BREVE ANLISIS ECONMICO DE LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE1 (Versin Preliminar para Discusin Interna) Andrs Rosenzweig IICA2

Junio 2003 I. INTRODUCCIN

1.La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), publicada el 7 de diciembre de 2001, tiene como objetivo central articular las polticas pblicas que inciden en el medio rural. Contempla el fomento a las actividades productivas, tanto agropecuarias como de otra ndole, la promocin del bienestar social, y la preservacin del medio ambiente. La Ley tiene una concepcin de integralidad. La Ley, busca inducir conductas entre los agentes de los sectores pblico y privado que inciden en el desarrollo rural. Para tal efecto crea un esquema de planeacin de corto, mediano y largo plazo democrtico, incluyente y federalista, as como mecanismos de coordinacin para hacerlo viable, dentro del entorno de globalizacin de la economa y la agricultura mexicanas. 3
ESTRUCTURA ESTRUCTURA DE DE LA LA LDRS LDRS
LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE GOBIERNO FEDERAL
Comisin Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable
Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable
Consejos Regionales Interestatales (Cuando varios consejos estatales coincidan en una regin)

rganos Consultivos

ESTADOS

Programa Especial Concurrente

Programas Sectoriales

Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable

Distritos de Desarrollo Rural

Consejo Distrital

SAGARPA
MUNICIPIOS
12 PROGRAMAS 9 SISTEMAS 6 SERVICIOS 4 FONDOS

Consejo Municipal para el Desarrollo Rural Sustentable

2. Los espacios que abre la LDRS para la participacin de todos los agentes del medio rural en la formulacin de las polticas pblicas son fundamentales, ya que la heterogeneidad del medio rural vuelve ineficaz cualquier concepcin centralista. Las
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Agradezco al Ing. Roberto Ismael Vzquez Ochoa sus valiosos comentarios y crticas constructivas. 2 El documento refleja los puntos de vista del autor y no necesariamente los del IICA. 3 Cuando proceda, se harn alusiones al Acuerdo Nacional para el Campo, suscrito el 28 de abril de 2003.

actividades agrcolas, pecuarias y forestales en Mxico se realizan en prcticamente todo el territorio nacional, el cual muestra grandes contrastes entre regiones. Los agentes del desarrollo rural, principalmente los productores y los trabajadores, muestran caractersticas muy diferentes. El entorno institucional, que norma las relaciones de propiedad, las interacciones entre los productores y los mercados de bienes y servicios, y la relacin entre los agentes del desarrollo rural y el gobierno, entre otras, han sido ineficaces en varios sentidos. De ah la importancia de la LDRS. 3. Las nuevas concepciones sobre el desarrollo rural se basan en las interrelaciones entre los entornos fsico, social e institucional. El medio fsico se caracteriza por una diversidad en cuanto a climas, calidad de los suelos, disponibilidad del agua y una gama amplia de posibilidades productivas. El entorno social muestra una poblacin rural heterognea, en cuanto a sus niveles de educacin y cultura, formas de vida, y disponibilidad y acceso a los medios de produccin, principalmente tierra, capital y tecnologa. El problema de la pobreza es severo. La distribucin de la poblacin rural en el territorio no es uniforme. Proliferan las localidades rurales pequeas en la mayor parte del pas, con condiciones muy dispares en relacin a su grado de integracin con el resto de la economa, su dotacin de servicios pblicos bsicos, su infraestructura bsica de comunicaciones y su rgimen de tenencia de la tierra. En las reas rurales de Mxico habitan cerca de 25 millones de personas, asentada en 196 mil localidades con menos de 2 mil 500 habitantes, de las cuales 192 mil cuentan con menos de 100 habitantes. Alrededor de 65 mil comunidades se encuentran en situacin de aislamiento, lejos de ciudades y vas de comunicacin transitables todo el ao, en las que viven alrededor de 4.6 millones de personas. 4Hay un fenmeno de dispersin poblacional, de aislamiento de muchas comunidades, y fragmentacin en la tenencia de la tierra. El entorno institucional se mantiene en continua y permanente evolucin, en correspondencia a las etapas histricas del pas y el modelo de desarrollo vigente en cada una de ellas. Habra que distinguir dos tipos de evolucin en el marco institucional. El proceso evolutivo de mayor trascendencia en el mbito institucional, al que podra llamrsele de primer nivel, es aquel que modifica de fondo los fundamentos de la organizacin social en el campo y su relacin con la propiedad de la tierra y con los mercados de los productos primarios. Hay varias etapas histricas en lo cual ello ha sucedido: La Conquista y la instauracin del rgimen colonial; la Reforma liberal del siglo XIX; el rgimen porfirista y la consolidacin de las relaciones sociales neocolonialistas; la Constitucin de 1917 y el activismo del Estado en todos los mbitos de las relaciones sociales en el campo; y finalmente, la llamada reforma neoliberal en las ltimas dos dcadas del siglo XX. Las condiciones del medio fsico y las condiciones del medio social se transmiten, a veces con gradualidad, y a veces abruptamente,

Ver Programa Especial Concurrente (PEC), el cual es un instrumento creado por la propia Ley para materializar los resultados del proceso de planeacin creados por ella, e incluye el conjunto de Programas Sectoriales relacionados con las materias motivo de la Ley.

en el entorno institucional: La Constitucin de 1917 fue producto de un estallido social. El segundo tipo de proceso evolutivo en el mbito institucional tiene que ver con la adecuacin de las instituciones a las necesidades que plantean los cambios evolutivos del primer nivel. En este tipo de proceso se debe ubicar la LDRS, que tiene como objetivo el ajuste de las instituciones al nuevo modelo econmico.

4. Para ejemplificar estas relaciones, en los estados del Sureste, que cuentan con una base de recursos naturales muy superior a la del resto del pas, se concentra la marginacin. Las condiciones sociales e institucionales impiden el aprovechamiento pleno de los recursos naturales. Tampoco se puede tener una visin determinstica del fenmeno de la fragmentacin en la tenencia de la tierra, la cual es producto de cuestiones institucionales (Artculo 27 Constitucional y sus Leyes Reglamentarias), entre otras muchas. 5. La historia econmica de las actividades agropecuarias en Mxico, as como su situacin actual, considerando el medio fsico, los aspectos institucionales y los aspectos sociales, es un gran faltante en el acervo de los conocimientos de la sociedad mexicana actual. Hace falta un llamado para que alguien logre llenar este vaco.5 La magnitud de la tarea la ilustra Fernand Braudel con su impresionante obra multidisciplinaria en cuatro tomos Histoire de la France Rural. Otro ejemplo es la Cambrdige History of Agriculture in India.

5 En la introduccin del Acuerdo Nacional para el Campo, se seala: Tener un diagnstico realista y objetivo sobre las causas de la problemtica y los medios eficaces para alcanzar las finalidades que se pretenden y el punto 277 establece la creacin del Instituto de Informacin y Evaluacin de Polticas del Desarrollo Rural Sustentable.

CARACTERIZACIN BREVE DEL RETO DEL DESARROLLO RURAL 6. La literatura en torno al desarrollo rural, tanto en Mxico como a nivel internacional, no proporciona 'recetas' ni soluciones de aplicacin universal. Predominan estudios de caso particulares acordes a su entorno; as como ejercicios tericos en los cuales 'todo depende de todo' y por tanto la formulacin de polticas pblicas no se ve beneficiada tan claramente de las aportaciones acadmicas, como sucede en otros campos de las ciencias sociales. 7. El Banco Mundial reconoce 'que la pobreza no es solo un problema de falta de ingresos de desarrollo humano: Pobreza es tambin vulnerabilidad e incapacidad de hacerse or, falta de poder y de representacin.6 Esta concepcin de la pobreza va acompaada de una mayor complejidad en las estrategias de reduccin de la misma, ya que son ms los factores -por ejemplo, las fuerzas sociales y culturales- que deben tenerse en cuenta'. 7 8. Los rezagos sociales entre regiones derivan de la interaccin negativa de diversos factores. Puesto que muchas localidades estn incomunicadas, se presenta un patrn de asentamientos humanos disperso, a lo que se suman la insuficiente provisin de servicios sociales y apoyos gubernamentales y a un escaso dinamismo econmico. Asimismo, las posibilidades de desarrollo econmico de estas micro-regiones ms marginadas se ven obstaculizadas por una insuficiente oferta de financiamiento para la produccin, de canales eficientes de abasto y comercializacin, as como de asesora tcnica vinculadas al diseo y administracin de proyectos de inversin. Los limitados niveles de organizacin social prevalecientes, se expresan en la reducida capacidad de gestin de las comunidades pequeas y dispersas ante las autoridades polticas y las instituciones. Por ltimo, el desarrollo de las micro-regiones de elevada marginacin ocurre en un entorno institucional, poltico y jurdico poco propicio, caracterizado por la recurrencia de conflictos intercomunitarios, sociopolticos o intertnicos.8 9. La literatura moderna sobre desarrollo rural reconoce que el llamado empoderamiento de los actores sociales en diversos niveles territoriales es la piedra angular, en los pases en desarrollo, de una segunda ola de reformas del Estado. La primera ola otorg un mayor papel a los proveedores privados y a los mecanismos de mercado, mientras que la segunda debe otorgar a la sociedad civil organizada un mayor papel frente al Estado y a la empresa privada. El paradigma emergente del capital social sugiere a muchos investigadores que los programas de superacin de la pobreza campesina y de fortalecimiento de la sociedad civil rural tendran mejores resultados si tomaran en consideracin los sistemas socioculturales de las comunidades. 10. Es importante jerarquizar los diversos factores que determinan el fenmeno de la marginacin. Sin un ejercicio de este tipo, se corre el gran riesgo de dispersar el
6 Es dramtica la realidad que est detrs del punto 266 del Acuerdo Nacional para el Campo: 'Instrumentar un programa de identidad jurdica para la poblacin rural, promoviendo la expedicin de documentos oficiales que les acrediten los atributos de la personalidad jurdica y con los cuales puedan ejercer sus derechos ciudadanos, asimismo, proporcionarles elementos para lograr seguridad acerca de su patrimonio'. 7 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001. Lucha contra la Pobreza. 8 Fuente: Programa Especial Concurrente, PEC

esfuerzo en mltiples programas desarticulados. Hace falta un plan secuencial de acciones, es decir, qu se debe hacer primero y que se debe hacer despus. Hay que comenzar por todos los frentes simultneamente? Hay que comenzar por la electrificacin y las comunicaciones en las comunidades aisladas, o por la organizacin de los productores y el fortalecimiento de su capacidad de gestora? 9 11. Una conclusin que emerge con fuerza de la revisin de la literatura del desarrollo rural es que el combate a la pobreza y la capitalizacin rural no es solamente una cuestin de presupuestos, sino de construccin de instituciones slidas, un marco jurdico propicio y de representatividad y capacidad de gestin de las comunidades rurales frente al Estado. La LDRS viene a marcar un parteaguas muy importante en la poltica pblica en Mxico, al corregir los sesgos a favor de los aspectos presupuestales que la ha caracterizado en los ltimos aos, y en detrimento de las cuestiones legales e institucionales y de participacin y representacin sociales.

CARACTERSTICAS Y OBJETIVOS DE LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE 12. La LDRS tiene un carcter inductivo, y es ms bien un instrumento de planeacin y coordinacin institucionalizado para el medio rural. En la tradicin jurdica mexicana, las Leyes incorporan una seccin de Exposicin de Motivos en la cual se dan a conocer las razones de los legisladores para promulgarlas, y se establece el espritu de la Ley el cual es fundamental en casos de falta de claridad en la Ley misma que obliguen a interpretarla. La ausencia de esta seccin en la LDRS tal vez se explique por el intenso debate legislativo antes de su promulgacin, as como por las discrepancias de fondo que llevaron al C. Presidente de la Repblica a vetar la primera versin de la Ley aprobada por el Congreso. No sera adecuado afirmar que la LDRS no fija rumbo pero tambin lo sera decir que fija con toda nitidez, ms all de la necesidad de interpretaciones en ciertos temas tales como la participacin del Estado en los mercados agropecuarios, y las prioridades para el ejercicio del gasto pblico destinado al rural, en los mbitos social, productivo y de la sustentabilidad. La Ley puede amparar tanto un modelo de desarrollo con fuerte participacin estatal y fuerte influencia corporativa, hasta uno en el cual el papel central en el desarrollo corresponde a los sectores social y privado. 10 13. La LDRS establece como objetivos explcitos de la funcin pblica: Mejorar el bienestar de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes de la sociedad rural, mediante la diversificacin y la generacin de empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio rural, as como el incremento del ingreso. Corregir disparidades de desarrollo regional a travs de la atencin diferenciada a las regiones de mayor rezago, mediante una accin integral del

9 Hay algunos pronunciamientos, no necesariamente compartidos por el autor, de que sigue existiendo desarticulacin de pol[iticas y programas. Ver por ejemplo: El Financiero, 23 de junio 2003. Plagado de errores, el plan antipobreza del gobierno. Ineficiencia y desarticulacin de programas de apoyo: CEESP. 10 Este mismo problema de indefinicin de rumbo se observa en el Acuerdo Nacional para el Campo.

estado que impulse su transformacin y la reconversin productiva y econmica, con un enfoque productivo de desarrollo rural sustentable.11 Contribuir a la soberana y la seguridad alimentaria de la Nacin mediante el impulso de la produccin agropecuaria del pas. Fomentar la conservacin de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento sustentable. Valorar las diversas funciones econmicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional. MINIFUNDISMO Y FRAGMENTACIN DE LA TIERRA EN EL DESARROLLO RURAL
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14. El reto del desarrollo rural en Mxico est estrechamente vinculado con el tamao de las unidades de produccin. La fuente de informacin ms confiable de la que se dispone es la base de datos del PROCAMPO (la cual captura a los productores de granos y oleaginosas exclusivamente). De los productores inscritos en el programa, el 77 por ciento poseen predios de menos de 5 hectreas, y el 43.7 por ciento poseen predios de menos de 2 hectreas (promedio 1995-2000). La LDRS no aborda los problemas del minifundismo y la fragmentacin de la tierra 15. El minifundismo y la excesiva fragmentacin de la tierra son uno de los principales problemas del campo en Mxico, en su dimensin productiva. El origen de este fenmeno se remonta al Artculo 27 Constitucional y al reparto agrario. Las reformas de 1992, al sentar las bases para sustituir la propiedad ejidal por la propiedad privada, tuvieron como objetivo, entre otros, propiciar el surgimiento de un mercado de tierras que permitiese alcanzar escalas de produccin de mayor viabilidad. An cuando desde antes de las reformas de 1992 ya exista un mercado ilegal de renta y venta de tierras ejidales, la legalizacin de esas prcticas no ha permitido superar el problema del minifundismo, sobre todo en las zonas del pas donde este fenmeno es ms acentuado.

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En el Acuerdo Nacional para el Campo, se establece como un Principio Rector: Reconocimiento del principio de paridad, que equivale al derecho a tener acceso a las mismas oportunidades para su desarrollo, de la poblacin urbana y la poblacin rural... 12 El asunto del minifundismo no es abordado por la LDRS. Hay dos alusiones aisladas . El Captulo VII, Artculos 86-89 hablan de la formacin y consolidacin de empresas rurales. En los Artculos 173 y 174 se habla de la reestructuracin de unidades de produccin rural.

TAMAO DE LOS PREDIOS CULTIVADOS CON GRANOS Y OLEAGINOSAS Estado Oaxaca Tabasco Yucatn Distrito Federal Veracruz Guerrero Hidalgo Mxico Quintana Roo Chiapas Puebla Morelos Quertaro Campeche Coahuila Tlaxcala Tamao promedio (ha) 1.8 1.8 1.8 2.0 2.2 2.3 2.3 2.5 2.6 3.0 3.1 3.3 3.8 4.1 4.1 4.5 Estado S.L.P. Michoacn Nayarit Colima Guanajuato Aguascalientes Nuevo Len Durango Jalisco B.C.S. Sinaloa Zacatecas Chihuahua Sonora Tamaulipas Baja California Tamao promedio (ha) 4.7 4.9 5.0 5.7 6.2 6.5 7.7 7.9 8.7 10.1 10.4 10.7 12.6 16.1 17.8 22.9

Fuente: ASERCA: PROCAMPO, Estadsticas 1997

16. Podra discutirse si la Ley Reglamentaria actualmente vigente del Artculo 27 requiere de cambios adicionales para tener mayor efectividad (como podra ser la eliminacin del requisito de que sea la Asamblea Ejidal la que tenga que aprobar s una parcela ejidal puede pasar al rgimen de propiedad privada, el tope constitucional de 100 hectreas de riego para la tenencia de la tierra). Sin embargo parece evidente que existen otro tipo de barreras para la consolidacin de un mercado de tierras en Mxico, ms all del mbito estrictamente normativo. Entre otras, pueden mencionarse los rezagos en el programa de titulacin de parcelas, y la insuficiencia presupuestal para el funcionamiento expedito de los Tribunales Agrarios y para el cumplimiento de las resoluciones presidenciales y judiciales pendientes. 17. Una barrera que no ha sido analizada adecuadamente se ubica en el mbito sociolgico y cultural. La parcela no puede concebirse exclusivamente como un activo para la produccin. Es el espacio fsico de arraigo y unin familiar. La parcela tambin dota a los poseedores y sus familias de un sentido de pertenencia a su comunidad. De ah el dicho muy extendido en las zonas rurales de que ' La tierra no se vende'. La LDRS no puede interferir con la legislacin agraria ni con la Constitucin. Sin embargo, tampoco marca una estrategia para hacer frente al principal problema del campo en Mxico. 18. Los problemas asociados con las escalas de produccin minifundistas se antojan insuperables. Por ms que se avance en los rendimientos, y en el abatimiento de costos, estas unidades de produccin carecen sencillamente de viabilidad econmica, si se considera el costo de oportunidad de la mano de obra. El escenario base considera un predio de 2 hectreas, 2 toneladas de rendimiento por hectrea en maz que corresponde al promedio nacional, las cuotas de PROCAMPO, y un precio de maz superior en alrededor de 50 por ciento al que prevalece en el mercado internacional. El resultado de este anlisis indica que la actividad genera un ingreso per cpita inferior al que existe en Hait, ingreso que no se logra alcanzar ni triplicando los rendimientos con respecto al escenario base, ni duplicando los precios.

AUN DUPLICANDO PRECIOS LOS INGRESOS PER C CPITA DERIVADOS DE UNIDADES PRODUCTIVAS PEQUE PEQUEAS, SER SER AN MUY INFERIORES A LOS QUE EXISTEN EN PA PASES COMO PER PER, GUATEMALA Y HAIT HAIT . ESTO ES EVIDENCIA DE LA IMPORTANCIA DE LOS INGRESOS NO AGROPECUARIOS
PRODUCTORES DE MA MA Z EN PROCAMPO CON 2 HECT HECT REAS O MENOS = 1,138,840 CASO 2 RENDIMIENTO SE TRIPLICA 2 has R=6 Precio = $1,500 $2,060 CASO 3 PRECIO SE DUPLICA 2 has R=2 Precio = $3,000 $2,060

PIB PER C CPITA */ (D (Dlares / habitante) Guatemala Per Hait Mxico 1,512 1,923 469 6,030

CONCEPTO

CASO 1 BASE 2 has R=2 Precio = $1,500

PROCAMPO ($1,030/HA) Ingresos de mercado (No. Has x R x Precio) Costos/tonelada Ingreso Anual Ingreso Mensual Ingreso per c c pita anual (dls/5hab)

$2,060

$6,000

$18,000

$12,000

*/ Precios corrientes en d dlares. lares. FUENTE: FMI, World Economic Oultook Oultook, Abril 2002.

