases medias o de extraccin popular; as como tambin la toma o, por lo menos, la presin de los gobiernos locales por todas las fuerzas irregulares que disputan poder en Colombia: insurgencia, contrainsurgencia y traficantes de cultivos ilcitos. Tal es el sentido de la ganancia en representatividad facilitada por la descentralizacin. No es un secreto para nadie la inexistencia de consensos mnimos entre todas esas fuerzas en cuanto a la poltica econmica, el manejo de la deuda externa, el conflicto armado, los cultivos ilcitos, la reforma agraria y urbana, las polticas laborales, las relaciones externas e, incluso, el manejo de los gobiernos locales. De tal manera, el pluralismo acrecienta la ingobernabilidad, mientras no existan los acuerdos bsicos sobre el modelo de desarrollo, de Estado y de sistema poltico que deben imperar.

3. El pluralismo institucional y normativo

Hasta la constitucin poltica de 1991 existan tres niveles territoriales: la nacin, los departamentos y los municipios. Los constituyentes abrieron la posibilidad de generar otras entidades territoriales: las provincias por asociacin entre municipios contiguos, las regiones por asociacin entre departamentos contiguos y las entidades territoriales indgenas. Sin embargo, a doce aos de promulgada la carta poltica, no se ha creado ninguna entidad territorial nueva, por falta de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que lo permita. El bloqueo del mapa geogrfico institucional no se explica por una carencia de inters en el tema de parte de los sucesivos representantes de las fuerzas polticas de distintos territorios que han accedido a la Cmara y el Senado en este lapso. Por el contrario, a falta de una propuesta de ley, se han presentado una decena en doce aos. La inmovilidad normativa resulta de un inacabado proceso de negociacin en una situacin de vertiginosos cambios polticos. Muchos son los intereses en juego: la reparticin de rentas estatales, la jefatura de las instituciones, los lugares espaciales en los que se conforma la represeneure 85

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tacin electoral y la articulacin poltica entre el centro y la periferia. A pesar de estar represada la nueva geografa electoral, administrativa y de las finanzas intergubernamentales, el modelo de organizacin espacial sigue en crisis y satisface a pocos. Cada ley que desarrolla la descentralizacin desde 1986 ha sido el producto de transacciones derivadas de correlaciones de fuerzas en cada gobierno. El resultado: un laberinto institucional en el que coexisten varios modelos de descentralizacin que enturbian todo el andamiaje institucional12, encarecen los costos del sistema13 y dificultan el ejercicio del gobierno a los mandatarios locales, mientras facilitan la violacin de contradictorias leyes y normas reguladoras de la descentralizacin. Es imperiosa una ley que armonice un solo ordenamiento territorial. Las principales leyes de descentralizacin tratan a todos los municipios por igual, les exigen los mismos deberes y derechos a aquellos de 10.000, 100.000, 500.000 o millones de habitantes. Es como si pretendieran uniformar las olas del mar, esfuerzo intil e imposible. No obstante, los efectos son perversos pues incentivan, alternativamente, la ineficiencia de la administracin pblica o el despilfarro de sus capacidades. Unas entidades territoriales son incapaces de asumir las funciones transferidas, otras exceden en posibilidades las delegaciones recibidas. Los departamentos suelen ser muy pequeos para tareas de desarrollo y muy grandes para la adecuada atencin de todos sus municipios y para la representacin de intereses de todos los poblados ante la nacin. Las administraciones no pueden articular la infraestructura de comunicaciones y transporte y los recursos naturales, de capital y de trabajo que se requieren

para apoyar el desarrollo socio-econmico en los territorios; muchas veces la geografa econmica regional escapa a las competencias de los departamentos. Es verdad sabida que para las comunidades tnicas -indgenas y negras- identidad, desarrollo y cultura slo son posibles en un espacio territorial dado; por ello, el reclamo superior es al reconocimiento de autoridades, derecho, lengua y rgimen de propiedad propios en un territorio autnomo. El pluralismo institucional y normativo que tal aspiracin supone es un reto mayor en la construccin de un Estado democrtico contemporneo14. La apertura al pluralismo institucional no se reduce al reconocimiento de los derechos de las sociedades tnicas, llamadas menores, sino que se extiende a todo el proceso de descentralizacin. Crecientes son las voces de aquellos que defienden romper la uniformidad de la ley, el carcter nico de la legislacin y el sistema homogneo de competencias descentralizadas. A diez y seis aos de iniciado el proceso de descentralizacin coexiste un creciente pluralismo poltico, que se manifiesta en nuevas agremiaciones y hegemonas polticas territoriales, con un bloqueo a los cambios institucionales y normativos que las expresen. Hasta cundo? Es presumible, en un corto tiempo, el intento de afectar el viejo ordenamiento territorial, como analizamos al final de este artculo. De qu manera? Impuesta o concertada, desde arriba o desde abajo?; desaparecern los departamentos en favor de las entidades territoriales regionales o se fortalecern con nuevas funciones y recursos?; obtendrn, al fin, las etnias sus territorios autnomos y recuperarn
14 Los 597 resguardos indgenas poseen un poco ms de 30 millones de hectreas, que representan el 28% del territorio nacional. Propiedad nominal que es realmente violentada por grandes proyectos de extraccin de recursos naturales no renovables, narcotraficantes, paramilitares, guerrilleros, colonos y comunidades negras. Tierras que adems se encuentran en un 80% en zonas escarpadas de baja productividad y zonas hmedas de escasa capa vegetal. Sin embargo, son las tierras de las aguas (El Tiempo, 28 de abril de 2003). Las comunidades negras, por su parte, poseen 122 ttulos de propiedad colectiva sobre un poco ms de 4,5 millones de hectr eas (El Tiempo, 21 de mayo de 2003).

