Gurutz Juregui

INTRODUCCION

EL PROCESO CONSTITUYENTE DE LA UE: DEMOCRACIA Y SOBERANA EN LA EUROPA CONSTITUCIONAL

GURUTZ JUREGUI BERECIARTU

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NDICE Primera Parte: 1. Del gobierno a la gobernanza 2. Los cuatro modelos de gobernanza 2.1. El modelo Westfalia 2.2. El modelo ONU 2.3. El modelo cosmopolita 2.4. El modelo complejo Segunda Parte: 1. ANTECEDENTES DE LA CONSTRUCCIN POLTICA EUROPEA: LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA .............................................. 1.1. Introduccin ..................................................................... 1.2. La creacin de las Comunidades Europeas . ........................... 1.3. La Europa de los seis: las sucesivas ampliaciones ................. DE LA 2.1. 2.2. 2.3. COMUNIDAD ECONMICA A LA CONSTITUCIN EUROPEA ...... El Tratado de Maastricht o Tratado de la Unin Europea . ........ El Tratado de msterdam ................................................... El Tratado de Niza .............................................................

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EL PROCESO CONSTITUYENTE ...................................................... 3.1. El procedimiento constituyente: la Convencin europea ......... 3.2. Las diversas propuestas ..................................................... 3.3. Los temas del debate ......................................................... 3.4. El modelo de organizacin poltica: el federalismo intergubernamental ........................................................... 3.5. El resultado: una Constitucin para Europa ..........................

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LOS ESTADOS Y LA UNIN EUROPEA: EL LUGAR DE LA SOBERANA . LA CONSTITUCIN EUROPEA Y LAS CONSTITUCIONES ESTATALES ...

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PRIMERA PARTE: 1. DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA en la actual era de la globalizacin resulta inviable la existencia de sistemas polticos estatales no sujetos a restricciones de carcter externo. Las democracias aparecen profundamente condicionadas por las tendencias globalizadoras. Por ello resulta del todo imposible aislar o reducir sistemas democrticos al mbito interno de las fronteras estatales. De ah la necesidad de plantear el paso de un sistema de democracias estatales a otro de democracias supraestatales o incluso, de democracia global. Es lo que las ms recientes teoras han denominado como el paso de los gobiernos estatales a la gobernanza mundial. 1. Del gobierno a la gobernanza. La necesidad de responder a los nuevos retos derivados de la globalizacin ha dado lugar al surgimiento de un nuevo trmino poltico conocido con el nombre de gobernanza1 y que difiere de la idea clsica de gobierno. La diferencia entre ambos conceptos o trminos es doble. De una parte hace referencia al propio contenido de lo que se entiende por gobierno. De la otra, al mbito territorial en el que se desarrolla ese gobierno. Con respecto a la primera cuestin, el concepto de gobierno mantiene unas connotaciones fundamentalmente jurdico-formales o institucionales. El de gobernanza es mucho ms amplio y supone una capacidad para tomar decisiones, responder a los conflictos y gestionarlos. La gobernanza es, en definitiva, la capacidad de gobernar. Una capacidad para mantener en su lugar a los diversos grupos u organizaciones y para satisfacer mnimamente los intereses de los ciudadanos. Ello supone una mayor implicacin en el logro de determinados objetivos especficos tales como el desarrollo econmico, la promocin de niveles ms altos de salud pblica, etc. La gobernanza constituye, en tal sentido, la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual las instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo para la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica mediante la obediencia cvica del pueblo. Con respecto a la segunda cuestin, el gobierno tiene como lmite el mbito territorial de un estado en concreto. La gobernanza, sin embargo, abarca a un mbito territorial ms amplio. Por ello, la distincin entre gobierno y gobernanza resulta particularmente pertinente en la presente era de la globalizacin. El trmino relaciones internacionales resulta demasiado exclusivista y carente de sentido en un momento como el actual en el que los estados han dejado de constituir el nico sujeto de la poltica internacional. La globalizacin est provocando la emergencia de otros muchos entes u organizaciones los cuales ejercen un protagonismo cada vez ms intenso. Se trata de organizaciones de tipo, contenido, estructura y escala muy diversos pero que tienen como caracterstica comn el hecho de su influencia cada vez ms creciente en el mbito de la poltica o la economa mundial. Hay organizaciones de carcter mundial (ONU, OMC, Banco Mundial, UNESCO, OIT, etc.). Existen organizaciones de tipo regional (Unin Europea, Consejo de Europa, OTAN, etc.). Por su parte los gobiernos regionales y locales estn incrementando su presencia internacional ms all de las fronteras estatales. Lo mismo ocurre con el . El trmino gobernanza constituye una transcripcin literal de su homnimo ingls governance. Al margen de su correccin y oportunidad desde el punto de vista lingstico, lo cierto es que el mismo ha comenzado a extenderse y consolidarse a otras lenguas, entre ellas la espaola, en el mbito de las ciencias sociales. De ah mi opcin por utilizar el trmino en cuestin en detrimento de otros vocablos tales como gobernacin, gobernabilidad o gobernabilidad mundial.
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desarrollo de agencias de carcter supraestatal o global cada vez ms numerosas e influyentes. El sector privado ha adquirido, tambin, un protagonismo extraordinario a travs de frmulas diversas tales como think-tanks, fundaciones, agencias de control, consejos asesores, etc. A todo ello hay que aadir la extraordinaria influencia ejercida por un conjunto cada vez ms amplio y heterogneo de movimientos sociales, ONGs, etc.., los cuales han inyectado un gran dinamismo innovador al conjunto de la poltica mundial. Todo ello ha hecho que la poltica y las relaciones internacionales estn dejando paso a una poltica y unas relaciones pura y simplemente mundiales. Esta tupida red de nuevos organismos, estructuras y entidades est afectando de forma poderosa a los sistemas democrticos. De una parte, actualmente resulta del todo imposible plantear el desarrollo de la democracia nica y exclusivamente a travs de los estados. De la otra, la presencia de esos organismos internacionales no slo no est favoreciendo el desarrollo y profundizacin del sistema democrtico, sino que, con carcter general, est suponiendo un evidente retroceso con respecto a los niveles de democraticidad alcanzados en el seno de los estados. Un ejemplo fehaciente de ello, y no de los ms desgarradores, lo encontramos en la Unin Europea, un organismo en el que sus instituciones son menos democrticas que las de cualquiera de los veintisiete estados que la componen. Un gran porcentaje de las decisiones que afectan a los ciudadanos de esos estados escapan a lo que, desde la aparicin del estado liberal se ha considerado como la esencia del estado democrtico, cual es el control de las decisiones del ejecutivo por parte del legislativo. Si esto ocurre en el seno de la Unin Europea, qu podemos decir de otras muchas organizaciones sobre las que no existe ningn instrumento de control o responsabilidad? La prctica totalidad de esas organizaciones actan completamente al margen de los ciudadanos. La mayor parte de las reuniones de organismos tales como el Banco Mundial, el Consejo de Ministros de la Unin Europea, o el Consejo de Seguridad de la ONU, por citar tan slo tres ejemplos, se celebran a puerta cerrada, sin luz y taqugrafos. La inmensa mayora de los ciudadanos del mundo ignoran completamente tanto las funciones como los objetivos de esas organizaciones. Su actividad no se rige por las reglas de la democracia sino por la lgica de la tecnocracia. No son los representantes elegidos por los ciudadanos, sino una plyade de economistas, gestores, ingenieros, cientficos, juristas, y todo tipo de expertos quienes deciden por los ciudadanos sin haberse sometido a ningn tipo de escrutinio democrtico. Cuando fallan las polticas diseadas y aplicadas por estos expertos y cuando sus errores provocan consecuencias, en muchas ocasiones muy graves, sobre inmensos contingentes de poblacin, nadie resulta responsable. Podra alegarse que estos organismos globales o transnacionales son indirectamente representativos, en la medida en que sus diversos delegados representan a los ciudadanos de los diversos estados que componen el mundo. Nada ms lejos de la realidad. En primer lugar, muchos de los estados miembros de esos organismos mantienen credenciales democrticas ms que dudosas. En segundo lugar, la regla de un estado-un voto aplicada en algunas de esas organizaciones implica que, desde un punto de vista formal, Andorra y la India, o Luxemburgo y China tengan la misma capacidad de decisin. En otro orden de cosas, la existencia de miembros permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU y el poder de veto mantenido por cinco estados resultan del todo punto injustificables desde el punto de vista democrtico. Por otra parte, existen organismos tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en los que una cuarta parte de sus estados

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miembros mantiene el control de las tres cuartas partes de los votos. Todo ello sin contar con la influencia de las grandes organizaciones y corporaciones privadas (empresas transnacionales, grandes grupos financieros, de telecomunicaciones, etc.) sobre esas instituciones. Alguien se atrevera a pensar o afirmar que las reuniones anuales de Davos reflejan de verdad las aspiraciones, los intereses y la voluntad de la inmensa mayora de los ciudadanos del mundo? El resultado de todo ello es que, en lugar de democratizar la poltica exterior, lo que se est provocando es una desdemocratizacin de la poltica interior. Nos encontramos as con la paradoja de que, mientras la democracia va avanzando lentamente en el mbito de los diversos estados (Europa central y del este, Latinoamrica, determinados pases asiticos, etc.), sin embargo, a escala internacional se est configurando un orden poltico cada vez menos democrtico. Es cierto que, en ocasiones, la aplicacin de los parmetros democrticos a la actividad internacional conlleva dificultades adicionales, pero no lo es menos que, en aquellos casos, como la Unin Europea, en los que tal democratizacin resulta posible, sin embargo se oponen obstculos de toda ndole para su efectiva realizacin. Al dficit democrtico de las instituciones internacionales cabe aadir, como ya he sealado, la progresiva influencia poltica ejercida por las grandes corporaciones internacionales (empresas multinacionales, etc.). El funcionamiento de estas corporaciones constituye la quintaesencia de lo que no debe ser un sistema democrtico. La consecuencia de todo ello es bien clara. La necesidad de extender la democracia a todo ese conjunto de entes y organizaciones nuevos que acaban de citarse constituye una tarea inaplazable. Y para ello resulta imprescindible la creacin de algn tipo de estructura poltica, de gobernanza, capaz de coordinar, reproducir, o replantear a escala global, la autoridad y los poderes de los gobiernos nacionales (J. Estefana). Ello plantea numerosos problemas de toda ndole. De ndole puramente organizativa pero tambin, y sobre todo, de ndole democrtica. Se precisa una gobernabilidad mundial, una gobernanza, es decir, una estructura capaz de suturar las actividades de los estados junto con la de los organismos intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales, y los movimientos transnacionales. Una estructura en la que se combinen todos ellos, influyndose mutuamente, para producir el sistema de gobernanza global. Resulta imprescindible, por lo tanto, que las nuevas estructuras e instituciones emergentes se configuren de forma democrtica, de modo que constituyan una fiel representacin de la voluntad de los ciudadanos. Ello trae consigo dificultades inmensas. Cules de esas organizaciones u organismos deben participar en la gobernanza global? Cmo deben estructurarse los mismos? Ante quin son responsables de sus actos? Quin controla sus actividades? En definitiva, cmo hacer posible en este nuevo complejo de instituciones y organismos la aplicacin de lo que constituyen las dos reglas de oro de la democracia, a saber, el control de los gobernados sobre los gobernantes y el mutuo control entre los gobernantes? Ciclpea tarea, como puede observarse. 2. Los cuatro modelos de gobernanza. La transnacionalizacin ha adquirido en los ltimos aos una enorme fuerza y extensin. El nmero de organizaciones y estructuras transnacionales presentes en el mbito de la economa, la produccin, el trabajo, etc. est aumentando de