$800 $7,260 $605

$750 $19,310 $1,609

$800 $13,260 $1,105

CASO 3 (HIPOT (HIPOTTICO)

Este precio hipottico requiere de un arancel de alrededor de 200 por ciento Un precio tan elevado va en detrimiento de jornaleros y productores de autoconsumo no autosuficientes y del sector pecuario.
18

138.3

367.8

252.6

Costos/ha Tipo de Cambio = 10.5

$1,600/ha

$4,500/ha

$1,600/ha

Fuente: ASERCA/SAGARPA

19. Estos resultados no son necesariamente evidencia de pobreza, ya que no est incorporando el ingreso no agropecuario de las unidades de produccin. S ilustran que la renta empresarial de la actividad agrcola maz, en este caso- no es competitiva frente a otras actividades econmicas asalariadas a las que puede acceder la mano de obra rural no calificada. En los tres escenarios, el ingreso mensual de la actividad agrcola es inferior al ingreso semanal de trabajadores no calificados en la industria de la construccin. La viabilidad econmica de estas unidades productivas podra alterarse con la conversin hacia otros cultivos. La cuestin es que ello ha sucedido tan solo marginalmente y el potencial se percibe limitado.

COORDINACIN INSTITUCIONAL, FEDERALISMO Y CORRESPONSABILIDAD EN EL DESARROLLO RURAL 20. En la LDRS se reafirma la rectora del Estado en el desarrollo nacional y la conduccin de la poltica de desarrollo rural sustentable, las cuales se ejercern por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que ste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a travs de stos, con los gobiernos municipales (Artculo 12). 21. Con objeto de que la gestin pblica que se realice para cumplir esta Ley constituya una accin integral del Estado en apoyo al desarrollo rural sustentable, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisin Intersecretarial, coordinar las acciones y programas de las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable. Asimismo, mediante convenios que se celebren con los gobiernos de las

entidades federativas y los municipios, se propiciar la concurrencia y se promover la corresponsabilidad de los distintos rdenes de gobierno (Artculo 19). 22. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisin Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondr al Ejecutivo Federal, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprender las polticas pblicas orientadas a la generacin y diversificacin de empleo y a garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su participacin e incorporacin al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginacin y a las poblaciones econmica y socialmente dbiles.( Artculo 14). 23. La Comisin Intersecretarial estar integrada por los titulares de las siguientes dependencias del Ejecutivo Federal:13 a) Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, cuyo titular la presidir; b) Secretara de Economa; c) Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales; d) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; e) Secretara de Comunicaciones y Transportes; f) Secretara de Salud; g) Secretara de Desarrollo Social; h) Secretara de la Reforma Agraria; i) Secretara de Educacin Pblica; y las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo que se consideren necesarias, de acuerdo con los temas de que se trate. (Artculo 21).

No es lo mismo Mando que Coordinacin 24. Qu papel juega en la Comisin Intersecretarial el Presidente de la Repblica? La Constitucin Poltica define claramente la jerarqua suprema y absoluta del Presidente
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Por acuerdo presidencial se incorporaron a la Comisin la Oficina de la Presidencia, la Secretara de Gobernacin y la STPS.

de la Repblica sobre sus Secretarios de Estado. Esta Comisin suple el sistema de Gabinete Agropecuario que funcion durante algunas pocas. La Comisin Intersecretarial ser presidida por la SAGARPA, an cuando presidir no significa mando. La dependencia ve fortalecido su rol en el desarrollo rural. Puede inferirse de la complejidad de la propia LDRS y de la complejidad de los problemas del desarrollo rural, que el Presidente de la Repblica no tendra el tiempo para coordinar todos estos esfuerzos. 25. La SAGARPA puede realizar mucho mejor esta funcin, y desde luego que en puntos crticos de desacuerdo siempre se podr recurrir a la instancia presidencial. Es un mejor modelo que el de Gabinete Agropecuario, pero requiere de un compromiso compartido de todos los Secretarios de Estado en torno al desarrollo rural, y un aparato gubernamental suficiente para desempear todas las actividades de planeacin, consulta y conciliacin de intereses que plantea la LDRS. Est la hiptesis, fundamentada, de que las dependencias pblicas empiezan a perder eficacia por su adelgazamiento excesivo.

Mecanismos de Coordinacin Interinstitucional 26. La LDRS se anticipa a la Comisin Intersecretarial en establecer ciertos principios de coordinacin en reas estratgicas dentro de las entidades del Poder Ejecutivo. Se definen seis Servicios (por lo que se debe entender instituciones pblicas responsables de la ejecucin de programas y acciones especficas en una materia), y nueve Sistemas (por lo que se debe entender mecanismos de concurrencia y coordinacin de las funciones de las diversas dependencias e instancias pblicas y privadas en donde cada una de ellas participa de acuerdo con sus atribuciones y competencia para lograr un determinado propsito. 27. Los mecanismos de coordinacin y entidades ejecutoras contempladas por la Ley (Servicios, Sistemas y Fondos), pueden agruparse por grandes grupos: I. Investigacin, Capacitacin; y Transferencia de Tecnologa (Fondo para el Apoyo a la Investigacin; Fondo para el Apoyo a la Investigacin; Sistema Nacional de Investigacin y Transferencia Tecnolgica para el Desarrollo Rural; y el Servicio Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Integral Comercializacin Agropecuaria (agrupa al Servicio Nacional de Normalizacin e Inspeccin de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento; y el Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural y de alguna forma al Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria y al Sistema Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria) Fomento Productivo: (agrupa al Servicio Nacional de Inspeccin y Certificacin de Semillas; Sistema Nacional de Fomento a la Empresa Social Rural; Sistema Nacional de Financiamiento Rural; Sistema Nacional de Apoyos a los Programas inherentes a la Poltica de Fomento al Desarrollo Rural Sustentable y(Servicio Nacional del Registro Agropecuario) Desarrollo Social (agrupa al Fondo para Atender a la Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas, Fondo para Atender a la

II.

III.

IV.

10

Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas, Fondo Nacional de Vivienda Rural, . y Sistema Nacional de Bienestar Social Rural) V. Medio Ambiente (. Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificacin y la Degradacin de los Recursos Naturales. 28. La agrupacin de Servicios, Sistemas y Fondos aqu presentada es arbitraria en ciertos casos en los que existen reas de traslape. Por qu en algunos casos hay solamente Sistemas, en otros estn acompaados de Fondos y Servicios, y en otros casos importantes no hay ninguna de estas figuras, como en el asunto de la fragmentacin en la tenencia de la tierra, resulta analticamente difcil de responder. La respuesta se podra encontrar ms probablemente en la negociacin poltica. En el caso de la comercializacin hay presumiblemente una mala comprensin del tema, ya que esta materia exige una gran coordinacin entre los sectores pblico y privado, lo cual debi haber dado lugar a la creacin de un Sistema, cuya necesidad quedar clara en secciones posteriores de este trabajo. 29. El Sistema Nacional de Apoyos a los Programas Inherentes a la Poltica de Fomento tiene una amplia cobertura temtica, y por ende, su puesta en marcha como Sistema reviste una gran complejidad. En el Artculo 22, inciso IX, se mencionan los siguientes aspectos: a) Apoyos, compensaciones y pagos directos al productor; b) Equipamiento rural; c) Reconversin productiva y tecnolgica; d) Apoyos a la comercializacin agropecuaria; e) Asistencia tcnica; f) Apoyos y compensaciones por servicios ambientales; g) Estmulos fiscales y recursos del ramo 33 para el desarrollo rural sustentable establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal; h) Finanzas rurales; i) Apoyos convergentes por contingencias; y j) Todos los necesarios para la aplicacin del Programa Especial Concurrente en las materias especificadas en el artculo 15
I. Sistema Nacional de Investigacin y Transferencia Tecnolgica para el Desarrollo Rural Sustentable II. Sistema Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Rural Integral III. Sistema Nacional de Fomento a la Empresa Social Rural IV. Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificacin y la Degradacin de los Recursos Naturales V. Sistema Nacional de Bienestar Social Rural VI. Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable VII. Sistema Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria VIII. Sistema Nacional de Financiamiento Rural IX. Sistema Nacional de Apoyos a los Programas Inherentes a la poltica de fomento al desarrollo rural sustentable

II.ESTRUCTURA ESTRUCTURADE DELA LALDRS LDRS II.

SERVICIOS
1. Servicio Nacional de Normalizacin e Inspeccin de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento; 2. Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y Alimentaria; 3. Servicio Nacional de Inspeccin y Certificacin de Semillas 4. Servicio Nacional del Registro Agropecuario; 5. Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural; y 6. Servicio Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Rural Integral.

FONDOS
1. Fondo para el Apoyo a la Investigacin; 2. Fondo Nacional de Recursos para la Capacitacin Rural; 3. Fondo para Atender a la Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas; 4. Fondo Nacional de Vivienda Rural

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LA PARTICIPACIN DE LAS INSTANCIAS LOCALES Y REGIONALES EN LA FORMULACIN DE POLTICAS Y PROYECTOS. ESTAMOS CERCA DEL PARADIGMA? 30. El Artculo 17 crea el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como instancia consultiva del Gobierno Federal, con carcter incluyente y representativo de los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural. Participan los representantes, debidamente acreditados14, de las organizaciones del sector social y privado rural; de las organizaciones nacionales agroindustriales, de comercializacin y por rama de produccin agropecuaria; y de los comits de los sistemas producto, instituciones de educacin e investigacin y organismos no gubernamentales, de acuerdo con los temas a tratar... En el Artculo 18 se establece que el Consejo Mexicano y los dems organismos e instancias de representacin de los diversos agentes y actores de la sociedad rural, sern los encargados de promover que en el mbito de las entidades federativas, los municipios y regiones, se tenga la ms amplia participacin de las organizaciones y dems agentes y sujetos del sector, como bases de una accin descentralizada en la planeacin, seguimiento, actualizacin y evaluacin de los programas de fomento agropecuario y de desarrollo rural.. 31. El Artculo 24 seala que con apego a los principios de federalizacin, se integrarn Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al Consejo Mexicano, en los municipios, en los Distritos de Desarrollo Rural15 y en las entidades federativas. El Artculo 25 dice: Sern miembros permanentes de los Consejos Estatales los representantes de las dependencias estatales que los Gobiernos de las entidades federativas determinen; los representantes de las dependencias y entidades que forman parte de la Comisin Intersecretarial y los representantes de cada uno de los Distritos de Desarrollo Rural, as como los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carcter econmico y social del sector rural, en forma similar a la integracin que se adopta para el Consejo Mexicano. Los Consejos Distritales tienen

14 El Artculo 147 seala que la Comisin Intersecretarial establecer el Servicio Nacional del Registro Agropecuario, al que tendrn derecho las organizaciones a que se refiere este Captulo. El registro generar efectos de fe pblica, para los aspectos regulados por esta Ley, los considerados en la Ley de Organizaciones Ganaderas y dems ordenamientos aplicables 15 El Artculo 29. establece que los Distritos de Desarrollo Rural sern la base de la organizacin territorial y administrativa de las dependencias de la Administracin Pblica Federal y Descentralizada, para la realizacin de los programas operativos de la Administracin Pblica Federal que participan en el Programa Especial Concurrente y los Programas Sectoriales que de l derivan, as como con los gobiernos de las entidades federativas y municipales y para la concertacin con las organizaciones de productores y los sectores social y privado. Los Distritos de Desarrollo Rural contarn con un Consejo Distrital formado por representantes de los Consejos Municipales. La Secretara definir, con la participacin de los Consejos Estatales la demarcacin territorial de los Distritos de Desarrollo Rural y la ubicacin de los centros de apoyo al desarrollo rural sustentable, con los que contar cada Distrito de Desarrollo Rural, procurando la coincidencia con las cuencas hdricas En regiones rurales con poblacin indgena significativa, los distritos se delimitarn considerando esta composicin, con la finalidad de proteger y respetar los usos, costumbres y formas especficas de organizacin social indgena.

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una conformacin similar, al igual que los Consejos Municipales. En el ltimo prrafo del Artculo 2516 se lee: La organizacin y funcionamiento de los consejos estatales, distritales y municipales, se regirn por los estatutos que al respecto se acuerden entre el gobierno federal y los de las entidades federativas, quedando a cargo del primero la expedicin de reglas generales sobre la materia, para la atencin de los asuntos de su competencia.

La LDRS tiene que basarse en una Sociedad Rural Democrtica y Participativa 32. La LDRS constituye un avance sin precedentes en la incorporacin de instancias locales, representativas del poder poltico (estados y municipios), del mbito administrativo (Distritos de Desarrollo Rural) y del mbito econmico y social (las organizaciones privadas y sociales). En este nuevo andamiaje, quedan adecuadamente representadas las voces de las comunidades rurales en la formulacin de polticas y proyectos, sobre todo de aquellos que ms directamente les conciernen? 33. La respuesta afirmativa supondra un conocimiento adecuado de la LDRS, un funcionamiento eficaz de la democracia representativa, y de un funcionamiento democrtico al interior de las organizaciones sociales y privadas,17 debidamente acreditadas. Supondra adems convergencia de criterios de las comunidades rurales, para llegar hasta las instancias cupulares con una visin unificada y con suficiente fuerza y capacidad de negociacin. Finalmente, la respuesta afirmativa supondra conocer los estatutos que acuerden el gobierno federal y las entidades federativas, que regirn el funcionamiento de los consejos estatales, distritales y municipales. 34. El valor operacional de la LDRS para cada comunidad, para cada regin y para cada entidad federativa ser diferente en funcin de sus propias caractersticas sociales y culturales. Tambin es cierto que Mxico no ha alcanzado an las condiciones necesarias para incorporar a las comunidades y a todos los agentes del desarrollo rural en la formulacin de las polticas pblicas. Para lograr esto se requiere elevar el nivel educativo de la poblacin rural. 35. Siendo la LDRS, como lo es, un marco democrtico de planeacin y coordinacin, surge fuera de ella el programa de accin del gobierno federal para los prximos aos, que es el Acuerdo Nacional para el Campo. Ello pudiese explicarse porque persisten en Mxico estructuras corporativistas, condiciones de politizacin de muchas de las organizaciones del sector rural, y tambin, porque tal vez la LDRS es relativamente nueva y poca gente la conoce, particularmente la que potencialmente se podra beneficiar ms de ella. Finalmente, la autogestin de las comunidades y de los actores

16 Por decisin de la Comisin Intersecretarial, las representaciones de las dependencias del gobierno federal formarn una Comisin Intersecretarial Estatal, junto con sus contrapartes de las entidades federativas. 17 La ausencia de democracia en el campo est reconocida en el propio Acuerdo Nacional para el Campo. En los Considerandos se lee: Que es necesario fortalecer la democracia en el campo para que las transformaciones sean generadas y apropiadas por los actores involucrados y se dignifique al campo y la vida rural.

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del medio rural requiere involucrarse en procesos de discusin y decisin colectivas. En Mxico se carece de experiencia suficiente en procesos colectivos de decisin.18 FEDERALISMO ESTRATGICA? Y DESCENTRALIZACIN: SE REQUIERE DE VISIN

36. El federalismo en el desarrollo rural no est a discusin. Evidentemente el tejido social, econmico y productivo en el medio rural es tan complejo que sera absurdo proponer un modelo centralizado de toma de decisiones. La propia LDRS aciertan en descentralizar muchas de las decisiones en torno al desarrollo rural en instancias locales y regionales. A pesar de que las decisiones locales no siempre han sido las ms adecuadas en trminos de asignacin de recursos (los ejemplos abundan, sobre todo en Chiapas), es relativamente alta la probabilidad de que sean mejores que las decisiones centralizadas. 37. Pero la implicacin de aceptar el federalismo no es anular la visin estratgica del desarrollo rural. La visin estratgica que no puede percibirse desde el microcosmos regional tiene varias dimensiones, y de alguna manera, aunque imperfecta, est considerada dentro de la LDRS. 19 La vida econmica de una localidad rural de menos de 500 habitantes est estrechamente relacionada con la vida econmica de la localidad ms prxima de mayor tamao, y as sucesivamente. Es difcil pensar en el Mxico actual en el aislamiento total de una comunidad.

18 Bajo la Ley de Planeacin, ya estaban constituidas instancias de consulta de carcter estatal, municipal y comunitario en la elaboracin de las polticas pblicas. Una preocupacin en torno a ello es la creacin de nuevas instancias con objetivos similares a las que ya existan. En este sentido, el avance de la LDRS es la responsabilidad directa de SAGARPA en hacer operativas estas instancias de consulta en el medio rural. 19 El Artculo 8 habla, entre muchas otras acciones dirigidas al desarrollo rural, de la 'promocin de vnculos entre los mbitos rural y urbano para facilitar a los agentes de la sociedad rural el acceso a los apoyos que requiere su actividad productiva, as como a los servicios para su bienestar. El Artculo 13, inciso VII, establece que la planeacin nacional en la materia deber propiciar la programacin del desarrollo rural sustentable de cada entidad federativa, y de los municipios, y su congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo. El Artculo 19 seala que 'con objeto de que la gestin pblica que se realice constituya una accin integral del Estado en apoyo del desarrollo rural sustentable, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisin Intersecretarial, coordinar las acciones y programas de las dependencias y entidades relacionadas con el desarrollo rural sustentable. De alguna manera queda sobreentendido que la visin estratgica provendr de la Comisin Intersecretarial (federal y estatales).

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GRAN VISIN DEL DESARROLLO REGIONAL

Visin de las Comunidades

38. Los centros poblacionales de mayor tamao tienen por lo general una dependencia mucho mayor de los servicios, del comercio y de la industria que de la agricultura. Los centros urbanos generan el poder de compra y la derrama econmica de la que se benefician las localidades ms pequeas. El crecimiento econmico de los centros urbanos (todos aquellos con ms de 2 mil 500 habitantes, de acuerdo con el INEGI), es una de las piedras angulares para el combate a la marginacin. Es cierto, tambin, que algunos centros poblacionales pequeos, medianos e inclusive grandes- dependen de la derrama econmica de la agricultura. Se trata en Mxico ms bien de una excepcin a la regla, en aquellas regiones con unidades de produccin agrcolas o pecuarias con excedentes comercializables. Es el caso por ejemplo de algunas ciudades del Bajo, de Sonora, de Sinaloa, de Tamaulipas. Se requiere en primera instancia conocer qu actividades econmicas juegan el rol dominante en cada regin, para entender los retos del desarrollo de la micro-regin. 39. Las decisiones en materia de infraestructura tambin requieren de gran visin. Algunas de ellas tienen un impacto en toda la economa nacional (la construccin de un aeropuerto internacional), o en toda una economa regional (la construccin de un puerto). Un estudio extraordinario para ilustrar la importancia de las interdependencias inter-regionales es el de Levy y Dvila , El Sur Tambin Existe, en el que demuestran que la articulacin de los sistemas de transporte en Mxico muestran un eje radial que parte del Altiplano Central. Los Estados perifricos enfrentan sobre-costos para colocar su produccin en los mercados, sobre todo los de exportacin, no solo por las distancias, sino tambin porque la red de transporte hace muchas veces necesario subir la carga de las costas hasta los valles altos, debido a las insuficiencias de los ejes costeros.

