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INDICE PACTO, REFORMA Y DIALOGO FISCAL Y TRIBUTARIO Contenido ndice Presentacin Antecedentes del Pacto, Dialogo y Reforma Fiscal Fundamentos Pacto Fiscal Principios de la Reforma Fiscal Poltica Fiscal Aumento del Gasto Pblico con Calidad y Transparencia Principios y Prioridades bsicas de la Reforma Fiscal Transparencia: Garanta de la confianza ciudadana en la intervencin estatal Carga Tributaria comparada con Latinoamrica Reforma Tributaria y Macroeconoma Incidencias de la no aprobacin de la Reforma Fiscal Ejes del Pacto Fiscal Iniciativa Tributaria 2009-2010 Contenido de la Iniciativa 2009 Reforma Fiscal y la Situacin Financiera Actual Ingresos fiscales con cada en 2009 Carga Tributaria 2009 Riesgos por la falta de financiamiento Monto de Presupuesto 2010 Reduccin de montos para funcionamiento e inversin Escenarios: Recuperacin Gradual Proyecciones de recaudacin 2010 Presupuesto anticclico Gasto Pblico y PIB Economa mejora Reservas monetarias 2010 Resumen ANEXOS Anexo I Carga Tributaria en Latinoamrica Anexo II Historia de las Reformas Tributarias Anexo III Consideraciones en torno al Presupuesto 2010 Anexo IV Propuesta de Pronunciamiento Pgina 1 2 3 5 5 5 6 6 9 11 12 13 18 19 20 21 21 21 22 23 23 24 24 24 24 25 25 25 27 28 29 30 36 41

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PACTO, REFORMA Y DIALOGO FISCAL Y TRIBUTARIO

PRESENTACIN

El Instituto de Anlisis e Investigacin de los Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala (IPNUSAC), conciente de la Problemtica Nacional y comprometido con el aporte de insumos que coadyuven a la resolucin de los problemas que afectan al pas; ha sido estructurado en reas temticas y sectoriales para poder cumplir de una mejor manera con los objetivos, naturaleza y filosofa que han dado lugar a su creacin. Dentro de estas reas se encuentra la socioeconmica, que en esta oportunidad aborda un tema de primordial trascendencia y actualidad, tal el caso de la Reforma Fiscal y los subsecuentes Dialogo y Pacto Fiscal y Tributario.

Como es del conocimiento general la Reforma Fiscal es un compromiso que ha sido relegado y reiteradamente ha sido incumplido por los Gobiernos de turno. Los Acuerdos de Paz y el Alcance de las Metas del Milenio, requieren de la necesidad de impulsar una poltica redistributiva que enfrente la amplia brecha de desigualdad que prevalece en la sociedad guatemalteca y que constituye una causa estructural de los altos niveles de pobreza y pobreza extrema existentes.

Tanto la Reforma, como el Dialogo y el Pacto Fiscal, son temas lgidos e ineludibles, que deben incluirse dentro de toda agenda nacional, tanto de gobernabilidad como legislativa y por ende no escapa la acadmica y tcnica. Siendo por esta razn que se ha abordado esta temtica, en aras de impulsar su discusin dentro de todos los sectores.

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ANTECEDENTES DEL PACTO, DIALOGO Y LA REFORMA FISCAL Existe consenso en cuanto a que Guatemala necesita adoptar una poltica fiscal que contribuya al crecimiento econmico y al desarrollo social que incluya la reduccin de la pobreza y a la solucin de los graves problemas que enfrenta el pas. Es necesario remembrar Los Acuerdos de Paz, en donde se estableci que la poltica fiscal deba contribuir al alcance de estos objetivos mediante un incremento en el nivel y la calidad del gasto pblico financiado por medio del esfuerzo tributario de toda la sociedad guatemalteca, en un contexto de estabilidad econmica social y poltica con crecimiento acelerado y sostenido.

A lo anterior se adiciona que en los aos 1998 y 1999, el Gobierno realiz avances en el cumplimiento de los compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz aunque con retos importantes por superar, entre ellos el de la meta mnima indicativa de carga tributaria. En octubre de 1998 el Gobierno anunci la convocatoria para un Pacto Fiscal en Guatemala, con el fin de abordar la formulacin de la poltica fiscal de una manera integral y participativa. Posterior a un intenso y prolongado proceso de negociaciones, el 25 de mayo de 2000 un amplio y representativo conjunto de sectores de la sociedad guatemalteca, incluyendo a los tres poderes del Estado, suscribieron el Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo.

No obstante avances significativos en el cumplimiento del Pacto Fiscal, su implementacin en relacin a los compromisos tributarios ha enfrentado serias dificultades. La reforma que se aprob en 2000 incluy medidas de poltica tributaria y fortalecimiento de la administracin pero sin alcanzar la meta de carga tributaria establecida por los Acuerdos de Paz. Posteriormente varias comisiones de seguimiento del Pacto Fiscal han formulado recomendaciones y se han implementado algunas reformas, pero sin alcanzar esa meta.

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Por lo anterior es necesario contar con un conjunto de acciones orientadas a materializar los principios y compromisos del Pacto Fiscal pendientes de cumplimiento, de manera que fueran una gua para la poltica fiscal de la nueva administracin gubernamental; debiendo realizarse un profundo proceso de anlisis tcnico, en las reas de tributacin directa, indirecta, gasto pblico, descentralizacin tributaria, transparencia, eficacia y eficiencia del gasto pblico.

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FUNDAMENTOS

PACTO FISCAL

El Pacto Fiscal debe ser entendido como un acuerdo nacional sobre el monto, origen y destino de los recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones, segn lo establecido en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y en los Acuerdos de Paz.

Los fundamentos polticos y econmicos bsicos del Pacto Fiscal incluyen un proceso de largo plazo, siguiendo las grandes lneas de accin, principios rectores y mecanismos de participacin social definidos. Dentro de este contexto la poltica econmica debe ser integral, coherente y coordinada con el resto de reas de poltica pblica, diseada y administrada de forma global y con visin de largo plazo, dirigida al desarrollo econmico y social.

El Pacto Fiscal incluye el compromiso de asegurar los recursos necesarios para el Estado. Ello permitira contribuir a crear condiciones favorables para que la poblacin pueda superar la pobreza y beneficiarse de los frutos del desarrollo. El Pacto Fiscal tambin implica contribuir a la estabilidad macroeconmica mediante un equilibrio de los ingresos y gastos del Estado y permite definir una poltica fiscal de largo plazo con visin de pas, que reducir la incertidumbre mediante la definicin de reglas claras y estables.

PRINCIPIOS DE LA REFORMA FISCAL Simplicidad: Generalidad: Equidad y Justicia: Neutralidad: Estabilidad:

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POLTICA FISCAL La Poltica Fiscal, se concibe enmarcada en los preceptos constitucionales relacionados con el rgimen econmico y social, que permita al Estado promover, orientar y proteger la produccin nacional, propiciar una distribucin equitativa del ingreso y contribuir, por medio del gasto social, a aliviar la situacin de los sectores ms empobrecidos; es la herramienta clave para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones constitucionales y en particular con aquellas relacionadas con el desarrollo sostenible y la justicia social en la bsqueda del bien comn.

Por razones de insuficiencia de los ingresos tributarios, se reconoce la necesidad de incrementar los mismos y superar el incumplimiento de la meta mnima indicativa establecida en los Acuerdos de Paz y el Pacto Fiscal (incrementar como mnimo en 50 por ciento la carga tributaria registrada en 1995, meta hoy equivalente al 13.2 por ciento).

La Reforma Fiscal y el Sistema Fiscal de Guatemala en su conjunto debe abordarse bajo dos perspectivas: a) Calidad y Transparencia del Gasto; y, b) Ingresos y Administracin Tributaria.

AUMENTO DEL GASTO PBLICO, CON CALIDAD Y TRANSPARENCIA El desarrollo de Guatemala depende de mejoras significativas en el mbito del desarrollo social (nutricin, salud y educacin), de la reduccin de la inseguridad y de mayores inversiones pblicas, especialmente en infraestructura rural.

Numerosos estudios reconocen que los principales problemas que obstaculizan el desarrollo en Guatemala son los rezagos sociales, la inseguridad y las grandes brechas entre las reas urbanas y rurales.