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forma vertiginosa. Cada vez son ms numerosas las comunidades transnacionales creadas y organizadas en torno a algn elemento o punto comn de unin (religin, ciencia, cultura, estilo de vida, etc.). Aumentan de forma cada vez ms rpida e intensa los problemas de dimensin transnacional (cambio climtico, migraciones, sida, terrorismo, crisis monetarias, etc.). Los medios de comunicacin convierten en asuntos casi domsticos numerosos acontecimientos de todo tipo (blico, econmico, poltico, deportivo, cultural, o simplemente humano) que se dan ms all de nuestras fronteras. Todo ello est provocando un cambio de paradigma en las formas y modelos de organizacin de los sistemas polticos. El orden mundial hasta ahora vigente se ha fundamentado en la divisin territorial del mundo en estados soberanos, cada uno de los cuales ostenta un poder, una soberana exclusiva sobre un mbito territorial determinado expresado en una o varias lneas fronterizas de separacin. En los ltimos aos los estados estn siendo testigos del surgimiento de diversas organizaciones polticas de nuevo cuo. Tales organizaciones actan junto a los estados, o incluso a veces, al margen de los mismos pero, en todo caso, muestran una manifiesta voluntad de llevar a cabo su actividad poltica ms all del mbito territorial estricto de aquellos. Esta nueva situacin est provocando la intensificacin de conflictos domsticos y un cierto proceso de desintegracin a escala nacional-estatal pero no est generando, como contrapartida y de forma simultnea, un proceso integrador a escala mundial. El resultado de todo ello es la progresiva agudizacin de la heterogeneidad y la fragmentacin. Ello est trayendo como consecuencia la necesidad de reestructurar el actual sistema poltico mundial. La desterritorializacin de la economa, la descentralizacin y el multilateralismo derivados del proceso de transnacionalizacin constituyen, en tal sentido, un excelente punto de partida, una gran oportunidad, para crear nuevas instituciones y nuevas relaciones polticas globales, para construir, en definitiva, un nuevo orden mundial. Las cosas no estn, sin embargo, nada claras, a la hora de perfilar y determinar con una cierta concrecin un posible modelo futuro de gobernanza mundial. A la vista de las posiciones actuales cabra distinguir, en mi opinin, cuatro modelos diferentes de gobernanza2. No se trata de modelos radicalmente alternativos o antagnicos entre s, sino de modelos a veces complementarios, ya que presentan, a menudo, aspectos o elementos comunes difcilmente distinguibles. En todo caso, creo que merece la pena establecer una tipologa de los mismos, tan siquiera a efectos didcticos. 2.1. El modelo Westfalia. Como ya ha quedado sealado, el actual orden jurdico-poltico se fundamenta en la divisin territorial del mundo en estados soberanos, cada uno de los cuales ostenta un poder, una soberana exclusiva, sobre un mbito territorial . Podramos hablar, incluso, de un quinto modelo, el modelo neoliberal, asentado en el dogma de que toda la actividad humana debe supeditarse al primado de la economa global. Su caracterstica fundamental consiste en confiar la gobernanza a la capacidad autorregulatoria del emergente mercado global y reducir al mximo la presencia y la accin de las organizaciones e instituciones polticas. Se trata de un modelo posible, amn de extraordinariamente peligroso. Sin embargo no lo incluyo aqu porque considero que el mismo no tiene nada que ver con la idea de la configuracin de una sociedad mundial multidimensional, policntrica y poltica capaz de resolver de modo aceptable los grandes retos sociales, econmicos, polticos, culturales, etc. a los que se enfrenta el mundo actual. Como seala J. Estefana, la leccin principal de la crisis que estamos sufriendo en estos ltimos aos es que no puede existir una globalizacin sin normas, principios, jueces ni lmites.
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determinado, expresado en una o varias lneas fronterizas de separacin. Ello conlleva la necesidad de la defensa del mbito territorial propio frente a las posibles agresiones exteriores. Por ello puede afirmarse que el orden poltico moderno se sustenta en la separacin y el antagonismo entre estados soberanos. Este orden internacional adquiri plena carta de naturaleza a partir de los Tratados de Westfalia de 1648 dando as pie a la configuracin de una teora realista de las relaciones internacionales basada en tres principios: 1. la configuracin del orden poltico mundial como una sociedad de estados; 2. el establecimiento de un principio de coexistencia entre esos estados en virtud del cual se especificaban una serie de condiciones mnimas que permitiran a los mismos convivir y organizar sus asuntos propios en el orden internacional; y 3. la instauracin de un sistema de regulacin mutuo en el que no fuera necesaria una autoridad internacional. De esos tres principios se derivan varias caractersticas: 1. Los estados son los nicos entes a los que se les reconoce la condicin de sujetos de derecho internacional. Quedan excluidos de esta categora tanto los individuos, los cuales slo pueden ejercer sus derechos a travs del estado, como cualquier tipo de organizacin colectiva (pueblos, naciones, grupos tnicos, etc.) que no sea el estado; 2. No existe ningn legislador internacional capaz de dictar normas vlidas para todos. El nico derecho internacional vlido es el producido por los propios estados a travs de tratados bilaterales o multilaterales; 3. No existe una autoridad jurisdiccional de orden internacional con poder para identificar y en su caso castigar las posibles violaciones del derecho internacional; 4. La soberana de los estados es absoluta e incondicional en el mbito interno, y en el mbito externo se halla limitada exclusivamente por los tratados o acuerdos suscritos con otros estados; 5. Todos los estados son formalmente iguales. Las desigualdades reales existentes entre los diversos estados carecen de importancia desde el punto de vista legal; y 6. Todo estado tiene pleno derecho a recurrir a la guerra o a cualquier otra medida coercitiva en defensa de su soberana y de sus intereses. Tales caractersticas quedan perfectamente reflejadas en la Teora del Estado escrita por Hermann Heller en 1934: El estado -deca Heller- se diferencia de todos los otros grupos territoriales de dominacin por su carcter de unidad soberana de accin y decisin. El estado est por encima de todas las dems unidades de poder que existen en su territorio. El estado es soberano nicamente porque puede dotar a su ordenacin de una validez peculiar frente a todas las dems ordenaciones sociales. Esa soberana le otorga la capacidad, tanto jurdica como real, de decidir de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la unidad de cooperacin social-territorial (...) y adems, de imponer la decisin a todos. De este modo, el poder del estado deviene, dentro de su territorio, en un poder supremo, exclusivo, irresistible y sustantivo lo cual le permite constituirse en creador supremo de las normas y tener el monopolio del poder de coaccin fsica legtima, la ltima ratio de todo poder. El modelo westfaliano tena como objetivo fundamental el fijar una serie de normas que permitieran establecer una convivencia pacfica entre todos los estados. Sin embargo, la realidad histrica ha evidenciado que tal objetivo ha estado muy lejos de cumplirse en la prctica. La experiencia nos ha demostrado que la prctica de las relaciones internacionales en los ltimos tres siglos se ha acercado mucho ms a las premisas del estado de naturaleza inspirado por Hobbes que a las tesis formuladas por Kant en su proyecto de paz perpetua. Si hay algo que ha definido de forma definitiva a las relaciones internacionales durante todo ese tiempo ese elemento ha sido la situacin de guerra permanente entre estados.

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En contra de las previsiones establecidas, el modelo westfaliano configur cualquier cosa menos un sistema uniforme en el que todos los estados mantendran una situacin de igualdad perfecta. Tras esa aparente equidad formal, lo que realmente se estableci en la prctica fue un sistema profundamente jerarquizado que origin enormes desigualdades e injusticias de las que fueron vctimas, sobre todo, los pases pequeos y las civilizaciones extraeuropeas. La idea de la divisin del mundo en estados formalmente iguales ha sido siempre ms un mito que una realidad, un mito que ha servido ms para legitimar la supresin de la competencia poltica, tanto en asuntos internos como internacionales, que para poder ejercer un poder real. Muy pocos estados, slo los ms poderosos, han ejercido en la prctica, incluso en los momentos ms lgidos del sistema westfaliano, una soberana absoluta. En la prctica se ha dado siempre una clara divergencia entre la divisin formal del mundo en estados nacionales y la realidad poltica, militar, social, econmica, cultural, etc. subyacentes. Al margen de la divisin formal en estados, el mundo se ha configurado siempre en torno a ciertos bloques geoestratgicos que han ido configurndose y cambiando a tenor de las circunstancias histricas (el antagonismo Francia-Alemania en Europa, el Imperio britnico, EEUU, la URSS, China, el sudeste asitico, ahora la Unin Europea, etc.). Sin embargo, tal divergencia est alcanzando en el momento actual un grado y unas cotas difcilmente imaginables hace tan slo unos aos. El actual proceso de globalizacin est incidiendo de forma decisiva sobre los vigentes sistemas estatales. Y est afectando no slo a estados pequeos y medianos, subdesarrollados o en fase de desarrollo, sino tambin a los grandes estados democrticos consolidados. Los estados estn perdiendo poder o influencia tanto en el mbito externo como interno. En el mbito externo estn cediendo parcelas de control frente a ciertos actores y actividades surgidos con el proceso globalizador en aspectos tales como el medio ambiente, el cambio climtico, las tecnologas de la informacin, las migraciones, el terrorismo internacional y el crimen organizado, etc. En el mbito interno, se est produciendo un surgimiento o, en su caso, resurgimiento, de solidaridades identitarias, culturales, religiosas, o de otra ndole que ponen en cuestin la identidad oficial nacional de los estados. Todos estos actores y actividades estn provocando un profundo impacto desterritorializador con efectos todava inciertos, pero que ya estn generando una visin de la vida cada vez ms universal y por lo tanto menos ligada a las pautas especficas de cada estado. Ello trae consigo importantes consecuencias de orden poltico. El modelo westfaliano se ve desbordado por la realidad de un mundo multipolar en el que se produce una creciente transnacionalizacin de los procesos de decisin poltica. Todo ello afecta de forma importante al principio de la soberana estatal. Resulta difcil encontrar o identificar, actualmente, alguna soberana nica que lo sea realmente. Las fronteras son penetrables y pierden su significado cuando actores no estatales pueden comunicarse a travs del espacio. El estado ha dejado de ser un actor unitario para convertirse en un marco ms, no el nico, en el que se negocian y resuelven las diferencias polticas. La accin colectiva cada vez escapa ms a la jurisdiccin del estado. Basta con una simple mirada al mundo actual y, particularmente, al funcionamiento efectivo de los estados actuales para comprobar hasta qu punto han quedado obsoletas las teoras clsicas en torno al estado. El orden internacional ha dejado ya de ser en la prctica un orden basado en los estados para convertirse en un sistema complejo en el que, junto a los estados aparecen importantsimas estructuras y organizaciones de diverso tipo tales como las fuerzas del mercado, la fuerzas u organizaciones geopolticas, las instituciones de derecho internacional, o