Por fortuna Colombia posee una obra enciclopdica en la que se relata de manera sistemtica la construccin del complejo andamiaje institucional que r esulta de la aplicacin del neoliberalismo, la aper tura y la descentralizacin (Gonzlez, 1997).
12 13 El dficit fiscal nacional es presionado, entre otras razones, por el mantenimiento de gastos del nivel central en funciones para las cuales ya se descentralizaron recursos. Estos gastos centrales r epresentar on el 8% de los recursos transferidos durante 1990-1993, y el 5% durante 1994-1999 (Z apata, 2002).

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los negros el retraso que poseen respecto de los indios en materia de reconocimiento constitucional de derechos comunitarios?; existirn mandatarios provinciales elegidos y cmo se representarn las fuerzas municipales en provincias y regiones?; en fin, cambiar la bolsa de recursos descentralizados y cules entidades territoriales se quedarn con los factores fundamentales del poder poltico, institucional y econmico?

4. De la poltica social a la productiva

En sentido estricto, las materias descentralizadas estn todas en la rbita de las polticas sociales, en particular , el grueso de los recursos y del desarrollo normativo es absorbido por dos sectores, la educacin y la salud en sus niveles bsicos15. A travs del proceso de descentralizacin el gasto pblico social se ha ms que duplicado en diez y seis aos16. El resultado ha sido un aumento en la cobertura de salud y educacin en la poblacin ms pobre, un creciente nmero de planteles y una mayor cantidad de trabajadores vinculados a estos sectores17. Tres inquietudes matizan estos desempeos: la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad de semejante esfuerzo. Muchos funcionarios, organizaciones sociales y representantes polticos se cuestionan los costos de los evidentes beneficios logrados. Es presumible un mayor aumento de recursos que de cober15 En vir tud de la Ley 715 de 2002, a las transferencias se les denomina Sistema General de Participaciones, el cual prev destinar el 24,5% a la salud, el 58,5% a la educacin y el 17% a otros gastos (DNP , 2003). 16 Como proporcin del PIB, entre 1986 y 2002 el gasto en salud pas del 5,8% al 12,6%, y el de educacin, del 4,8% al 7,9% (DNP, 2002). 17 El no acceso a salud pas de representar el 18,3% de la poblacin en 1986 al 5,3% en 2000. Entre 1990 y 1999, la infraestr uctura en salud creci en centros y puestos de salud un 5%, y los hospitales de segundo y tercer nivel en 11% y 20% respectivamente. En el mismo periodo, la planta de personal creci en un 20% y se duplic la cantidad de tcnicos de saneamiento. La cobertura en educacin primaria aument desde el 72% al 75% entre 1991 y 2000. En el mismo perodo, la cober tura en educacin secundaria aument del 35% al 49%. La infraestr uctura educativa aument en un 5% entre 1990 y 1993 y en un 12% entre 1994 y 2000. La planta de personal creci un 17% entre 1990 y 1999 (CID, 2002; DNP, 2002).

turas de los servicios18. Los tamaos de los planteles estn por encima de su utilizacin y el crecimiento del nmero de funcionarios adscritos a los diferentes sectores descentralizados no siempre se traduce en una correspondiente mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado. En el rgimen subsidiado en salud, los intermediarios financieros -entre los giros de la nacin y los hospitales- cobran caro deteriorados programas de prevencin y promocin de la salud y ausentes servicios de defensa de los usuarios ante los centros, puestos y hospitales. La tcnica de focalizacin de los beneficiarios de la salud subsidiada mediante el Sistema de Identificacin de Beneficiarios SISBEN, posee muchas fallas, deja por fuera a la mitad de los pobres del pas y permite entrar al sistema una buena cantidad de personas no consideradas pobres meritorios de subsidios por los criterios de la ley19. Poseen las transferencias un claro impacto en la equidad territorial y social, es decir, en la distribucin de recursos a favor de los territorios y la poblacin ms deprimida del pas? Un estudio del
18 En la produccin de un bien material como la papa, la inversin en tecnologa debe lograr un incremento en el total de los bienes producidos, de tal manera que cada bulto cueste menos que antes de realizar el incremento en la inversin. La evaluacin de la eficiencia en la provisin de los bienes en salud y educacin no responde a este criterio de correspondencia simple entr e el aumento de recursos y coberturas. Cuando en el aula de clase se pasa del pizarrn y la tiza a las computadoras y los laboratorios, se aumenta la inversin, mas no necesariamente la cantidad de bienes producidos en trminos de aumento de estudiantes atendidos. Adems, se obliga mantener un gasto inercial y probablemente creciente para financiar el mantenimiento, la mejora de los programas y la dotacin de los medios electrnicos y de laboratorio. De la misma manera, la introduccin de exmenes mdicos de sangr e y orina en centros, puestos y hospitales de salud, no necesariamente conduce al aumento de la cober tura de personas, sino pr obablemente a generar un gasto inercial creciente para mantener los niveles de calidad que induce la inversin tecnolgica. 19 En el rgimen subsidiado, los errores de exclusin de la poblacin pobre son del 53,3% respecto de la poblacin catalogada en los niveles 1 y 2 de pobreza por el Sisben, y del 55,2% de la poblacin ms pobre segn los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Tambin existen errores de inclusin de la poblacin considerada no suficientemente pobr e para hacerse beneficiaria del subsidio: stos representan el 14,9% y el 22,1% de los indebidos beneficiarios del sistema, segn se midan por niveles de pobre za del Sisben o de las NBI (CID, 2002).