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La 'Gran Visin' Requiere Congruencia con la 'MicroVisin' 40. El mensaje es claro: Los problemas regionales muchas veces requieren de acciones extra-regionales. Por ello, para cumplir con el objetivo de reducir las disparidades en el desarrollo regional, no pueden perderse de vista estas inter-relaciones.20 No puede perderse la poltica de desarrollo rural exclusivamente en el lenguaje del tercer prrafo del Artculo 23: Las dependencias y entidades de la administracin pblica federal darn curso a sus acciones .... con atencin prioritaria a las zonas de mayor rezago econmico y social... Sin visin estratgica, como volver operativos los mandatos contenidos en el Artculo 32, fracciones IX y X, de impulsar la agroindustria, las cadenas productivas y la generacin de ingreso no agropecuario para las comunidades rurales? 41. La planificacin del desarrollo nacional tiene que estar en esferas de decisin que rebasan el mbito de la poltica agropecuaria y del desarrollo rural. Ello corresponde a las instancias establecidas en la Ley de Planeacin, que se materializan en el Plan Nacional de Desarrollo, pero hubiese sido til en opinin del autor- dedicar alguna seccin de la LDRS a los asuntos de 'gran visin' del desarrollo rural. Adems, se ha visto, la 'gran visin' puede no ser operativa sin considerar precisamente el tipo de mecanismos de participacin comunitaria contenidos en la LDRS. Hay muchos ejemplos recientes de por qu es necesario contar con mecanismos para hacer coincidentes los aspectos de 'gran visin' con los de 'micro visin'. Uno de ellos, es el rechazo a la construccin del nuevo Aeropuerto de la Ciudad de Mxico en tierras agrcolas de Texcoco, Estado de Mxico. Otro ejemplo, es el escaso entusiasmo de muchas comunidades al Plan Puebla-Panam, cuyo eje principal para el desarrollo se centra en el desarrollo de la infraestructura a gran escala. El rechazo podra parecer irracional e irreflexivo para algunos. No obstante, la lgica subyacente es impecable: Qu ganaramos nosotros, en las comunidades, a partir de la integracin con los grandes circuitos comerciales y con la economa nacional? Otro ejemplo interesante es la Escalera Nutica del Mar de Corts. Pudo habrsele ocurrido un proyecto de estas dimensiones a una comunidad aislada dedicada a la pesca riberea? El proyecto necesariamente la beneficia? Son el tipo de acciones que plantea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable las que pueden lograr una interaccin fructfera de doble va entre la macro y la micro-visin.

EL FOMENTO A LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS EN EL MEDIO RURAL 42. La LDRS dedica el Ttulo III, en dieciocho s captulos, a delinear estrategias y principios generales para el fomento de las actividades agropecuarias, silvcolas y pesqueras; as como al fomento de las actividades en general. Hay un nfasis continuo en que el fomento productivo tendr que centrarse en la sustentabilidad del uso de los recursos naturales y la viabilidad de los proyectos productivos. Es casi unnime el consenso en torno a que un campo mejor organizado, con un marco jurdico e institucional adecuado, y con polticas pblicas que lo doten de un entorno de mayor certidumbre, y con uso adecuado de la tecnologa disponible, puede volverse ms
20

La filosofa de la 'Sociedad para la Prosperidad con EE.UU' adopta la visin, posiblemente equivocada, que para incidir en el bienestar de las comunidades ms marginadas es necesario actuar dentro de ellas mismas.

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productivo. El PIB agropecuario puede crecer a tasas mucho ms aceleradas que el crecimiento promedio anual decepcionante que tuvo de 1.7 por ciento en el periodo 1990-2000. 43. El nfasis de la Ley se centra en el fomento a la generacin de ingreso derivado de actividades agropecuarias, an cuando la LDRS tiene adems como objetivo explcito la generacin de otros ingresos, sin definir una clara estrategia de cmo impulsar los ingresos no agropecuarios. El Mxico Rural est compuesto por 24.7 millones de mexicanos, de los cuales participan directamente en las actividades agropecuarias 8.7 millones, entre productores, jornaleros, empleados y mano de obra familiar no remunerada. En la mayor parte de los hogares rurales, sobre todo en los ms pobres, los ingresos derivados de las actividades agrcolas han dejado de ser la principal fuente de ingresos. Los hogares rurales generan otro tipo de ingresos, sobre todo en los sectores de la construccin y en los servicios, que en ocasiones se complementan con remesas producto de la migracin.
INGRESO MONETARIO DE LOS HOGARES RURALES, 2000 (PORCENTAJE DEL INGRESO MONETARIO) Fuentes de Ingreso Deciles de poblacin I 100% 27.7% II 100% 40.2% V 100% 52.5% IX 100% 55.1% X 100% 45.1% TOTAL

I. Ingreso monetario I.1 remuneraciones al trabajo

100% 48.0%

I.1.1 sueldos, salarios, jornales. I.1.2 otros

I.2 renta empresarial

27% 0.7%
34.4%

38% 2.3%
30.0%

49% 3.6%
23.0%

50% 5.2%
27.3%

40% 4.8%
41.5%

44%
4.2% 32.5%

I.2.1 negocios agrcolas I.2.2 otros negocios

I.3 renta de la propiedad

17.7% 16.7%
0.6%

11.7% 18.3%
0.7%

7.7% 15.2%
0.4%

5.5% 21.8%
1.0%

12.7% 28.9%
0.5%

9.8% 22.7%
0.6%

1.3.1 alquiler de tierras y terrenos 1.3.2 otros

I.4 transferencias 1/ I.5 otros ingresos corrientes

0.3% 0.3%
37.2% 0.1%

0.7% 0.0%
28.9% 0.2%

0.3% 0.0%
23.9% 0.2%

1.0% 0.0%
16.5% 0.2%

0.3% 0.3%
11.8% 1.1%

0.4% 0.2%
18.3% 0.5%

Fuente: Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2000. INEGI. 1/ Se refiere a las percepciones en efectivo que recibieron los miembros del hogar y que no constituyen un pago por trabajos realizados ni por la posesin de

TTULO TERCERO. DEL FOMENTO AGROPECUARIO Y DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Artculo 32: El Ejecutivo Federal, con la participacin de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsar las actividades econmicas en el mbito rural. Las acciones y programas que se establezcan para tales propsitos se orientarn a incrementar la productividad y la competitividad en el mbito rural, a fin de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la produccin, y a la constitucin y consolidacin de empresas rurales. Lo dispuesto en este precepto se propiciar mediante:

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de empresas rurales. Lo dispuesto en este precepto se propiciar mediante: I. El impulso a la investigacin y desarrollo tecnolgico agropecuario, la apropiacin tecnolgica y su validacin, as como la transferencia de tecnologa a los productores, la induccin de prcticas sustentables y la produccin de semillas mejoradas incluyendo las criollas; II. El desarrollo de los recursos humanos, la asistencia tcnica y el fomento a la organizacin econmica y social de los agentes de la sociedad rural; III. La inversin tanto pblica como privada para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura hidroagrcola, el mejoramiento de los recursos naturales en las cuencas hdricas, el almacenaje, la electrificacin, la comunicacin y los caminos rurales; IV. El fomento de la inversin de los productores y dems agentes de la sociedad rural, para la capitalizacin, actualizacin tecnolgica y reconversin sustentable de las unidades de produccin V. El fomento de la sanidad vegetal, la salud animal y la inocuidad de los productos; VI. El fomento de la eficacia de los procesos de extraccin o cosecha, acondicionamiento con grados de calidad del producto, empaque, acopio y comercializacin; VII. El fortalecimiento de los servicios de apoyo a la produccin, en particular el financiamiento, el aseguramiento, el almacenamiento, el transporte, la produccin y abasto de insumos y la informacin econmica y productiva; VIII. El fomento a los sistemas familiares de produccin; IX. El impulso a la industria, agroindustria y la integracin de cadenas productivas, as como el desarrollo de la infraestructura industrial en el medio rural; X. El impulso a las actividades econmicas no agropecuarias en el que se desempean los diversos agentes de la sociedad rural; XI. La creacin de condiciones adecuadas para enfrentar el proceso de globalizacin; XII. La valorizacin y pago de los servicios ambientales; XIII. La conservacin y mejoramiento de los suelos y dems recursos naturales; XIV. Las dems que se deriven del cumplimiento de esta Ley.

44. El Captulo IV, De la Reconversin Productiva Sustentable, no da cabida al paternalismo estatal, ni al retorno al proteccionismo. Aqu no se plantea el objetivo de la soberana alimentaria sin considerar su racionalidad econmica, y se incorporan los objetivos en materia de medio ambiente como parte integral de la poltica agropecuaria de Mxico hacia el futuro. En los artculos 53 al 59 se plasma una poltica agropecuaria moderna, que hace frente a las distorsiones en la estructura productiva que se gestaron en los aos previos. Hay la necesidad de reconvertir, desde varios puntos de vista: a) La estructura de produccin no corresponde necesariamente a la demanda de los mercados regionales, tanto en trminos de volumen como de calidad b) La estructura de produccin no responde necesariamente a la vocacin natural del uso de la tierra propiciando el deterioro ecolgico c) La estructura de produccin no responde adecuadamente a un entorno de globalizacin, tanto por lo que se refiere al aprovechamiento de ventajas comparativas como a la eficiencia en costos a la que obliga una economa abierta d) La estructura de produccin muestra rezagos con relacin a las posibilidades tecnolgicas que ofrece el mundo moderno.
CAPTULO IV De la Reconversin Productiva Sustentable Artculo 53.- Los gobiernos federal y estatales estimularn la reconversin, en trminos de estructura productiva sustentable, incorporacin de cambios tecnolgicos, y de procesos que contribuyan a la productividad y competitividad del sector agropecuario, a la seguridad y soberana alimentarias y al ptimo uso de las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias. El Gobierno Federal, a travs de la Secretara competente, podr suscribir con los productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento sustentable de tierras definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un aprovechamiento til y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integracin y la diversificacin de las cadenas productivas, generar empleos, agregar valor a las materias primas, revertir el deterioro de los recursos naturales, producir bienes y servicios ambientales, proteger la biodiversidad y el paisaje, respetar la cultura, los usos y costumbres de la poblacin, as como prevenir los desastres naturales. El Gobierno Federal, a su vez, cubrir el pago convenido por los servicios establecidos en el contrato, evaluar los resultados y solicitar al Congreso de la Unin la autorizacin de los recursos presupuestales indispensables para su ejecucin.

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Artculo 54.- El Estado crear los instrumentos de poltica que aseguren alternativas para las unidades de produccin o las ramas del campo que vayan quedando rezagadas o excluidas del desarrollo. Para ello tendrn preferencia las actividades econmicas que preserven el equilibrio de los agroecosistemas. Artculo 55.- Los apoyos para el cambio de la estructura productiva tendrn como propsitos: Responder eficientemente a la demanda nacional de productos bsicos y estratgicos para la planta industrial nacional; II. Atender a las exigencias del mercado interno y externo, para aprovechar las oportunidades de produccin que representen mejores opciones de capitalizacin e ingreso; III. Fomentar el uso eficiente de las tierras de acuerdo con las condiciones agroambientales, y disponibilidad de agua y otros elementos para la produccin; IV. Estimular la produccin que implique un elevado potencial en la generacin de empleos locales; V. Reorientar el uso del suelo cuando existan niveles altos de erosin o impacto negativo sobre los ecosistemas; VI. Promover la adopcin de tecnologas que conserven y mejoren la productividad de las tierras, la biodiversidad y los servicios ambientales; VII. Incrementar la productividad en regiones con limitantes naturales para la produccin, pero con ventajas comparativas que justifiquen la produccin bajo condiciones controladas; VIII. Fomentar la produccin hacia productos con oportunidades de exportacin y generacin de divisas, dando prioridad al abastecimiento nacional de productos considerados estratgicos; y IX. Fomentar la diversificacin productiva y contribuir a las prcticas sustentables de las culturas tradicionales. Artculo 56.- Se apoyar a los productores y organizaciones econmicas para incorporar cambios tecnolgicos y de procesos tendientes a: I. Mejorar los procesos de produccin en el medio rural; II. Desarrollar economas de escala; III. Adoptar innovaciones tecnolgicas; IV. Conservar y manejar el medio ambiente; V. Buscar la transformacin tecnolgica y la adaptacin de tecnologas y procesos acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos indgenas y las comunidades rurales; VI. Reorganizar y mejorar la eficiencia en el trabajo; VII. Mejorar la calidad de los productos para su comercializacin; VIII. Usar eficientemente los recursos econmicos, naturales y productivos; y IX. Mejorar la estructura de costos. Artculo 57.- Los apoyos y la reconversin productiva se acompaarn de los estudios de factibilidad necesarios, procesos de capacitacin, educacin y fortalecimiento de las habilidades de gestin y organizacin de los actores sociales involucrados, con el propsito de contribuir en el cambio social y la concepcin del uso y manejo sustentable de los recursos naturales. En las tierras dictaminadas por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales como frgiles y preferentemente forestales, de acuerdo con lo establecido en la Ley Forestal y dems ordenamientos aplicables, los apoyos para la reconversin productiva debern inducir el uso forestal o agroforestal de las tierras o, en su caso, la aplicacin de prcticas de restauracin y conservacin. Artculo 58.- Para lograr una mayor eficacia en las acciones encaminadas a la reconversin productiva, se apoyarn prioritariamente proyectos que se integren en torno a programas de desarrollo regional y coordinen los esfuerzos de los tres rdenes de gobierno y de los productores. Artculo 59.- Los apoyos a la reconversin productiva en la actividad agropecuaria y agroindustrial se orientarn a impulsar preferentemente: I. La constitucin de empresas de carcter colectivo y familiar, o que generen empleos locales; II. El establecimiento de convenios entre industrias y los productores primarios de la regin para la adquisicin de materias primas; III. La adopcin de tecnologas sustentables ahorradoras de energa; y

La modernizacin de infraestructura y equipo que eleve su competitividad.

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VI. HACIA UNA INTEGRACIN DE LAS POLTICAS DE FOMENTO PRODUCTIVO Y DE COMERCIALIZACIN EN LA LDRS 45. Los problemas estructurales en la produccin se traducen en problemas estructurales para la comercializacin, como lo reconoce la propia LDRS. A partir de la dcada de los noventa, se comienza a presentar un fenmeno de concentracin de la produccin en maz y trigo. Por un lado, CONASUPO se retir en 1989 de todos los mercados con excepcin de maz y frijol, mientras que el trigo nunca dej de recibir apoyos. La produccin de cultivos alternativos se volvi ms riesgosa. Adems, en 1990 el precio de garanta del maz aument de forma significativa, alterando los precios relativos en el sector agropecuario. El PROCAMPO intenta corregir esta situacin, sin lograrlo, por la permanencia de los apoyos a la comercializacin. Los desbalances entre la produccin y las demandas regionales son evidentes, sobre todo en el caso de la produccin de granos y oleaginosas.

MECANISMOS DE APOYO AL INGRESO PARA LOS PRODUCTORES DE MAZ EN LOS EE.UU. Y MXICO (dlls/ton)
290 Compras garantizadas de CONASUPO Precio Objetivo a travs de subastas Precio Objetivo Directo al Productor

240 Introduccin de PROCAMPO

190

140

90

40 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 p/ 2003 2004 2005 2006 2007

Precio Golfo 1/ Precio ms PROCAMPO 4/

Precio de garanta CONASUPO Precio objetivo EE.UU.

Precio objetivo ASERCA 3/ Precios Golfo + pagos AMTA + pagos de emergencia

p/ Proyectado-preliminar a partir de este ao. 1/ Precio a la exportaci n de maz amarillo estadounidense No. 2, FOB, barco puertos del Golfo. 2/ Para 1997-2000, precio objetivo para subasta definido por ASERCA; para 2001 y 2002, precio concertado ms apoyo a la comercializacin, Sinaloa ciclo OI. 3/ Con base en los pagos del procampo y los rendimientos registrados del ma z en Sinaloa en el ciclo OI. FUENTE: Elaborado con datos del USDA y SAGARPA.

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PRODUCCIN NACIONAL DE CULTIVOS BSICOS Y NIVEL DE IMPORTACIONES. AO AGRCOLA 1990 2001 (Toneladas) Cultivo 1990-93 Maz Sorgo Trigo Frijol Cebada Algodn H. Arroz Palay Crtamo Soya Ajonjol Total 15,985,386 4,555,062 3,798,656 1,168,008 540,658 314,914 355,709 88,119 597,860 35,570 27,439,941 Produccin Promedio 1994-97 18,067,723 5,098,018 3,662,685 1,237,353 462,582 590,686 401,044 130,543 238,239 24,702 29,913,575 1998-2001 18,463,076 6,151,007 3,256,159 1,067,664 584,918 409,197 340,678 160,465 126,776 36,692 30,596,632 Produccin 2002 **/ 18,455,013 5,478,440 3,293,689 1,517,910 856,470 144,256 225,781 52,939 94,530 23,602 30,142,630 TMAC */ 2001/1994 1.4 8.5 -3.3 -3.5 13.9 -2.9 -6.9 8.3 -18.8 25.3 1.6 Importaciones TLCAN Prom. 94-01 4,472,023 3,421,371 2,214,504 103,049 165,007 282,994 500,270 5 3,255,924 326 14,415,471

FUENTE: SIAP. */ Tasa Media Anual de Crecimiento.

**/ Estimaciones preliminares.

LA COMERCIALIZACIN AGROPECUARIA EN LA LDRS 46. De acuerdo con la LDRS, la poltica de comercializacin tendr los siguientes propsitos:
Artculo 105: I. Establecer e instrumentar reglas claras y equitativas para el intercambio de productos ofertados por la sociedad rural, tanto en el mercado interior como exterior; II. Procurar una mayor articulacin de la produccin primaria con los procesos de comercializacin y transformacin, as como elevar la competitividad del sector rural y de las cadenas productivas del mismo; III. Favorecer la relacin de intercambio de los agentes de la sociedad rural;

IV. Dar certidumbre a los productores para reactivar la produccin, estimular la productividad y estabilizar los ingresos; VI. Inducir la conformacin de la estructura productiva y el sistema de comercializacin que se requiere para garantizar el abasto alimentario, as como el suministro de materia prima a la industria nacional; V. Propiciar un mejor abasto de alimentos;

VII. Evitar las prcticas especulativas, la concentracin y el acaparamiento de los productos agropecuarios en perjuicio de los productores y consumidores; VI. Estimular el fortalecimiento de las empresas comercializadoras y de servicios de acopio y almacenamiento de los sectores social y privado, as como la adquisicin y venta de productos ofertados por los agentes de la sociedad rural; VIII. Inducir la formacin de mecanismos de reconocimiento, en el mercado, de los costos incrementales de la produccin sustentable y los servicios ambientales; y

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incrementales de la produccin sustentable y los servicios ambientales; y X. Fortalecer el mercado interno y la competitividad de la produccin nacional. Artculo 111 La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, definir los productos elegibles de apoyo que enfrenten dificultades en su comercializacin, que afecten el ingreso de los productores, creando estmulos, incentivos, apoyos y compras preferenciales de gobierno, adems de acciones que permitan acercar la ubicacin de las empresas consumidoras a las zonas de produccin. Sern elegibles para recibir los apoyos para la comercializacin, las cosechas nacionales que por su magnitud o localizacin conlleven costos que impidan al productor nacional acceder a ingresos competitivos. Estos apoyos debern ser canalizados directamente a los productores o a las organizaciones comercializadoras que ellos mismos integren. Los instrumentos de apoyo a la comercializacin que promueva el Gobierno Federal, debern ser concurrentes y complementarios de los apoyos para la reconversin y diversificacin productiva, as como de aquellos relacionados con la regionalizacin de los mercados. Los gobiernos de las entidades federativas podrn tambin canalizar recursos de manera concurrente a dichos fines, previo acuerdo con la Comisin Intersecretarial y con la participacin del Consejo Mexicano. La asignacin y permanencia de los apoyos para comercializacin estarn sujetas a procesos de evaluacin, en trminos de su contribucin a mejorar el funcionamiento de los mercados, de fortalecer y dar mayor certidumbre y estabilidad al ingreso de los productores.