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las propias ONG que cada vez estn adquiriendo un protagonismo ms intenso en los asuntos a escala mundial, influyendo con su actividad, de forma notoria, en la accin de los estados y, sobre todo, en la actividad de la propia ONU. Es obvio que la erosin de los estados no va ser definitiva. En el futuro los estados seguirn configurndose, probablemente, como una estructura imprescindible en el marco de la futura gobernanza mundial. Pero no es menos cierto que el epicentro de ese nuevo orden no lo van a constituir los estados sino las instituciones transnacionales. Los estados seguirn ejerciendo su actividad pero no tanto como entidades soberanas, sino como partes componentes de un nuevo orden poltico internacional ms amplio y complejo. Por otra parte, tampoco va a afectar esa erosin a todos los estados con la misma intensidad. Ello depender de factores muy complejos. Por ejemplo, parece lgico que los estados fuertes manifiesten una mayor resistencia a ceder competencias en favor de rganos o instituciones externas, sobre todo en aquellas materias que resultan vitales para ellos. Los estados dbiles, sin embargo, tienden a adaptarse con mayor facilidad al nuevo orden geopoltico, y a alinearse con aquellos actores fuertes otorgndoles la legitimidad necesaria para que les representen en aquellos mbitos en los que no podran ejercer mucha influencia por s solos. El grado de afectacin variar, tambin, en funcin de los diversos mbitos de poder del estado y de los diferentes tipos de recursos ofrecidos por las organizaciones transnacionales. Pueden darse casos, incluso, en los que se refuerce la situacin del estado en alguna parcela o parcelas concretas. La apertura hacia grupos u organizaciones transnacionales tambin puede traer muchas ventajas a ciertos estados en los mbitos tecnolgico, econmico, cultural, etc. Lo que s parece evidente en todo caso es que, al margen de la circunstancia concreta de cada estado, el proceso de globalizacin est produciendo ya una clara erosin del poder del estado entendido en su sentido clsico y, consecuentemente, una superacin definitiva del modelo westfaliano. Esa erosin se manifiesta tanto a nivel interno como internacional. En el mbito interno, la actividad reguladora de los estados se est viendo sometida a restricciones cada vez ms importantes y frecuentes. Bien por la complejidad intrnseca de la maquinaria estatal, o bien por la progresiva tendencia a estructurar el sistema de representacin de intereses a travs de organizaciones especializadas o corporaciones estructuradas en torno a criterios sectoriales o transectoriales, lo cierto es que el estado se est viendo obligado cada vez con ms frecuencia, como ya he sealado en el captulo anterior, a renunciar a su poder jerrquico y a asumir complejas pautas de negociacin. El resultado de todo ello lo constituye la progresiva desaparicin de esos elementos que, de acuerdo con H. Heller, han caracterizado tradicionalmente a los estados: centralizacin territorial, monopolio efectivo del poder, o sujecin de todos los poderes seculares y religiosos al estado. En su lugar se observa la aparicin de procesos centrfugos en los que se produce una dispersin de competencias y poderes entre varios grupos o instituciones. En el momento actual, hasta los ms sagrados intereses del estado resultan sometidos a la contestacin y a la restriccin. Es, sin embargo, en el mbito externo donde se manifiestan de forma ms evidente las enormes limitaciones a las que actualmente se ve sometido el poder del estado. La proliferacin de organismos internacionales, tanto formales como informales, no emanados directamente de la autoridad de los estados, o la

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marcada tendencia a una disminucin de la efectividad de los gobiernos individualmente considerados, como consecuencia de la expansin de fuerzas e interacciones transnacionales, estn haciendo que muchos de los mbitos tradicionales de actuacin del estado ya no puedan ser llevados a cabo sin el recurso a formas internacionales de colaboracin. Ello est obligando a los estados a aumentar su nivel de integracin poltica con otros estados en rganos o instituciones supraestatales provocando, as, un extraordinario aumento de este tipo de instituciones y organizaciones. Esa progresiva internacionalizacin resta posibilidades de accin autnoma al estado y trae como consecuencia el que cada vez resulte ms difcil la regulacin de importantes procesos de decisin por parte del mismo. Los estados carecen, por s solos, de la capacidad necesaria para responder a los nuevos retos. De ah la necesidad de crear un nuevo orden global. Un nuevo orden en el que los estados deben ceder una buena parte de su poder a nuevas instituciones y estructuras transnacionales a fin de hacer frente a las nuevas necesidades y de controlar la accin de los nuevos actores globales. La disolucin de los bloques militares construidos en torno a las dos superpotencias, el avance de las nuevas tecnologas y la percepcin social cada vez ms acentuada de que los desafos de la humanidad tienen un carcter global no han hecho sino acrecentar la necesidad de una interdependencia multilateral entre los estados. Resulta cada vez ms necesaria una nueva poltica multilateral, totalmente diferente de la practicada hasta ahora por el sistema westfaliano. En ese nuevo orden transnacional debe superarse la idea de una soberana rgida ligada a espacios geogrficos y territoriales concretos y configurarse un nuevo tipo de distribucin del poder, de reparto de soberana en tiempos, niveles y espacios maleables y flexibles. 2.2. El modelo ONU. La creacin, en 1945, de la ONU constituy un evidente avance con respecto a la situacin anterior del mundo. La Carta constitutiva de 1945 fue realmente innovadora en su tiempo y ha influido de modo muy positivo en muchos aspectos a lo largo de todos estos aos. La creacin de un foro internacional de esta ndole ha aportado consecuencias beneficiosas para el desarrollo de muchos pases y para el progresivo asentamiento de un sentimiento en favor de la bsqueda de soluciones de consenso para la resolucin de los problemas internacionales. La ONU ha sido importante para los pases del Tercer Mundo, ha establecido un marco de actuacin para los procesos de descolonizacin y para la implantacin de ciertas reformas en las instituciones econmicas internacionales. As mismo ha favorecido, dentro de sus propias limitaciones, la concienciacin de la necesidad de un orden mundial basado en el acuerdo entre los diversos estados e, incluso, ha contribuido de forma positiva a una progresiva extensin de los derechos humanos en el mundo. La ONU puede seguir jugando todava un importante papel en favor del desarrollo de la paz y de la resolucin de conflictos, otorgando un tratamiento global a los principales problemas internacionales, y actuando como un foro neutral a fin de que los diversos protagonistas de los conflictos lleven a cabo sus discusiones y negociaciones. El hecho de que, contra todo pronstico, haya logrado sobrevivir durante ms de medio siglo constituye una buena muestra del acierto intrnseco que supuso su creacin. Ahora bien, el mundo de 1945 no se corresponde en absoluto con la realidad internacional del nuevo milenio. Por ello resulta imprescindible un proceso de acomodacin de la ONU a la nueva sociedad internacional. Las recientes crisis de Irak, Somalia, Bosnia, Ruanda, Kosovo, Afganistn, o Palestina por citar tan slo

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algunas de las ms cercanas, y el nada digno papel jugado en ellas por las Naciones Unidas constituyen una buena demostracin del profundo grado de divorcio existente entre la realidad y las estructuras formales. El fracaso de la ONU es consustancial al propio modelo diseado en su carta constitutiva. El modelo ONU se define por las siguientes caractersticas: 1. Los estados dejan de ser los nicos sujetos de derecho internacional. Junto a ellos surgen otros sujetos tales como las organizaciones internacionales entre ellas, especialmente, la ONU; 2. Se han establecido unos principios generales de derecho internacional que no slo se consideran vinculantes para todos los estados, sino que adems prevalecen a modo de ius cogens, de norma obligatoria, sobre los tratados y normas consuetudinarias; 3. Se ha roto el mito de la igualdad legal de todos los estados. Una buena prueba de ello lo constituye la existencia de cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad; 4. La disconformidad con las normas internacionales ha dejado de ser un asunto privado entre estados, para convertirse en un asunto pblico que implica y compete al conjunto de la humanidad. El uso punitivo de la fuerza queda confiado ahora a un organismo centralizado como es el Consejo de Seguridad. Sin embargo, el modelo ONU ratifica en la prctica la divisin del mundo en poderosos estados con intereses geopolticos muy concretos y complejos. El reconocimiento y acatamiento del poder de esos estados ha tenido su reflejo prctico en el poder de veto otorgado a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. De esta forma se anula, de hecho, la capacidad de la ONU para actuar como un ente autnomo frente a las presiones de los estados. Uno de los problemas ms graves de la ONU radica en la escasa autonoma de la que dispone para tomar decisiones y, sobre todo, para hacerlas cumplir. Su autoridad se deriva, en la prctica, de las decisiones del grupo de estados que forman el Consejo de Seguridad. Puede afirmarse, por lo tanto, que la ONU goza de una libertad condicional. Esta dependencia con respecto a los estados queda, adems, reforzada por el sistema financiero diseado para su funcionamiento econmico. Sus recursos econmicos son minsculos si se comparan con las importantes misiones que se le encomiendan en relacin a la paz y la seguridad del mundo. El resultado de todo ello es que, en el momento actual, la actividad de la ONU se halla completamente condicionada por la soberana de los estados o, al menos, de ciertos estados. La creencia de que el Consejo de Seguridad y, a travs de l, el Secretario General dispone de un poder independiente y superior a las organizaciones militares y a los arsenales nucleares de las grandes potencias no es mas que un espejismo. Una buena prueba de todo ello lo constituye la actuacin de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad a lo largo del perodo de la guerra fra, o la utilizacin y abuso por EEUU de la institucin y las decisiones de la ONU como pantalla legitimadora de su poltica de agresin. Imaginemos un supuesto concreto en el que el Consejo de Seguridad de la ONU autoriza con plena conviccin y libertad la intervencin de EEUU en determinados conflictos, hasta qu punto dispondra luego la ONU de capacidad para controlar las operaciones militares o de imponer condiciones durante el transcurso del conflicto? Frente al marco terico de igualdad formal de todos los estados sometidos a un nico poder legtimo y superior representado por la ONU, la realidad nos muestra un panorama muy distinto. Lo que la ONU ofrece en la prctica, en no pocas ocasiones, es una apariencia de legalidad, una cobertura legal a la fuerza bruta impuesta por las grandes potencias. Con anterioridad al sistema ONU, las