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La persistencia de la precariedad de las condiciones de vida de grandes porciones de la sociedad guatemalteca se explica en buena medida por un gasto social insuficiente. En las ltimas dcadas se ha logrado incrementar el gasto social del Gobierno Central de Guatemala como porcentaje del PIB, pero contina siendo bajo cuando se compara con pases en condiciones econmicas y sociales similares. Es particularmente insuficiente si se consideran los grandes rezagos sociales del pas, as como el pago de la deuda histrica social.

Esta combinacin de recursos escasos y dificultades estructurales histricas en la sociedad guatemalteca, reclama intensificar esfuerzos presupuestarios y de gestin sobre los principios y compromisos del Pacto Fiscal en el rea temtica de gasto pblico, calidad y transparencia. En este mbito merece prioridad el

desarrollo social integral, adems de atender otros temas de gran preocupacin para la ciudadana en general, como lo es el tema de la inseguridad y justicia.

Priorizar la intervencin estatal y reorganizar la gestin en torno a estas prioridades debe ser un proceso paralelo al de bsqueda de recursos financieros adicionales para lograr elevar el nivel y la calidad del gasto pblico, a la par de fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. Fijar prioridades claras y asumir el compromiso de un conjunto mnimo de resultados justifican y le dan legitimidad a la necesidad de una reforma tributaria, que permita financiar la intervencin pblica que logre igualar oportunidades para la generacin de riqueza a travs de la transferencia de capacidades (capital humano).

Avanzar en estos campos se facilitar en la medida que se alcance un crecimiento econmico sostenible. El crecimiento per-cpita (menos del 1 por ciento como promedio anual en el periodo comprendido entre 2001y 2006), ha restringido la capacidad de reduccin de la pobreza en Guatemala. Se estima que el cumplimiento sostenido de la meta mnima indicativa del 6 por ciento, que los Acuerdos de Paz estipularon para el crecimiento econmico contribuira

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significativamente para alcanzar la meta de reducir la pobreza crtica de 30.8 por ciento, durante la segunda dcada del Siglo XXI.

El nivel actual de la inversin (por debajo del 19 por ciento del PIB, de los cuales slo el dos por ciento del PIB corresponde a inversin pblica), resulta insuficiente para incidir en alcanzar y sostener una tasa de crecimiento econmico como el de la meta de los Acuerdos de Paz. Los reportes sobre competitividad global continan situando a Guatemala en niveles bajos, siendo las principales desventajas identificadas el crimen organizado, la violencia y sus costos, poca confianza en los servicios policiales, infraestructura de transporte deficiente y gasto en educacin sumamente bajo.

Los beneficios de elevar el gasto pblico en reas prioritarias, y especialmente en el rea social, se tornan an ms contundentes si se consideran las dificultades que en la actualidad se enfrentan para lograr reducir la pobreza extrema, ya que las estrategias basadas en el estmulo del crecimiento econmico muchas veces no alcanzan a la poblacin que se encuentra en esa situacin. Lograr que grupos histricamente excluidos (principalmente comunidades rurales e indgenas, y crticamente las mujeres de estos segmentos poblacionales), logren acceder a servicios bsicos provistos por el Estado y crear las condiciones que permitan proveerles de ingresos complementarios en el corto plazo y dotarlos de activos cruciales de capital humano, a fin que puedan superar permanentemente su situacin de pobreza.

Se espera que la aprobacin de una reforma tributaria integral consolide la provisin de los recursos financieros necesarios, para que el Estado pueda implementar los programas de gasto apropiados para aliviar las necesidades ms ingentes de la poblacin guatemalteca. En particular, se insta a las autoridades gubernamentales promover programas eficaces que faciliten efectivamente el acceso a los servicios bsicos a la poblacin en situacin de pobreza extrema y a los nios en condiciones de desnutricin crnica. Por lo anterior se debe presentar UB

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un programa integral de atencin social requerido para atender los desafos existentes en materia de desnutricin, salud materno-infantil y educacin.

Con base a las prioridades de gasto pblico establecidas en el Pacto Fiscal, los Acuerdos de Paz y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se recomienda la implementacin de un Programa de Gasto Pblico Prioritario para los siguientes aos, que debe obedecer a criterios de progresividad, eficiencia y solidaridad, focalizados en beneficios de los ms necesitados. En este contexto, se atendern entre otros, los siguientes principios bsicos:

PRINCIPIOS Y PRIORIDADES BSICAS DE LA REFORMA FISCAL 1. Prioridad hacia el gasto social, el financiamiento de la prestacin de servicios pblicos, infraestructura bsica de apoyo a la produccin y comercializacin.

2. Prioridad a la inversin social en salud, educacin, vivienda, desarrollo rural y promocin del empleo;

3. El presupuesto debe contemplar suficientes recursos para el fortalecimiento de los organismos y de las instituciones que garantizan el estado de derecho y el respeto a los derechos humanos; y,

4. Ejecucin eficiente del presupuesto, con nfasis en su descentralizacin, desconcentracin y fiscalizacin.

El Programa de Gasto Pblico Prioritario se constituye bajo el supuesto de una recaudacin adicional de alrededor del 1% del PIB equivalentes a Q3,200 millones. Las prioridades establecidas en el Pacto Fiscal y los Acuerdos de Paz, y el anlisis de la distribucin programtica e institucional correspondiente al ejercicio fiscal en el presupuesto de gasto. UB

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La poltica de gasto pblico debe orientarse dentro de una visin de desarrollo de largo plazo, como parte de un proyecto de Nacin, para lo cual debe responder a la necesidad de un desarrollo socioeconmico con estabilidad.

El gasto pblico debe enmarcarse en los principios y compromisos establecidos en el Pacto Fiscal:

a. Ajuste y Gasto Social. b. Congruencia con la produccin nacional. c. Complementacin entre las inversiones pblica y privada. d. Calidad y productividad del gasto pblico.

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TRANSPARENCIA: GARANTA DE LA CONFIANZA CIUDADANA EN LA INTERVENCIN ESTATAL

Instrumentos como el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y Guatecompras han contribuido a mejorar la transparencia del gasto pblico, pero los avances son insuficientes. Adems, se ha abusado del uso de fideicomisos y transferencias a organismos no lucrativos o a entidades internacionales para realizar gastos que dificultan el control pblico (Ley de Contrataciones del Estado) y a auditorias de la Contralora General de Cuentas.

El Gobierno debe emprender acciones sustantivas para garantizar la legitimidad del esfuerzo tributario va mejoras en la transparencia como garante de la confianza ciudadana en la intervencin estatal. Deben completarse y sostenerse los avances logrados en la implementacin y operacin de sistemas de informacin fiscal, extendiendo la cobertura del Sistema de Administracin Financiera al resto del sector pblico no financiero, asegurando la publicacin de los datos e informes. Asimismo, debe propiciarse el apoyo institucional al desarrollo del sistema Guatecompras debidamente priorizado, independiente e integrado, a efecto de lograr saltos de calidad y cantidad que lo coloquen al mismo nivel que otros sistemas similares a escala latinoamericana y mundial.

Por lo anterior se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos: Transparencia e informacin. tica de la gestin pblica. Combate a la corrupcin y a la impunidad. Extender el uso del Sistema Integrado de Administracin Financiera Transparentar la ejecucin de gasto pblico Fortalecimiento dinmicamente al desarrollo, implementacin, ampliacin de cobertura, y establecimiento de la obligatoriedad del uso de sistemas

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como el SIAF, Guatecompras, Guatenminas, y el Sistema Informtico de Gestin (SIGES) Fortalecimiento la legislacin que norma los procesos de adquisiciones del Estado, Fortalecimiento de los organismos y sistemas para las adquisiciones del Estado. Respeto a la ley de libre acceso a la informacin.

Finalmente, se recomienda el fortalecimiento y desarrollo descentralizado y autnomo de la Auditoria Social por parte de las organizaciones de la sociedad civil. La auditoria social de la gestin pblica es un derecho de ciudadanas y ciudadanos. Se refiere a crear las condiciones para facilitar el seguimiento sistemtico de los resultados por parte de la ciudadana, para garantizar la equidad y la eficacia de la administracin pblica. La auditoria social no es sustituta de las funciones de fiscalizacin que le competen a las instituciones estatales correspondientes, las cuales tambin son objeto de la auditoria social.