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Departamento Nacional de Planeacin afirma una leve tendencia distributiva del gasto pblico a favor de las localidades menos desarrolladas20. En cambio, los sectores urbanos siguen recibiendo mayores recursos, por persona, que los sectores rurales21. En cuanto a la equidad social, una parte de los recursos recibidos por los gobiernos locales se calcul, entre 1992 y el ao 2002, segn la cantidad de pobres residentes en la entidad territorial; a mayor ndice de necesidades bsicas, mayores transferencias por persona. Sin embargo, los recursos son recibidos por las alcaldas y los sectores de educacin y salud, lo cual no garantiza, de manera automtica y general, el destino del gasto hacia la poblacin ms pobre22. En el lenguaje tcnico de los economistas se afirma que el proceso descentraliza los gastos y no los ingresos; esto quiere decir que todo el andamiaje est volcado hacia la reparticin territorial del presupuesto nacional en materia de polticas sociales, que se presume puede generar un gasto pblico ms eficientemente ejecutado por los gobiernos locales que por entidades centrales. La descentralizacin de los ingresos supone dos tipos de reformas, una autonoma territorial para la creacin de impuestos locales y una mayor distribucin del conjunto de impuestos existentes entre las entidades territoriales, particularmente, la cesin de impuestos nacionales como el de la renta. En el largo plazo, la sostenibilidad econmica de la descentralizacin depende, para muchos, de

la capacidad de los gobiernos locales de estimular la generacin de ingresos en sus territorios, mediante el apoyo a las actividades productivas, comerciales y financieras. Para que esto sea posible, la descentralizacin de la poltica social debe completarse con la descentralizacin de parte de la poltica econmica. En las dcadas del sesenta y setenta, existieron paquetes de estmulos econmicos al desarrollo regional y se pretendi cerrar la brecha en el desarrollo entre las diferentes regiones, ciudades y entre las zonas rurales y urbanas. De manera paradjica, la adopcin del proceso de descentralizacin desde la dcada del ochenta, sepult las polticas de desarrollo regional, a cambio del inters por la programacin territorial del gasto pblico social. El resultado territorial de la apertura econmica, emprendida tambin desde la dcada del ochenta, ha sido el aumento de las disparidades en los ndices de crecimiento y bienestar entre regiones, al interior de ellas, entre ciudades y entre el sector urbano y rural. Hoy Colombia es un pas ms desigual, tendencia que la descentralizacin de la poltica social no ha podido contrariar de manera significativa. Desde la dcada del ochenta, han existido algunos mecanismos complementarios de la descentralizacin para compensar las diferencias territoriales en los ndices de desarrollo y de necesidades bsicas insatisfechas; por ejemplo, el Plan Nacional de Rehabilitacin, el Plan Pacfico, la Red de Solidaridad Social y el componente de inversin social del Plan Colombia. Todos han sido programas aleatorios, circunstanciales y dependientes de la presidencia de la repblica; no obedecen a una poltica de Estado, sino a la poltica social del presidente de turno. De tal manera, el apoyo poltico a los programas dentro del Estado se atempera con la inestabilidad en los objetivos y la rotacin de la poblacin y de los territorios intervenidos; todo lo cual aminora la durabilidad de los impactos de tales programas. Se concluye entonces que ni el proceso de descentralizacin ni los programas sociales de los presidentes, son suficientes para incentivar dinmicas perdurables de desarrollo local. No obstante, una abundante literatura insiste en la importancia de los factores territoriales en el crecimiento econmico, la distribucin de los ingresos y la construccin de la democracia. Adems de las polticas macro econmicas generales y aquellas

20 Un estudio anterior del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional document lo contrario, es decir, el mantenimiento de la inercia del gasto de la poca centralista a favor de las entidades territoriales con mayores recursos, con notorias excepciones como la ciudad capital Bogot. 21 El 65% de las transferencias tuvieron por destino, entre 1990 y 2000, las reas urbanas, contra el 35% para las rurales. S in embargo, debe reconocerse el aumento proporcional de la inversin en las reas rurales respecto de las urbanas entre 1990 y 1998, tendencia que se fren a partir de la crisis econmica, y por tanto, de la cantidad total del monto de las transferencias, a par tir de 1999 (DNP , 2002). 22 Las reglas de reparticin de los recursos fuer on modificadas por la Ley 715 de 2001; su impacto, adems de la reduccin de los giros para la poltica social cuando no crezcan los ingresos corrientes de la nacin, estn por medirse en los prximos aos.

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especficas para ciertos sectores industriales, comerciales, agropecuarios o financieros, el desarrollo y el bienestar estn determinados por variables y polticas territoriales. Una descentralizacin para el desarrollo23 requiere transitar de la poltica social a la econmica. La creacin y destino de los impuestos, la regulacin de la explotacin de los recursos naturales, las investigaciones e inversiones en ciencia y tecnologa, los programas de reconversin laboral, las inversiones en infraestructura y los incentivos a la actividad econmica, son algunas de las materias que pueden complementar la descentralizacin de la poltica social, dentro de una clara estrategia de desarrollo social y productivo de los territorios.