47. La posibilidad de que los problemas de comercializacin se solucionen a travs de compras preferenciales del gobierno podra implicar tambin una despreocupacin del productor por insertarse eficientemente en los mercados. Afortunadamente ello no ha sucedido, no solo porque hay la suficiente conciencia de los productores de que ello no es viable, al menos de forma generalizada y adems, para bien o para mal no hay ninguna entidad pblica en Mxico que tenga un mandato de compras de intervencin en los mercados, desde que desapareci CONASUPO.21 22 El Artculo 111 introduce otros elementos: La asignacin y permanencia de los apoyos para comercializacin estarn sujetas a procesos de evaluacin, en trminos de su contribucin a mejorar el funcionamiento de los mercados... Los Costos de Transaccin en Mxico son Altos, sobre todo en productos perecederos 48. Para dar mayor certidumbre a los procesos de comercializacin y contribuir al ordenamiento de los mercados, revisten gran importancia el Servicio Nacional de Normalizacin e Inspeccin de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento, y el Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural. 49. Uno de los problemas estructurales de la comercializacin en Mxico son los excesivos costos en que tienen que incurrir los participantes en el mercado para dirimir las disputas que surgen en el comercio. Ello tiene que ver con la lentitud de los procesos judiciales, que deriva no solo de la naturaleza misma del marco jurdico, sino tambin de las ineficiencias en el funcionamiento de las Procuraduras Federal y
21 DICONSA y LICONSA pueden hacer compras directas bajo el mandato de programas sociales y no de ordenamiento de mercados. 22 En los Principios Rectores del Acuerdo Nacional para el Campo, se establece: Ordenamiento de los mercados con la intervencin reguladora y de fomento del Gobierno y sobre la base de la participacin y apropiacin de valor por parte de los productores, a travs de su organizacin econmica

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Estatales y del Poder Judicial. Para un productor primario, el hecho de que el comprador le demore el pago no se lo realice le puede significar la prdida de todo su capital de trabajo y su eventual retiro de la actividad. En los productos perecederos, estas ineficiencias tienen consecuencias an ms graves ya que la evidencia del incumplimiento de un contrato tambin es perecedera. Un cargamento que arrib con buenas condiciones de calidad estar podrido en el momento en el que se inicien las investigaciones bajo el rgimen jurdico vigente. 50. Incluso en los EE.UU., con un sistema judicial ms expedito, hay una legislacin paralela para regular el comercio de los productos perecederos (Perishable Agricultural Products Act (PACA), mediante la cual el Departamento de Agricultura est facultado para emitir y retirar licencias obligatorias para operadores en frutas y hortalizas, exigirles fianzas que eventualmente se utilizan para garantizar el cumplimiento de los contratos, y fungir como rbitro con resoluciones obligatorias en casos de conflicto, entre otras funciones. En Mxico las disposiciones constitucionales impiden la creacin de instancias extra-judiciales de este tipo. El Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural es un avance importante en la direccin correcta, aunque posiblemente insuficiente. 51. En el Artculo 185 se establece que el Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural, el cual contar con la participacin de las organizaciones y agentes econmicos y el apoyo de las instituciones acadmicas competentes del pas, con los siguientes propsitos: I. Promover entre productores de los sectores social y privado, un sistema arbitral voluntario de solucin de controversias y reglas de comercio para productos procedentes del campo, en el mercado nacional e internacional y para los servicios tcnicos y financieros y bienes de produccin; II. Actuar como agente mediador, para transmitir e intercambiar propuestas entre dos o ms partes y asesorar en la celebracin o ajuste de cualquier contrato o convenio de naturaleza mercantil relacionada con el sector rural; III. Actuar como rbitro y mediador, a solicitud de las partes, en la solucin de controversias derivadas de actos, contratos, convenios de naturaleza mercantil dentro del mbito rural, as como las que resulten entre proveedores, exportadores, importadores y consumidores, de acuerdo con las leyes de la materia; IV. Asesorar jurdicamente a los participantes en los Sistema-Producto, en las actividades propias del comercio y resolver a solicitud de las partes las controversias que se susciten como resultado de las transacciones celebradas a lo largo de las cadenas productivas y de post-cosecha; V. Promover la creacin de unidades de arbitraje para ser acreditadas conforme a la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin; y VI.Las dems que determinen sus reglas. 52. La Comisin Intersecretarial, de acuerdo con el Artculo 186, apoyar al Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural para que su cobertura alcance a las regiones con mayores necesidades del servicio y otorgar la aprobacin de las unidades de arbitraje en los trminos del marco normativo del servicio y de conformidad con la Ley Federal

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sobre Metrologa y Normalizacin. Igualmente, podrn establecerse juntas permanentes de arbitraje para Sistemas-Producto en particular, siempre que los gastos que ello origine sean aportados por los intervinientes en la cadena productiva. La Comisin Intersecretarial, a travs de la instancia correspondiente segn sea el caso, prestar el servicio de arbitraje para casos o productos especficos. El Servicio Nacional de Normalizacin e Inspeccin de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento es prioritario para el Desarrollo de los Mercados 53. En ausencia de normas de calidad y de una instancia que las certifique, las transacciones tienen que hacerse sobre la base de inspeccin ocular lote por lote, lo que abre posibilidades de discrecionalidad para el agente con menor poder de negociacin en el mercado, que casi sin excepciones siempre es el productor primario. Adems las normas y su verificacin correspondiente generan informacin al consumidor final, el cual podra estar dispuesto a pagar ms por un producto en cuestin si existe un andamiaje institucional que le certifique la calidad y la inocuidad de lo que est comprando, ya que muchas caractersticas de un producto no son perceptibles por inspeccin ocular. En Mxico existe un gran rezago en el desarrollo de normas de calidad. Su elaboracin no puede ser unilateral por parte del gobierno, ya que para que sean efectivas deben tener una aceptacin lo ms generalizada posible por compradores y vendedores. Las organizaciones econmicas de los productores, de los procesadores y de los distribuidores de alimentos tienen que jugar el rol central en materia de normas de calidad, mientras que en las relacionadas con la inocuidad es central el papel de las autoridades. 54. De acuerdo con la LDRS el Servicio Nacional de Normalizacin e Inspeccin de Productos Agropecuarios y del Almacenamiento, promover la elaboracin, observancia, inspeccin y certificacin de normas sanitarias y de calidad en lo relativo a la recepcin, manejo y almacenamiento de los productos agropecuarios. Adems, promover la creacin de una base de referencia que facilite las transacciones comerciales de fsicos y la utilizacin de instrumentos de financiamiento de cosechas e inventarios. Este Servicio promover ante las dependencias competentes de la administracin pblica federal, la expedicin de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas relativas a la inocuidad en el almacenamiento de los productos y subproductos agropecuarios; las medidas sanitarias que prevengan o erradiquen brotes de enfermedades o plagas, as como las especificaciones para la movilizacin y operacin de redes de fro de los productos agropecuarios. (Artculos 99 y 100). El Andamiaje Legal e Institucional es una Llave para el Acceso al Crdito 55. Este Servicio tambin debe atender los aspectos relacionados con el almacenamiento de los productos agropecuarios con el objetivo de facilitar las transacciones comerciales y permitir el acceso al financiamiento por parte de los productores con la garanta del bien almacenado como colateral. En los pases que cuentan con mercados de fsicos bien desarrollados, las transacciones en granos y oleaginosas se realizan sobre la base de certificados de depsito. Estos certificados amparan la existencia de grano almacenado propiedad del poseedor, con caractersticas de calidad bien especificadas. Muchas transacciones en granos y oleaginosas que se realizan en Mxico se realizan por inspeccin directa del comprador, generndole costos de transaccin. Para que un comprador est dispuesto a cerrar una operacin sobre la base de un certificado de depsito, debe tener certeza

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en cuanto al cumplimiento de la norma de calidad y a la existencia del producto, por lo cual se necesita regular la solvencia moral, tcnica y financiera de las entidades almacenadoras emisoras de dichos certificados. 56. La existencia de certificados de depsito con un buen andamiaje institucional de respaldo reduce los riesgos en las transacciones y abate los costos de comercializacin. Adems, un certificado de depsito con estas caractersticas es un excelente colateral para una institucin financiera, ya que se trata de commodities con mercados asegurados. El esquema permite no solo acceder al crdito para la comercializacin el financiamiento de inventarios, sino tambin abatir el costo del crdito, eliminando uno de los sesgos que se observan actualmente en el mercado a favor de los productos de importacin. 57. Un Servicio con las caractersticas que plantea la LDRS sienta las bases para alcanzar esquemas de comercializacin a travs de Bolsas Lonjas Agropecuarias, las cuales permiten corregir las asimetras en el poder de negociacin de las partes en los mercados de fsicos a travs de la participacin de nuevos agentes que brindan liquidez al mercado con capital especulativo. Con todas estas consideraciones en mente, es claro que hay mltiples espacios para la participacin de empresas privadas en todo el proceso de comercializacin, incluyendo almacenadoras, certificadoras e instituciones financieras especializadas, por lo cual hubiese sido ms adecuado establecer no solo Servicio sino tambin un Sistema. La Planeacin de la Produccin en la LDRS: Es Ello Posible? 58. Hay vnculos estrechos entre la estructura de la produccin y la comercializacin. Ciertos desajustes derivan esquemas de intervencin pblica en los mercados mal concebidos. Es por ello que la LDRS contempla que la Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano a travs de los Comits Sistema Producto, elaborar el Programa Bsico de Produccin y Comercializacin de Productos Ofertados por los agentes de la sociedad rural, as como los programas anuales correspondientes, los que sern incorporados a los programas sectoriales y los programas operativos anuales de las Secretaras y dependencias correspondientes (Artculo 106). 59. El Programa Bsico de Produccin y Comercializacin de Productos Ofertados por los Agentes de la Sociedad Rural ser un instrumento de coordinacin de los servicios y apoyos institucionales en la materia, y de referencia a la actividad productiva del sector rural y deber establecer para cada ciclo agrcola, producto y regin, el volumen estimado de apoyos a otorgar y los posibles mercados de consumidores, los cuales se incorporarn en el proyecto de Presupuesto anual de apoyos a la comercializacin (Artculo 107). Este Programa podra ser una herramienta til para coadyuvar a corregir los problemas estructurales de comercializacin, en la medida en que contribuyera a un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda regionales. Se perciben dos problemas serios para su instrumentacin eficaz. 60. El primero de ellos es que ni la Comisin Intersecretarial ni el Consejo Mexicano tienen facultades para contravenir el principio constitucional de libertad econmica. En las regiones donde existen excedentes comerciales recurrentes, seran deseables programas de regulacin de oferta. Esto podra lograrse a travs de una modulacin

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adecuada de la poltica de apoyos.23 Otra posibilidad, que genera ciertamente distorsiones de otra ndole, seran las cuotas de produccin como existen en los EE.UU., Canad y la Unin Europea, entre otros. 61. El segundo de ellos tiene que ver con la incompatibilidad entre los aos fiscales y los ciclos agrcolas y con la incertidumbre que ello genera. Cuando se apruebe el Presupuesto de Egresos de 2004, en diciembre de 2003, ya estarn sembradas las cosechas del ciclo Otoo/Invierno 2003-2004. El Programa Bsico de Comercializacin se ve de esta forma seriamente limitado ya que sus instrumentos fiscales no estn disponibles antes de las pocas de siembra. Para los ciclos Primavera/Verano su incidencia puede ser mayor. Sin embargo este obstculo no es insalvable. Tienen valor, como lo ha demostrado el caso del PROCAMPO, los anuncios de voluntad poltica de darle prioridad presupuestal a determinados programas sobre un horizonte multi-anual. Es el mismo caso del esquema de ingreso objetivo incorporado en el Acuerdo Nacional para el Campo. Como se ver posteriormente, las posibilidades de comprometer recursos multi-anuales para ciertos programas estn contempladas con sus limitaciones- dentro de la LDRS. Sin embargo no estn contemplados dentro de dichos programas los apoyos a la comercializacin. 24
NECESIDAD DE LEGISLACIONES MULTIANUALES

En un ao fiscal se cosechan dos ciclos PV; por ejemplo, en 2002 se cosech el final del PV 2001 y se cosechar parte del PV 2002. Las cosechas del PV 2001 y 2002, requieren recursos de tres aos fiscales (2001, 2002 y 2003). En el OI, las siembras se dan en un a o fiscal y se cosechan en el siguiente, esto ha impedido dar certidumbre al productor
DESFASE DEL AO FISCAL Y EL AO AGRICOLA: CASO MAIZ AO FISCAL 1 F M A M J J A S Siembra 1 Cosecha 1 E F M A M J J A S O N D E F M A M J AO FISCAL 2 F M A M J J A S O N D Siembra 2 Cosecha 2 J A S O N D E F M A M J J A AO FISCAL 3 F M A M J J A S O Siembra 3 Cosecha 3 S O N D

Primavera - Verano E Siembra Cosecha Otoo - Invierno Siembra Cosecha

O N

D E

N D

Siembra 2 Cosecha 1 Cosecha 2

Siembra 3 Cosecha 3

Con mejores t cnicas presupuestales que contemplen integralmente los ciclos agrcolas, se dotar a los productores de un horizonte adecuado de planeacin. En el PEF 2002, se dio un paso para mitigar este problema al con templarse una asignacin de 800 millones de pesos para programas de reconversin.

23 Una buena posibilidad son los contratos de reconversin ya mencionados. 24 El Acuerdo Nacional para el Campo seala la necesidad de reformas jurdicas que permitan contar con una Ley Federal de Planeacin Agropecuaria y Soberana y Seguridad Alimentarias y presentar la iniciativa para su dictaminacin y en su caso aprobacin en el presente ao, que contemple instrumentos de planeacin, programacin y presupuestacin multianual, que otorgue certidumbre y proteccin a los productores y que tenga como sustento el concepto de soberana y seguridad alimentarias. En estas reformas se deber establecer el derecho a la alimentacin; reconocer el principio de paridad urbano-rural y su expresin en reformas constitucionales, leyes secundarias, polticas pblicas, instituciones, programa y acciones.

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62. El Programa Bsico de Comercializacin cuenta con pocos instrumentos que le den viabilidad. Uno de ellos, que no puede menospreciarse, es el Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable. La LDRS establece que con objeto de proveer de informacin oportuna a los productores y agentes econmicos que participan en la produccin y en los mercados agropecuarios e industriales y de servicio, el Gobierno Federal implantar el Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable, con componentes Econmicos, de Estadstica Agropecuaria, de recursos naturales, tecnologa, servicios tcnicos, Industrial y de Servicios del sector, en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y con base en lo dispuesto por la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica. En el Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable se integrar informacin internacional, nacional, estatal, municipal y de distrito de desarrollo rural relativa a los aspectos econmicos relevantes de la actividad agropecuaria y el desarrollo rural; informacin de mercados en trminos de oferta y demanda, disponibilidad de productos y calidades, expectativas de produccin, precios; mercados de insumos y condiciones climatolgicas prevalecientes y esperadas. Asimismo, incluir la informacin procedente del Sistema Nacional de Informacin Agraria y del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y otras fuentes. (Artculo 134). El eficaz funcionamiento de este Sistema es un requisito previo para un Programa Bsico de Comercializacin funcional. El Enfoque de Sistemas Producto 63. En el Artculo 149, se establece que la Comisin Intersecretarial promover la organizacin e integracin de Sistemas-Producto, como Comits del Consejo Mexicano, con la participacin de los productores agropecuarios, agroindustriales y comercializadores y sus organizaciones. El Artculo 150 seala que se establecer un Comit Nacional de Sistema-Producto por cada producto bsico o estratgico, el cual llevar al Consejo Mexicano los acuerdos tomados en su seno. El Artculo 179 considera como productos bsicos y estratgicos, al maz, caa de azcar, frijol, trigo, arroz, sorgo, caf, huevo, leche, carnes de bovino, porcino y aves; y pescado. Los objetivos son: I. Concertar los programas de produccin agropecuaria del pas; II. Establecer los planes de expansin y repliegue estratgicos de los volmenes y calidad de cada producto de acuerdo con las tendencias de los mercados y las condiciones del pas; III. Establecer las alianzas estratgicas y acuerdos para la integracin de las cadenas productivas de cada sistema; IV. Establecer las medidas y acuerdos para la definicin de normas y procedimientos aplicables en las transacciones comerciales y la celebracin de contratos sin manejo de inventarios fsicos; V. Participar en la definicin de aranceles, cupos y modalidades de importacin; VI. Generar mecanismos de concertacin entre productores primarios, industriales y los diferentes rdenes de gobierno para definir las caractersticas y cantidades de los productos, precios, formas de pago y apoyos del Estado. Los Comits Sistema-Producto constituirn mecanismos de planeacin, comunicacin y concertacin permanente entre los actores econmicos que forman parte de las cadenas productivas. La Comisin Intersecretarial promover el funcionamiento de los Sistemas-Producto para la concertacin de programas agroindustriales y de desarrollo y expansin de mercados. A travs

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de los Comits Sistema-Producto, el Gobierno Federal impulsar modalidades de produccin por contrato y asociaciones estratgicas, mediante el desarrollo y adopcin, por los participantes, de trminos de contratacin y convenios conforme a criterios de normalizacin de la calidad y cotizaciones de referencia. 64. El enfoque de Sistema-Producto no es un concepto nuevo de la LDRS. Durante muchos aos se han realizado esfuerzos de integracin de cadenas productivas. Posiblemente los fracasos del pasado obezcan a que en ellos han participado organizaciones gremiales y corporativas, tanto por el lado del sector primario como del sector agroindustrial. De acuerdo a la evidencia tanto nacional como internacional, este enfoque puede tener xito si y solo si participan productores individuales y/o organizaciones de productores de tipo estrictamente econmico, sin ningn rasgo poltico; as como empresarios y no sus organismos cupulares. Adems las condiciones de produccin y de mercado para un producto en particular son muy diferentes a lo largo del territorio nacional. Un ejemplo: La porcicultura de la Pennsula de Yucatn est reconocida como zona libre de enfermedades y puede concurrir a los mercados externos para la colocacin del producto final as como para su abastecimiento de forrajes. La porcicultura de Jalisco no tiene la misma condicin sanitaria y est orientada al mercado interno, entre otras diferencias. El Artculo 151 establece que se crearn Comits Regionales de Sistema Producto. Sin embargo, a nivel regional seguramente persistir la politizacin del esquema y se mantendrn disparidades en la tipologa de los productores. Se Requiere de una Poltica de Fomento a la Agricultura por Contrato? 65. En los Artculos 71, inciso II, y 108, queda claramente plasmado un nfasis en la agricultura por contrato: Los apoyos que se otorguen debern orientarse, entre otros propsitos para el establecimiento de convenios entre industriales y productores primarios; y El Gobierno Federal promover entre los agentes econmicos la celebracin de convenios y esquemas de produccin por contrato mediante la organizacin de los productores y la canalizacin de apoyos. 66. En principio la agricultura por contrato resulta una figura atractiva tanto para el productor primario como para los compradores. El comprador garantiza su abasto en condiciones pre-establecidas en trminos de calidad del producto, precio, trminos de pago, y tiempos de entrega. El productor garantiza su comercializacin y tiene certidumbre en su precio de venta y por lo tanto tambin de su rentabilidad. Idealmente este tipo de contratos deberan cerrarse antes de las siembras. La evidencia internacional indica que la agricultura por contrato no est muy extendida, particularmente en Mxico.25 Varios factores explican lo anterior: a) En el segmento de los 'commodities' la calidad es homognea y hay suficiente oferta y demanda en todo momento b) Fallas en la conceptualizacin de los negocios por parte del productor que da lugar a descuidos en la atencin de nichos de mercado, y sobre todo, cuando los compradores que requieren los productos con calidades particulares pueden importarlo c) Las bajas escalas de produccin pueden convertirse en un obstculo para garantizar un suministro estable. Las modalidades de la agricultura por contrato varan en cada

25

Estudios de FIDEC-Banco de Mxico indican que en no ms de 30 por ciento de la produccin comercial se utilizan contratos. (Estudios en base a Mxico, Brasil, Colombia, Costa Rica, Unin Europea, EE.UU y Canad.)