CARGA TRIBUTARIA COMPARADA CON LATINOAMERICA La carga tributaria de Guatemala es una de las ms bajas en Centroamrica y Latinoamrica, como puede observarse en el anexo I. En el caso de los pases con una carga tributaria similar a la guatemalteca, como Panam y Ecuador, ambos tienen otros ingresos no tributarios que compensan esta debilidad, incluyendo las utilidades generadas por el Canal de Panam y los ingresos asociados a la actividad petrolera, respectivamente. En Hait (pas cuyos indicadores sociales no superan a los de Guatemala), se ha iniciado el proceso para llegar a un Pacto Fiscal que dentro de sus objetivos incluye alcanzar una carga tributaria de 15 por ciento.

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REFORMA TRIBUTARIA Y MACROECONOMIA La debilidad tributaria ha sido una permanente amenaza a la estabilidad macroeconmica. Aunque generalmente se ha logrado contar con dficit fiscales bajos mediante el control e incluso reduccin del gasto pblico, las presiones para aumentar el gasto pblico frente a las urgentes necesidades que debe atender el Estado podran generar dficit fiscales crecientes si no se aumentan los ingresos tributarios en el futuro.

En este sentido, la modernizacin del sistema fiscal incidir en la capacidad de las autoridades de Gobierno en mantener un dficit fiscal en niveles razonables, como factor para asegurar la estabilidad macroeconmica, incidiendo en mejores condiciones para la inversin y el empleo, estimulando el crecimiento econmico.

La composicin de los impuestos no es equilibrada. El 72.5 por ciento de la recaudacin total registrada en 2007 correspondi a impuestos que gravan el consumo (IVA, los Derechos Arancelarios a la Importacin, el Impuesto a la Distribucin de Petrleo Crudo y Combustibles Derivados del Petrleo, los impuestos selectivos al consumo de tabaco y bebidas). Esto significa que prcticamente de la recaudacin es generada por los consumidores, incluyendo empresas y personas, tanto del sector formal como del informal. En 2007 el IVA represent el 48.7 por ciento de la recaudacin, superando el promedio centroamericano de 2008 de 39.3 por ciento de la recaudacin total de cada pas, y manifestando que su peso relativo es mucho mayor en Guatemala que en otros pases de la regin.

Es necesario considerar que dentro de las funciones prioritarias que tiene el Estado de Guatemala, se encuentra la de velar por la realizacin del bien comn, fundamentando el rgimen econmico y social de la Repblica de Guatemala en principios de justicia social y equidad de la distribucin del ingreso nacional.

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Sin embargo, el deber de los guatemaltecos de contribuir con los gastos pblicos para poder cumplir con los mandatos constitucionales. Tomando en cuenta que dentro de los principales pilares de la lucha contra la pobreza y pobreza extrema se encuentra la inversin que el Estado realiza en la atencin de la salud, educacin, seguridad ciudadana, justicia, alimentacin, desarrollo rural,

infraestructura y en general, al gasto pblico con calidad, para hacer frente a los gastos que generen las condiciones mnimas que la poblacin necesita para una vida digna.

El pacto fiscal y los acuerdos de paz sealan que el estado debe promover, orientar y proteger la produccin nacional, propiciar la equitativa distribucin del ingreso y contribuir por medio del gasto social aliviar la situacin de los sectores mas empobrecidos. As mismo indica que la poltica fiscal es uno de los mecanismos redistributivos del ingreso a travs del presupuesto general de ingresos y egresos del estado y por medio de un saneamiento sostenible de las finanzas publicas, permite un escenario macroeconmico estable, promotor del empleo y activador de la inversin. Se constituye adems insatisfactorio de las necesidades bsicas, instrumento financiero de la descentralizacin administrativa y del fortalecimiento de la participacin civil en la toma de decisiones respecto a las obras y proyectos en el mbito local.

Publicaciones de la ONU dicen que en Guatemala el 57% de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza y el 24% en extrema pobreza. Es por ello que deben implementarse programas que permitan mitigar la pobreza extrema en el corto plazo y crear las condiciones para asegurar un crecimiento sostenible de los ingresos de la poblacin para encontrar una senda que lleve al desarrollo del pas. Lo anterior hace imprescindible que existan los mecanismos legales para lograr disponer, con el aporte de toda la poblacin de los recursos financieros que permitan implementar y sostener el funcionamiento de los programas de atencin a los sectores sociales mas necesitados.

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En Guatemala la principal fuente de financiamiento del gasto pblico es la recaudacin tributaria. En el 2008 alrededor del 80% de los ingresos totales del estado provinieron de la captacin de impuestos. Es por ello que al considerar que la estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria para lograr la sostenibilidad de las polticas econmicas del estado en el corto y mediano plazo, el fortalecimiento del financiamiento de las polticas publicas que inciden en la salud y educacin de la poblacin as como proyectos de inversin del los gobiernos locales deben realizarse utilizando recursos recurrentes y sostenibles.

El Estado ha formulado la propuesta para poder realizar una reforma fiscal con la que busca recaudar ms de Q3 mil 200 millones adicionales al ao (equivalente al 1% del PIB). De ser aprobada, la reforma fiscal incrementara el Impuesto de Solidaridad (ISO) de 1 a 2 por ciento y el Impuesto sobre la Renta (ISR) de 5 a 6 por ciento. Otro tributo para financiar al Estado es el que grava en 15 centavos de quetzal cada minuto de telefona celular y el incremento a los timbres.

La falta de discusin de la iniciativa de reforma fiscal, aunque no es integral, deja un presupuesto desfinanciado, tomando en cuenta que en el 2010 el sector pblico funcionar con el mismo presupuesto que en el 2009.

Por un lado, el Gobierno y organizaciones afines insisten en la necesidad de un incremento a ciertos impuestos para financiar el presupuesto, pero en el lado opuesto estn empresarios, organizaciones sociales y grupos de ciudadanos que reclaman la incapacidad del sector pblico en manejar sus finanzas y recurrir a esa medida como paliativo.

Por lo anterior es necesario e imperante convocar a una discusin de alta responsabilidad entre los diferentes sectores y actores sociales, para llegar a acuerdos que beneficien al pas, y no solo busquen soluciones de corto plazo que dificulten la erradicacin de los principales problemas que afectan a la poblacin guatemalteca, por lo que en el tema fiscal, se necesita adoptar las medidas UB

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pertinentes que permitan con ello una reforma positiva en el mediano y largo plazos.

Un aspecto positivo es que es una forma de conseguir recursos adicionales para financiar un presupuesto, pero el negativo es que esa propuesta solo se est planteando como un paliativo, por eso en el Pacto Fiscal y su correspondiente Reforma, deben fortalecer la transparencia y garantizar que los recursos pblicos se estn invirtiendo con la calidad que el gasto pblico demanda. Hay que tomar en cuenta que se necesita dinero para dar cumplimiento a los Acuerdos de Paz, que siguen pendientes de ejecutarse, y tambin para alcanzar las Metas del Milenio, a lo que se adiciona el pago histrico de la deuda social.

El asunto no debe ser tomado solo para financiar el presupuesto de un ao, sino para resolver los grandes problemas del pas, que necesita ms educacin, salud, desarrollo rural y seguridad en el ms amplio e integral de los sentidos.

La falta de transparencia en el gasto pblico, la ausencia de una poltica fiscal coherente y el enfrentamiento entre Gobierno y empresarios, han daado el erario nacional. Ello se traduce en menos inversin en los sectores sociales prioritarios, as como obra fsica; lo que redunda en ms deuda pblica y mayor inconformidad de parte de todos los sectores, agregado las tasas mayores de empobrecimiento de la sociedad en general.

La solucin ms viable es retomar las recomendaciones emanadas del Pacto Fiscal, firmado por el Gobierno y los sectores sociales hace ya varios aos y lo sealado en los Acuerdos de Paz. En la mayora de aspectos hubo convergencia, pero las divergencias son fundamentales; ya que se refieren a la definicin, tipo y condiciones del equilibrio fiscal; la meta de la carga tributaria del 12 por ciento con respecto al PIB, para dicho ao; la llamada neutralidad de los impuestos, incluyendo la eliminacin de privilegios fiscales; la estabilidad y certeza tributaria, la congruencia con la produccin nacional; la prohibicin del Banco de Guatemala UB

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para financiar al Estado; as como el marco constitucional del poder tributario del Estado y la progresividad tributaria o bien fiscal. Pese a que todos los ciudadanos exigen mejores servicios y que el Estado atienda sus demandas, casi nadie est dispuesto a aportar su parte, pagando impuestos para cumplir con esos objetivos y buscar el beneficio de toda la sociedad.