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grandes potencias ejercan su fuerza al margen del derecho y en funcin de su poder y de su capacidad de dominio en el seno de la comunidad mundial. Ahora, para poder ejercer ese poder caciquil las grandes potencias cuentan con el beneplcito legal de la ONU. Y en el caso de que ese ejercicio de la fuerza se lleve a cabo al margen o en contra de las disposiciones emanadas de la Carta, el poder de veto conferido a las grandes potencias hace inviable cualquier tipo de sancin por muy graves que sean las transgresiones producidas. La coyuntura poltica internacional devenida tras la cada del imperio sovitico ha agravado, si cabe, esta situacin. Como dice muy bien Zolo, desde hace unos aos en el centro del sistema planetario de Cosmpolis no hay ms astros que una estrella solitaria, EEUU. El predominio de esta estrella se manifiesta no slo en el mbito econmico y poltico, sino tambin, de forma muy especial, en el mbito militar. Desde el final de la guerra fra, EEUU ha construido, a un ritmo constante, una infraestructura militar internacional de comandos regionales, ha firmado acuerdos para establecer bases militares en diversas zonas del mundo y ha entablado relaciones con fuerzas armadas extranjeras que asumen una presencia militar estadounidense global y permanente. Las fuerzas armadas de EEUU estn actualmente desplegadas en unos cuarenta pases y mantienen estrechos contactos de mando y personal militar que incluyen intercambios y misiones de entrenamiento con casi todos los pases de Europa, con algunos de los ex-estados soviticos y en partes de Asia y Amrica Latina. El modelo ONU concebido como un medio para garantizar la paz a partir del acuerdo entre un mnimo de dos superpotencias, se ha visto obligado necesariamente a experimentar una drstica simplificacin funcional. Ahora el esquema de una paz universal se ve obligado a coincidir, inevitablemente, con la estrategia de preservacin del statu quo que EEUU considere idneo para la proteccin de sus intereses. Aparentemente, esa actitud unilateral de los EEUU pareci cambiar tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, pero, como bien seala W. Pfaff, rpidamente se hizo evidente que, a pesar de que EEUU recurrira a las alianzas internacionales para fortalecer su posicin poltica, su intencin era actuar por su cuenta. La guerra contra el terrorismo ha sido enteramente unilateralista en su concepcin y ejecucin, y los principales aliados de Washington han mostrado un creciente malestar por la direccin y extensin de esa guerra. Ello no significa, sin embargo, que nos encontremos ante una situacin unipolar. Como indica A. Ortega, EEUU es una potencia, posiblemente preponderante, e incluso en algunos terrenos y zonas, hegemnica, pero en un mundo mucho ms complejo, en el que existen algunas otras potencias grandes. Por eso, y al margen de coyunturas poltico-estratgicas concretas, el problema fundamental del sistema ONU radica en la ausencia de un sistema jurdico coercitivo, tanto en el mbito normativo como judicial, capaz de exigir y obligar a los estados, con carcter general, el cumplimiento de sus resoluciones. As, en el mbito normativo, las sanciones deben ser decididas por el Consejo de Seguridad y tal decisin viene condicionada por los propios intereses de los miembros de ese Consejo. De otra parte, la ejecucin de las sanciones decididas por el Consejo de Seguridad es descentralizada y en gran medida voluntaria. Ello hace que tal ejecucin dependa, tambin, del grado de inters que tengan los estados miembros del Consejo en llevar a la prctica tales sanciones. En el mbito judicial las funciones jurisdiccionales del Tribunal Internacional de Justicia tienen, en la prctica, muy poca influencia. Como es sabido, el citado Tribunal nicamente dicta sus sentencias a fin de resolver controversias entre estados que previamente han aceptado su jurisdiccin. El Tribunal no dispone de una fuerza policial internacional a la que se haya conferido el poder de aplicar

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sanciones contra las violaciones del derecho internacional. La ejecucin de tales sanciones queda, una vez ms, al juicio discrecional del Consejo de Seguridad. Es posible y deseable que la recin puesta en marcha de la Corte Penal Internacional vaya a producir algunas modificaciones sustanciales de la situacin actual. Son varias las peculiaridades que definen y diferencian a esta Corte con respecto a precedentes anteriores. As, con respecto al Tribunal Internacional de Justicia ofrece la ventaja de que se halla capacitada para juzgar a individuos concretos. Con respecto a otros tribunales tales como los creados ad hoc para juzgar los crmenes cometidos en Ruanda y la antigua Yugoslavia, ofrece la ventaja de constituir un tribunal de carcter permanente. Sin embargo, la Corte Penal Internacional sigue dependiendo, en buena medida, de la voluntad de los estados que componen el Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad puede promover la incoacin de un proceso pero tambin puede impedirlo expresamente. Dado que varios miembros permanentes del Consejo de Seguridad (EEUU, Rusia, China) no han ratificado todava el estatuto de la Corte, e incluso algunos como EEUU lo estn boicoteando de modo activo, es poco probable que el Consejo mantenga una mnima operatividad en tal sentido y, sobre todo, es muy improbable que lo hagan en contra de los propios intereses de esos estados. 2. 3. El modelo cosmopolita Los defensores del modelo ONU consideran que el mismo se ha puesto en prctica solo de forma muy limitada. Por lo tanto, insisten en la necesidad de hacer efectivas las potencialidades intrnsecas del modelo y reforzar su estructura. La adecuacin de la ONU a la actual realidad internacional implicara la necesidad de que los diversos estados renuncien a imponer su propia fuerza en favor de un sistema de seguridad colectivo capaz de proteger a los dbiles frente a los poderosos y de responder de forma rpida a los actos que perturban la paz mundial. Pero para ello, la ONU necesita un mayor poder y una mayor autoridad a fin de poder ejercer sobre los estados un control adecuado. Ello supondra la sustitucin o cuando menos la superposicin de las democracias nacionales por una democracia global cosmopolita. Otros sectores doctrinales consideran, sin embargo, que la ONU as como sus antecedentes histricos (Santa Alianza, Sociedad de Naciones) mantienen una incapacidad intrnseca para desarrollar la paz en el mundo. As, para Zolo, el fracaso del sistema ONU no se deriva solamente de las limitaciones tericas y prcticas a las que se halla sometido el mismo. Hay una causa mas profunda cual es la lucha por la hegemona y el poder consustancial al propio ser humano y, por lo tanto, a los grupos y sociedades humanas. El sistema ONU sera, en tal sentido, un sistema excesivamente idealista que no tiene suficientemente en cuenta los factores ligados a la condicin humana. Veamos en primer lugar los aspectos esenciales del modelo cosmopolita para abordar luego, el modelo alternativo, al que podramos denominar modelo complejo. Las caractersticas en las que se asienta el modelo cosmopolita son, fundamentalmente, las siguientes: 1. La primaca del derecho internacional sobre el derecho de los estados mediante la progresiva reduccin de la soberana de estos; 2. La conversin del derecho internacional en un derecho coercitivo capaz de imponerse a los estados; 3. el desarrollo de la tesis del pacifismo legal, en el sentido que luego aludir; y 4. El establecimiento progresivo de una constitucin mundial.

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El modelo cosmopolita se sustenta, en buena medida, en la distincin efectuada, hace ms de dos siglos por Kant en su ensayo Sobre la paz perpetua, entre derecho internacional y derecho cosmopolita. Para Kant las normas del derecho internacional que regulan la paz y la guerra slo deben valer transitoriamente hasta que el pacifismo jurdico haya creado un orden cosmopolita y con ello se haya logrado la abolicin de la guerra. Conviene, por lo tanto, no confundir los trminos democracia cosmopolita y democracia internacional. La democracia internacional evoca la idea de la creacin de un sistema de normas y procedimientos democrticos entre estados pero sin cuestionar la constitucin interna de cada uno de ellos. El concepto de orden internacional invocado por la democracia cosmopolita va mucho ms all de una mera creacin de normas y procedimientos internacionales y supone una reformulacin de la idea kantiana de un orden cosmopolita adecuado a la nueva situacin mundial. La democracia cosmopolita pretende un desarrollo paralelo de la democracia tanto a escala interna como internacional. Ello implica la creacin de un conjunto de instituciones a nivel global, capaces de instruir y disciplinar a los regmenes polticos de los diversos pases y de influir en los asuntos internos de los estados all donde fuera necesario. El derecho cosmopolita debe estar institucionalizado de tal manera que vincule a los diferentes gobiernos. La comunidad internacional debe tener capacidad para poder obligar a sus miembros, bajo amenaza de sanciones, al menos a un comportamiento acorde con el derecho. As, la relacin externa de los intercambios internacionales regulados contractualmente entre estados se transforma en una relacin interna basada en un estatuto o constitucin entre miembros de la organizacin. Ello supone la posibilidad de privar a los estados de sus poderes coercitivos cuando, por ejemplo, se utilizan contra el bienestar y la seguridad de los ciudadanos o cuando se despliegan para impedir el desarrollo de relaciones de colaboracin entre los estados. La creacin de las instituciones cosmopolitas no implica, necesariamente, la desaparicin de los estados, sino el otorgamiento a aquellas de una serie de poderes, de esferas de actividad perfectamente delimitadas. Los estados deberan encontrar un nuevo lugar, una nueva articulacin en el marco del nuevo derecho democrtico global, de forma que sus normas no fuesen sino uno ms de los diversos centros de referencia para el desarrollo de los derechos, la reflexin poltica y la movilizacin. Los defensores de la democracia cosmopolita basan sus planteamientos en la necesidad de la puesta en marcha de una reforma en profundidad de todo el sistema diseado en la Carta de 1945. Una reforma que, a corto y medio plazo, se centra, cuando menos, en cinco grandes mbitos: 1. El respeto por parte del Consejo de Seguridad de los principios de derecho internacional; 2. La reforma del citado Consejo de Seguridad tanto en lo que hace referencia a su composicin como al poder de veto otorgado a sus cinco miembros permanentes; 3. El reforzamiento del Tribunal Internacional de la Haya y el otorgamiento de carcter obligatorio a sus sentencias, as como la puesta en prctica efectiva de la Corte Penal Internacional; 4. La creacin de una agencia econmica coordinadora a nivel global y regional; 5. El establecimiento de una fuerza militar realmente internacional, efectiva y responsable. Ya de forma ms definitiva se propugna una reforma a largo plazo cuyos jalones ms importantes seran los siguientes: 1. La elaboracin y aprobacin de una nueva Carta o Constitucin de las Naciones Unidas.

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2. La creacin de un poder legislativo mediante la conversin de la Asamblea General en un Parlamento mundial elegido por sufragio universal. 3. La reduccin del Consejo de Seguridad a la condicin de mera Comisin Permanente del Parlamento. 4. El establecimiento de un poder ejecutivo mediante la conversin de la Secretaria General en un Gobierno mundial. 5. El desarrollo de un poder judicial internacional a partir del actual Tribunal de la Haya y los diversos Tribunales Penales Internacionales actualmente existentes. 6. La reforma de determinadas organizaciones financieras y arancelarias (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Organizacin Mundial de Comercio, etc.) a fin de emanciparlas de su actual subordinacin a las polticas econmico-financieras de los pases desarrollados y de ponerlas al servicio del desarrollo integral del planeta. 7. El otorgamiento de una capacidad real para ejercer un control global sobre la produccin y el comercio de armas a fin de llevar a cabo un desarme general gradual. Estas hiptesis de futuro son vlidas como tales hiptesis. Lo que no parece tan claro es que sean factibles, al menos en la coyuntura actual. El modelo cosmopolita peca, en tal sentido, de una cierta ingenuidad y de dosis excesivas de utopa. Es un modelo que incide sobre todo en los aspectos formales, jurdicopolticos o institucionales, pero subestima la influencia de los factores econmicos y financieros en la dinmica del conflicto internacional. No tiene suficientemente en cuenta el papel crucial ejercido por la grandes instituciones y corporaciones econmicas internacionales en el actual proceso de globalizacin de la economa y, consecuentemente, en la configuracin de las redes de poder a escala global. Las grandes potencias y las organizaciones econmico-financieras actualmente dominantes van a tratar de impedir, de hecho ya lo hacen, la adopcin de cambios que puedan limitar o debilitar su actual capacidad de poder e influencia. La configuracin de un modelo cosmopolita de gobernanza puede favorecer un cierto control formal de tales organizaciones y, por lo tanto, puede mitigar los aspectos ms arbitrarios o abusivos de su dominio, pero en ningn caso impedir el mantenimiento de su poder. 2.4. El modelo complejo. Como ya he sealado anteriormente, estamos viviendo una crisis general de legitimacin no slo de los estados, sino tambin del orden internacional por ellos creado. Cada vez resulta ms insostenible el mantenimiento del actual sistema asimtrico y desigual de relaciones internacionales. La realidad globalizadora est haciendo cada vez ms urgente y necesaria la puesta en prctica de una verdadera integracin mundial fundada sobre el derecho. Ese nuevo orden internacional debe basarse en un derecho diferente. Un derecho capaz de situar a los individuos, los gobiernos y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales bajo un nuevo sistema de ordenacin jurdica. La construccin de ese nuevo orden jurdico complejo har posible la coexistencia entre un derecho global y un derecho interno basados en una relacin de equiordenacin. Ello nos sita en la perspectiva de un nuevo horizonte cual es el de la necesidad de asumir la elaboracin progresiva de un nuevo orden mundial. Un orden basado en un ordenamiento jurdico complejo en el que sea posible la convivencia de rdenes jurdicos diversos no sustentada, necesariamente, en relaciones jerrquicas de supra o subordinacin, sino en criterios de comparticin, coordinacin y subsidiariedad.