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caso particular, y por lo general son acuerdos de intencin ms que de compromisos obligatorios, por los riesgos asociados con la actividad agrcola. 67. En Mxico la agricultura por contrato se da desde acuerdos a la palabra hasta arreglos formales de carcter obligatorio. En Mxico los programas institucionales para la agricultura por contrato se centran en granos y oleaginosas, ya que se trata de mercados que estn intervenidos. Para fomentar el acercamiento y conocimiento directo entre productores y compradores, hay mayores subsidios a las coberturas de precios cuando existen contratos registrados, lo cual tendr que ir plasmndose en una estructura de produccin que responda a los requerimientos de los distintos nichos de mercado. El otro programa institucional importante se orienta a canalizar subsidios para lograr la comercializacin de las cosechas. El comprador se compromete mediante contrato a pagar al productor un precio determinado haciendo uso de un subsidio determinado, sin el cual la comercializacin no se lograra. 68. En otros casos, el fomento a la agricultura por contrato per se tendr poca efectividad si no existen condiciones bsicas que la sustenten, como lo son las normas de calidad, sistemas de inspeccin y arbitraje, entre otros aspectos. (Ver Seccin de Comercializacin). Finalmente, hay un gran espacio para las polticas pblicas en materia de capacitacin, en materias tales como contratos tipo, negociacin, descubrimiento y reglas de precios, y administracin de riesgos). SISTEMA FINANCIERO RURAL PARA EL DESARROLLO 69. El crdito, y no los subsidios, deben ser la palanca principal para lograr el desarrollo rural sustentable, incluyendo actividades agropecuarias, forestales, pesqueras, y todas las dems actividades econmicas vinculadas al medio rural. 26 Sin embargo, desde el inicio de la dcada de los noventa el crdito al sector agropecuario tanto de los bancos comerciales como de la banca de desarrollo (BANRURAL y FIRA) muestra una cada sostenida en trminos reales, justamente cuando las necesidades de financiamiento eran mayores para enfrentar la apertura comercial (conversin y reconversin productiva y modernizacin de las unidades de produccin para alcanzar estndares internacionales de competitividad). En el periodo 1990-2001 el crdito total a la agricultura se contrajo en 72.6 por ciento en trminos reales.

TTULO TERCERO: CAPTULO XI - DEL SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO RURAL Artculo 116.- La poltica de financiamiento para el desarrollo rural sustentable se orientar a establecer un sistema financiero mltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones econmicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades econmicas. Tendrn preferencia los pequeos productores y agentes econmicos con bajos ingresos, las zonas del pas con menor desarrollo econmico y social, los proyectos productivos rentables o los que sean altamente generadores de empleo, as como la integracin y fortalecimiento de la banca social. Sern reconocidas como parte de la banca social, todas aquellas instituciones financieras no pblicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los trminos de la legislacin aplicable. La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, promover la integracin del Sistema Nacional de Financiamiento Rural con la banca de desarrollo y la banca privada y social, las cuales desarrollarn sus actividades de manera concertada y coordinada. Artculo 117.- Las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural sern autnomas en su gobierno y en sus decisiones respecto de sus polticas internas y establecern clara y pblicamente sus procedimientos y criterios operativos. Las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural presentarn anualmente sus informes y los pondrn a disposicin del pblico a travs del Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable. Igualmente, entregarn trimestralmente al mismo la informacin sobre la gestin y otorgamiento de recursos financieros que establezca la Comisin Intersecretarial con participacin del Consejo Mexicano.

26 Ver Artculo 2 de la Ley Orgnica de la Financiera Rural y el Artculo 121 de la LDRS.

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pondrn a disposicin del pblico a travs del Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable. Igualmente, entregarn trimestralmente al mismo la informacin sobre la gestin y otorgamiento de recursos financieros que establezca la Comisin Intersecretarial con participacin del Consejo Mexicano. Artculo 118.- En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema Nacional de Financiamiento Rural, limitar a lo indispensable su participacin en la prestacin de servicios financieros directos al pblico, concentrndose en actividades de fomento y prestacin de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear competencia a dichas instituciones. El Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable incluir informacin oportuna sobre montos y mecanismos de financiamiento, de acuerdo con lo que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano. Los programas gubernamentales rurales con componentes financieros, establecern su rea de influencia; polticas financieras; criterios de equidad de gnero; apoyo a grupos vulnerables, personas de la tercera edad, poblacin indgena y las dems que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano. Viernes 7 de diciembre de 2001 DIARIO OFICIAL 160 El Gobierno Federal impulsar la participacin de las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural en la prestacin de servicios de crdito, ahorro, seguros, transferencia de remesas, servicios de pagos y la aportacin de capital de riesgo al sector, que podrn incluir, entre otras: I. Fondos de avo y refaccionarios para la produccin e inversin de capital en las actividades agropecuarias para promover la agricultura por contrato; para el fomento de las asociaciones estratgicas, para la constitucin y consolidacin de empresas rurales, para el desarrollo de plantaciones frutcolas, industriales y forestales; para la agroindustria y las explotaciones pesqueras y acucolas; as como para actividades que permitan diversificar las oportunidades de ingreso y empleo en el mbito rural; II. Inversin gubernamental en infraestructura de acopio y almacenamiento, fondos para la pignoracin de cosechas y mantenimiento de inventarios; III. Apoyo a la exportacin de la produccin nacional; IV. Fondos para la inversin en infraestructura hidroagrcola y tecnificacin de los sistemas de riego; V. Fondos para la consolidacin de la propiedad rural y la reconversin productiva; VI. Inversin para el cumplimiento de regulaciones ambientales y las relativas a la inocuidad de los productos; VII. Apoyos para innovaciones de procesos productivos en el medio rural, tales como cultivos, riegos, cosechas, transformacin industrial y sus fases de comercializacin; y VIII. Recursos para acciones colaterales que garanticen la recuperacin de las inversiones. Artculo 119.- La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, definir mecanismos para favorecer la conexin de la banca social con los programas gubernamentales y las bancas de desarrollo y privada, con el fin de aprovechar tanto las ventajas de la insercin local de la banca social, como las economas de escala de la banca de fomento y la privada. Asimismo, establecer apoyos especiales a iniciativas financieras locales viables que respondan a las caractersticas socioeconmicas y de organizacin de la poblacin rural, incluyendo: I. Apoyo con capital semilla; II. Crditos de inversin de largo plazo; III. Apoyo con asistencia tcnica y programas de desarrollo de capital humano y social; IV. Establecimiento y acceso a informacin; V. Mecanismos de refinanciamiento; y VI. Preferencia en el acceso a programas gubernamentales. Artculo 120.- El Ejecutivo Federal impulsar en la Banca mecanismos para complementar los programas de financiamiento al sector, con tasas de inters preferentes en la banca de desarrollo. En este sentido, tendrn preferencia los productores de productos bsicos y estratgicos o con bajos ingresos. Artculo 121.- El Gobierno Federal a travs de la Comisin Intersecretarial mediante mecanismos de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas, impulsar el desarrollo de esquemas locales de financiamiento rural, que amplen la cobertura institucional, promoviendo y apoyando con recursos financieros el surgimiento y consolidacin de iniciativas locales que respondan a las caractersticas socioeconmicas y de organizacin de la poblacin rural, con base en criterios de viabilidad y autosuficiencia y favorecer su conexin con los programas gubernamentales y las bancas de desarrollo privada y social. Con tal fin, realizar las siguientes acciones: I. Apoyar la emergencia y consolidacin de proyectos locales de financiamiento, ahorro y seguro, bajo criterios de corresponsabilidad, garanta solidaria de los asociados y sustentabilidad financiera, que faciliten el acceso de los productores a tales servicios y a los esquemas institucionales de mayor cobertura; II. Apoyar tcnica y financieramente a organizaciones econmicas de productores, para la creacin de sistemas financieros autnomos y descentralizados; Viernes 7 de diciembre de 2001 DIARIO OFICIAL 161 III. Canalizar apoyos econmicos para desarrollar el capital humano y social de los organismos de los productores que conformen esquemas de financiamiento complementarios de la cobertura del sistema financiero institucional; y IV. Normar y facilitar a los productores el uso financiero de los instrumentos de apoyo directo al ingreso, la productividad y la comercializacin, para complementar los procesos de capitalizacin. Artculo 122.- La Comisin Intersecretarial, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y con la colaboracin de los gobiernos de las entidades federativas, podr participar en el establecimiento de fondos a fin de apoyar:

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I. La capitalizacin de iniciativas de inversin de las organizaciones econmicas de los productores; II. La formulacin de proyectos y programas agropecuarios, forestales y de desarrollo rural de factibilidad tcnica, econmica y financiera; III. El otorgamiento de garantas para respaldar proyectos de importancia estratgica regional; y IV. El cumplimiento de los programas y apoyos gubernamentales a que se refieren las fracciones anteriores. Artculo 123.- El Gobierno Federal realizar esfuerzos de coordinacin en materia de financiamiento rural, entre la banca de desarrollo e instituciones del sector pblico especializadas; la banca comercial y organismos privados de financiamiento y la banca social y organismos financieros de los productores rurales, reconocindolos en los trminos de la legislacin aplicable.

TABLA 10: CRDITO PARA LA AGRICULTURA, PESCA Y SILVICULTURA (Millones de pesos, Base=1993)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1994 1995 1996 1997 Crdito Total 1998 1999
0

TABLA 11: CRDITO TOTAL Y CRDITO A LA AGRICULTURA (Indice, Base Diciembre 1994 = 100)
120 100

47.98

34.12

31.6

29.32 25.24 18.45 15.3

80 60 40

13.15
20

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Crdito 2000 2001 Agrcola

Total Credit

Agricultural Credit

Fuente: Banco de Mxico.

Fuente: Banco de Mxico y FIRA.

70. El 16 de diciembre de 2002, se public en el Diario Oficial el Decreto que crea la Financiera Rural, en sustitucin del BANRURAL. Aun cuando este banco de desarrollo estaba conformado por doce bancos regionales, las decisiones estaban relativamente centralizadas en tanto que se basaban en un escaso conocimiento del proyecto productivo as como del sujeto de crdito. Tambin hay indicios de politizacin en las decisiones crediticias. BANRURAL prcticamente ignor proyectos productivos no agropecuarios en el medio rural. Adems el BANRURAL presentaba una situacin financiera muy deteriorada, con serios problemas de recuperacin del crdito y problemas de eficiencia operativa en general. Para ejemplificar, la mayor parte de la cartera crediticia se concentr en muchos crditos de poco valor, con un alto costo administrativo.

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TABLA 12: DISTRIBUCIN DE CRDITOS FALLIDOS EN BANRURAL

40,000

35,000

30,000

Median = $37,813.60 Mediana = $37,813.6 Average $103,077.55 Media = = $103,077.55

25,000

Frecuenc y

20,000

85% de Crditos totales< $140,400.00 85% Total Credits < $140,400.00

15,000

10,000

5,000

38,000

58,000

18,000

78,000

98,000

338,000

218,000

478,000

238,000

198,000

358,000

398,000

118,000

278,000

258,000

298,000

318,000

378,000

418,000

138,000

178,000

438,000

158,000

458,000

498,000

Non Profitable

Granted Amount (pesos)

Sin Ganancia

Cantidad Prestada

Fuente: Subsecretara de Fomento a los Agronegocios, SAGARPA.

71. La Financiera Rural continuar otorgando crdito de forma directa a los productores y tambin canalizar recursos ya sea crdito, garantas al crdito factoraje, entre otros- a travs de intermediarios financieros de carcter local o regional, como la banca social, las uniones de crdito, las cajas de ahorro y las llamadas SOFOLES. Parte de su misin consiste en otorgar asistencia y soporte tcnico a este tipo de intermediarios, en concordancia con lo que establece el Artculo 118 de la LDRS.27 El mayor reto es lograr la formacin y consolidacin de estos nuevos intermediarios.: 28Para lograr la reactivacin del crdito en el medio rural, se requiere una accin inductiva del estado, pero ello no podr materializarse sin el esfuerzo comprometido de las organizaciones de productores y otros agentes de la sociedad rural organizada. Es necesario superar los vicios del pasado que dieron lugar a la insolvencia de muchos de estos intermediarios al igual que lo que sucedi en zonas urbanas- y vencer factores de desconfianza. En caso de no haber un repliegue del Estado en el financiamiento directo, los proyectos que se generen en la 'base' tendrn menores posibilidades de materializarse, ya que los actores del desarrollo rural estaran mejor posicionados con los nuevos intermediarios financieros locales (ya que en principio estaran ellos mismo participando en la toma de decisiones).

27 Es importante destacar que Ley Orgnica de la Financiera Rural no hace mencin al Artculo 118 de la LDRS, el cual establece claramente que no se har competencia a este tipo de intermediarios. No existe un mandato en la Ley Orgnica de un repliegue exclusivamente hacia el segundo piso. Este repliegue se ve an ms lejano en base a los puntos 130 y 131 del Acuerdo Nacional para el Campo. 28 Ver Ley Orgnica de la Financiera Rural. DOF. 26 de diciembre de 2002

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1,000,000

Cul es el Concepto de Tasa Preferente? 72. Est claro que las instituciones financieras de atencin al campo deben operar con estrictos criterios de rentabilidad para poder ser sustentables en el tiempo. Sin embargo, el Artculo 120 de la LDRS hace referencia a crditos a 'tasas preferentes' en la banca de desarrollo. La ambigedad en torno a lo que sera una tasa preferente podra implicar eventualmente la necesidad del otorgamiento de cierto tipo de subsidios. Ms an, el Acuerdo Nacional para el Campo, punto 133, establece que 'el objetivo primordial es buscar que la operacin del Sistema ofrezca un acceso oportuno a recursos crediticios a los costos financieros ms bajos posibles, explorando posibilidades de ofrecer condiciones para lograr costos de financiamiento competitivos, sin poner en riesgo la viabilidad financiera de las instituciones.' Como se ve, la ambigedad no queda del todo superada.
Del Sistema Nacional de Financiamiento Rural Artculo 116.- La poltica de financiamiento para el desarrollo rural sustentable se orientar a establecer un sistema financiero mltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones econmicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades econmicas. Tendrn preferencia los pequeos productores y agentes econmicos con bajos ingresos, las zonas del pas con menor desarrollo econmico y social, los proyectos productivos rentables o los que sean altamente generadores de empleo, as como la integracin y fortalecimiento de la banca social. Sern reconocidas como parte de la banca social, todas aquellas instituciones financieras no pblicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los trminos de la legislacin aplicable. La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, promover la integracin del Sistema Nacional de Financiamiento Rural con la banca de desarrollo y la banca privada y social, las cuales desarrollarn sus actividades de manera concertada y coordinada. Artculo 117.- Las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural sern autnomas en su gobierno y en sus decisiones respecto de sus polticas internas y establecern clara y pblicamente sus procedimientos y criterios operativos. Las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural presentarn anualmente sus informes y los pondrn a disposicin del pblico a travs del Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable. Igualmente, entregarn trimestralmente al mismo la informacin sobre la gestin y otorgamiento de recursos financieros que establezca la Comisin Intersecretarial con participacin del Consejo Mexicano. Artculo 118.- En la medida en que el Estado desarrolle y consolide el Sistema Nacional de Financiamiento Rural, limitar a lo indispensable su participacin en la prestacin de servicios financieros directos al pblico, concentrndose en actividades de fomento y prestacin de servicios financieros a las instituciones del Sistema Nacional de Financiamiento Rural, evitando crear competencia a dichas instituciones. El Sistema Nacional de Informacin para el Desarrollo Rural Sustentable incluir informacin oportuna sobre montos y mecanismos de financiamiento, de acuerdo con lo que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano. Los programas gubernamentales rurales con componentes financieros, establecern su rea de influencia; polticas financieras; criterios de equidad de gnero; apoyo a grupos vulnerables, personas de la tercera edad, poblacin indgena y las dems que establezca la Comisin Intersecretarial con la participacin del Consejo Mexicano. El Gobierno Federal impulsar la participacin de las instituciones del Sistema Nacional deFinanciamiento Rural en la prestacin de servicios de crdito, ahorro, seguros, transferencia de remesas, servicios de pagos y la aportacin de capital de riesgo al sector, que podrn incluir, entre otras: I. Fondos de avo y refaccionarios para la produccin e inversin de capital en las actividades agropecuarias; para promover la agricultura por contrato; para el fomento de las asociaciones estratgicas, para la constitucin y consolidacin de empresas rurales, para el desarrollo de plantaciones frutcolas, industriales y forestales; para la agroindustria y las explotaciones pesqueras y acucolas; as como para actividades que permitan diversificar las oportunidades de ingreso y empleo en el mbito rural;

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II. Inversin gubernamental en infraestructura de acopio y almacenamiento, fondos para la pignoracin de cosechas y mantenimiento de inventarios; III. Apoyo a la exportacin de la produccin nacional; IV. Fondos para la inversin en infraestructura hidroagrcola y tecnificacin de los sistemas de riego; V. Fondos para la consolidacin de la propiedad rural y la reconversin productiva; VI. Inversin para el cumplimiento de regulaciones ambientales y las relativas a la inocuidad de los productos; VII. Apoyos para innovaciones de procesos productivos en el medio rural, tales como cultivos, riegos, cosechas, transformacin industrial y sus fases de comercializacin; y VIII. Recursos para acciones colaterales que garanticen la recuperacin de las inversiones. Artculo 119.- La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, definir mecanismos para favorecer la conexin de la banca social con los programas gubernamentales y las bancas de desarrollo y privada, con el fin de aprovechar tanto las ventajas de la insercin local de la banca social, como las economas de escala de la banca de fomento y la privada. Asimismo, establecer apoyos especiales a iniciativas financieras locales viables que respondan a las caractersticas socioeconmicas y de organizacin de la poblacin rural, incluyendo: I. Apoyo con capital semilla; II. Crditos de inversin de largo plazo; III. Apoyo con asistencia tcnica y programas de desarrollo de capital humano y social; IV. Establecimiento y acceso a informacin; V. Mecanismos de refinanciamiento; y VI. Preferencia en el acceso a programas gubernamentales. Artculo 120.- El Ejecutivo Federal impulsar en la Banca mecanismos para complementar los programas de financiamiento al sector, con tasas de inters preferentes en la banca de desarrollo. En este sentido, tendrn preferencia los productores de productos bsicos y estratgicos o con bajos ingresos. Artculo 121.- El Gobierno Federal a travs de la Comisin Intersecretarial mediante mecanismos de coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas, impulsar el desarrollo de esquemas locales de financiamiento rural, que amplen la cobertura institucional, promoviendo y apoyando con recursos financieros el surgimiento y consolidacin de iniciativas locales que respondan a las caractersticas socioeconmicas y de organizacin de la poblacin rural, con base en criterios de viabilidad y autosuficiencia y favorecer su conexin con los programas gubernamentales y las bancas de desarrolloprivada y social. Con tal fin, realizar las siguientes acciones: I. Apoyar la emergencia y consolidacin de proyectos locales de financiamiento, ahorro y seguro, bajo criterios de corresponsabilidad, garanta solidaria de los asociados y sostenibilidad financiera, que faciliten el acceso de los productores a tales servicios y a los esquemas institucionales de mayor cobertura; II. Apoyar tcnica y financieramente a organizaciones econmicas de productores, para la creacin de sistemas financieros autnomos y descentralizados; III. Canalizar apoyos econmicos para desarrollar el capital humano y social de los organismos de los productores que conformen esquemas de financiamiento complementarios de la cobertura del sistema financiero institucional; y IV. Normar y facilitar a los productores el uso financiero de los instrumentos de apoyo directo al ingreso, la productividad y la comercializacin, para complementar los procesos de capitalizacin. Artculo 122.- La Comisin Intersecretarial, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y con la colaboracin de los gobiernos de las entidades federativas, podr participar en el establecimiento de fondos a fin de apoyar: I. La capitalizacin de iniciativas de inversin de las organizaciones econmicas de los productores; II. La formulacin de proyectos y programas agropecuarios, forestales y de desarrollo rural de factibilidad tcnica, econmica y financiera; III. El otorgamiento de garantas para respaldar proyectos de importancia estratgica regional; y IV. El cumplimiento de los programas y apoyos gubernamentales a que se refieren las fracciones anteriores. Artculo 123.- El Gobierno Federal realizar esfuerzos de coordinacin en materia de financiamiento rural, entre la banca de desarrollo e instituciones del sector pblico especializadas; la banca comercial y organismos privados de financiamiento y la banca social y organismos financieros de los productores rurales, reconocindolos en los trminos de la legislacin aplicable. El Gobierno Federal establecer las medidas para dar viabilidad al desarrollo de la banca social.