La propuesta debe buscar mitigar hasta eliminar las exenciones, exoneraciones, incentivos fiscales y privilegios que gozan pequeos sectores productivos, entre otros, las zonas francas y la maquila, lo que incide que del 10.4% del PIB correspondiente a la carga tributaria para el ao 2009, se pueda incrementar hasta un 15%. Se sugiere que ocurra ese cambio porque al pasar 10 aos las maquilas se declaran en quiebra, apareciendo con otro nombre las veces que quieran, en detrimento de las finanzas pblicas.

El problema de los privilegios y exenciones fiscales, es que se aduce que son necesarios para motivar a empresarios, principalmente extranjeros a invertir en el pas; sin embargo como se seala en el prrafo que precede, alcanza el 6% del PIB, lo que el Estado deja de percibir por este concepto, recursos reales que dejan de llegar a los sectores sociales ms vulnerables y por consiguiente a las reas igualmente necesarias como seguridad y justicia, recalcando, que sin la seguridad, ni infraestructura bsica ni la mano de obra suficientemente capacitada en estas reas, el pas no es atractivo a la inversin por lo que la misma podra no fluir, con la consiguiente perdida de ingresos tributarios, divisas y empleos.

Adems se demanda aprobar un proyecto de ley acorde para gravar las bebidas alcohlicas, tabacos y otros productos no necesarios, adicionado a la reforma del Impuesto sobre la Renta (ISR), cuya revisin en la captacin y la manera en que se capta es clave en la propuesta, lo que incide lgidamente para que deje de haber impunidad tributaria, que pague ms el que ms tiene, y que pague menos el que menos tiene. UB

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El ISR en Guatemala es disparejo y bastante dbil, ya que en la regin es el que menos ingresos genera como proporcin del PIB, adems de que es un impuesto excesivamente complejo, por ello la necesidad de simplificar la forma de clculo y pago del ISR.

Por lo anterior, es necesario indicar que los sistemas tributarios de todos los pases tienen dos pilares, uno es el IVA o impuesto al consumo y el otro el impuesto sobre el ingreso.

INCIDENDIAS DE LA NO APROBACIN DE LA REFORMA FISCAL La deteriorada recaudacin tributaria del pas se ver perjudicada, an ms, por la no aprobacin de la reforma tributaria y el financiamiento adicional en el Congreso, lo cual elevara por encima del 3 por ciento el dficit fiscal.

La cada en los ingresos del Gobierno se traducir en una menor inversin en infraestructura, que a su vez impactar en el crecimiento econmico del pas.

En estos momentos es dudoso que pase la reforma fiscal, y adems no es recomendable subir impuestos en plena crisis, argumenta el sector empresarial, aunque tampoco bajar el gasto pblico, se visualiza un dficit fiscal de 3.5 por ciento del PIB, debido a la cada de ingresos tributarios y la desaceleracin econmica.

Se debe pensar en otras alternativas, porque reducir el gasto y la inversin podra conducir a un crecimiento menor. Es necesario citar que el Pacto Fiscal fue firmado en mayo del 2000, con el objetivo de promover una reforma fiscal que permita mejorar los ingresos del Estado, a fin de cumplir los acuerdos de paz suscritos en diciembre de 1996.

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La implementacin del Pacto ha fracas debido a desacuerdos polticos. Los ltimos dos gobiernos tomaron algunas medidas relacionadas con aumento de impuestos; sin embargo huelga decir, que no slo es el tema tributario, es un paquete integral que incluye varios aspectos, entre ellos el de transparencia en el uso de los recursos pblicos. Se debe trabajar con base en ocho temas estratgicos que incluyen los ejes:

EJES DEL PACTO FISCAL

1.- Gasto pblico. 2.- Evaluacin y control. 3.- Administracin tributaria. 4.- Deuda pblica. 5.- Descentralizacin fiscal. 6.- Patrimonio pblico. 7.- Ingreso del Estado. 8.- Balance fiscal.

As como se avanza tan rpido en definir las prioridades en cuanto al gasto pblico, los sectores deben entender que ninguna propuesta es viable si no se acompaa con ingresos.

La elaboracin de una reforma de ese tipo, no debe responder a una coyuntura sino debe de ser algo integral, por lo que se aade que el Gobierno debe sustentar la necesidad de esa propuesta, decir cuanto necesitan y para que se utilizar.

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INICIATIVA TRIBUTARIA 2009-2010 Para el efecto se quiere financiar los programas de educacin con la creacin del impuesto a la telefona mvil para lo que se estima obtener un mil millones de quetzales anuales.

Para el fortalecimiento de la salud la iniciativa contempla destinar para el ao 2010 quinientos millones, para el 2011 trescientos y para el 2012 en adelante doscientos millones que sern financiados por las reformas a la ley del impuesto solidaridad (ISO) y de las modificaciones del impuesto de papel sellado especial para protocolos.

La resolucin de la problemtica agraria y del desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situacin de la mayora de la poblacin que vive en el medio rural, y que es la ms afectada por la pobreza, la pobreza extrema inequidades y debilidad de las instituciones estatales. La transformacin de la estructura de tenencia y uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporacin de la poblacin rural al desarrollo econmico, social y poltico, a fin de que la tierra constituya para quienes la trabajan base de su estabilidad econmica fundamento de su progresivo bienestar social y garanta de su libertad y dignidad.

En el rea rural es necesaria una estrategia integral que facilite el acceso a la tierra a los campesinos y otros recursos productivos, que brinde seguridad jurdica y que favorezca la resolucin de conflictos. Las desigualdades sociales, la pobreza y el hambre requieren de un esfuerzo para articular e implementar la poltica nacional de desarrollo rural integral, la cual busca promover el esfuerzo equitativo y uso sostenible de los recursos productivos, medios de produccin, bienes naturales y servicios ambientales, para alcanzar el desarrollo humano integral sostenible en el rea rural; para lo que se propone destinar para el fortalecimiento de programas de inversin productiva en el rea rural, asistencia alimentara y UB

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apoyo a la economa campesina, situacin que la reforma propone el traslado de 250 millones en el 2010 y 150 millones en el 2011 provenientes del ISO. Se considera una asignacin especifica de 1000 millones en el 2010 a las

municipalidades 600 millones en el 2011 y a partir del 2012 quinientos millones de quetzales anuales financiados con el ISO.

La tarifa del papel sellado especial para protocolos es la misma desde hace ms de 17 aos por lo que sus costos son onerosos para el estado. El impuesto a los timbres fiscales debe ser actualizado.

CONTENIDO DE LA INICIATIVA 2009 1 impuesto solidaridad Se incrementa del 1 al 2 % 2 impuesto sobre la renta Pasa del 5% al 6% homologando los regimenes general y optativo del impuesto. 3 impuesto de timbres fiscales y papel sellado para protocolo Los timbres fiscales pasan del 3 al 6% y el papel sellado ser de 10 quetzales 4 impuesto de telefona mvil se establece en 15 centavos de quetzal por cada minuto del trfico telefnico.

REFORMA FISCAL Y LA SITUACIN FINANCIERA ACTUAL

INGRESOS FISCALES CON CADA DE 5.9% EN 2009

En e ao 2009 los ingresos totales percibidos por el Estado alcanzaron un monto de Q33,449.1 millones, lo que representa una reduccin del 6 por ciento frente a Q35,578 millones obtenidos en 2008, segn cifras preliminares publicadas por el Ministerio de Finanzas Pblicas (MFP).

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Mientras los ingresos tributarios netos registrados por esa cartera suman Q31,389.9 millones, una cada de 5.9% comparados con Q33,358.1 millones recaudados durante el ao anterior.