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La democracia mundial exige un constreimiento o limitacin de la soberana de los estados, pero, al contrario de lo que ocurre con frecuencia en el momento actual, esa limitacin no puede ni debe ser ejercida por otros estados. Ningn estado se halla autorizado para condicionar la soberana de los dems estados, tal como est ocurriendo ahora con demasiada frecuencia. Las nicas legitimadas para ello seran aquellas organizaciones o instituciones transnacionales a las que el derecho internacional les haya otorgado, previamente, tal legitimidad. Para ello es preciso que las organizaciones transnacionales puedan ejercer su autoridad y sean capaces de limitar el poder de los estados. Todo lo contrario de lo que est ocurriendo en el momento actual, en el que determinadas instituciones internacionales, tales como la ONU, se han convertido, por la inercia de la fuerza, en un dcil instrumento en manos de los estados ms poderosos. As, tras el espejismo de unas relaciones internacionales formalmente equitativas, y tras la pantalla de unas organizaciones formalmente internacionales, en la prctica lo que existe es el dominio de uno o varios estados poderosos sobre todos los dems. No basta, por lo tanto, con constituir una comunidad internacional de estados democrticos. Se hace necesario estructurar, adems, una comunidad internacional de sociedades democrticas comprometidas con el respeto al derecho y a los derechos tanto dentro como fuera de las fronteras de los diversos pases. La creacin de un orden democrtico complejo requiere el consentimiento activo de los pueblos, las naciones y otros muchos agentes protagonistas de las relaciones sociales, econmicas, polticas, culturales, tecnolgicas, religiosas, etc. del mundo actual. La creciente complejidad del entorno internacional y la subsiguiente interdependencia entre sus variables tiende a producir una situacin sistmica que Rosenau ha definido como gobernanza sin gobierno. Se trata de una situacin en la que la ausencia de un gobierno provisto de una autoridad formal (gobierno) coexiste con un contexto de extensos fenmenos de agregacin autorreguladora (gobernanza) de los agentes internacionales. El mundo va a ser, de hecho est siendo ya, mas multipolar, no slo en materia de estados y grupos de estados, sino tambin de actores. Como afirma Zolo, en situaciones de elevada complejidad, las dinmicas sistmicas tienden a originar una matriz normativa policntrica, que surge de procesos ampliamente difundidos de interaccin estratgica y negociacin multilateral. Esta matriz se asemeja mas a la estructura de una red, o a la de una serie de redes, que a la estructura piramidal clsica diseada por Kelsen. Ello implicara, en lneas generales y de forma resumida, la creacin de un orden global consistente en un conjunto de mltiples y coincidentes redes de poder relativas a aspectos tales como el bienestar, la cultura, las asociaciones cvicas, la economa, las relaciones de coercin y la violencia organizada, as como las relaciones normativas y legales. Todo ello requiere, ciertamente, una intensa actividad de coordinacin y cooperacin entre los diversos agentes regionales, nacionales, transnacionales e internacionales implicados. Una coordinacin realista que no tiene nada que ver con la idea de un gobierno formal cosmopolita de efectos taumatrgicos. Todos los grupos y asociaciones dispondran de una capacidad autodeterminadora basada en el principio de autonoma y en el reconocimiento de un conjunto de derechos y obligaciones. Se estableceran una serie de principios legales a fin de delimitar la forma y el alcance de la accin individual y colectiva dentro de las diversas organizaciones tanto del estado como de la economa y de la sociedad civil. Dentro de este marco, la creacin y aplicacin del derecho podra

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desarrollarse en una variedad de lugares y niveles mediante la expansin junto a los tribunales estatal-nacionales, de tribunales regionales e internacionales. Por ltimo, los individuos podran ser miembros y participar en las diversas comunidades que pudieran afectarles y, consecuentemente, acceder a formas variadas de participacin poltica. En tal sentido se debera establecer un concepto de ciudadana capaz de permitir a los individuos el ejercicio de su condicin de miembros de diversas comunidades polticas, tanto globales como locales. El objetivo final de ese modelo ira dirigido, tal como ha propuesto Held, a la consolidacin de un derecho democrtico global mediante la puesta en vigor de una nueva Declaracin de Derechos y Obligaciones, la creacin de un Parlamento global en conexin con los parlamentos regionales y estatal-nacionales, la separacin entre los intereses polticos y los econmicos, la puesta en vigor de un sistema legal global, la implantacin de un sistema de responsabilidad y control de las agencias econmicas transnacionales e internacionales ante los parlamentos y asambleas, tanto a nivel global como regional, y el progresivo traspaso de la capacidad coercitiva de los estados nacionales en favor de las instituciones globales y regionales, con el objetivo ltimo de lograr la desmilitarizacin y la superacin del actual sistema de guerra. Como puede verse, el modelo cosmopolita de gobernanza se situara como una tercera va entre los modelo westfaliano y ONU actualmente caducos sustentados ambos, aunque con importantes diferencias entre ellos, en el monopolio poltico de los estados nacionales y un probable modelo emergente, tan previsible como aterrador, consistente en la configuracin de un estado mundial imperial. Una gobernanza mundial no implica convertir el mundo en un nuevo estado pues ya no habr competidores estatales frente a los cuales afirmar la soberana exclusiva de cada uno sobre su territorio. Ni tampoco debe conducir a un nuevo estado nacional a nivel planetario. Se trata de un modelo hbrido que se sustenta en los estados nacionales pero que, al mismo tiempo, los niega. No se trata, pues de un estado internacional o supranacional, sino un estado glocal, en el que lo global y lo local no resultan por s mismo excluyentes sino que constituyen, al contrario, las dos caras de una misma moneda3. Para que esa democracia funcione adecuadamente resulta indispensable el establecimiento de una divisin e interconexin de poderes y competencias a diferentes niveles, tanto horizontales como verticales. Ello implica la configuracin de una estructura compleja basada en la lgica o el principio de subsidiariedad que permita un reparto no slo de competencias sino tambin de soberana entre los diversos entes o instituciones. Un nuevo modelo, capaz de unir los elementos positivos de los modelos confederal y federal, en el que sea posible limitar el monopolio de los diferentes estados, tanto a nivel interno como a nivel internacional, como sujetos de derecho internacional, sin que esto signifique necesariamente acabar con el estado. En esta nueva distribucin de poder habr que delimitar los mbitos de decisin local o regional, estatal-nacional e internacional. As, deberan encaminarse hacia el mbito local-regional aquellas materias o asuntos cuya gestin y ejercicio permiten una implicacin directa de los ciudadanos; al mbito nacional-estatal aquellos asuntos en los que la poblacin sita en un determinado territorio se ve afectada por problemas y cuestiones colectivos que no superan sus propias
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. Sobre el papel de las ciudades en la era de la informacin, puede consultarse el excelente libro de Borja y Castells.

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fronteras; y al mbito global aquellos asuntos que requieren de una mediacin transnacional dada la interconexin existente entre ese estado y las estructuras transnacionales. Salvando las debidas distancias entre pocas y situaciones que poco tienen que ver entre s, cabe sealar, sin embargo, algn precedente histrico de gobernanza compleja. As, por ejemplo la Commonwealth britnica ofreci en su momento una forma institucional alternativa a la soberana, un sistema en el que los dominios aceptaron la autoridad de las instituciones britnicas en determinadas materias sin perder, por ello, su soberana legal internacional. Otro supuesto mucho ms actual, y por ende mucho ms interesante, lo constituye el caso de la Unin Europea. Todos sabemos que la UE sufre importantes dficits desde el punto de vista democrtico y se halla, por lo tanto, muy lejos de constituir un modelo vlido de gobernanza compleja autnticamente democrtica. Sin embargo, y desde un punto de vista estructural, la UE comienza a configurarse como un nuevo modelo emergente de gobernanza diferente de los modelos clsicos al uso habidos hasta el momento. La UE cuenta con territorio, reconocimiento, control, autoridad nacional, autoridad extranacional y autoridad supranacional. No existe un trmino comnmente aceptado para designar a la UE. Es un estado, una comunidad, un dominio, una confederacin de estados, una federacin de estados? De una parte, si bien contiene ciertos elementos de carcter federal, la UE no es un estado federal pues en ella se desvanece el mecanismo de reproduccin de la nacionalidad y el estado consustancial a toda construccin federal. Por otra parte, va ms all de la simple cooperacin intergubernamental, salvo en ciertos aspectos muy concretos. Sea lo que fuere lo cierto es que existe y existe cmodamente, en medio de un contexto internacional que se halla poblado fundamentalmente de estados soberanos. La UE carece de un lugar concreto de autoridad suprema. En su seno conviven, como ya he sealado, estructuras estatales con estructuras supranacionales e internacionales. As, por ejemplo, la Comisin Europea y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) y, en cierta medida, el Parlamento Europeo son estructuras de autoridad supranacionales. El TJCE puede dejar sin efecto leyes y decisiones especficas de los estados miembros pero, al mismo tiempo, muchas de las decisiones que se toman en el seno de la UE constituyen el resultado de la negociacin entre esos estados. No existe un actor hegemnico que sea responsable en ltima instancia de tomar y aplicar decisiones vinculantes para todos, ni ninguna institucin capaz de llevar a la prctica un elemento tan consustancial a todo estado como es el ejercicio del monopolio de la violencia. Tampoco existe una estructura de cargos formalmente centralizada. La UE no posee una jerarqua de funciones cuyo vrtice sea una autoridad central. La mayor parte de la divisin de funciones se rige por el principio horizontal de distribucin de competencias, y no por el principio vertical de jerarqua. Se produce, de ese modo, una red formal e informal de interacciones horizontales y de continuas negociaciones entre los actores a diversos niveles, cada cual con su base de poder independiente. La creacin de un mercado nico est forjando e integrando una economa regional, pero sin las correspondientes estructuras institucionales o los oportunos mecanismos polticos. La UE no aparece configurada como un superestado nico. A primera vista, la ausencia de un poder central jerrquicamente estructurado podra