5. Del Estado unitario descentralizado a la regionalizacin?

Cul es, por lo tanto, el mejor ordenamiento territorial para incentivar el desarrollo y cules las relaciones entre esta respuesta y la solucin poltica al conflicto armado? La agenda pblica en las dcadas del setenta y ochenta estuvo centrada en la bsqueda de una mayor eficiencia de la administracin y el gasto estatal, en los reclamos por una mayor cobertura y calidad de los servicios pblicos y la construccin de un rgimen poltico menos excluyente y ms participativo. Poco a poco, en un lapso aproximado de quince aos, las diferentes expectativas fueron convergiendo hacia la promocin de un proceso integral de descentralizacin. En 1982, los candidatos a la presidencia de la repblica por el partido Conservador (Belisario Betancur), Liberal (Alfonso Lpez Michelsen) y la disidencia liberal (Luis Carlos Galn) se comprometieron en impulsar la descentralizacin, aduciendo, entre otras razones, la recuperacin de la legitimidad del rgimen poltico y una mayor eficiencia de la administracin estatal. La clase poltica de ambos partidos tradicionales acrecent, en las dcadas del setenta y ochenta, un reclamo de mayor protagonismo de los dirigentes locales en asuntos territoriales y de poltica nacional. En
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1983, el tercer encuentro nacional de movimientos cvicos propuso la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, planes de desarrollo en cada entidad territorial, participacin de los usuarios en las entidades prestadoras de servicios pblicos y cabildos abiertos para incentivar la participacin ciudadana. Tambin en la dcada del ochenta, los crditos de las agencias multilaterales empezaron a experimentar la descentralizacin de las polticas de cooperacin al desarrollo con participacin comunitaria. Los acuerdos de paz de 1984-1985, firmados entre el gobierno de Belisario Betancur y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC, saludaron la descentralizacin como espacio adecuado para democratizar el rgimen poltico y adelantar una eventual futura reinsercin del movimiento insurgente. El movimiento poltico que sali de tales acuerdos, la Unin Patritica, no solo apoy polticamente la descentralizacin, sino que se volc a la conquista de alcaldas, concejos municipales, gobernaciones y asambleas departamentales24. Posteriormente, todos los movimientos insurgentes que pactaron un acuerdo de paz (particularmente el Movimiento 19 de Abril M19-, el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT-, el Ejrcito Popular de Liberacin EPL- y una fraccin del Ejrcito de Liberacin nacional ELN-, la Corriente Socialista, se volcaron hacia la conquista poltica de las administraciones locales; con desigual xito, ha de admitirse. La eleccin popular de alcaldes, la cesin del 50% del impuesto al valor agregado de la nacin a las entidades territoriales y el inicio de la descentralizacin de las polticas sociales bsicas en 1986, fueron entonces el resultado de un consenso; o ms bien, de una negociacin de mltiples intereses, expectativas y racionalidades, que convergieron, todas, en apoyar el proceso ms radical e integral de descentralizacin en Amrica Latina hasta la fecha. Claro est que no todas las fuerzas mencionadas intervinieron en la negociacin de las leyes entre el gobierno y el congreso durante los aos de 1986 y 1987. Tal ausencia puede, en parte, explicar el desencanto de muchos con las reformas acometidas hasta ahora.
24 La Unin Patritica alcanz el 8,2% de las alcaldas, 13 concejales municipales y 24 escaos en las asambleas depar tamentales.

Trmino acuado en Colombia por Wierner (1992).

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La agenda pblica durante la dcada del noventa del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI sigue marcada por la construccin de una administracin estatal ms eficiente y hoy, menos onerosa; los movimientos sociales siguen demandando ms y mejores servicios pblicos y tambin ms oportunidades de trabajo, generacin de ingresos y niveles de desarrollo; la apertura poltica y electoral acometida en virtud del proceso de descentralizacin es reconocida, pero tambin se denuncian y se sufren las prcticas clientelistas y la corrupcin como obstculos a la democracia y a la participacin ciudadana y comunitaria en la definicin de las polticas de inters colectivo. Durante los noventa, la preocupacin por el dficit fiscal, la generalizacin de la pobreza y la apertura democrtica ocurrieron en un escenario en el que la profundizacin de la apertura econmica, los efectos de la descentralizacin sobre el rgimen poltico y la evolucin de la confrontacin armada, desencadenaron una convergencia poltica amplia hacia un nuevo ordenamiento territorial. Varios efectos territoriales importantes conlleva la internacionalizacin de la economa. Unas actividades econmicas declinan y otras florecen, as como se deprimen o activan los territorios en los que ocurren estos impactos econmicos25. Por ejemplo, la ciudad de Barranquilla conoce una importante inversin de capitales atrados por las oportunidades de la apertura econmica, una relativa paz ciudadana y una no menos relativa proteccin contra las principales confrontaciones armadas con el movimiento insurgente; mientras, la regin cafetera sucumbe en una profunda recesin econmica, depresin social e invasin territorial por el accionar armado de guerrilleros, paramilitares y actividades del narcotrfico. Alrededor de la actividad petrolera se fortalecen las clases polticas regionales, se desarrollan instituciones y se acrecientan las inversiones, mientras que los territorios de economa campesina del sur