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organismos privados de financiamiento y la banca social y organismos financieros de los productores rurales, reconocindolos en los trminos de la legislacin aplicable. El Gobierno Federal establecer las medidas para dar viabilidad al desarrollo de la banca social.

LA NUEVA TCNICA PRESUPUESTAL INCORPORADA EN LA LDRS PARA BRINDAR MAYOR CERTIDUMBRE EN LAS POLTICAS PBLICAS 73. El Artculo 68 establece que el Gobierno Federal otorgar a los productores del campo apoyos definidos en una previsin de mediano plazo de conformidad con las disposiciones establecidas en la Constitucin, el artculo 16 de la propia LDRS y otras aplicables y de acuerdo con las disponibilidades presupuestales que autorice el Legislativo anualmente. La intencin de brindar certidumbre a travs de presupuestos multianuales es clara. La solucin es a todas luces parcial, incompleta e insuficiente. 74. El titular del Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso de la Unin la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin y el proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, para cada uno de los ejercicios fiscales en que se encuentre en vigor el presente ordenamiento, establecer las previsiones de recursos y disponibilidades presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley.( Artculo 69.) 75. La proyeccin a mediano plazo de los recursos correspondientes, perseguir los siguientes propsitos (Artculo 70): I. Proporcionar a los productores certidumbre de que recibirn los apoyos que les garanticen implementar los proyectos productivos que permitan entre otras cosas, incrementar la rentabilidad y competitividad de sus unidades productivas, adems de una mayor capacidad de negociacin al enfrentar los compromisos mercantiles y aprovechar las oportunidades de crecimiento derivadas de los acuerdos y tratados internacionales sobre la materia; y Que los productores estn en posibilidad de recibir por anticipado los recursos previstos en los programas de apoyos respectivos, para capitalizar sus unidades de produccin y poder desarrollar sus proyectos y acciones de modernizacin.

II.

76. En el caso de proyectos productivos, el Artculo 73 establece la posibilidad de anticipar los apoyos multi-anuales cumpliendo los requisitos que se sealen para cada caso. En el caso de la poltica de comercializacin, el Artculo 105, inciso IV, establece entre otros propsitos, dar certidumbre a los productores para reactivar la produccin, estimular la productividad y estabilizar los ingresos. 29

29 Hay ambigedad de la LDRS en este sentido. Cmo brindar certidumbre sin presupuestos multianuales?

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EL PRESUPUESTO PARA EL DESARROLLO RURAL: SE MANTIENE LA INERCIA? El Gasto de SAGARPA est Concentrado en Programas de Tipo Compensatorio 77. Los principales programas de SAGARPA son PROCAMPO, con una participacin del 34.5 por ciento en el presupuesto total; y Apoyos a la Comercializacin y Desarrollo de Mercados Regionales, con una participacin del 15.6 por ciento. Ambos programas son administrados por ASERCA y renen el 50.1 por ciento del presupuesto total. Uno de sus objetivos principales consiste en compensar la desventaja de los productores ante los subsidios que se dan en otros pases. 78. La Alianza para el Campo otorga subsidios para inversiones en infraestructura a nivel de predio, transferencia de tecnologa y servicios de extensin; entre otros. Estos programas, en su concepcin, buscan sentar las condiciones de competitividad en un marco de economa abierta, y superar la necesidad de dar ao con ao subsidios
TABLA 2: PRESUPUESTO REAL DE SAGARPA --- (1995 - 2003) (Millones de pesos , base 2003) PROGRAMA Alianza Para el Campo PROCAMPO
Apoyo a la Comercializacin Mercadotecnia Empleo

1995 0 16,527 2,082 0 1,389 16,483

1996 2,524 14,261 1,096 0 229 15,998

1997 2,738 13,133 3,564 522 288 13,696

1998 2,870 12,736 2,895 604 287 12,666

1999 3,213 12,057 2,024 834 300 8,667

2000 3,121 12,194 3,583 1,037 285 8,817

2001 4,470 12,155 5,920 1,116 392 11,740

2002 6,893 12,979 5,867 1,154 361 9,928

2003 6,250 14,191 6,406 1,800 871 11,591

Temporal
Programas de salubridad

Otros programas

TOTAL

36,480

34,108

33,941

32,058

27,095

29,036

35,794

37,181

41,109

Fuente: Cuenta de la Hacienda pblica federal ( datos de 1995 a 2001) y del Presupuesto de Egresos de la Federacin (datos de 2002 a 2003). Deflactado con INPC, Banxico, ao base = 2003

recurrentes, como los ya mencionados. Su participacin fue de tan solo 15.2 por ciento del presupuesto total. En el 2003, el presupuesto para las campaas fitozoosanitarias e inspeccin crecieron ms del doble respecto al ao anterior, pero su peso en el presupuesto total sigue siendo poco significativo. Los Desequilibrios en la Estructura Productiva Mantienen la Inercia en el Programa de Apoyos a la Comercializacin y en la Prctica se han adoptado marginalmente los principios rectores de la Reconversin Productiva 79. En 2002 el 14.3 por ciento del presupuesto del programa de apoyos a la comercializacin, tuvo que dedicarse a subprogramas para estimular las compras de excedentes que no estaban siendo absorbidas por el mercado, principalmente de maz y trigo. Dichos estmulos consisten en el subsidio directo a fletes martimos y terrestres

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para hacer ms atractivas las cosechas, el subsidio a las exportaciones, y apoyos para reducir el costo de adquisicin de cosechas de compradores pecuarios, principalmente. 80. El programa de apoyos a la comercializacin establece un precio garantizado para los productores de ciertos cultivos, en ciertos estados del pas, como se observa en las tablas a continuacin.30 Los compradores de estas cosechas pagan el precio de mercado, y el gobierno aporta la diferencia a travs de los apoyos a la comercializacin. Todos los productores de estos cultivos en estos estados reciben el mismo precio objetivo, independientemente de sus prcticas de sustentabilidad, sus caractersticas tecnolgicas, o su acercamiento e integracin a los mercados. El 38.8 por ciento del presupuesto del programa se ejerci en Sinaloa, y el 24.6 por ciento en Sonora. El 46.4 por ciento del presupuesto se dedic al maz, y el 36.6 por ciento al trigo. Ambos estados muestran una peligrosa tendencia hacia el monocultivo, que aumenta la vulnerabilidad de las cosechas ante plagas, enfermedades y malezas. Adems en el caso de Sonora, Baja California, La Laguna y el Bajo, hay un preocupante abatimiento en el nivel de los mantos freticos en zonas de riego por bombeo. 81. La operacin de este programa no sigue desde luego los principios rectores para la canalizacin de subsidios de los que habla el captulo de Reconversin Productiva Agropecuaria y prcticamente ignora toda la filosofa de la LDRS, en trminos de la equidad entre regiones y entre productores, de la diversificacin productiva, de la integracin de las cadenas de valor, y de la sustentabilidad de la agricultura. 82. Hay clusulas dentro de la propia LDRS bajo las cuales podra justificrsele. En primer lugar, la operacin del programa atiende los problemas de comercializacin tal y como estn definidos en el Artculo 111 ya comentado. Adems hay referencias a la seguridad y la soberana alimentarias, y la compensacin de las distorsiones de precios provocadas por la canalizacin de subsidios en otros pases. Se trata tambin de problemas de inercia, ya que este programa viene operando con caractersticas similares desde aos anteriores a la promulgacin de la LDRS. Los productores y las regiones beneficiarias del programa han sabido cabildear sus intereses. En suma, la instrumentacin de los principios modernizadores del Captulo Reconversin Productiva Agropecuaria requieren de una capacidad de negociacin poltica que la haga posible. 83. De acuerdo con el Artculo 79, el Gobierno Federal otorgar, de acuerdo con sus disponibilidades y con los compromisos internacionales adquiridos por el pas, apoyos para compensar las desigualdades de los productores nacionales respecto de los productores de los pases con los que existen tratados comerciales. Los apoyos a la comercializacin, que el Gobierno Federal canalice para compensar las desigualdades de los productores nacionales respecto de los pases con los que existen tratados comerciales se otorgarn, mantendrn y actualizarn en la medida que contribuyan a la seguridad y soberana alimentarias El Artculo 191, inciso I, establece que uno de los criterios para otorgar apoyos a los productores es su contribucin a compensar los desequilibrios regionales e internacionales, derivados de la s relaciones asimtricas en las estructuras productivas o de los mercados cuando la produccin nacional sea afectada por la competencia desigual derivada de los acuerdos comerciales con el exterior o por polticas internas.
30 A partir de 2003 se adopt un esquema similar de ingreso objetivo por tonelada, que abarca una gama de diez cultivos y a todas las zonas del pas con excedentes comercializables.

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Distribucin del Presupuesto del Programa de Apoyos a la Comercializacin, 2002 (Pesos y porcentajes) Presupuesto Distribucin Programa (pesos) (%) Apoyos Directos Programas Complementarios Transporte Martimo Programas de Exportacin Compras Pecuarias Financiamiento de Inventarios Agricultura por Contrato **/ Areas Remotas***/ Fletes 3,269,903,466.44 546,024,093.40 121,658,027.65 101,628,825.21 127,996,573.08 92,449,417.46 87,741,250.00 10,200,000.00 4,350,000.00 85.7 14.3 3.2 2.7 3.4 2.4 2.3 0.3 0.1 100.00

Total 3,815,927,559.84 Source: ASERCA. */ Programa de Apoyos a la Comercializacin y Desarrollo de Mercados. Nota: Datos preliminaries a febrero, 2003. Excluye subsidios a cobertura de primas y el programa de apoyo al frijol. Distribucin del Programa de Apoyos a la Comercializacin, por Entidad Federativa, 2002 (pesos y porcentajes) Presupuestot Estado Sinaloa Sonora Tamaulipas Baja California Chihuahua Chiapas Guanajuato Jalisco Michoacn Otros Total Nacional (Pesos) 1,480,460,756 939,016,221 302,334,550 238,408,247 204,851,086 141,440,000 84,731,389 76,821,693 69,137,850 278,725,768 3,815,927,560 Distribucin (%)

38.8 24.6 7.9 6.2 5.4 3.7 2.2 2.0 1.8 7.3 100.0

Fuente: ASERCA. Nota: Datos preliminares a febrero 2003. Excluye subsidios para cobertura de precios y programa de apoyo al frijol Distribucin del Programa de Apoyos a la Comercializacin, por Producto, 2002 (pesos y porcentajes) Presupuesto Distribucin Crop (pesos) (%) Arroz (Palay) Crtamo Cebada forrajera Maz Sorgo Trigo Algodn 92,000,949.75 44,400,464.00 4,320,746.66 1,772,453,194.41 299,259,104.25 1,396,853,100.77 206,640,000.00 2.4 1.2 0.1 46.4 7.8 36.6 5.4 100.0

Total 3,815,927,559.84 Fuente: ASERCA. Nota: Datos preliminares a febrero 2003. Excluye subsidios para cobertura de precios y programa de apoyo al frijol

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Hay Incentivos para los productores y recursos presupuestales para avanzar en la Reconversin Productiva 84. En 2002, se cont con un presupuesto autorizado de 800 millones de pesos para programas de reconversin, de los cuales se ejercieron unicamente 120 millones de pesos, y el resto se canaliz el programa de apoyos a la comercializacin. Sera posible y deseable avanzar ms aceleradamente en la instrumentacin de los principios modernizadores del captulo de la Reconversin Productiva Agropecuaria. Un ejercicio un tanto simple desde el punto de vista metodolgico puede servir para ilustrar lo anterior.

RESULTADOS DE COMERCIALIZACIN DE MAZ BLANCO EN SINALOA OTOO/INVIERNO 2000/01

Volumen (Miles ton) (A) Apoyo General (Pesos/ton) (B) Apoyo Adicional (Pesos/ton) (C) PROCAMPO (Pesos/ton) (D) Apoyo Total (Pesos/ton) (E)=B+C+D Costo de produccin (Pesos/ton) (F) Precio Pagado al productor (Ms Apoyos Totales) (G) Ganancia del productor (H)=G-F

Produccin

Total Programa Normal Esquemas Especiales Cabotaje Pignoracin

2,253.3 1,361.3 892 292 600

450 450 450 450 450 282.7 350 250 97.53 97.53 97.53 97.53 547.53 830.23 897.53 797.53 1.113.7 1.113.7 1.113.7 1.113.7 1,647.5 533.8

* Apoyo promedio ponderado de 561.9 pesos/ton. FUENTE: realizado con cifras de ASERCA.

85. La ganancia del productor de 533.8 pesos/ton, fue ligeramente menor a los subsidios otorgados al productor por el Gobierno Federal a travs de PROCAMPO y Apoyos a la Comercializacin (547.53 pesos/ton). Lo anterior implica, que la produccin de maz de Sinaloa no gener valor agregado; que el productor de maz de dicho Estado hubiera ganado un poco ms por no producir; la economa en su conjunto se hubiera ahorrado los costos de produccin (2,509.5 millones de pesos) y las tierras hubiesen podido descansar y recuperar sus nutrientes. En la produccin de maz blanco de Sinaloa del ciclo OI 2000/01, el Gobierno Federal a travs del Programa de Apoyos a la Comercializacin y PROCAMPO erog aproximadamente 1,441.5 millones de pesos y el productor incurri en costos que ascienden a 2,509.5 millones de pesos, por lo que la economa en su conjunto incurre en un gasto de 3,744.7 millones de pesos para producir maz blanco en dicho Estado (sin considerar los costos ambientales).
PRODUCCIN DE MAIZ BLANCO EN EL ESTADO DE SINALOA EN EL CONTEXTO GENERAL DE ASIGNACIN DE RECURSOS CONCEPTO Volumen de Produccin Sujeta a Apoyos a la Comercializacin (A) Presupuesto Ejercido en Apoyos al Maz Blanco de Sinaloa */ (B) Costo de Produccin Total de Maz Blanco de Sinaloa (C) Costo de Importaciones **/ (D) Ahorro Neto de la Economa en Caso de no Producir (B+C)-(D) VALOR 2,253.2 miles de toneladas 1,441.5 millones de pesos 2,509.5 millones de pesos 2,487.4 millones de pesos 1,463.6 millones de pesos

*/ Incluye Apoyos a la Comercializacin y PROCAMPO **/ Se consider un precio de indiferencia zona de consumo D.F. de 1,103.9 pesos por tonelada. FUENTE: ASERCA

86. Suponiendo un escenario extremo, en el cual el productor de Sinaloa no produce maz blanco y mantiene sus ingresos derivados de los subsidios federales, los

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consumidores se podran abastecer de otras regiones y/o importaciones, el presupuesto pblico no se vera afectado y la economa en su conjunto liberara recursos por 1,463.6 millones de pesos que podran destinarse a otras actividades productivas que generen un mayor valor agregado e ingresos al productor. Este ejercicio ilustra adems los costos de seguir una poltica de soberana y seguridad alimentaria irreflexiva. Bajo esta misma metodologa, se obtuvieron resultados muy similares en el caso del trigo de Sonora y el sorgo de Tamaulipas. Cmo Vencer la Resistencia al Cambio? 87. Este escenario extremo se lleg a manejar, a efecto de propiciar el dilogo y el debate, en los medios de comunicacin en el ao 2002, con un nfasis en promover actividades de apoyo a la sustentabilidad en conjunto con SEMARNAT. Las reacciones en contra no se hicieron esperar. Las cuentas no parecan lo suficientemente crebles para muchos productores. Adems se percibi este ofrecimiento como una especie de trampa del gobierno federal para desatenderse posteriormente del impulso a la actividad agrcola. Finalmente, muchas organizaciones reaccionaron con el argumento de que el enfoque estaba equivocado, ya que los clculos no incorporaban el incremento potencial en los rendimientos que se podra lograr con el esquema vigente de poltica agropecuaria. 88. Sin embargo, en el caso de muchas superficies de sorgo en Tamaulipas, de baja productividad y perspectivas de productividad an menores por el avance del problema de desertificacin en el estado, muchos productores aceptaron esquemas de reconversin hacia pastizales (zacate 'buffel'), a travs de contratos individuales. En el periodo 2002-2004 est planteado convertir 240 mil hectreas de suelo agrcola a praderas para uso pecuario, as como la incorporacin de 60 mil hectreas en actividades forestales. Estas zonas no eran agrcolas por vocacin natural, por lo cual se desencaden el problema de suelos someros o delgados de baja fertilidad con altos ndices de erosin elica. 89. Las lecciones que podran extraerse de esta experiencia son: a) Las organizaciones de productores, al aglutinar individuos de caractersticas diferentes, no son necesariamente los mejores interlocutores para decidir que le conviene a cada productor en lo individual y b) El problema de la sustentabilidad de la agricultura y el deterioro de la base de recursos naturales tiene que ser bastante evidente para que un productor acepte incorporarse en un esquema de este tipo. 90. En teora econmica, es relativamente fcil identificar un problema y proponer su solucin. En la prctica, los procesos de reforma se ven entorpecidos por los intereses creados, sobre todo si generan grupos de ganadores y perdedores.