Segn el informe del segundo ao del Gobierno del Presidente Colom, esta cada se atribuye a menor recaudacin del Impuesto al Valor Agregado a las importaciones y derechos arancelarios que se vieron afectados por reduccin de demanda de productos importados que se registr el ao pasado, as como disminucin del 2.1% en ingresos percibidos por Impuesto Sobre la Renta. Mientras que el gasto pblico ejecutado fue de Q43,703.2 millones, lo que representa un incremento del 8.3%, frente a Q40,355.5 millones gastados en 2008. El Gobierno registra un incremento en el gasto social de 19.4%. De esa cuenta el dficit fiscal cerr en 3.3% con respecto al PIB. las cifras del Gobierno tienen el inconveniente de que esconden deudas flotantes que son compromisos que debern ser honrados este ao por el Estado. Por ejemplo se mantiene el adeudo con contratistas del Ministerio de Comunicaciones; con algunos proveedores de medicamentos y con el magisterio.

CARGA TRIBUTARIA SE UBIC EN 10.4% Con los ingresos obtenidos durante 2009 la carga tributaria con respecto al PIB alcanz 10.4%, por arriba de lo estimado en octubre de 9.9%; Sin embargo, este indicador se ubic por debajo del 11.3% logrado en 2008 y del 12.1% registrado en 2007 y de la meta de 11.3% que se propuso alcanzar al inicio del perodo fiscal. Esta mejora se atribuye al bajo desempeo de la economa que durante el ao anterior alcanz 0.6%, el comportamiento de ingresos tributarios sigue siendo el gran problema para el pas.

De acuerdo al cierre presentado por Superintendecia de Administracin Tributaria (SAT) el total de ingresos tributarios brutos fue Q33,665.7 millones, 4.6% menos UB

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que la recaudacin obtenida en 2008 de Q35,280.5 millones. En tanto que los ingresos netos (incluyendo la devolucin del crdito fiscal) fueron de Q31,727.5 millones, con los recursos obtenidos se logr superar la meta fijada por Q1,227.5 millones, y la brecha entre lo recaudado y lo que se estableci en el presupuesto fue Q6,721.1 millones debido a problemas que surgieron por la crisis financiera internacional y cerca de Q440 millones dejaron de ingresar a las arcas como consecuencia de que el Congreso no aprob la iniciativa de modernizacin fiscal presentada por el Gobierno.

la devolucin del crdito fiscal en 2009 fue Q1,938.1 millones, por arriba de Q1,930.4 millones que represent este monto el ao anterior. El crdito fiscal se otorga a empresas exportadoras, que por vender sus productos en mercados internacionales no pueden recuperar el Impuesto al Valor Agregado que pagan en la compra de los insumos que utilizan.

RIESGOS POR FALTA DE FINANCIAMIENTO Para el presupuesto del 2010, el Gobierno prev una baja del gasto de 10% y 11%, alrededor de Q5 mil millones respecto de Q50,032 millones autorizados. Considerando que este no es el nico de los tropiezos que afronta el pas para este ao, ya que se prev una lenta recuperacin de importaciones y una pobre recaudacin fiscal.

MONTO DEL PRESUPUESTO PARA 2010 La autorizacin para gastar es Q50,032 millones; sin embargo se argumenta que se trabaja con el supuesto que se tienen recursos por Q44,695 millones, por lo que se busca aprobar Q4,500 millones en bonos y Q2,500 millones de la reforma fiscal. Se har un acuerdo gubernativo de contencin del gasto aplicable al primer cuatrimestre del ao. Se va a aplicar tanto a funcionamiento como a inversin, pero buscar no afectar la nmina ni gastos esenciales. UB

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REDUCCIN DE LOS MONTOS PARA FUNCIONAMIENTO E INVERSIN La reduccin se hace con base en el presupuesto con el que se cerr 2009. La reduccin del gasto ser de entre 10% y 11%, que sern Q5,300 millones. El funcionamiento bajar 1%, Q361 millones, mientras que la inversin bajar 37%, Q5,646 millones; sin embargo al mismo tiempo subir Q679 millones el pago de la deuda. Este es un escenario extremo, pero se espera que en la medida en que se cuente con recursos adicionales se puedan ampliar los servicios.

La cantidad de Q4,500 millones es consistente con un dficit fiscal de 3.1% que se proyecta para 2010. Es ms se dispara por encima de ese dficit, y ya acordados a un tope con el FMI. Sin bonos, el dficit es de 1.7%, pero no se podran financiar muchos gastos, principalmente los de orden social. Esta es la razn que argumentan los diputados oficialistas de seguir aprobando bonos.

ESCENARIOS: RECUPERACIN GRADUAL

Se prev un ao de recuperacin econmica gradual. En la actualidad se visualiza cautela, lo que es un comportamiento normal de una crisis y que es temporal, tanto para los que quieren invertir y demandan crdito, como por parte de bancos. Se tienen indicadores de que comienza a reactivarse el crdito y ya se redujeron los crditos en mora. Se ve que la reactivacin ser ms rpido que en EUA. o en Europa, porque el sistema bancario no se vio impactado, ya que no hay un problema de activos perdidos o de deudas no cobradas. Esa combinacin permite ser optimistas en relacin con un mayor crecimiento.

PROYECCIONES DE RECAUDACIN PARA 2010 La proyeccin de recaudacin fiscal sube con respecto de ingresos de 2009, pero el problema es, que la de este ao no ha llegado al nivel de 2008. Despus de la UB

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crisis hay una recuperacin muy lenta del comercio internacional, y la estructura tributaria de Guatemala depende mucho de impuestos a las importaciones y al consumo, y no se prev un aumento pronunciado de importaciones. Sin embargo la carga tributaria para 2010 es un poco ms alta que la de 2009, que registraba e 10.4%; sin embargo estimaciones muy conservadoras estiman que esta tasa se reduzca al 10.2%, pero se prev que suceda lo mismo que las previsiones para el 2009 que de 9.9% estimado se obtuvo el 10.4%. EL PRESUPUESTO PARA 2010, PODR EJECUTAR UN PRESUPUESTO ANTICCLICO COMO EN EL 2009

No sera anticclico y habra un peligro de que fuera procclico. Lo que sucede es que en los primeros meses de 2010, la tendencia es que contine un bajo crecimiento econmico; entonces en esos primeros meses la poltica fiscal no tendra un efecto favorable el crecimiento, y posiblemente durante todo el ao. Pero al tener un presupuesto proccilico incluso puede reforzar esa incapacidad de crecer rpido. . EL GASTO PBLICO, NO REPRESENTA UN PORCENTAJE CONSIDERABLE DEL PIB

A pesar de eso, se vio el ao pasado que el presupuesto del Estado tiene un efecto multiplicador muy importante. Afecta mucho la actividad de la construccin, que tiene un efecto multiplicador, y tambin el gasto de consumo.

ECONOMA GUATEMALTECA TENDR MEJOR AO EN 2010 Los efectos de la crisis mundial en la mayora de actividades econmicas llev al pas a registrar la menor tasa de crecimiento de la dcada, sin embargo para 2010, el Banco de Guatemala (Banguat) prev una moderada recuperacin impulsada por la reactivacin en la economa de los principales socios comerciales UB

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del pas. Con crecimiento de 0.6% en 2009, la economa guatemalteca tuvo cadas en la construccin, comercio y en la actividad de explotacin de minas y canteras, es decir 3 de 11 sectores que integran el PIB, y para este ao se prev que la construccin se mantenga en terreno negativo con una contraccin de 7.1%.

Segn Banguat, el comportamiento previsto en la construccin se debe a que existir una menor cantidad de metros2 autorizados tanto en proyectos residenciales como otras obras. El ao pasado la cada de este sector fue 13.4% y se observ una reduccin del 38.6% en la superficie de construccin aprobada en el rea metropolitana. En el caso del comercio que cay 1.6% por la reduccin en la demanda de importaciones de bienes y servicios, se pronostica un increment del 2%. Para la actividad minera que tuvo un comportamiento de -1.1% por la menor extraccin de metales, petrleo y de materiales para la construccin se prev un leve crecimiento de 0.7%.

El crecimiento ms fuerte experimentado en 2009 fue en el sector de la administracin pblica con 13.3%, por el aumento en la contratacin de maestros. Este ao se espera un alza del 2.8%. La agricultura pasar de un crecimiento de 1.7% a 2.5%, principalmente por recuperacin de los cultivos de maz, frjol y algunas frutas, as como en cultivos tradicionales como caf, banano, azcar y cardamomo que se explica por el incremento de precios, demanda y mayor rendimiento en reas sembradas.