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ser entendida como una frmula de salvaguarda del poder de los estados miembros. Sin embargo, la libertad de personas y mercancas, as como la unin de mercado y monetaria suponen una ruptura con la rgida territorialidad en la que se fundamenta el sistema estatal europeo clsico. Esta superposicin entre la UE y los estados nos aboca a un nuevo tipo de organizacin poltica todava sin perfilar, pero con unas caractersticas y elementos bsicos radicalmente diferentes de los conocidos hasta ahora. En tal sentido, la UE constituye la base para una nueva forma de estructurar un orden mundial complejo y multilateral. Con el proceso de unificacin europea comienzan a resquebrajarse, o cuando menos debilitarse, los principios tradicionales en los que se ha sustentado el modelo westfaliano y el modelo ONU, e incluso en los que aparentemente pretende sustentarse el modelo cosmopolita. As, frente a la coincidencia entre un ente soberano y un territorio exclusivo donde se ejerce esa soberana, surge un sistema poltico multinacional, geogrficamente abierto y en constante crecimiento. La porosidad de las fronteras y la intensificacin de la interdependencia mutua les incapacitan, incluso a los estados ms poderosos de la Unin, para salvaguardar la autonoma de su espacio territorial. Esta erosin de la capacidad de los estados se produce en todo tipo de mbitos, militares, polticos, econmicos, sociales, culturales, y tanto a nivel externo como interno. Frente a una soberana nica e indivisible se establece una soberana compartida; junto a las leyes del estado, han surgido normas comunitarias equiparables con aquellas, y tambin, en su caso, leyes y normas regionales o autonmicas. A ello debe aadirse la creacin de un derecho transnacional derivado de los pactos o acuerdos jurdicamente vlidos suscritos entre los entes interregionales, transfronterizos, etc. La idea del estado de derecho, entendido como abstraccin ltima del poder, sigue siendo perfectamente vlida y contina plenamente vigente, pero se trata ahora de un estado de derecho no asentado exclusivamente en el estado-nacin. La mutua interrelacin entre derecho comunitario, derecho estatal, derecho regional, y derecho transnacional (por no hablar del derecho internacional) hacen que el poder y la soberana se compartan entre las diversas instancias y sujetos en funcin de los mbitos materiales de competencia asignados a cada uno de ellos. El estado nacional deja de tener la exclusividad en cuanto soporte de la legitimacin y aplicacin del estado de derecho, como lo muestra la presencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea o incluso del propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

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SEGUNDA PARTE: 1. ANTECEDENTES DE LA CONSTRUCCIN COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA 1.1. INTRODUCCIN El sueo de la unidad europea es tan antiguo como la propia Europa. Desde Carlomagno hasta los movimientos federalistas del siglo XX, han sido numerosos los polticos e intelectuales europeos, (abate de Saint-Pierre, Rousseau, Kant, Saint Simon, Proudhon, Comte, Victor-Hugo, etc.) que, a lo largo de estos siglos, han venido defendiendo la idea de una Europa unida. Dejando al margen pocas pretritas y centrndonos en la historia mas reciente del siglo XX, cabe sealar que la intensidad de las demandas a favor de la unificacin europea a lo largo del tiempo ha resultado directamente proporcional al grado de conflicto mantenido entre los estados europeos. Por ello no cabe extraar que las principales propuestas de unificacin europea durante el siglo XX se hayan producido tras la debacle producida por las dos guerras mundiales. En el perodo de entreguerras (1919-1939) surgieron varias propuestas tanto de ndole privada como oficial. As, en el mbito privado cabe destacar el proyecto planteado por el diplomtico austriaco Richard Coudenhove-Kalergi (1894-1972) quien en 1924 publica un importante Manifiesto titulado Paneuropa y que obtuvo un gran eco en los medios intelectuales europeos. De acuerdo con las ideas vigentes en aqul momento, propona la unificacin de la Europa continental, dejando al margen a Gran Bretaa y URSS, por considerar que stos seran los otros dos grandes imperios europeos junto con EEUU y las potencias asiticas. En tal sentido, propugnaba el abandono de las soberanas estatales, y la configuracin de una Europa federal. Mucho ms importantes fueron las iniciativas surgidas en el mbito oficial, dentro del seno de la Sociedad de Naciones. Entre ellas cabe destacar la propuesta formulada en 1929 por el ministro francs de asuntos exteriores Aristide Briand, que al ao siguiente se formalizara en un Memorandum, de creacin de una federacin con el nombre de Unin Europea. Gustav Stresemann, canciller y luego ministro de asuntos exteriores alemn fue receptivo a la propuesta de Briand, y complement sus ideas. No obstante, el clima poltico del momento (crisis econmica de los treinta y ascenso de los fascismos) impidi que tales proyectos salieran adelante. El trauma y la conmocin provocados por la II guerra mundial actuaron como un poderoso detonante de la necesidad de proceder a una urgente unificacin. Tal necesidad se manifest sobre todo en los propios movimientos de resistencia al fascismo, tales como el movimiento federalista europeo (Miln 1943), la Rosa Blanca (Munich), la federacin europea de Lyon, y sobre todo mediante el importante manifiesto de Ventotene redactado por Altiero Spinelli y Ernesto Rossi). En 1946 Churchill pronunci una importante conferencia en la Universidad de Zurich en la que propuso la creacin de un Consejo de Europa que actuara como un cuarto polo o superpotencia junto a Gran Bretaa ms la Commonwealth, la URSS, y los EEUU. En 1947 se celebra el Congreso de la Unin Europea de Federalistas en Montreux en el que se defiende la creacin de una Europea federal, con gobierno, ejrcito propio y tribunal supremo, y en 1948 el Congreso de Europa celebrado en La Haya exige la constitucin de una Asamblea Europea la cual examinar la futura POLTICA EUROPEA: LA

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Federacin Europea, una carta de Derechos Humanos, y un Tribunal de Justicia. De este Congreso surgir la creacin del Consejo de Europa en 1949. Todas estas propuestas planteaban un modelo federalista basado en la creacin de instituciones comunes y la correspondiente transferencia de soberana econmica, poltica y militar a las nuevas instituciones comunes a travs de un proceso constituyente. El modelo federalista se basa en el principio de integracin de las partes en una entidad comn. De acuerdo con el mismo, la organizacin comn ejerce poderes propios, con efectos directos sobre los ciudadanos y los estados, y se establece la posibilidad de modificar los ordenamientos jurdicos nacionales. Las decisiones se toman por mayora y se establece un Tribunal de Justicia a fin de salvaguardar los acuerdos adoptados. La decadencia del imperio britnico y el correspondiente desplazamiento del poder a EEUU, la puesta en marcha del Plan Marshall a fin de paliar la penuria econmica de Europa, el inicio de la guerra fra, la divisin de Alemania y la consiguiente polarizacin EEUU/URSS, pusieron fin a los movimientos federalistas. Ni Estados Unidos ni la Unin Sovitica estaban dispuestos a permitir el surgimiento de una Unin europea que podra terminar configurndose como una tercera potencia alternativa. A la vista de la nueva situacin creada, los dirigentes europeos optaron por abandonar el modelo federalista y seguir una nueva lnea de actuacin basada en el modelo funcionalista. Un modelo que al contrario del federalista, no pretende la transferencia de soberana de los estados a favor de una institucin comn, sino la puesta en comn de determinadas actividades sectoriales mediante el libre movimiento de personas y mercancas logrando as, con el tiempo, una unin aduanera y monetaria. Al contrario del federalismo, el modelo funcionalista no se rige por el principio de integracin sino por el principio de cooperacin intergubernamental. Este principio implica que las organizaciones creadas respetan la soberana nacional de los estados por lo que las decisiones deben tomarse por unanimidad. La normativa comn necesaria para la accin conjunta slo afecta a los aspectos organizativos internos de la organizacin. Las diversas organizaciones que surgirn en Europa a finales de los cuarenta y principios de los cincuenta (Consejo de Europa, Organizacin Europea de Cooperacin Econmica-OECE, Unin Europea Occidental-UEO, y OTAN, esta ltima en un marco territorial no estrictamente europeo) seguirn el modelo funcionalista basado en el principio de cooperacin.

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1.2. LA CREACIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS En 1950 el ministro francs de asuntos exteriores Robert Schuman, haciendo suya una idea de Jean Monnet, propone un mercado comn del carbn y del acero franco-alemn, abierto a otros pases europeos. Tal idea haba tenido ya algunos antecedentes remotos tales como la Zollverein, unin aduanera establecida entre los estados alemanes en 1834, con carcter previo a la posterior unificacin alemana, y ms recientes tales como el Benelux, creado en 1948, y la Autoridad Internacional del Rhur, impuesta en 1949 por los aliados. La propuesta Schuman propone una unin funcionalista en dos sectores econmicos especficos de gran importancia como eran el carbn y el acero. Con una gran visin de futuro y buenas dosis de idealismo, tanto Schuman como Monnet consideraban que, en caso de tener xito, esa pequea experiencia poda resultar positiva, lo cual conllevara tanto a los ciudadanos como a los gobiernos a adquirir una conciencia sobre la necesidad de extender e intensificar la unin a otros campos de actividad. La propuesta fue bien acogida como medio para la superacin del tradicional enfrentamiento franco-germano. Por fin el 18.4.1951 se suscribe en Pars un tratado por el que se instituye la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA). Este Tratado ser suscrito, adems de por Francia y Alemania, por Italia, y los tres pases miembros del Benelux. El tratado, que entr en vigor a partir del 23.7.52, establece una Alta Autoridad, con soberana propia, lo cual implicaba otorgar primaca al ordenamiento comunitario sobre los ordenamientos nacionales (en el mbito exclusivo del carbn y del acero). Esa Alta Autoridad slo sera responsable ante la Asamblea, y estara sujeta a un Tribunal de Justicia. Por presin de los gobiernos, se instituye tambin un Consejo de Ministros que compartir, con la Alta Autoridad, la responsabilidad del poder ejecutivo. El Tratado de la CECA tena una duracin de 50 aos. Por lo tanto expir en Julio de 2002, integrndose su contenido, a partir de esa fecha, en el mbito general de la CEE. El inicio de la guerra de Corea oblig a EEUU a desplazar a aqul pas diversos contingentes de tropas hasta entonces instaladas en territorio europeo. Ello impuls a los pases europeos occidentales a plantear la necesidad de una defensa comn frente a la URSS. A tal efecto se estableci el llamado Plan Pleven (nombre del primer ministro francs) por el que se propona la firma de un tratado dirigido a la creacin de una Comunidad Europea Defensa (CED). El tratado fue firmado en Pars (27.5.52). El artculo 38 del tratado prevea la necesidad de complementar la Comunidad Europea de Defensa con una Comunidad Poltica, y a tal efecto se decidi que la Asamblea de la CECA actuase como Asamblea ad hoc. En marzo de 1953 se remiti el correspondiente Proyecto de Estatuto de Comunidad Europea a los gobiernos de los seis estados miembros de la CECA, en el cual se configuraba una Comunidad poltica superadora de la CECA y la CED. El mismo fue aprobado por todos los estados salvo Francia lo cual hizo que fracasaran tanto la Comunidad Poltica como la propia CED. Como alternativa a esta ltima se cre, en 1954, la Unin Europea Occidental (UEO). En 1955 se celebra en Messina (Sicilia), a instancias del Benelux, una cumbre de los Ministros de asuntos exteriores de los seis. En la misma se plantea la necesidad de establecer: 1. un mercado comn; y 2. una organizacin comn para asegurar el desarrollo pacfico de la energa atmica. Se crea, a tal efecto, un comit (Comit Spaak) para redactar los correspondientes proyectos de tratados, tarea a la que se invita tambin a participar a Gran Bretaa, la cual muestra, al igual que en la CECA, una clara indiferencia.