del pas se pierden en la marginalidad26. Estas transformaciones en la geografa econmica producen tensiones en las relaciones de fuerza econmicas y polticas entre los territorios. Cada regin del pas va descubriendo potencialidades y falencias en el nuevo modelo de desarrollo desencadenado por la globalizacin de la economa. Ya no se requiere una articulacin al mercado nacional para la integracin de actividades productivas, comerciales o de explotacin de materias primas, a los circuitos transnacionales. En este escenario, apremia la necesidad de polticas y regulaciones econmicas especficas, no solo a sectores econmicos, sino a los territorios. La geografa electoral y de las instituciones prestadoras de servicios pblicos corresponde a las jurisdicciones de hace ms de un siglo, los municipios y los departamentos; pero las condiciones territoriales para el desarrollo y los programas sociales requieren otros mapas, no ya exclusivamente el nacional, ni el local, sino espacios supramunicipales y supradepartamentales27. Tal es el caso del manejo de cuencas hidrogrficas, bosques hmedos, recursos mineros, sistemas de transporte de los puertos a las ciudades y a los centros agroindustriales y mineros, encadenamientos productivos, comerciales y financieros, lucha contra la pobreza, perfiles epidemiolgicos y programas de salud preventiva, es decir, los temas ms pro26 Por ejemplo, la alianza poltica de los gobernadores del sur del pas (Nario, Cauca, Tolima, Huila, Caquet y Putumayo) se basa en que pertenecen a una regin que posee los ndices ms bajos de inversin y de generacin de empresas nuevas, a la ve z que padecen una evidente precariedad en el desarrollo de su infraestructura, mientras que se vinculan a la poltica nacional por la presencia intensa de los diferentes actores armados en su regin y al mer cado internacional por una floreciente actividad del narcotrfico. 27 Bajo el imperio del centralismo (1886-1996), en Colombia se gener una tendencia hacia la fragmentacin de las entidades territoriales, es decir, un may or nmero de departamentos y municipios. Este fenmeno no fue ex clusivo de Colombia, sino compartido por ejemplo en Amrica Latina del norte con Mxico, en Amrica Latina del sur con Brasil y en Europa con Francia. En la actualidad, la presin hacia el reconocimiento de los gobiernos locales se acompaa de una tendencia hacia la agremiacin de las entidades territoriales pequeas en entidades territoriales ms grandes, o mediante acuerdos para gestionar una serie de polticas sociales, de infraestructura y productiv as entre ellas.

25 El editorial de la revista empresarial Dinero (octubre de 1999) propuso superar la fallida descentralizacin de los 90 y construir los Estados Unidos de Colombia en el nuevo siglo con base en economas regionales fuertes y competitivas internacionalmente.

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metedores y dramticos del desarrollo y de la vinculacin al mercado transnacional. En la poca contempornea toda gran ciudad tiende a absorber los municipios vecinos y, en los hechos, a crear ciudades regiones, que articulan lugares de habitacin, dotacin de recursos naturales, procesamiento de desechos, infraestructura de comunicacin y servicios28. En este contexto, las clases empresariales, en particular la antioquea, vallecaucana, costea y santandereana, extienden los vnculos y negocios ms all de sus centros histricos, y sus representantes polticos avanzan procesos de integracin supradepartamentales por la va de movimientos polticos, campaas electorales, planes de desarrollo y servicios administrativos y educativos. Los efectos de la descentralizacin sobre el rgimen poltico tambin presionan contra el ordenamiento electoral e institucional basado exclusivamente en municipios y departamentos29. Un efecto inmediato de la eleccin de alcaldes fue la tendencia a la atomizacin municipal de los partidos polticos, en detrimento de las redes de articulacin departamentales que imperaban sobre los polticos municipales. En la Asamblea Constituyente de 1991 se dio una reaccin que trat de dar reversa a tal fragmentacin mediante el fortalecimiento del Departamento. La eleccin popular de gobernadores, la coordinacin de las polticas nacionales en las jurisdicciones departamentales y la intermediacin en el trnsito de cuantiosos recursos y programas de la nacin a los municipios, no bastaron para evitar la crisis fiscal, poltica y funcional de los departamentos. Algunos municipios se reconocen muy pequeos, con escasos recursos financieros, humanos e institucionales para adelantar obras y programas que pueden resultar ms baratos y mejor gestio28 Algunos analistas hablan incluso del remplazo de los Estado Naciones por las Ciudades Estados, lo cual sin dudaes todava una extrapolacin exagerada de una tendencia, pero que expresa el agrupamiento de poblaciones, recursos econmicos y vinculaciones al mercado regional, nacional y mundial que caracteriza las grandes ciudades del mundo. 29 Una defensa de esta tesis por un ex-ministro de Estado, ex-constituyente y ex-alcalde de Bogot se encuentra en Castro (2000).

nados, ante dependencias nacionales y extranjeras, cuando hacen alianza con localidades en similares circunstancias. Lo mismo ocurre con algunos departamentos. La construccin de una Regin Caribe es un sueo que abrazan representantes polticos de todas las tendencias, as como organizaciones sociales y populares costeas. Siete encuentros para definir los pasos y las caractersticas de la Regin Administrativa y de Planeacin RAP- del Caribe se han realizado desde 1981 30. No menos notorio es el activismo de los llamados gobernadores del sur, quienes redactaron las bases de un plan de desarrollo regional, poseen una posicin crtica concertada respecto de los alcances actuales del proceso de descentralizacin y presentan un propuesta de proclamacin de una Repblica Regional Unitaria de Colombia31. Con una menor visibilidad nacional, pero sin pausa, sectores polticos, empresarios, universidades, organizaciones sociales y populares de los departamentos nororientales aprietan el ritmo de intercambios e integracin con los territorios venezolanos vecinos. Un febril activismo caracteriza algunos representantes que rehacen redes de integracin poltica en varios departamentos que corresponden a la histrica zona cafetera 32. De igual manera, alcaldes, empresarios y polticos del norte del Departamento del Valle del Cauca escudrian la posibilidad de una articulacin poltica e institucional nueva. Los polticos vallunos y paisas, que representan claros intereses empresariales, miran hacia los departamentos del Choc, el antiguo y desmembrado departamento de Caldas, Cauca y Nario como espacios que debieran orbitar dentro de las redes de extensin de sus proyecciones de desarrollo. Con mucha resonancia durante una poca y ahora con ms prudencia, se expresa una asociacin de alcaldes de la regin del Magdalena Medio que pretende la crea30 Un extenso r ecuento de los movimientos polticos regionales se encuentra en Borja (1999). 31 Una sustentacin terica y poltica de tal propuesta de regionalizacin se puede leer en Encuentro Nacional sobre R egiones y Provincias (2001). 32 Un prominente representante de esta clase poltica regional, Rodrigo Rivera que a su vez es director del partido liberal- present una propuesta de ley para federalizar a Colombia. La sustentacin acadmica y poltica de esta propuesta se encuentra en Rivera (2001).