En el caso de produccin de caa de azcar, fuentes del sector informaron que en la zafra anterior se tuvo un incremento de 5.7 mil manzanas el rea cultivada. La banca central detalla que se espera que las exportaciones azucareras alcancen los US$473.8 millones con un 10% ms de volumen de ventas. Las exportaciones de banano podran crecer 6.3%, y lograr un ingreso de divisas por US$567.7 millones; las ventas de caf se prev registren un monto de US$576.6 millones y el cardamomo US$134.1 millones.

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El desempeo de la industria manufacturera tendr un crecimiento de 1.7%, superior al 1% registrado el ao anterior, debido a que se prev un aumento en la produccin de alimentos y bebidas, as como en sector de textiles que depender de recuperacin de demanda de Estados Unidos. Los servicios de intermediacin financiera pas de un crecimiento de 8.3% a 6.3% el ao pasado debido a la reduccin en la demanda de crdito del sector privado. Este ao tendr una tasa del 6.7% con la recuperacin crediticia.

RESERVAS MONETARIAS SUBIRN EN 2010

El aumento de Reservas Monetarias Internacionales (RMI) est sujeto a decisiones que tome el Gobierno Central, principalmente si coloca bonos del tesoro en el extranjero (Eurobonos) o descartarlo. En el primer escenario, se contempla que no haya tal colocacin y por ende el banco central espera un incremento de RMI de US$50 millones y el nmero de meses de importaciones de bienes financiables con reservas monetarias internacionales sera de 5, (fue 5.5 en 2009); y si se deducen las obligaciones de corto plazo del gobierno central por su equivalente en dlares, sera de 4.3 meses de importaciones de bienes.

Esta proyeccin incluye desembolsos de prstamos externos contratados por el sector pblico por un monto total de US$808.7 millones, entre los que destacan los siguientes: US$250 millones destinados al Programa de Fortalecimiento de Finanzas Pblicas y US$100 millones destinados al Programa de Inversin en Capital Humano, ambos del BID; US$200 millones destinados al Segundo Prstamo Programtico de Poltica Fiscal y Desarrollo Institucional del BIRF; y, US$47.8 millones destinados al Proyecto Vial Franja Transversal del Norte, del BCIE.

En el segundo escenario, se considerara adicionalmente la colocacin de US$500 millones de Eurobonos en el mercado extranjero, con lo cual habra un incremento de Reservas de US$550 millones. Con ese aumento proyectado, el nmero de UB

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meses de importaciones de bienes financiables con reservas monetarias internacionales sera de 5.5, igual al de 2009, y si se deducen las obligaciones de corto plazo del Gobierno Central por su equivalente en dlares sera de 4.8 meses de importaciones de bienes.

En el ao pasado las reservas monetarias internacionales netas se incrementaron en US$452.2 millones al 30 de noviembre de 2009, ubicndose en US$5,111.0 millones. El incremento obedeci principalmente a la asignacin de Derechos Especiales de Giro que efectuara el Fondo Monetario Internacional en los meses de agosto y septiembre, al ingreso neto de flujos de capital del sector pblico y a los rendimientos de referidas reservas.

RESUMEN la Reforma Fiscal es un proceso integral para asegurar mayor equidad, transparencia y justicia en las finanzas pblicas. Es un esfuerzo de Estado cuyos beneficios principales sern recibidos por las familias guatemaltecas que necesitan romper de una vez y por todas con el crculo denigrante de la pobreza. El hecho de que esas familias, sus hijos e hijas, puedan tener un mayor bienestar, har de Guatemala una nacin ms justa, ms solidaria, ms libre y ms prospera.

El tema del pacto fiscal es ms amplio. Esperando que no solo sea el tema de poltica fiscal, con ingresos, gastos y transparencia, sino el de recuperacin econmica; sin embargo para que surta sus efectos pertinentes de manera eficiente e integral, es necesario convocar al dialogo fiscal para que se logre un pacto fiscal y tributario, que mejore las condiciones de recaudacin tributaria y por ende en la distribucin de la distribucin de la riqueza nacional.

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ANEXO I CARGA TRIBUTARIA EN LATINOAMRICA

Argentina Brasil Bolivia (2006) Uruguay (2006) Nicaragua (2006) Chile (2006) Honduras (2007) Colombia (2006) Costa Rica (2007) Per (2006) Repblica Dominicana (2007) El Salvador (2007) Paraguay (2006) Guatemala (2007) (2009) Ecuador (2006) Panam (2006) Hait (2006)

23.8% 22.6% 23.8% 18.6% 17.5% 17.1% 16.2% 16.0% 15.2% 14.9% 14.2% 13.4% 12.4% 12.3% (10.4%) 10.4% 10.3% 10.0%

Fuente CEPAL 2009

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ANEXO II HISTORIA DE LAS REFORMAS FISCALES Las reformas tributarias fueron frecuentes durante los 73 aos de los gobiernos liberales (1871-1944). Se relatan en el libro La Historia Tributaria en Guatemala (desde los mayas hasta la actualidad), publicado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, patrocinado por la Superintendencia de Administracin Tributaria.

El primer impuesto directo La llamada Revolucin Liberal de 1871 contribuy a definir la historia del pas, puesto que reorient la actividad econmica y modific las relaciones sociales en el largo plazo. El Estado liberal guatemalteco surgido a partir de la revolucin de 1871 promovi cambios en el rgimen de la tcnica de la tierra, y facilit el acceso a la mano de obra necesaria para la cosecha, con el propsito de fortalecer el nuevo eje de la economa, la exportacin de caf.

Esta profunda transformacin estuvo acompaada de otro tipo de medidas, entre las que se encuentran las relacionadas con el orden fiscal. Durante los dos aos en que Miguel Garca Granados ocup la Presidencia, se tomaron diversas medidas de carcter tributario: a) se puso fin al monopolio privado de aguardientes y se establecieron cuotas mensuales sobre la destilacin y la venta de aguardiente y chicha; b) se crearon impuestos por derecho de exportacin y se gravaron ciertos productos: caf, cochinilla y ail; c) se crearon o modificaron algunos tributos; entre estos, la alcabala; y d) se decret el impuesto denominado contribucin urbana, que estableci un gravamen de 5 por ciento sobre la renta que anualmente produjeran o pudieran producir las casas, tiendas o almacenes situados dentro de poblado, el primer impuesto directo establecido en muchos aos. UB

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Durante el gobierno de Garca Granados se consolidaron, adems, como impuestos principales los aranceles aplicados a las importaciones y los impuestos sobre las bebidas alcohlicas. Los dos eran indirectos y afectaban el consumo.

Durante los 12 aos del gobierno de Justo Rufino Barrios (1873-1885) se mantuvo la estructura heredada de Garca Granados, con una tendencia a que aumentara la recaudacin proveniente, tanto de bebidas alcohlicas como de las importaciones, aunque introdujo tambin algunos impuestos directos.

La accin ms efectiva para aumentar la recaudacin result ser el aumento de los derechos de importacin, aunque tambin creci la recaudacin proveniente de los impuestos aplicados a las exportaciones, mientras que las bebidas alcohlicas mantuvieron la tendencia de crecimiento. El gobierno recurra a imponer gravmenes cuando tena necesidad de elevar sus rentas; sin embargo, no eran medidas planificadas, sino que obedecan a las urgencias econmicas del Estado.

El primer Cdigo Fiscal Como parte de la reorganizacin administrativa que emprendi el gobierno de Rufino Barrios, se llev a cabo la reforma tributaria de 1881, que produjo el primer Cdigo Fiscal de Guatemala (decreto No. 263). La importancia de este decreto es que implic una reforma tributaria al establecer en una de sus secciones la estructura impositiva que debera regir en adelante, aunque no la alter esencialmente, pues el cdigo regul los impuestos tradicionales.

Manuel Barillas Los gobiernos liberales que siguieron al rgimen de Rufino Barrios se encargaron de perpetuar el orden establecido por la revolucin de 1871. El gobierno de Manuel Lisandro Barillas (1885-1892) enfrent desde sus inicios una crisis fiscal UB

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ocasionada por la ltima aventura unionista de Rufino Barrios, pues la guerra absorbi casi todos los recursos financieros del Estado. Aunque los ingresos variaron durante su gobierno, y hubo cierto deterioro fiscal al final del mismo, la importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor y probablemente fue el gobierno con la poltica tributaria menos dbil en todo el siglo XIX.