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En 1956 se aprueba en Venecia el informe Spaak y se organiza la celebracin de una Conferencia Intergubernamental que permita poner en prctica los tratados. Preocupada por la posibilidad de la implantacin de una Unin Aduanera, Gran Bretaa mantendr una tctica obstruccionista El 25.3.1957 se procede a la elaboracin y firma de los Tratados de Roma, constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE), y la Comunidad Econmica de la Energa Atmica (CEEA-Euratom). Tales tratados entran en vigor a partir del 1.1.58. Institucionalmente la CEE y la CEEA van a mantener los mismos rganos que la CECA, pero triplicados, aunque con nombres diferentes. En lugar de una Alta Autoridad, la CEE y la CEEA tendrn una Comisin, y en lugar de una Asamblea, un Parlamento. Las tres Comunidades (CECA, CEE, CEEA), sern independientes entre s hasta 1965, fecha en la que, mediante un Tratado firmado en Bruselas, se crean instituciones comunes para las tres. A la vista de ello, diversos pases crean en 1960, a instancia de Gran Bretaa, la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), una unin aduanera que englobar a Suecia, Suiza, Portugal, Austria, Dinamarca y Noruega, adems de Gran Bretaa, organismo que nunca fue un serio competidor de la CEE. 1.3. LA EUROPA DE LOS SEIS: LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Los primeros aos de la CEE estuvieron llenos de dificultades, derivadas fundamentalmente, aunque no exclusivamente, de la confrontacin mantenida por el presidente francs De Gaulle (1958-69), con el resto de los pases miembros. De Gaulle se mostr como un adalid de la Europa de los Estados, y en tal sentido mantuvo una defensa a ultranza de la soberana de los estados. Por ello, no aceptaba que se ampliase la integracin europea, e incluso dudaba de la validez de la ya existente. En su opinin, los rganos comunitarios deban ser puramente tcnicos, y en absoluto deban limitar la autoridad jurdico-poltica de los estados. Lo que De Gaulle pretenda en el fondo era el mantenimiento de la influencia de Francia como gran potencia mundial dentro de un triple eje formado por la URSS, Francia y EEUU. Tampoco vea con buenos ojos la existencia de la OTAN. Su posicin origin muchas discrepancias y una evidente ralentizacin, cuando no paralizacin pura y simple, del proceso de integracin econmica. A pesar de todo en esta poca se obtuvieron algunos logros entre los que cabe destacar la institucionalizacin de una Poltica Agraria Comn (PAC). En 1961 Francia presenta un proyecto de Unin Poltica (Plan Fouchet), en la lnea gaullista ya sealada de no realizar cesin alguna de soberana por parte de los estados a favor de las instituciones comunitarias. Holanda y Blgica lo bloquean, aduciendo como condicin previa la adhesin de Gran Bretaa, que acababa de presentar una demanda oficial al respecto. Lo que en el fondo teman estos pases era que el Plan Fouchet, al no otorgar carcter de supranacionalidad a las instituciones europeas reforzara la supremaca francesa y provocara la indefensin de los pequeos estados. Ello provoca una grave crisis institucional. Francia bloquea los mecanismos de decisin, al no aceptar la regla del voto mayoritario en el Consejo de Ministros. Tras muchos avatares, De Gaulle decide no participar en sus reuniones y volver a las consultas bilaterales entre Estados. Tras un grave impasse, que conlleva la prctica paralizacin de todo el proceso se llega, en 1966, al Acuerdo de Luxemburgo. En l se establece la regla de que se adoptarn por unanimidad aquellas decisiones del Consejo de Ministros que afecten a aquellos intereses nacionales que cada Estado considere "muy importantes". El Acuerdo de Luxemburgo supone, en definitiva, una victoria de las tesis pro soberana estatal defendidas por De Gaulle.

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En 1968 entra en vigor la Unin Aduanera. Conviene no confundir esta Unin Aduanera que implica el establecimiento de un mercado interior nico, mediante la fijacin de una sola tarifa aduanera exterior frente a terceros estados con la Unin econmica y monetaria. (Esta ltima que se producir a partir del Tratado de Maastricht implica el establecimiento de una sola poltica econmica y una sola moneda). Entretanto, Gran Bretaa, que hasta 1961 haba mantenido una posicin de indiferencia, otorgando preferencia a sus relaciones con la Commonwealth y EEUU, inicia un proceso de acercamiento a la CEE. As, en 1961 y 1967 formula sendas peticiones de admisin. El mayor obstculo lo va a encontrar en Francia, que va a vetar en las dos ocasiones su ingreso. Entre las razones del veto destacan la exigencia de condiciones especiales por parte de Gran Bretaa (particularmente en relacin a la Commonwealth, la EFTA, y su agricultura); su marcada tendencia atlantista y proamericana; y la desconfianza de su repentino cambio de actitud. Por efecto expansivo del conflicto, tambin quedaron paralizadas las demandas de adhesin formuladas por Dinamarca, Noruega e Irlanda tanto en el ao 1961 como en el ao 1967. En 1969 se produce la dimisin de De Gaulle. Francia flexibiliza su posicin y levanta el veto a la CEE. Ese mismo ao se celebra una cumbre en La Haya en la que se plantea la necesidad de relanzar la unidad. Se crean, a tal efecto, dos Comisiones que desembocan en sendos informes: el Informe Werner en el que se propugna el establecimiento de una Unin econmica y monetaria, en un plazo de diez aos; y el Informe Davignon, en el que se propugna, aunque de forma mucho ms tmida, una Unin poltica. Se acuerda, asimismo, atribuir recursos financieros propios a la CEE, provenientes de los derechos de aduana, el IVA y otros impuestos, as como iniciar los primeros pasos para una futura Unin Monetaria. Se amplan los poderes presupuestarios del Parlamento. Por ltimo, se abren negociaciones con los cuatro pases candidatos que haban solicitado la adhesin (Gran Bretaa, Irlanda, Dinamarca y Noruega). En Enero de 1972 se firman los correspondientes Tratados de adhesin en lo que hace referencia a los tres primeros pases citados. Noruega, por su parte, no se integrar en la CEE dada la negativa de sus ciudadanos manifestada en el referndum celebrado al respecto. Se pasa as de la Europa de los seis a la Europa de los nueve. La crisis econmica de 1973 va a tener importantes repercusiones sobre el desarrollo del proceso de integracin en los aos posteriores. Se produce una crisis financiera y presupuestaria en el seno de la propia CEE, como consecuencia del desmesurado peso del PAC (Plan agrcola comunitario). Se da una manifiesta incapacidad en el seno de la CEE para adoptar resoluciones comunes. El conflicto entre el Parlamento y el Consejo de Ministros, sobre el control de los presupuestos, va a ser constante. Ello provoca que, en varias ocasiones, el Parlamento rechace los proyectos de Presupuesto. A pesar de ello se dan, tambin, algunos datos positivos. As, por ejemplo, se crea, en 1974, un nuevo rgano: el Consejo Europeo formado por los Jefes de Estado o Gobierno de los pases miembros ms el Presidente de la Comisin europea. En 1979 entra en vigor el Sistema Monetario Europeo. En Junio de 1979 se produce por primera vez la eleccin de miembros del Parlamento europeo por sufragio universal directo, mediante la celebracin de las primeras elecciones (hasta entonces sus miembros eran designados por los Parlamentos nacionales). Por ltimo se producen nuevas ampliaciones: Grecia ingresa en la CEE en 1981 y Espaa y Portugal lo harn, a su vez, en 1986, dando as lugar a la Europa de los doce.

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Conscientes de la necesidad de intensificar el proceso de integracin as como de adaptarlo a la nueva situacin creada por las sucesivas ampliaciones, desde finales de la dcada de los setenta comenzaron a plantearse diversas iniciativas dirigidas a establecer importantes modificaciones institucionales. Tras diversos intentos fallidos, en 1985 se convoca una Conferencia Intergubernamental con el objeto de proceder a una revisin en profundidad de los Tratados y de estructurar una Unin europea superadora de la CEE. El proyecto resulta fallido y desemboca en el Acta nica Europea (AUE), de 17.2.86. Entre sus escasos logros cabe destacar el establecimiento de ciertas polticas estructurales con vistas a crear un mercado interior, en lugar del viejo mercado comn, as como la ampliacin de competencias a favor de la Comunidad en materias de medio ambiente, investigacin y desarrollo. Asimismo resulta destacable la creacin, junto al Tribunal de Justicia (TJCE) ya existente, de un Tribunal inferior, llamado Tribunal de Primera Instancia (TPI) que, como su propio nombre indica, tendr competencias para atender, en primera instancia, a los recursos planteados por los particulares, tanto personas fsicas como jurdicas. Se refuerza tambin el papel del Parlamento europeo que deja de ser un rgano de mera consulta para convertirse en un rgano de cooperacin necesario para la adopcin de decisiones relacionadas con determinados mbitos del Tratado de la CEE. Por ltimo, se dan los pasos necesarios para iniciar un intento de establecimiento de una poltica exterior. 2. DE LA COMUNIDAD ECONMICA A LA CONSTITUCIN EUROPEA Los importantes acontecimientos polticos producidos a finales de la dcada de los ochenta como consecuencia de la cada del muro de Berln y la consiguiente disgregacin de la URSS, la profunda recesin econmica, y la inminente ampliacin de la CE a los pases ricos de la EFTA (Suecia, Austria, Finlandia, Suiza (dijo NO en 1992), Noruega (dijo NO de nuevo en 1994), hacan absolutamente inaplazable la reforma institucional. Por ello, en 1990 se convocan dos Conferencias Intergubernamentales simultneas: una para estructurar la Unin Econmica y Monetaria; la otra para configurar una Unin Poltica. Los trabajos llevados a cabo en los meses subsiguientes desembocaron en un Proyecto de Tratado de la Unin que constitua la sntesis de ambas Conferencias y que fue aprobado definitivamente en Maastricht el 7 de Febrero de 1992, dando lugar as al nacimiento de la Unin Europea.