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cin de un departamento que araara partes del territorio a muchos otros33. Mientras tanto, los indios siguen en la brega por la creacin de las Entidades Territoriales Indgenas previstas en la reforma constitucional de 1991 y cuya concrecin implicara armar regiones autnomas con partes del territorio de varios municipios y departamentos 34. Por ltimo, incluso la poblacin negra del Pacfico, pobre y marginada como pocas, al amparo de ttulos colectivos de propiedad de la tierra35, ocupa territorios sobre los cuales pretende incidir legalmente a partir de sus organizaciones tradicionales. Un significativo activismo poltico se congrega entonces por fuera de los municipios y departamentos tradicionales. Algunas veces buscan una asociacin entre municipios y, otras, expresamente, la construccin de regiones a partir de varios departamentos o con pedazos de los existentes. La contencin de la ley orgnica de ordenamiento territorial no ha detenido el proceso econmico, poltico y social que contiene, en la nueva geografa, las ciernes de un nuevo ordenamiento institucional. La poblacin colombiana est advertida, pues los medios de comunicacin y los analistas polticos se lo recuerdan con insistencia: la confrontacin armada se intensifica mediante el control militar de los territorios; y esta geografa supera municipios y departamentos, diseando regiones con zonas de avanzada, en disputa, de convivencia, con corredores y retaguardias que testimonian los puntos histricos de partida. Las regiones colonizadas por los llamados actores armados testimonian el
33 De la Asociacin de Alcaldes del Magdalena Medio forman parte 63 alcaldes de municipios situados en ocho depar tamentos: Caldas, Boyac, Cundinamar ca, Santander, Antioqua, Csar, Bolvar y Magdalena.

fracaso del Estado en imponer un orden poltico y militar en todo el territorio nacional. Son tambin, activos en la confrontacin, botines de guerra, mecanismos para forzar un reconocimiento nacional e internacional y , por ltimo, bastiones desde los cuales negociar una salida poltica al conflicto armado36. Se concluye entonces que tanto el proceso de globalizacin, el impacto poltico de la descentralizacin sobre el rgimen poltico y la dinmica de la confrontacin armada estn estimulando los agrupamientos econmicos, empresariales, polticos, sociales y militares en una geografa que vuelve caduco el viejo ordenamiento territorial.

6. Regionalizacin y proceso de paz

La tendencia hacia la regionalizacin del pas facilita o dificulta una salida negociada al conflicto armado? Una repblica organizada en regiones puede fortalecer la unidad nacional mediante el reconocimiento de la diversidad que la conforma 37, o puede ser el camino ms rpido para exasperar las divisiones hasta fracturar el pas. De qu depende uno u otro desenlace? De los tiempos, que son tan importantes en poltica, como en msica para crear la armona o la disonancia. La regionalizacin se puede hacer ya, mediante una transaccin entre fuerzas integradas al sistema, con la esperanza, claro est, de que los no invitados se conformen con el diseo del nuevo pas hecho para todos. O la regionalizacin puede llegar a ser el resultado de la nueva geografa de los improbables vencedores sobre los vencidos. Finalmente, puede derivar del pacto entre partes que no reco36 Por ejemplo, los ejrcitos paramilitares extienden su influencia desde sus bases histricas en los departamentos de Crdoba y Urab hacia zonas de presencia guerrillera en la Sierra Nevada de Santa Marta, el ro M agdalena, los Montes de Mara y el nudo de Paramillo. La intensa presin paramilitar sobre el sur de Bolvar y la Serrana de San Lucas busca generar un dominio continuo desde el Pacfico hasta la repblica de Venezuela, y as lograr la hegemona poltico-militar en la regin costea y repulsar la influencia guerrillera hacia el centro y sur del pas (Solano, 2003). 37 El profesor de la Universidad Nacional de Colombia Orlando Fals presenta una sustentacin terica e histrica de la necesidad de organizar a Colombia a partir de regiones (Fals, 2000).

El poco menos de un milln de habitantes indios est organizado en 84 pueblos ubicados en 280 municipios y 23 depar tamentos del pas, y posee en propiedad colectiva algo ms 30 millones de hectr eas (cerca del 28% del territorio nacional).
35 Las comunidades negras poseen cerca de 1 milln de hectreas en propiedad colectiva. Por ejemplo, en el Choc el departamento negro de Colombia-, el 92% de la tierra es legalmente inalienable porque est adjudicada en propiedad colectiva a la poblacin negra mayoritaria, y en menor medida, a los indios.