Jos Maria Reina Barrios Jos Mara Reina Barrios (1892-1898) implement una poltica fiscal vulnerable y de corto plazo, concentrndose en la reforma del Cdigo Fiscal y sin haber podido evitar una severa crisis fiscal y macroeconmica al final de su presidencia. La medida fiscal ms importante de su perodo fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones que reform algunas de las leyes contenidas en el Cdigo Fiscal de 1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con su limitado impacto.

Jorge Ubico En las primeras cuatro dcadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura encontraron nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa continuidad poltica abri la puerta a la cada vez ms notoria presencia de los Estados Unidos de Amrica en el pas, tanto en los aspectos econmicos como en los polticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente cimentada por los gobiernos liberales, surgir la economa de enclave alrededor del banano. Por medio de la exportacin de caf y banano, Guatemala entrara finalmente al mercado mundial.

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Vinicio Cerezo En 1986 tom posesin de la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, el primer gobernante civil electo democrticamente despus de casi dos dcadas de regmenes militares. Se hizo cargo de un pas convulsionado y desgastado por ms de 20 aos de conflicto armado, agobiado adems por la crisis econmica y fiscal. El gobierno trat de llevar a cabo una reforma tributaria que deriv en un nuevo enfrentamiento con el sector privado. La reforma tributaria de 1987 fue la primera en ser impugnada en la Corte de Constitucionalidad. Los contribuyentes, en este caso miembros del sector privado, usaron esta instancia legal para bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad legislativa en el tema tributario.

Debido a que el paquete tributario cobr vigencia en los ltimos meses de 1987, sus efectos sobre la recaudacin no fueron apreciables.

Jorge Serrano Elas En las elecciones de 1990, Jorge Serrano Elas fue elegido presidente y empez su gobierno en medio de la crisis econmica que hered de la administracin anterior. Tanto Serrano Elas como su sucesor, Ramiro de Len Carpio, afrontaron crisis fiscales. En los aos 1991-1995 el sistema tributario fue bastante vulnerable a cambios en el entorno econmico y poltico. Esta inestabilidad, que incluy el ya proverbial conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la poltica tributaria, se reflej en dos reformas tributarias y en la implementacin de impuestos temporales. No obstante, 1995 puede identificarse como un hito que inaugur una nueva etapa de cargas tributarias todava precarias, pero con cierta tendencia a subir.

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lvaro Arz lvaro Arz enfrent en su primer ao de gobierno presiones monetarias, problemas de liquidez y una baja en la recaudacin que lo llevaron a tomar las primeras medidas fiscales. A finales de 1997, el gobierno emprendi una reforma tributaria, que adems obedeca al compromiso adquirido con el FMI de elevar la carga tributaria a 8.5 por ciento del PIB.

SAT Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y fomentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, se aprob en febrero de 1998 la ley de creacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT).

Alfonso Portillo Durante el gobierno de Alfonso Portillo (2000-2004) tambin se llevaron a cabo reformas fiscales. La primera, en el 2000, no fue producto del proceso de negociacin del pacto fiscal. La segunda, en el 2001, increment la tasa del IVA de 10 a 12 por ciento y caus el rechazo de diversos sectores.

Oscar Berger En enero del 2004 asumi la presidencia scar Berger, quien para solucionar la crisis econmica recurri a una nueva reforma tributaria, que modific el impuesto sobre la renta e introdujo un nuevo gravamen temporal.

En los ltimos 10 aos, el incremento de la recaudacin ha permitido un aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de recaudacin establecida en los acuerdos de paz (12 por ciento a partir del texto, 13.2 por ciento si se considera el nuevo clculo de las cuentas nacionales).

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Conformar un sistema de finanzas pblicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer el desarrollo del pas an es una asignatura pendiente, de inclusin obligatoria entre los temas de la agenda del desarrollo guatemalteco.

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ANEXO III CONSIDERACIONES EN TORNO AL PRESUPUESTO 2010 DEL ESTADO

En primera instancia hay que definir que El Presupuesto en mencin, es un instrumento que permite ejecutar las polticas pblicas, es decir que es la expresin cuantitativa de las voluntades polticas, es la expresin financiera de las polticas gubernamentales; siendo esta la razn en donde radica la importancia y el inters de analizarle, dada la incidencia que reviste para el pas en general. Por lo anterior y en aras de una mejor ilustracin, el presente articulo ha sido dividido en 4 reas a tratar siendo estas: 1) a nivel general, 2) a nivel de ingresos, 3) a nivel de egresos y 4) amenazas.

1. Consideraciones Generales al Presupuesto: Para iniciar en trminos generales se puede indicar que el Presupuesto presentado por el Ejecutivo al Congreso de la Repblica,

correspondiente para el ao 2010, presenta una clara violacin a los convenios internacionales, dado que marca una reduccin en la cantidad presupuestada, lo que implica el incumplimiento con relacin a la progresividad de las asignaciones presupuestarias; situacin que es fcilmente observable con el presupuesto para el ao 2009 que ascendi a la cantidad de 49,723 millones de quetzales, en tanto que el proyecto de presupuesto para el ao 2010 propone que se apruebe para dicho ao la cantidad de 47,867 millones de quetzales, por lo que se puede inferir que el mismo ha tenido una reduccin de 1,856 millones de quetzales, del ao 2010, respecto al anterior.

Es necesario indicar que del proyecto de presupuesto para el ao 2010 asciende a la cantidad de 47,867.4 millones, de los cuales se estima

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que 35,456.3 millones (74.1%), pueden ser cubiertos por los ingresos percibidos, y la restante cantidad de 10,201.6 (21.3%), se traducen en dficit presupuestario, adicionando la restante cantidad de 2,209.5 (4.6%) se destina a la amortizacin de la deuda pblica.

Otro aspecto de sumo inters, es el hecho que constitucionalmente hay un agravante, puesto que el presupuesto presentado al Congreso de la Republica para su aprobacin y que lleva el nombre de Presupuesto del Estado, no corresponde al mismo, sino que al Sector Pblico Central, dado que el mismo no incluye a todo el Estado, tal el caso de instituciones como las Autnomas, Descentralizadas, Centralizadas y Empresas Productivas, tanto municipales como del resto del Estado, entre otras, lo que equivale a decir que hay un incumplimiento del artculo 237 de la Constitucin de la Repblica.

La falta de una efectiva planificacin acorde a lo presupuestado, situacin que se evidencia con el divorcio existente entre Planificacin y Presupuesto, brecha que inicia desde las mismas instituciones encargadas de realizar los respectivos componentes de un Presupuesto tcnica y cientficamente estructurado, lo que se agrava con la falta de una Ley de Planificacin acorde; situacin que se manifiesta con limitaciones tcnicas de las instituciones en materia del proceso de planificacin estratgica y operativa y la debilidad en la congruencia de las estructuras programticas y el proceso de planificacin.

Otro tpico es la manera de elaborar el presupuesto, ya que primero se conforma el rea del gasto y luego se aborda el rubro de ingresos; situacin que si se particulariza, resulta que primero se ven los gastos y luego hay que ver de donde salen los ingresos para cubrir dichos gastos, situacin a todas luces que debe ser elaborado bajo un marco

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lgico, en el que primero se estructuran los ingresos y luego el destino que a estos se les de.

Un aspecto muy importante es la regresividad del presupuesto, el cual se complementa con que no es redistributivo y moderadamente anticclico.

2. Consideraciones al Presupuesto de Ingresos: Respecto al rea de Ingresos, es de vital importancia abordar el tema de la regresividad del sistema fiscal, lo que obviamente afecta directamente la parte de ingresos del presupuesto de merito, ya que el grueso de los ingresos procede de los impuestos indirectos, en un estimado del 71% y los ingresos procedentes de los impuestos directos al 29%, en lo que corresponde a los ingresos ordinarios del estado.

El Banco de Guatemala estima que el pas tendr un crecimiento econmico del orden del 1.7% del PIB, situacin que no garantiza una percepcin clara para el financiamiento del presupuesto 2010.

El extremadamente bajo nivel de recaudacin, dada la estructura tributaria y la carga tributaria, complementado con la rigidez del sistema de ingresos, a lo que se adiciona la reforma tributaria postergada, dentro de las que cabe mencionar la reforma a la ley del impuesto sobre la renta, entre otras.