Subsidios y Contraprestacin de Servicios 91. Otra innovacin de gran alcance de la LDRS es la utilizacin de los contratos individuales entre el Gobierno Federal y los productores para canalizar cierto tipo de subsidios impliquen la contraprestacin de un servicio por parte del productor. El concepto es novedoso en Mxico, an cuando en muchos pases desarrollados ya se

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viene utilizando en la poltica agrcola desde hace tiempo. El Gobierno subsidia al productor bajo una relacin contractual, con derechos y obligaciones para ambas Partes. En el Artculo 53 se lee que el Gobierno Federal, a travs de la Secretara competente, podr suscribir con los productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento sustentable de tierras definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un aprovechamiento til y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integracin y la diversificacin de las cadenas productivas, generar empleos, agregar valor a las materias primas, revertir el deterioro de los recursos naturales, producir bienes y servicios ambientales, proteger la biodiversidad y el paisaje, respetar la cultura, los usos y costumbres de la poblacin, as como prevenir los desastres naturales. El Gobierno Federal, a su vez, cubrir el pago convenido por los servicios establecidos en el contrato, evaluar los resultados y solicitar al Congreso de la Unin la autorizacin de los recursos presupuestales indispensables para su ejecucin. (en Captulo V, De la Capitalizacin Rural, Compensaciones y pagos directos). 92. Sin hablar especficamente de contratos individuales, los cuales de alguna manera quedan sobreentendidos, el Artculo 62 establece que el Gobierno Federal otorgar estmulos complementarios para la adopcin de tecnologas, apropiadas, reconversin de procesos, consolidacin de la organizacin econmica e integracin de las cadenas productivas. La Cuestin de la Seguridad y la Soberana Alimentaria 93. En los objetivos de la LDRS se establece que es necesario impulsar la produccin agropecuaria para fortalecer la soberana alimentaria. Los artculos relacionados con este asunto dejan en claro que el concepto de soberana engloba no solo ms produccin interna, sino tambin la disponibilidad de alimentos de mejor calidad para la poblacin y el acceso de la misma a los alimentos. Los planteamientos incorporados en el Acuerdo Nacional para el Campo inducen a pensar que el debate en Mxico en torno a la soberana en los alimentos no est cerrado. En los Principios Rectores el lenguaje es similar al de la LDRS e incluso se hace una referencia a ella. Sin embargo en el punto 50 de dicho Acuerdo el lenguaje apunta hacia un concepto de autosuficiencia: 'El Ejecutivo Federal con base en las facultades que le otorgan la Constitucin y las Leyes respectivas, iniciar de inmediato consultas oficiales con los gobiernos de EE.UU. y Canad con el objeto de revisar lo establecido en el TLCAN para maz blanco y frijol, y convenir con las contrapartes sustituirlo por un mecanismo permanente de administracin de las importaciones o cualquier otro equivalente que resguarde los legtimos intereses de los productores nacionales y la soberana y seguridad alimentarias'. En el punto 78 se establece que el Ejecutivo buscar ante la OMC 'el derecho a reintroducir restricciones cuantitativas o arancelarias por causas de soberana y seguridad alimentarias'. Por lo anterior, es interesante analizar este debate.
De la Seguridad y Soberana Alimentaria Artculo 178.- El Estado establecer las medidas para procurar el abasto de alimentos y productos bsicos y estratgicos a la poblacin, promoviendo su acceso a los grupos sociales menos favorecidos y dando prioridad a la produccin nacional. Artculo 180.- El Gobierno Federal, de acuerdo con lo establecido en el artculo 110 de esta Ley, deber conducir su poltica agropecuaria a fin de que los programas y acciones para el fomento productivo y el desarrollo rural sustentable, as como los acuerdos y tratados internacionales propicien la inocuidad,

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seguridad y soberana alimentaria, mediante la produccin y abasto de los productos sealados en el artculo anterior. Artculo 181.- La Comisin lntersecretarial, con la participacin activa de los consejos mexicano, estatales y regionales, y dems agentes y sujetos intervinientes en el desarrollo rural sustentable, sern los responsables de evaluar el cumplimiento de lo establecido en el artculo anterior de esta Ley. Artculo 182.- Las acciones para la soberana y la seguridad alimentaria debern abarcar a todos los productores y agentes intervinientes, impulsando la integracin de las cadenas productivas de alimentos. Artculo 183.- Para cumplir con los requerimientos de la seguridad y soberana alimentaria, el Gobierno Federal impulsar en las zonas productoras lneas de accin en los siguientes aspectos: I. La identificacin de la demanda interna de consumo de productos bsicos y estratgicos, y a partir de ello conducir los programas del sector para cubrir la demanda y determinar los posibles excedentes para exportacin, as como las necesidades de importacin; II. La identificacin de los factores de riesgo asociados con los alimentos, para la elaboracin de diagnsticos que permitan establecer acciones en campo o comerciales para asegurar el abasto; III. La definicin de acciones de capacitacin y asistencia tcnica, y el impulso a proyectos de investigacin en las cadenas alimentarias; IV. El impulso de acciones para mejorar y certificar la calidad de los alimentos y desarrollar su promocin comercial; V. El establecimiento de compromisos de productividad y calidad por parte de los productores, dependiendo del tipo de productos de que se trate, sean los de la dieta bsica o los destinados para el mercado internacional; VI. La elaboracin y difusin de guas sobre prcticas sustentables en las diferentes etapas de las cadenas agroalimentarias; VII. La instrumentacin de programas y acciones de proteccin del medio ambiente para la evaluacin de los costos ambientales derivados de las actividades productivas del sector VIII. La aplicacin de medidas de certidumbre econmica, financiera y comercial que garanticen el cumplimiento de los programas productivos agroalimentarios referidos en el artculo 180.

94. La autosuficiencia en alimentos, como objetivo, es difcil de justificar a travs de la racionalidad econmica. Una cita del economista clsico Adam Smith contribuye a entender un poco mejor este objetivo de la LDRS. Deca l: Las leyes relacionadas con el maz pueden compararse con las leyes relacionadas con la religin. Las personas se sienten tan interesadas en todo aquello que tiene que ver con su subsistencia, o con su felicidad en una vida futura, que el gobierno tiene que ceder a estos prejuicios y para preservar la tranquilidad pblica, tiene que establecer un sistema aceptable para ellas. Es por estos motivos, posiblemente, que rara vez se encuentra un sistema razonable con respecto a estos dos objetivos capitales . 95. En Mxico, aparentemente la cuestin religiosa ya qued bien enmarcada despus de un trance histrico de cinco siglos, con la promulgacin en 1992 de la Ley en la materia.31 La cuestin de la soberana alimentaria sigue en el debate pblico. Hay una literatura muy amplia sobre este tema. En varios pases desarrollados, se han levantado encuestas en las que la pregunta fue si el autoabastecimiento de alimentos debe ser un objetivo nacional. En estos trminos la respuesta es abrumadoramente que s. Cuando la pregunta va complementada con esta otra: Estara Usted dispuesto a pagar por ello a travs de mayores impuestos? El ndice de aprobacin cae muy significativamente. Pareciera, y la aseveracin es tan solo una hiptesis, que los legisladores que aprobaron la LDRS se hicieron unicamente la primer pregunta pero posiblemente omitieron, consciente o inconscientemente, la segunda.

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Sin menospreciar los debates actuales en torno al papel de las iglesias en procesos electorales.

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96. Las definiciones ms recientes de la FAO sobre la seguridad alimentaria reconocen que difcilmente ningn pas podr producir internamente todos los alimentos que consume su poblacin. La gente demanda una oferta de alimentos cada vez ms variada. Prcticamente ningn pas en el mundo tiene la capacidad de producir los volmenes necesarios de todos los productos que se consumen, ya sea por la estrechez de su base de recursos naturales o bien por razones estrictamente climticas. Gracias al intercambio comercial, las dietas de la poblacin pueden ser ms variadas y ms equilibradas La FAO propone que los pases que destinan ms del 25 por ciento de sus ingresos totales por exportaciones a las importaciones de alimentos, se encuentran en una situacin de dependencia alimentaria. El porcentaje propuesto debe entenderse como un orden aproximado de magnitud. La lgica es que si un pas genera suficientes divisas para adquirir los alimentos que le hacen falta, cul es el problema? La crtica central a esta definicin tiene que ver con la estabilidad en los suministros mundiales. Qu pasara si la oferta mundial se contrae, o alternativamente, si los pases con excedentes no estn dispuestos a venderle a un pas determinado por razones polticas? 97. El anlisis econmico relevante para enfrentar esta cuestin tendra que incorporar un anlisis de riesgos. Esto implica que la formulacin de polticas se da necesariamente en un entorno de incertidumbre. Habra que tomar en cuenta esencialmente dos tipos de riesgos: El riesgo climtico y el riesgo poltico. En torno al primero, hay gran cantidad de gente en todo el mundo dedicada a analizarlo, no por cuestiones de soberana y seguridad alimentarias, sino por motivos estrictamente de negocios. Una mala cosecha mundial se traduce en precios mayores de los productos primarios. Para una empresa de alimentos, ello significa mayores precios para su materia prima. La decisin racional de una empresa es anticipar el riesgo contratando un seguro frente a esta eventualidad. El mercado de futuros de productos bsicos, ofrece esta cobertura a toda empresa que lo solicite. Las empresas buscarn en todo momento garantizar su abasto de materia prima al menor costo posible, y desde luego, sobre todo en un entorno de escasez, buscarn venderlo al mayor precio posible. El denominador comn de la poblacin potencialmente afectada por una mala cosecha mundial no va en funcin de nacionalidades, sino en funcin del poder de compra de cada quien. 98. El desarrollo econmico nacional, as como una distribucin equitativa del ingreso, constituyen la mejor de las garantas de que la poblacin de un pas tendr estabilidad en el suministro de sus alimentos. Los escenarios apocalpticos, como podra ser un periodo de diez aos de malas cosechas en todo el mundo, no se ha presentado a lo largo de toda la historia documentada. Es por ello que la FAO maneja tambin el concepto de acceso a los alimentos. Lo que s es real, lo que no requiere de un ejercicio de imaginacin apocalptica, es la abundancia de alimentos en los mercados y la incapacidad de la poblacin en pobreza extrema para comprarlos en volmenes suficientes. Esta condicin agobia a casi cuarenta millones de mexicanos. 99. Falta considerar el riesgo poltico, como la decisin de imponer un embargo de alimentos de los EE.UU. a la entonces Unin Sovitica, a principios de los aos ochenta. Los principales opositores al embargo fueron los propios granjeros estadounidenses que vieron mermadas sus ganancias por la prdida de un mercado de exportacin tan importante. Mientras tanto, los granjeros de Argentina, de Canad y de otros pases cerraron operaciones de exportacin a la Unin Sovitica en los mejores trminos que jams podran haber imaginado. No se trata aqu de minimizar estos

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riesgos sino de ubicarlos en su justa dimensin. Hoy por hoy, las reglas de la Organizacin Mundial de Comercio no impiden que un pas imponga restricciones a sus exportaciones de alimentos. De hecho, la Unin Europea hizo uso de esa libertad para limitar sus exportaciones de trigo durante el periodo de escasez mundial y precios mundiales elevados que se present durante 1995 y 1996, con objeto de que sus consumidores no tuvieran que pagar precios internos ms elevados. Los EE.UU. mantuvieron libres sus flujos de exportacin. La proporcin del ingreso que destina un norteamericano promedio a la compra de alimentos es baja, y en el caso de la poblacin ms vulnerable, cuentan adems con su Food Stamp Program. El anlisis de los EE.UU., al menos en el Departamento de Agricultura, es que ante el encarecimiento del maz y el trigo, el ajuste principal es la contraccin de la demanda de granos para la produccin de carne, lo cual libera granos para cubrir la demanda humana de harina y pan. Es precisamente lo que sucedi es esos aos con el patrn internacional de la demanda de alimentos. 100. En el caso de Mxico, el debate en torno al tema debe obligadamente hacer referencia a la evolucin de las importaciones y las exportaciones agroalimentarias a raz de la apertura comercial. Puede observarse que en el periodo de apertura sin reciprocidad (1986-1993) ambas variables crecen aceleradamente, pero en el periodo subsecuente -apertura con reciprocidad al amparo del TLCAN- las exportaciones agroalimentarias muestran un mayor dinamismo que las importaciones agroalimentarias.
Balanza Comercial Agroalimentaria de Mxico con el Mundo 1/ (Millones de dlares)
Prom. 94 / 02 -725 3,615 4,340 -1,197 3,082 4,279 -1,922 6,697 8,619 9.2 7.8 15.4 7.5 4.5 8.1 TMCA 02/93 %

1990 Agropecuaria Exportaciones Importaciones Agroindustrial Exportaciones Importaciones Agroalimentaria Exportaciones Importaciones 48 2,111 2,062 -1,842 800 2,641 -1,793 2,910 4,704

1991 204 2,291 2,086 -1,647 910 2,557 -1,443 3,200 4,643

1992 -792 2,053 2,845 -2,210 1,088 3,298 -3,002 3,141 6,143

1993 -168 2,449 2,617 -2,064 1,234 3,298 -2,232 3,683 5,915

1994 -729 2,616 3,345 -2,429 1,500 3,929 -3,158 4,116 7,274

1995 1,275 3,902 2,627 -636 1,958 2,595 639 5,861 5,222

1996 -1,269 3,385 4,654 -701 2,396 3,097 -1,970 5,782 7,752

1997 -490 3,656 4,146 -829 2,723 3,552 -1,320 6,378 7,698

1998 -1,046 3,690 4,735 -878 3,019 3,898 -1,925 6,709 8,633

1999 -634 3,801 4,434 -831 3,304 4,135 -1,464 7,105 8,569

2000 -680 4,067 4,747 -892 4,144 5,036 -1,572 8,211 9,782

2001 -1,307 3,774 5,081 -1,717 4,229 5,945 -3,024 8,002 11,026

2002 -1,646 3,642 5,288 -1,861 4,464 6,325 -3,508 8,105 11,613

Notas: 1/ No incluye pesca Las cifras pueden diferir de las sumas, debido al redondeo. Fuente: Banco de Mxico (febrero de 2003)

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COMERCIO AGROALIMENTARIO M MXICO MUNDO (millones de d dlares)

11,000 10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Entrada en vigor del TLCAN TMAC X: 5.0% M: 22.6% Adhesin de Mxico al GATT (OMC)

TMAC X: 10.2% M: 6.1%

TMAC X: -0.7% M: -7.8%

Economa Cerrada

Apertura sin reciprocidad

Apertura con reciprocidad

Exportaciones = X
Fuente: : Banco de Mxico. Fuente

Importaciones = M

Preservacin de la base de los recursos naturales y la biodiversidad a travs de su aprovechamiento sustentable 101. Durante dcadas las polticas econmicas no han sido acordes al desarrollo sustentable, soslayando las implicaciones de la destruccin y degradacin de los recursos naturales. Se habla de la destruccin y degradacin de bosques y selvas, la desaparicin de especies de flora y fauna, el agotamiento y sobre-explotacin de las pesqueras comerciales, la degradacin y desertificacin de los suelos, la prdida y contaminacin de cuerpos y mantos de agua, la contaminacin atmosfrica y la disposicin inadecuada de residuos txicos y peligrosos. Los patrones de crecimiento y migracin en el mbito rural han propiciado cambios en el uso del suelo y en la expansin de la frontera agropecuaria, reproduciendo patrones de marginacin y pobreza. En las zonas forestales viven ms de 12 millones de personas, padeciendo en su mayora altos ndices de marginacin y pobreza extrema, prevaleciendo iguales circunstancias en las regiones de mayor biodiversidad, donde habitan 3.3 millones de mexicanos. Estas poblaciones propician la degradacin de los recursos naturales a travs de una explotacin inadecuada de los recursos naturales, como las prcticas de roza, tumba y quema, la ampliacin indiscriminada de reas de cultivo y pastoreo, as como de la tala clandestina de rboles.32 102. Desde 1960 se ha perdido 30 por ciento de los bosques y selvas entonces existentes en el pas. Entre las principales causas de la deforestacin est el cambio de usos del suelo para fines agropecuarios; la ganadera extensiva que ha afectado sobre todo al norte del pas, donde 95 por ciento de los pastizales naturales y 70 por ciento de
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Ver PEC

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los matorrales de zonas ridas se encuentran sobre explotados y los incendios forestales, provocados o naturales contribuyen a la degradacin. En los dos ltimos aos se ha alcanzado la reforestacin de 200 mil hectreas anuales, de las cuales la contribucin de las plantaciones comerciales es de poco ms de 11 mil hectreas.33 103. El PEC estima que el deterioro anual de suelos en Mxico, impacta entre 150 mil y 200 mil hectreas, siendo sus principales causas, la deforestacin en pendientes pronunciadas, en suelos frgiles, asociada con el cambio del uso del suelo con fines agropecuarios, adems del arado excesivo de la tierra en sistemas de agricultura tecnificada, sobre todo en las zonas y distritos de riego. Alrededor del 64 por ciento de la superficie del territorio nacional est afectada por diversos procesos e intensidad de degradacin de suelos. Los principales procesos de degradacin son la erosin hdrica y elica, y le sigue la degradacin qumica (como la salinizacin). Tambin se presentan prdidas de nutrientes, de materia orgnica y de microorganismos de los suelos, entre otros. El PEC reconoce la necesidad de cuantificar la importancia de estos fenmenos. 104. En el pas se utilizan 78.4 km3 anuales de agua, de los cuales la agricultura de riego consume ms de tres cuartas partes, cuya aplicacin y distribucin implica una eficiencia global promedio de apenas el 46 por ciento. De los 650 acuferos que hay en el pas, 100 muestran problemas de sobreexplotacin, y en 17 acuferos se han identificado problemas de intrusin salina. El PEC reconoce que no se cuenta con estudios que dimensionen la situacin general de gran parte de los acuferos. Las descargas de aguas residuales sin tratamiento ocasionan grados variables de contaminacin en los cuerpos de agua superficiales. 105. Para abordar adecuadamente los problemas del medio ambiente y de la sustentabilidad, es necesario considerar los incentivos de los agentes econmicos para adoptar patrones de comportamiento contrarios a la sustentabilidad. Se pueden establecer varias hiptesis: a) La sobreexplotacin de los recursos naturales es el resultado de la lgica de maximizacin de beneficios privados, en ausencia de un marco regulatorio apropiado que permita internalizar los costos medio-ambientales y b) La sobreexplotacin de los recursos naturales es el resultado de problemas de informacin, conocimientos y habilidades de los agentes econmicos en relacin a la factibilidad y rentabilidad de actividades productivas alternativas basadas en la sustentabilidad. 106. Dependiendo del diagnstico de los incentivos econmicos en torno a los problemas medio-ambientales, las soluciones tendran que estar altamente diferenciadas. La sobreexplotacin de los recursos derivados de la maximizacin de beneficios privados no debe resolverse con ms subsidios, sino que por el contrario, posiblemente se requieran reducir dichos subsidios para hacer menos atractivas las actividades depredadoras del medio ambiente, o alternativamente, imponer penalizaciones a dichas actividades depredadoras. Sin embargo, habra que comenzar por definirlas y poder cuantificarlas. Algunas polticas y programas no solamente se traducen en mayores incentivos para la actividad depredadora, sino que inducen y premian comportamientos que deberan ser econmicamente penalizados. 107. El caso de las fallas de mercado por problemas de informacin es diferente. La destruccin de bosques y selvas para la expansin de las actividades agropecuarias puede derivarse del desconocimiento real de la rentabilidad de una explotacin racional
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Fuente: PEC

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de esas reas. Para una comunidad con una base limitada de conocimientos, es difcil evaluar, por ejemplo, el valor real de las maderas tropicales, y an conocindolo, es an ms difcil convertir estos activos (bosques y selvas) en flujos permanentes de ingreso. El aprovechamiento sustentable de este tipo de recursos naturales no puede lograrse sin un sistema financiero eficaz que permita convertir la posesin de los activos en flujos de ingreso estable para satisfacer las necesidades bsicas de consumo. El desarrollo de proyectos productivos viables, la valuacin de los activos medio-ambientales, y la aceptacin de esos activos como colaterales al crdito, entre otros aspectos, es una tarea extremadamente difcil inclusive para agencias especializadas. 108. Un caso diferente de polticas pblicas se presenta cuando los recursos naturales no tienen un valor econmico definido, y sin embargo, son recursos que la sociedad aprecia como tales. Es decir, caeran dentro de la definicin de bienes pblicos. Bajo este supuesto el caso para la canalizacin de subsidios directos es claro. Habra que pagarle al dueo del activo, que puede ser una comunidad, el costo de oportunidad que podra obtener en actividades alternativas. Si la alternativa de talar un bosque arrasar una selva es la siembra del maz, habra que pagarle a los propietarios de ese activo un flujo de ingresos igual o superior al que se deriva del proyecto productivo maz para evitar la destruccin del bien pblico en cuestin. Hay desde luego problemas serios de instrumentacin. Primero: La propiedad de muchos de estos bienes pblicos no est necesariamente bien definida, o bien, se trata de una propiedad social o colectiva. En este ltimo caso, hay que disear incentivos adicionales para que un individuo en lo particular asuma conductas incorrectas (cobrar el subsidio y obtener ingresos adicionales a travs de la explotacin clandestina del recurso). 109. El Captulo De la Sustentabilidad de la Produccin Rural, no cuenta con clusulas operativas. Sin embargo en otros captulos de la LDRS se plantea la necesidad de apoyos concurrentes para garantizar la sustentabilidad.
De la Sustentabilidad de la Produccin Rural Artculo 164.- La sustentabilidad ser criterio rector en el fomento a las actividades productivas, a fin de lograr el uso racional de los recursos naturales, su preservacin y mejoramiento, al igual que la viabilidad econmica de la produccin mediante procesos productivos socialmente aceptables. Quienes hagan uso productivo de las tierras debern seleccionar tcnicas y cultivos que garanticen la conservacin o incremento de la productividad, de acuerdo con la aptitud de las tierras y las condiciones socioeconmicas de los productores. En el caso del uso de tierras de pastoreo, se debern observar las recomendaciones oficiales sobre carga animal o, en su caso, justificar una dotacin mayor de ganado. Artculo 165.- De conformidad con lo dispuesto por el artculo anterior, los gobiernos federal, estatales y municipales, cuando as lo convengan, fomentarn el uso del suelo ms pertinente de acuerdo con sus caractersticas y potencial productivo, as como los procesos de produccin ms adecuados para la conservacin y mejoramiento de las tierras y el agua. Artculo 166.- La Comisin Intersecretarial, a travs de las dependencias competentes y con la participacin del Consejo Mexicano, establecer las medidas de regulacin y fomento conducentes a la asignacin de la carga de ganado adecuada a la capacidad de las tierras de pastoreo y al incremento de su condicin, de acuerdo con la tecnologa disponible y las recomendaciones tcnicas respectivas. Artculo 167.- Los programas de fomento productivo atendern el objetivo de reducir los riesgos generados por el uso del fuego y la emisin de contaminantes, ofreciendo a los productores alternativas de produccin de mayor potencial productivo y rentabilidad econmica y ecolgica. Artculo 168.- La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, promover un programa tendiente a la formacin de una cultura del cuidado del agua. Los programas para la tecnificacin del riego que realicen los diferentes rdenes de gobierno darn atencin prioritaria a las regiones en las que se registre sobre-explotacin de los recursos hidrulicos subterrneos o degradacin de la calidad de las 47 aguas, en correspondencia con los compromisos de organizaciones y productores de ajustar la explotacin de los recursos en trminos que garanticen la sustentabilidad de la produccin.