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nocen derrotados; y como todo poder es territorial, el desenlace crtico de la lucha por el poder, como lo demuestra la historia de las constituciones en Colombia, suele instituir un nuevo orden territorial. La primera caracterstica del poder es ser fundacional, es decir, define las reglas de juego que determinan el alcance mismo de la poltica, los actores que participan de las decisiones y los temas sometidos al ejercicio pblico. De all en adelante, la poltica no es ms que el acontecer, ms o menos tranquilo o atormentado, de un orden previamente constituido. La solucin a la incgnita sobre el posible impacto de un ordenamiento regional depende entonces de las relaciones de poder econmico, poltico y militar. La regionalizacin ser el orden de la imposicin, de la consulta o de un pacto que cobije la transaccin de diversos intereses que nos comprometan en un perdurable y honorable acuerdo de paz. Los tiempos actuales no estn para construir Estados Nacionales cada vez ms grandes, sino ms pequeos. Hasta ahora, los Estados que se parten en varios trozos padecen de fracturas histricas, religiosas, tnicas, de lengua y cultura; caractersticas que, de manera aparente, afortunadamente, no posee Colombia. Lo que no suele advertirse son los precipicios entre el mundo rural y urbano, entre los territorios integrados al mercado nacional e internacional y las vastas zonas de un imparable proceso de colonizacin y extensin de la frontera agrcola, entre el mundo moderno y premoderno, entre lites acostumbradas a todo poseer y contra lites cansadas de desposesin. Tales abismos constituyen mundos de identidades histricas y culturales asentadas en territorios especficos. Entre ms se profundizan los efectos diferenciadores de realidades territoriales como resultado combinado de la apertura, la crisis poltica y la confrontacin armada, ms nos acercamos a cercenar los territorios nacionales. Contrario al pensamiento mayoritario, reiterado incluso por las jefaturas polticas de los ejrcitos irregulares, Colombia no est vacunada, ni blindada, contra la disolucin de la unidad estatal y nacional.

No obstante la organizacin del territorio de manera regional puede ser una invaluable oportunidad para asentar un pacto social y poltico con base en el cual se profundice la equidad, el desarrollo y la democracia. La mayor parte de la financiacin del nuevo ordenamiento territorial debe provenir de los impuestos sobre la renta y complementarios y de un tributo directamente proporcional a las tasas de crecimiento regional. Da tal manera, la regionalizacin se fundara en el principio de la solidaridad entre las clases sociales y entre los territorios ms desarrollados con los menos. La ejecucin de los recursos debiera atender, sin ambigedad, al criterio de distribucin de la riqueza; esto es, a menores niveles de desarrollo regional y mayor cantidad proporcional de poblacin pobre, mayor volumen de transferencias regionales por persona. Completa la garanta de la equidad entre territorios la creacin de un Fondo de Compensacin Regional, con base en el cual se logre la dotacin de un mnimo de servicios sociales y condiciones para la actividad productiva similares entre las regiones, en tiempos determinados. La equidad refiere tambin al reconocimiento de los esfuerzos especficos que cada entidad regional realice para mejorar los niveles relativos de desarrollo. La bsqueda de la equidad no debe, por lo tanto, desestimular a los emprendedores y exitosos, mientras premia a los acomodados y perezosos. Si no se construye un sistema de estmulos y castigos al compromiso con el desarrollo se protege la cultura rentista. Una regionalizacin para el desarrollo requiere descentralizar parte de la poltica econmica. La participacin de las regiones en el manejo de los recursos naturales y los macro proyectos de inters nacional, las inversiones en infraestructura, transporte y comunicaciones, y las polticas selectivas en favor de sectores productivos, comerciales y financieros son aspectos trascendentales que conforman parte de la agenda de un pacto territorial. Si en la actualidad, las entidades territoriales padecen una gran dependencia de las transferencias del presupuesto nacional, es porque los principales tributos pertenecen a la nacin. Es necesaria una negociacin sobre la reparticin de

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los tributos nacionales 38. El presupuesto nacional acorde con el nuevo ordenamiento territorial debiera prever una partida para el desarrollo regional que comprenda los recursos transferidos directamente a las regiones y el Fondo de Compensacin Regional. Adems, se deben incorporar, en la distribucin del presupuesto, los derechos y responsabilidades regionales en los proyectos de inters estratgico de la nacin. El pacto regional se funda, no solo en la defensa de la autonoma de las regiones en la definicin de perfiles, nfasis y prioridades especficas de desarrollo, sino en un esquema de concurrencia de las regiones en los asuntos estratgicos de la nacin y, por ltimo, en el acuerdo sobre las reas reservadas al Estado central, garantes de la unidad nacional39. En este contexto cobrara validez, lo que hoy no es ms que vana proclama constitucional, el derecho y la exigencia a cada entidad territorial de dotarse de su propio plan de desarrollo. La conduccin exclusiva de la guerra y la paz por el presidente de la repblica parece agotada. Sin desconocer las razones nacionales de los principales conflictos sociales, polticos y militares, deben reconocerse las diferentes dinmicas y caractersticas territoriales en el acontecer nacional, incluso en el enfrentamiento armado40. Las autoridades regionales deben participar en la agenda de las negociaciones y en un futuro y deseable pacto de paz. Hasta ahora, no solo las entidades territoriales han estado formalmente excluidas de las negociaciones de paz, sino tambin las principales fuerzas sociales y comunitarias con representa38 El ex-presidente y actual Secretario General de la OEA Csar Gaviria escribi al respecto: Es absolutamente indispensable que los tributos sean establecidos en las regiones o en las municipalidades, que sean cobrados por ellas, que las decisiones de inversin o de destinacin sean tomadas all (Riv era, 2001).