3. Consideraciones al Presupuesto de Gastos: Bajo la ptica del Gasto, hay varios tpicos que deben ser abordados, tal el caso de la Calidad y Transparencia del Gasto, as como la

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estructura y el nivel del mismo y por consiguiente la racionalizacin del gasto.

Otro tema sumamente critico, es el hecho de la tendencia del endeudamiento pblico, ya que de continuar con esta proyeccin, en el ao 2010 se estara contrayendo una deuda anual adicional de 11,212.4 millones de quetzales, por lo que puede llegar a alcanzarse niveles nunca antes vistos, ya que la estimacin es que para el 2010 se concluya con una deuda total aproximada de 78,000 millones de quetzales, cantidad equivalente al 24% del PIB y por consiguiente, el riesgo que ello significa, que en primera instancia equivale a recortes a los rubros de los Gastos Sociales.

La baja carga tributaria, esta en deuda con lo establecido en los Acuerdos de Paz, dado que en estos se contempla que para el ao 2000 se esperaba que esta fuera del 12%, tomando como referencia que en el ao en que se suscribieron la misma era del 8%; para el ao 2009 esta se encuentra en el 9.9% y para el ao 2010 se espera que no halla variacin; sin embargo, conforme a estos mismos acuerdos, para el 2010 la tasa debera de ser del 13.2%. Aumento temporal del dficit fiscal, dado ante la cada de ingresos, en el 2009 y 2010, el dficit fiscal se estima que aumentar temporalmente de la siguiente manera: Dficit del Gobierno Central, en el 2009 es hasta 3.4% del PIB y en el 2010 3.1% del PIB que equivale al 26% del dficit presupuestario para dicho ao. En lo que respecta al Dficit del Sector Pblico No Financiero en 2009 hasta 3.0% del PIB y en el 2010 al 2.7% del PIB. Es necesario indicar que estos niveles de dficit fiscal no son sostenibles por mucho tiempo.

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Un aspecto positivo de este presupuesto, es la regionalizacin del gasto, dado que a partir de su aprobacin por el Congreso de la Repblica, el Presupuesto 2010 puede monitorearse detalladamente a nivel de los 333 municipios en tiempo real, lo cual facilita la rendicin de cuentas y la transparencia.

4. Amenazas. Hay un notorio debilitamiento sistematizado del Estado, dado que alrededor del 92% del presupuesto ya esta condicionado, con las obligaciones permanentes y aportes constitucionales y otros destinos especficos que obran en leyes ordinarias, es decir ya esta etiquetado, por lo que huelga decir que nicamente hay un margen de maniobra del 8% de los ingresos corrientes, del cual el ejecutivo puede disponer en materia de asignaciones, lo que significa que la brecha de cobertura para los sectores sociales ms necesitados, se amplia lejos de disminuirla.

El financiamiento del presupuesto esta en el orden del 74%, lo que equivale a un dficit del 26%.

Lo anterior equivale a decir que existe una notoria falta de certeza de percepcin de ingresos tributarios.

Existe el fantasma del endeudamiento ascendente y galopante. La poltica fiscal manifestada para el 2010, esta divorciada de la consolidacin del sistema democrtico y de la priorizacin del gasto pblico.

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ANEXO IV PRONUNCIAMIENTO

PROPUESTA DE COMUNICADO ANTE LA REFORMA FISCAL QUE HA PLANTEADO EL GOBIERNO

1. Que la reforma tributaria y fiscal es un compromiso pendiente, planteado en los Acuerdos de Paz y reiteradamente incumplido. Este acuerdo se bas en la necesidad de impulsar por esta va una poltica redistributiva que enfrente la amplia brecha de desigualdad que prevalece en la sociedad

guatemalteca y que constituye una causa estructural de los altos niveles de pobreza y pobreza extrema existentes.

2. Que la carga tributaria en Guatemala es una de las ms bajas del continente (10.4% del PIB en el 2009 y 10.2% proyectado para el 2010), teniendo adems un contenido regresivo, lo que impide al Estado estar en condiciones embargo, ha de cumplir su fin supremo de lograr el bien comn. sido repetitiva la actitud de determinados Sin

sectores

empresariales de oponerse sistemticamente a cualquier intento de modificar la estructura fiscal, recurriendo a los ms variados y

contradictorios argumentos, de acuerdo a determinadas situaciones coyunturales. Hasta ahora, estas resistencias han sido exitosas y han logrado mantener la tasa de tributacin en un bajsimos nivel con los correspondientes efectos negativos para el desarrollo nacional.

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3. Que la moral tributaria es sumamente dbil, ya que el Estado se encuentra insuficientemente legitimado ante la poblacin, producto de un permanente, sistemtico y deliberado ataque ideolgico que ha tratado de justificar la prevaleca del mercado sobre el Estado. Aunado a esto, una percepcin generalizada sobre la corrupcin y el despilfarro de los escasos recursos fiscales. Contribuye a esta situacin, las debilidades de la institucionalidad pblica para eficientar la recaudacin y ampliar la base tributaria, as como las usuales insuficiencias en la ejecucin presupuestaria. Ahora bien,

aunque stos son elementos que deben atenderse, no pueden constituirse en pretextos para rechazar cualquier iniciativa que afecte el orden impositivo, dirigida a incrementar los ingresos tributarios.

4. Que en la coyuntura actual donde hay un presupuesto deficitario, es urgente garantizar los recursos que permitan evitar un agravamiento de la crisis que afronta el Estado en el cumplimiento de sus funciones. Estos ingresos no deberan provenir de un incremento de los niveles de endeudamiento, ya que ste plantea un riesgo de gran magnitud en el mediano y largo plazo, dada la tendencia que se ha manifestado en los ltimos tiempos. Esta urgencia coyuntural no debe anular una visin

integral y de largo plazo, la cual nos exige actuar con responsabilidad, combinando el abordaje de las necesidades inmediatas con la necesaria atencin que debe dedicarse a la bsqueda de soluciones estratgicas de orden estructural.

5. Que dada la impopularidad que caracteriza cualquier incremento de los impuestos, resulta atractivo para la oposicin social y poltica enfrentarse al mismo, atentando de esta manera contra los propsitos de estado que deberan guiar un debate sobre esta materia. En esta discusin las pretensiones poltico electorales son impertinentes.

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En virtud de lo anteriormente expuesto, el Consejo Superior Universitario plantea las siguientes propuestas que considera fundamentales:

1. Que el Congreso de la Repblica asuma plenamente un debate constructivo sobre el tema fiscal, as como sobre la urgente necesidad que tiene el Estado de obtener los recursos inmediatos que necesita. Hace

falta, por lo tanto, un acuerdo multipartidario para aprobar medidas fiscales que eviten la paralizacin del ya debilitado Estado guatemalteco. Esto

implica que la propuesta de reforma fiscal que ha planteado el gobierno, aunque dista mucho de ser tal ya que bsicamente constituye un aumento de impuestos y un paliativo coyuntural, debe discutirse con responsabilidad, pensamiento estratgico y buscando la razn de estado, a la luz de la cual se hace indispensable, por lo menos, financiar el presupuesto vigente.

2. Que las urgencias coyunturales no anulen la decisiones estratgicas y esenciales para el mediano y largo plazo, lo cual implica retomar el pacto fiscal para adecuarlo a las actuales condiciones y necesidades. Es

indispensable, por consiguiente, que se produzca en Guatemala una reforma tributaria y fiscal que se caracterice por su integralidad (considerar tanto la recaudacin como el gasto), profundidad (que efectivamente se alcance y supere en poco tiempo la meta establecida en los Acuerdos de Paz), progresividad (que en su conjunto paguen ms los que ms tienen y reciban ms los que menos tienen) y que sea consensuada (buscando acuerdos y consensos multisectoriales e interpartidos). Esta reforma

deber estar dirigida a posibilitar que el Estado efectivamente pueda garantizar el ejercicio de los derechos de ciudadana plena para todos y todas los guatemaltecos.

3. Que paralelamente al impulso de las anteriores propuestas se debe reforzar la independencia de las instituciones estatales encargadas de la

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fiscalizacin del gasto pblico, garantizando la transparencia en la ejecucin y la calidad del mismo.

Hacer pblico el compromiso de la USAC de contribuir al logro de los propsitos referidos en el presente pronunciamiento.

Guatemala, 22 de Enero de 2010.

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El presente documento ha sido elaborado por Huber vila, en la 3 semana de enero del 2010.

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