programa tendiente a la formacin de una cultura del cuidado del agua. Los programas para la tecnificacin del riego que realicen los diferentes rdenes de gobierno darn atencin prioritaria a las regiones en las que se registre sobre-explotacin de los recursos hidrulicos subterrneos o degradacin de la calidad de las aguas, en correspondencia con los compromisos de organizaciones y productores de ajustar la explotacin de los recursos en trminos que garanticen la sustentabilidad de la produccin. Artculo 169.- El Gobierno Federal, a travs de los programas de fomento estimular a los productores de bienes y servicios para la adopcin de tecnologas de produccin que optimicen el uso del agua y la energa e incrementen la productividad sustentable, a travs de los contratos previstos en el artculo 53 de esta Ley. Artculo 170.- La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, determinar zonas de reconversin productiva que deber atender de manera prioritaria, cuando la fragilidad, la degradacin o sobreutilizacin de los recursos naturales as lo amerite. Artculo 171.- El Gobierno Federal, en coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, apoyar de manera prioritaria a los productores de las zonas de reconversin, y especialmente a las ubicadas en las partes altas de las cuencas, a fin de que lleven a cabo la transformacin de sus actividades productivas con base en el ptimo uso del suelo y agua, mediante prcticas agrcolas, ganaderas y forestales, que permitan asegurar una produccin sustentable, as como la reduccin de los siniestros, la prdida de vidas humanas y de bienes por desastres naturales. Artculo 172.- La poltica y programas de fomento a la produccin atendern prioritariamente el criterio de sustentabilidad en relacin con el aprovechamiento de los recursos, ajustando las oportunidades de mercado, tomando en cuenta los planteamientos de los productores en cuanto a la aceptacin de las prcticas y tecnologas para la produccin. De conformidad con lo establecido en la Ley Forestal, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales establecer los procedimientos para sealar las tierras frgiles y preferentemente forestales, donde los apoyos y acciones del Estado estarn orientadas a la seleccin de cultivos y tcnicas sustentables de manejo de las tierras, de acuerdo con lo establecido en los artculos 53 y 57 de esta Ley. Artculo 173.- En atencin al criterio de sustentabilidad, el Estado promover la reestructuracin de unidades de produccin rural en el marco previsto por la legislacin agraria, con objeto de que el tamao de las unidades productivas resultantes permita una explotacin rentable mediante la utilizacin de tcnicas productivas adecuadas a la conservacin y uso de los recursos naturales, conforme a la aptitud de los suelos y a consideraciones de mercado. Los propietarios rurales que opten por realizar lo conducente para la reestructuracin de la propiedad agraria y adicionalmente participen en los programas de desarrollo rural, recibirn de manera prioritaria los apoyos previstos en esta Ley dentro de los programas respectivos. Artculo 174.- En los procesos de reestructuracin de las unidades productivas que se promuevan en cumplimiento de lo dispuesto en este Captulo, debern atenderse las determinaciones establecidas en la regulacin agraria relacionada con la organizacin de los ncleos agrarios y los derechos de preferencia y de tanto, en la normatividad de asentamientos humanos, equilibrio ecolgico y en general en todo lo que sea aplicable. Artculo 175.- Los ejidatarios, comuneros, pueblos indgenas, propietarios o poseedores de los predios y dems poblacin que detente o habite las reas naturales protegidas en cualesquiera de sus categoras, tendrn prioridad para obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras o actividades econmicas en los trminos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre, de las normas oficiales mexicanas y dems ordenamientos aplicables. El Gobierno Federal, prestar asesora tcnica y legal para que los interesados formulen sus proyectos y tengan acceso a los apoyos gubernamentales. Artculo 176.- Los ncleos agrarios, los pueblos indgenas y los propietarios podrn realizar las acciones que se admitan en los trminos de la presente Ley, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley General de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extraccin, aprovechamiento y apropiacin de la biodiversidad y los recursos genticos. La Comisin Intersecretarial, con la participacin del Consejo Mexicano, establecer las medidas necesarias para garantizar la integridad del patrimonio de biodiversidad nacional, incluidos los organismos generados en condiciones naturales y bajo cultivo por los productores, as como la defensa de los derechos de propiedad intelectual de las comunidades indgenas y campesinos.

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de propiedad intelectual de las comunidades indgenas y campesinos. Artculo 177.- Los contratos para los efectos del cuidado y la proteccin de la naturaleza, en los trminos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente y Ley General de Vida Silvestre requerirn autorizacin de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales para tener validez legal.

LOS INSTRUMENTOS PARA EL BIENESTAR SOCIAL EN EL CAMPO 110. El Artculo 154 fraccin IV plantea uno de los dilemas ms difciles en la formulacin de las polticas de desarrollo rural, relacionado con el asistencialismo frente a los proyectos productivos: Para la atencin de grupos vulnerables vinculados al sector agropecuario, especficamente etnias, jvenes, mujeres, jornaleros y discapacitados, con o sin tierra, se formularn e instrumentarn programas enfocados a su propia problemtica y posibilidades de superacin, mediante actividades econmicas conjuntando los instrumentos de impulso a la productividad con los de carcter asistencial y con la provisin de infraestructura bsica... 111. El asistencialismo tiene dos vertientes: Por el lado de la crtica, reduce los incentivos para que la poblacin independientemente de que sea rural o urbanaintente incorporarse de manera productiva al desarrollo. Por el otro, es evidente que sin apoyo decidido del estado a la poblacin en condiciones de pobreza y marginalidad, sus intentos de incorporarse a la vida productiva se dar tambin en condiciones de marginalidad, con empleos informales y mal remunerados, a menos de que se trate de la migracin externa ilegal, como ahora sucede. En este sentido el asistencialismo puede concebirse como inversin de mediano y largo plazo, la cual es indispensable para un desarrollo econmico equilibrado, como lo ilustra la experiencia internacional. Las cuestiones de instrumentacin resultan cruciales: Dependiendo del diseo de los programas en cuestin, se puede caer en la trampa de la pobreza o bien se podr contar en el mediano plazo con una base poblacional con mejores niveles de educacin y capacitacin para el desarrollo. Finalmente, el asistencialismo tambin ha sido justificado por razones ticas del tipo: La pobreza es intolerable; por razones polticas y de gobernabilidad del tipo: Cunto vale la estabilidad y la paz social? No se pretende aqu analizar los programas actualmente en marcha, pero la evaluacin que se haga de ellos tendra que tomar en cuenta estas consideraciones.
Bienestar Social y la Atencin Prioritaria a las Zonas de Marginacin Artculo 154.- Los programas del Gobierno Federal, impulsarn una adecuada integracin de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educacin, la alimentacin, la vivienda, la equidad de gnero, la atencin a los jvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrcolas y migrantes, los derechos de los pueblos indgenas, la cultura y la recreacin; mismos que debern aplicarse con criterios de equidad. Para el desarrollo de estos programas, el Ejecutivo Federal mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas y a travs de stos con los municipales, fomentar el Programa Especial Concurrente, conjuntamente con la organizacin social, para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad social, el mutualismo y la cooperacin. Para los efectos del referido programa, de manera enunciativa y no restrictiva, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y la legislacin aplicable, se seguirn los lineamientos siguientes: I. Las autoridades municipales elaborarn con la periodicidad del caso, su catlogo de necesidades locales y regionales sobre educacin, integrando, a travs del Consejo Municipal, sus propuestas ante las instancias superiores de decisin. Los rganos locales presentarn proyectos educativos especiales. Los proyectos para la atencin a grupos marginados, mediante brigadas mviles, escuelas 49 de concentracin, internados y albergues regionales, o cualesquiera otras modalidades de atencin educativa formal y no formal sern acordes a las circunstancias temporales y a las propias de su entorno, y respondern a criterios de regionalizacin del medio rural, sus particularidades tnico demogrficas y condiciones ambientales, como sociales. De igual manera, se instrumentarn

locales y regionales sobre educacin, integrando, a travs del Consejo Municipal, sus propuestas ante las instancias superiores de decisin. Los rganos locales presentarn proyectos educativos especiales. Los proyectos para la atencin a grupos marginados, mediante brigadas mviles, escuelas de concentracin, internados y albergues regionales, o cualesquiera otras modalidades de atencin educativa formal y no formal sern acordes a las circunstancias temporales y a las propias de su entorno, y respondern a criterios de regionalizacin del medio rural, sus particularidades tnico demogrficas y condiciones ambientales, como sociales. De igual manera, se instrumentarn programas extracurriculares para dar especial impulso a la educacin cvica, la cultura de la legalidad y el combate efectivo de la ilegalidad y la delincuencia organizada en el medio rural. II. Los programas de alimentacin, nutricin y desayunos escolares que aplique el Ejecutivo Federal tendrn como prioridad atender a la poblacin ms necesitada, al mismo tiempo que organicen a los propios beneficiarios para la produccin, preparacin y distribucin de dichos servicios. Los Consejos Municipales, participarn en la deteccin de necesidades de profilaxis en salud, de brigadas mviles para la atencin sistemtica de endemisas y acciones eventuales contra epidemias, integrando el paquete de la regin; estableciendo prioridades de clnicas rurales regionales, para su inclusin en el Programa Especial Concurrente. III. El Ejecutivo Federal crear el Fondo Nacional de Vivienda Rural para fomentar y financiar acciones para reducir el dficit habitacional en el campo. Para ello, se asignar a este Fondo la funcin de financiar la construccin, ampliacin y mejoramiento de viviendas en zonas rurales; asimismo su equipamiento y la construccin de servicios pblicos, privilegiando el uso de materiales regionales y tecnologas apropiadas, el desarrollo de programas que generen empleo y se complemente con la actividad agropecuaria. Especial atencin deber darse por el Ejecutivo Federal al apoyo de las inmobiliarias ejidales y la creacin de reservas territoriales de ciudades medias y zonas metropolitanas. IV. Para la atencin de grupos vulnerables vinculados al sector agropecuario, especficamente etnias, jvenes, mujeres, jornaleros y discapacitados, con o sin tierra, se formularn e instrumentarn programas enfocados a su propia problemtica y posibilidades de superacin, mediante actividades econmicas conjuntando los instrumentos de impulso a la productividad con los de carcter asistencial y con la provisin de infraestructura bsica a cargo de las dependencias competentes, as como con programas de empleo temporal que atiendan la estacionalidad de los ingresos de las familias campesinas. V. Sin menoscabo de la libertad individual, los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable segn sus respectivas competencias, coadyuvarn a las acciones de fomento a polticas de poblacin en el medio rural, que instrumenten las autoridades de salud y educativas. Estar dentro de su esfera de responsabilidad, vigilar y confirmar que los programas de planeacin familiar que se realicen en su demarcacin territorial y administrativa, se lleven a cabo con absoluto respeto a la dignidad de las familias y se orienten a una regulacin racional del crecimiento de la poblacin y a la promocin de patrones de asentamiento que faciliten la prestacin de servicios de calidad, a fin de conseguir un mejor aprovechamiento de los recursos del pas y elevar las condiciones de vida de la poblacin. VI. Las comunidades rurales en general, y especialmente aquellas cuya ubicacin presente el catlogo de eventualidades ubicado en el rango de alto riesgo, debern tener representacin y participacin directa en las Unidades Municipales de Proteccin Civil para dar impulso a los programas de proteccin civil para la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo a la poblacin rural en situaciones de desastre; lo mismo que proyectar y llevar a cabo la integracin y entrenamiento de grupos voluntarios. Artculo 155.- En el marco del Programa Especial Concurrente, el Estado promover apoyos con prioridad a los grupos vulnerables de las regiones de alta y muy alta marginacin caracterizados por sus condiciones de pobreza extrema. El ser sujeto de estos apoyos, no limita a los productores el acceso a los otros programas que forman parte del Programa Especial Concurrente. Artculo 156.- En el marco de las disposiciones establecidas en la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social, las organizaciones econmicas y sociales del medio rural podrn otorgar seguridad social a sus miembros a travs de los convenios de incorporacin voluntaria que celebren con el Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual promover programas de incorporacin para la poblacin en pobreza extrema dentro del rgimen de solidaridad social. Artculo 157.- El Instituto Mexicano del Seguro Social formular programas permanentes de incorporacin de indgenas trabajadores agrcolas, productores temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas cuya condicin econmica se ubique en pobreza extrema, a los cuales la Ley del Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus servicios dentro del rgimen de solidaridad social.

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112.. El objetivo del reconocimiento de la dimensin econmica, ambiental, social y cultural de la agricultura, establecido en la LDRS es a primera vista el ms etreo y el menos claro de todos. Sin embargo, si se logran alcanzar los otros objetivos planteados, este ltimo se logra prcticamente de manera automtica. El elemento nuevo que incorpora es la dimensin cultural de la agricultura.En un pas eminentemente urbano como Mxico, cuntos mexicanos se identifican con esta actividad?. Sera necesario contar con una encuesta de percepciones de la cual se carece. Probablemente, muchos mexicanos diran que la agricultura si forma parte de la cultura nacional si la pregunta se les hace en abstracto. Si la pregunta se focaliza ms, en el sentido de que si la agricultura es parte integral de la cultura de cada uno, los resultados probablemente se revertiran. De alguna manera, este ltimo enunciado tiene un contenido ms poltico que operativo. 113. El PEC es una referencia til de lo que podra estar detrs de todo ello. Dentro de la diversidad cultural y tnica que conforma la nacin mexicana los pueblos indgenas ocupan un papel relevante. Este estrato de poblacin est constituido por ms de 12 millones de personas y en l se hablan ms de 60 lenguas y cada una de ellas expresa una diferente manera de pensar. Ellos contribuyen con su patrimonio a la riqueza del pas; no obstante, los indgenas son los ms pobres de los mexicanos... De las localidades que concentran 70 por ciento y ms de poblacin indgena el 95.4 por ciento son de muy alta y alta marginacin...En un contexto de miles de pequeas localidades rurales concentradas fundamentalmente en la regin sur-sureste del pas, se requiere de un enfoque de poltica que propicie un desarrollo regional ms equilibrado y permita facilitar el acceso a un mnimo de servicios para elevar el bienestar social de los habitantes de esas reas rurales. 114. No est a discusin el papel de los pueblos indgenas en la cultura y en la identidad nacionales. Hay un amplsimo consenso en torno a esto. Lo importante para la formulacin de las polticas pblicas es entender con mayor claridad cules son las especificidades de los pueblos indgenas que los distinguen de los sectores no indgenas de la poblacin rural para lograr una eficaz diferenciacin de polticas y programas. No hay tampoco consideraciones a priori que indiquen que todas las polticas y programas deben estar diferenciados en funcin de particularidades tnicas. .
Artculo 159.- En cumplimiento de lo que ordena esta Ley, la atencin prioritaria a los productores y comunidades de los municipios de ms alta marginacin, tendr un enfoque productivo orientado en trminos de justicia social y equidad, y respetuoso de los valores culturales, usos y costumbres de los habitantes de dichas zonas. El Programa Especial Concurrente en el marco de las disposiciones del artculo 15 de esta Ley tomar en cuenta la pluriactividad distintiva de la economa campesina y de la composicin de su ingreso, a fin de impulsar la diversificacin de sus actividades, del empleo y la reduccin de los costos de transaccin que median entre los productores de dichas regiones y los mercados. Artculo 161.- Los programas que formule el Gobierno Federal para la promocin de las zonas de atencin prioritaria, dispondrn acciones e instrumentos orientados, entre otros, a los siguientes propsitos: I. Impulsar la productividad mediante el acceso a activos, tales como insumos, equipos, implementos y especies pecuarias; II. Otorgar apoyos que incrementen el patrimonio productivo de las familias que permitan aumentar la eficiencia del trabajo humano; III. Aumentar el acceso a tecnologas productivas apropiadas a las condiciones agroecolgicas y socioeconmicas de las unidades, a travs del apoyo a la transferencia y adaptacin tecnolgica;

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tecnolgica; IV. Contribuir al aumento de la productividad de los recursos disponibles en especial del capital social y humano, mediante la capacitacin, incluyendo la laboral no agropecuaria, el extensionismo, en particular la necesaria para el manejo integral y sostenible de las unidades productivas y la asistencia tcnica integral; V. Mejorar la dieta y la economa familiar, mediante apoyos para el incremento y diversificacin de la produccin de traspatio y autoconsumo; VI. Apoyar el establecimiento y desarrollo de empresas rurales para integrar procesos de industrializacin, que permitan dar valor agregado a los productos; VII. Mejorar la articulacin de la cadena produccin-consumo y diversificar las fuentes de ingreso; VIII. Promover la diversificacin econmica con actividades y oportunidades no agropecuarias de carcter manufacturero y de servicios; IX. El fortalecimiento de las instituciones sociales rurales, fundamentalmente aquellas fincadas en la cooperacin y la asociacin con fines productivos;

INVESTIGACIN, CAPACITACIN, Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGA 115. El Sistema Nacional de Investigacin y Transferencia Tecnolgica para el Desarrollo Rural Sustentable, ser dirigido por la SAGARPA e integrar los esfuerzos en la materia mediante la participacin de:
I. Las instituciones pblicas de investigacin agropecuaria federales y estatales; II. Las instituciones pblicas de educacin que desarrollan actividades en la materia; III. Las instituciones de investigacin y educacin privadas que desarrollen actividades en la materia; IV. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; V. El Sistema Nacional de Investigadores en lo correspondiente; VI. Los mecanismos de cooperacin con instituciones internacionales de investigacin y desarrollo tecnolgico agropecuario y agroindustrial; VII. Las empresas nacionales e internacionales generadoras de tecnologa agropecuaria y forestal, a travs de los mecanismos pertinentes; VIII. Las organizaciones y particulares, nacionales e internacionales, dedicados a la investigacin agropecuaria, mediante los mecanismos de cooperacin que correspondan; IX. El Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y los Consejos Estatales para el Desarrollo Rural Sustentable; y X. Otros participantes que la Comisin Intersecretarial considere necesarios, para cumplir con los propsitos del fomento de la produccin rural.

116. El Sistema Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Rural Integral ser coordinado por la Secretara(. Artculo 44) y se conformar por:
I. El Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable; II. Los Consejos Estatales para el Desarrollo Rural Sustentable; III. Los prestadores de servicios de capacitacin certificados con base en normas de competencia laboral y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin; IV. Los centros de capacitacin en la materia, existentes en el pas; V. Las instancias de capacitacin de las organizaciones de los productores; VI. Los organismos evaluadores y certificadores de la competencia laboral; VII. Los organismos de capacitacin, extensin y asistencia tcnica del sector pblico; VIII. Los organismos de educacin tcnica y de capacitacin de la Secretara de Educacin Pblica; y IX. Los mecanismos y estructuras que se debern establecer para este fin en los Distritos de Desarrollo Rural.

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