cin nacional o territorial. El pacto territorial que se defiende es tambin, un pacto social y poltico, por lo tanto, no puede ser exclusivo a los comandantes de los principales ejrcitos, sino extenderse a las fuerzas empresariales, sociales y polticas de toda la nacin. Es, por lo tanto, deseable la participacin social y comunitaria en la conformacin de la regiones, los planes de desarrollo territoriales y los acuerdos de paz. Sin desconocer la multiplicidad de caminos y reformas que pueden alimentar la regionalizacin del pas, una asamblea constituyente, que combine la representacin nacional y la territorial, es recomendable para sellar el nuevo pacto nacional. Unas regiones constituidas por acuerdos polticos y con participacin civil (empresarial, social y comunitaria), dotadas de planes de desarrollo propios, con autonoma poltica y administrativa y con facultades legislativas delimitadas, facilitaran cerrar la ancestral brecha entre territorio y Estado. En el siglo del centralismo se concentr la presencia del Estado en las principales ciudades, centros mineros y agroindustriales. Gracias al proceso de descentralizacin la inversin social se difunde de manera ms generalizada. Las autonomas regionales con competencias en materia econmica, recursos del presupuesto nacional, nuevo estatuto tributario y participacin en los excedentes de los grandes proyectos de inversin y las riquezas naturales, podran fomentar el desarrollo e integracin de los mercados regionales. Un desarrollo ms difuminado en todo el territorio nacional podra, en el mediano y largo plazo, resultar de un ordenamiento territorial regional, as como el centralismo estatal se correspondi con la concentracin del desarrollo y del poder poltico en tres ciudades, Bogot, Medelln y Cali, y sus respectivos departamentos. El nuevo mapa territorial colombiano tomar varios aos ms en disearse. La confrontacin armada, a la vez que polariza polticamente al pas, contribuye a su fragmentacin territorial. La reaccin del ejecutivo es hacia la centralizacin del control sobre las transferencias y competencias descentralizadas, as como hacia una fuerte estrategia militar central con particularidades regionales mediante las Zonas de Rehabilitacin y Consolidacin. Por otra parte, la crisis fiscal que se extiende desde el

Por ejemplo, la defensa nacional, la moneda, las relaciones internacionales sin impedir una cier ta diplomacia internacional de las r egiones-, la seguridad social, la estabilidad macr oeconmica, los principios y mecanismos institucionales bsicos de justicia y la participacin poltica representativa de todas las regiones en el poder y el presupuesto nacional.
40 En los ltimos aos se ha avanzado mucho en el estudio de las dinmicas econmicas, polticas y de los conflictos sociales en difer entes regiones. Por ejemplo, se puede consultar Snchez (1999).

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colapso econmico de 1999, tambin presiona hacia el recorte y control de las transferencias cedidas41. Estas tendencias contrarias a la profundizacin de la descentralizacin no hacen desaparecer de la agenda pblica del propio gobierno el inicio del ordenamiento regional del pas. En la campaa electoral, el presidente Alvaro Uribe propuso la convocatoria a un referendo que lograra, de una sola vez, la desaparicin de los 32 departamentos de Colombia para ser reemplazados por 7 u 8 regiones. Al ser elegido y antes de posesionarse, propuso una consulta popular con base en una propuesta de regionalizacin redactada por cuatro connotados especialistas, con base en la libertad de cada departamento de optar por la asociacin regional con otro(s). Ahora, en pleno ejercicio del poder, busca facultades extraordinarias para la reforma territorial. Para el presidente el objetivo de la reforma territorial y de las regiones es la reduccin de los costos de la administracin pblica 42, para otras fuerzas polticas, de
41 Por ejemplo, el Banco Mundial aconsej al gobierno del presidente lvaro Uribe no profundizar el proceso de descentralizacin en razn de la crisis econmica del pas, y el acuerdo con el FMI previ el recorte a las sumas transferidas para reducir el dficit fiscal. 42 En el Manifiesto Democrtico de lvaro Uribe, el punto 10 dice: Municipios vecinos que en lugar de tener cada uno su respectiva unidad de asistencia agrcola se puedan agr upar y disponer de una sola a travs de un convenio con empresas solidarias de profesionales y tecnlogos. Debe haber personeras comunes para grupos de pequeos municipios o ser sustituidas por la Procuradura Nacional. Explorar todas las posibilidades de asociacin. El punto 11 dice: La Constitucin debe autorizar regiones autnomas que surjan de la fusin de depar tamentos con mecanismos que mantengan su identidad cultural. Que las regiones no sean simples entes territoriales con nuevos costos. Tres departamentos que se unan, de manera voluntaria y por iniciativa propia, podrn tener una sola gobernacin, una sola asamblea. Ahorrarn, dispondrn de ms recursos para lo social. La Nacin debe desmontar las duplicidades y delegar ms funciones y competencias en las regiones. Por ejemplo, Caminos Vecinales no debe existir en el nivel central. Y el punto 12: Estudiaremos diferentes modalidades de alianzas entre depar tamentos, que ahorren costos para dedicar ms recursos a la inv ersin social. Por ejemplo, que fusionen entidades operativas: departamentos vecinos podran tener una sola Secretara de Obras Pblicas. Finalmente, el punto 13: Las asambleas tienen que ser ms austeras, pero no se deben suprimir salvo cuando sean sustituidas por parlamentos regionales. Se justifican por la representacin de las subregiones de cada departamento y el control poltico. Los diputados no deben tener sueldo sino honorarios y seguridad social.

distribuir de manera diferente el poder poltico y econmico del pas. La tentacin de romper los diques institucionales y abrir la era de la regionalizacin es latente. Una ltima palabra: mientras Colombia, al igual que otros pases, busca un ordenamiento territorial que exprese las nuevas relaciones polticas y econmicas entre territorios, el proceso de internacionalizacin de la economa no para. Ningn Estado nacional por s solo, y menos las regiones interiores que lo conforman, puede garantizar crecimiento y equidad por fuera de la creciente interdependencia global. Advertimos de la importancia de avanzar al tiempo, como en el baile en pareja, en el nuevo diseo territorial interno y externo; acometer el primero sin el segundo es una va expedita a la fragmentacin nacional y al empobrecimiento de muchas regiones y de la poblacin que en ellos habita.

7. Referencias bibliogrficas
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