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2.1. EL TRATADO DE MAASTRICHT O TRATADO DE LA UNIN EUROPEA El Tratado de Maastricht es muy importante tanto desde el punto de vista jurdico-formal como de contenido. Formalmente constituye una reforma de los tratados constitutivos de las CCEE, y supone en cierto modo una continuacinsuperacin del Acta nica Europea que fue la primera gran reforma de contenido llevada a cabo desde 1957. El Tratado de Maastricht resulta cualitativamente mucho ms importante que el AUE ya que crea un nuevo ente, la Unin Europea (UE) asentada sobre las CCEE y adems modifica de forma radical el contenido de los diversos tratados de las CCEE (reforma, por ejemplo, un total de 160 artculos de los 248 que contiene el TCEE). Pero al margen de los aspectos jurdico-formales, el Tratado de la Unin Europea aprobado en Maastricht ofrece un contenido econmico y poltico de gran calado ya que configura de forma definitiva la Unin Econmica y Monetaria (UEM) y supone, asimismo, un paso sin retorno hacia la Unin Poltica. La Unin Europea no es una nueva organizacin internacional ni tiene personalidad jurdica, pero engloba a las tres CCEE con sus respectivos Tratados. Se establece as la llamada estructura de los tres pilares, que ha sido comparada a la estructura de una catedral gtica dividida en tres naves: Una nave central muy amplia en la que se asienta el conjunto del edificio y dos naves laterales menos desarrolladas. La nave central viene configurada por el pilar comunitario o 1 pilar. Es el ms slido y desarrollado. Engloba a las tres Comunidades Econmicas y, como su propio nombre indica, tiene una naturaleza y contenido fundamentalmente econmicos. Este pilar se rige por el principio de integracin. La mayor parte de sus decisiones se adoptan por mayora. El segundo pilar engloba la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). En l se esboza, de forma muy imprecisa y vaga, el establecimiento de una poltica exterior comn. Tiene naturaleza intergubernamental, por lo que se basa en el principio de cooperacin siendo necesaria la unanimidad para la adopcin de acuerdos. El tercer pilar acoge los asuntos relativos a la Cooperacin en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI), y en l se abordan algunos aspectos relativos a la cooperacin policial y judicial en materia penal tales como asilo, inmigracin, terrorismo, narcotrfico, delincuencia internacional, etc. Al igual que en el caso de la PESC la estructura de este pilar es intergubernamental, por lo que se basa, tambin, en el principio de cooperacin. En otro mbito de cosas, el Tratado de Maastricht establece las bases para la configuracin de una ciudadana europea a travs del reconocimiento del sufragio activo y pasivo a favor de los ciudadanos europeos residentes en otro pas de la UE en las elecciones municipales. Establece, asimismo, un sistema de sanciones para los estados miembros que violen de forma grave y persistente el Estado de derecho y amplia las competencias del Parlamento, sustituyendo en determinados supuestos el procedimiento de cooperacin por el de codecisin. Sin embargo, el dficit democrtico est todava muy lejos de ser resuelto. Por ltimo, crea un Comit de las Regiones en un primer diseo de regionalizacin de Europa y reconocimiento de las nacionalidades o regiones existentes dentro de los Estados. En lo que se refiere al mbito socioeconmico se da un importantsimo avance, a travs del establecimiento de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) que

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desembocar unos aos ms tarde en la creacin del Banco Central Europeo, la puesta en circulacin del Euro, y la consiguiente desaparicin de las monedas nacionales. 2.2. EL TRATADO DE AMSTERDAM En Enero de 1995 se produce la cuarta ampliacin mediante el ingreso de Suecia, Finlandia y Austria (como ya se ha sealado los ciudadanos noruegos deciden en referndum, por segunda vez, no aprobar el ingreso de su pas).Se llega as a la Europa de los quince. En 1996 se convoca una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG) con el objeto de modificar, una vez ms, los Tratados y, particularmente, con la intencin de reformar las Instituciones Europeas. El objetivo final no era otro que el de preparar el camino para la aprobacin de una futura Constitucin europea. Los trabajos de la nueva CIG desembocaron en la aprobacin, en Octubre de 1997, del Tratado de msterdam. Los Objetivos de la CIG eran ciertamente ambiciosos. Se pretenda cambiar la estructura de pilares; modificar la PESC; profundizar en el procedimiento de codecisin del Parlamento europeo; reducir al mximo los supuestos de decisin por unanimidad; disminuir el nmero de miembros de la Comisin; y establecer una nueva ponderacin de votos en las decisiones del Consejo de Ministros. Asimismo se buscaba reducir el nmero de comits existente (la comitologa); discutir la asuncin de nuevas competencias (energa, turismo, proteccin civil, etc.). Se pretenda, por ltimo, plantear la introduccin de una tabla de Derechos y Libertades Fundamentales en los Tratados. El resultado deriv en un fracaso casi absoluto. Los xitos obtenidos fueron, efectivamente, muy escasos. De una parte se logr el reforzamiento de codecisin y el establecimiento de un mayor control poltico en favor del Parlamento. En materia de derechos se refuerzan algunos principios (libertad, democracia, respeto a los DDFF y al Estado de Derecho, la inclusin del principio de no discriminacin y el de igualdad entre el hombre y la mujer), y se extiende parcialmente el control judicial sobre ciertos aspectos del 3 pilar. Tambin se comunitarizan parcialmente aspectos del 3 pilar (visados, asilo, inmigracin, etc...) y se integra el Acervo Schengen en el Tratado de la Unin Europea, aunque no para todos los pases. Por ltimo, se establece una nueva poltica de empleo y se crea un Comit de Empleo (rgano de carcter consultivo). Quizs el aspecto ms novedoso de msterdam lo constituye la clusula de integracin reforzada (arts. 43/45 TUE), que establece una Europa de geometra variable o de diferentes velocidades. Se pretende con ello compaginar la dinmica profundizacin versus ampliacin. Por ltimo y desde un punto de vista formal se procedi a una simplificacin en la numeracin de los artculos tanto del Tratado de la UE como del de la CE.

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2.3. EL TRATADO DE NIZA A fin de superar el fracaso de msterdam, particularmente en lo referente a la reforma de las Instituciones (ponderacin del voto en el Consejo, composicin de la Comisin y del Parlamento europeo), as como ante la necesidad de responder a los retos derivados de la futura ampliacin de doce nuevos estados miembros, fue convocada una nueva CIG en el ao 2000. Entretanto, en Junio de 1999 se haba acordado redactar una Carta de Derechos Fundamentales mediante un nuevo sistema negociador diferente de las clsicas Conferencias Intergubernamentales mantenidas hasta entonces, mtodo conocido como Convencin y que ser utilizado posteriormente en el proceso de redaccin de la Constitucin europea. Los trabajos de la CIG desembocaron en la firma del Tratado de Niza (2001) en el que se recoge un acuerdo de mnimos. En el mismo se acuerda aumentar el nmero de asuntos a decidir por mayora cualificada; se decide que el Parlamento europeo tendr un total de 732 diputados, tras el ingreso de los nuevos estados miembros; se refuerza la posicin del Presidente de la Comisin quien podr elegir a los vicepresidentes y hacer el reparto de carteras entre los comisarios, sin permiso de los Gobiernos. Se aprueba, por ltimo, la Carta Europea de los Derechos Fundamentales. En contra de lo planteado inicialmente, la Carta no ser incorporada al Tratado de la UE y tendr, por lo tanto, un carcter puramente declarativo, no obligatorio. Niza dej asuntos pendientes de extraordinaria importancia, que resultaban inaplazables. As por ejemplo, la reorganizacin de las Instituciones a fin de hacerlas mnimamente operativas, la superacin de la estructura de pilares, la mejora de la presencia internacional a travs de una reorganizacin de la PESC, el ingreso de los nuevos socios (una primera ampliacin de diez nuevos socios: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Repblica Checa, prevista para el 1 de Mayo de 2004, y otras ampliaciones posteriores de menor entidad), el establecimiento definitivo y con carcter dispositivo, de una Tabla de Derechos Fundamentales, etc. Lo que estaba en juego era, en definitiva, el propio futuro de la UE. Pareca claro que el sistema de las Conferencias Intergubernamentales no responda a las necesidades actuales. Por ello, a partir de mediados de 2000 (Discurso del ministro alemn de asuntos exteriores Joschka Fischer en Berln en Mayo de 2000 y reacciones y respuestas al mismo por parte de representantes de otros pases) se inici una interesante e intensa polmica en torno a la necesidad de elaborar una Constitucin para Europa. Por ello una de las Declaraciones anexas al Tratado de Niza (concretamente la Declaracin n 23) anunciaba la necesidad de iniciar un debate a fondo sobre el futuro de la UE en sucesivas etapas. En 2001 hubo una primera fase de reflexin abierta. A ella le sigui una segunda fase de debate el cual fue estructurado mediante el mtodo de la Convencin ya utilizado en la redaccin de la Carta de Derechos Fundamentales y que desemboc en el Proyecto de Constitucin Europea.

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3. EL PROCESO CONSTITUYENTE Como ya se ha sealado, el comienzo del debate sobre el futuro de Europa puede situarse en la conferencia impartida por Joschka Fischer en Mayo de 2000 en la Universidad Humboldt de Berln con el ttulo de De la Con federacin a la federacin: reflexiones sobre la finalidad de la construccin europea. En ella llamaba la atencin sobre la necesidad de llevar a cabo una profunda reflexin sobre el futuro de Europa antes de iniciar una reforma de entidad capaz de permitir el funcionamiento democrtico eficaz de una Unin Europea ampliada a 27 o 28 estados. En esas mismas fechas la Convencin encargada de redactar la Carta de Derechos Fundamentales se hallaba en plena actividad. Sus redactores eran conscientes que la citada Carta conllevaba en s un margen importante de constitucionalizacin de la futura UE. Las reflexiones de Fischer provocaron importantes reacciones. As, en respuesta a Fischer, Chirac propona su propio modelo en un discurso dictado en Junio de 2000 ante el Bundestag alemn y titulado Nuestra Europa. A partir de ah surgi toda una cascada de opiniones de los diversos lderes europeos: Schroeder, Amato, Ciampi, Blair, Aznar, etc. Como resultado de todo ello comienza a extenderse desde finales de 2000, una conciencia todava difusa pero bastante intensa sobre la necesidad de proceder a un cierto grado de constitucionalizacin de la UE. Respondiendo a esta preocupacin, la Declaracin n 23 ya citada del Tratado de Niza anuncia la organizacin de un debate sobre el futuro de la UE en varias etapas. Tras la primera fase de reflexin abierta producida a lo largo del 2001, la Declaracin de Laeken de diciembre de ese ao disea la celebracin de un debate estructurado mediante una Convencin. 3.1. EL PROCEDIMIENTO CONSTITUYENTE: LA CONVENCIN EUROPEA Tradicionalmente las sucesivas reformas de los Tratados europeos se han llevado a cabo siguiendo los procedimientos diplomticos clsicos del Derecho internacional, mediante la celebracin de una Conferencia Intergubernamental, conformada exclusivamente por los representantes de los gobiernos. Este mtodo resultaba inapropiado en el actual estadio de la integracin europea. Desde 1986 se han producido cuatro modificaciones de los Tratados los cuales han tenido una vigencia cada vez mas corta. La lentitud del proceso, su complejidad, el secretismo de las negociaciones, la falta de democracia, la ausencia de control parlamentario, etc, lo hacan cada vez ms inapropiado. El Consejo de Tampere haba establecido, por primera vez en 1999, un nuevo procedimiento denominado Convencin a fin de redactar la Carta de Derechos Fundamentales. Los logros de la Convencin redactora de la Carta y el fracaso de la CIG que llev al Tratado de Niza inclinaron la balanza a favor de aplicar al debate sobre el futuro de Europa el procedimiento de la Convencin, decisin que fue adoptada en la Declaracin de Laeken de Diciembre de 2001. El mtodo de la Convencin significaba una importante innovacin poltica superadora en buena medida del mtodo diplomtico tradicional utilizado hasta entonces en todas las reformas de los Tratados. La Convencin constituye un hbrido entre el mtodo diplomtico clsico representado por las CIG y el mtodo parlamentario utilizado en los procesos constituyentes habituales. La Convencin fue presidida por el expresidente de la Repblica francesa Valry Giscard dEstaing. Junto a l se designaron dos vicepresidentes y un Presidium de

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nueve miembros. En la composicin de la Convencin quedaban representadas tanto las instituciones europeas como las de los estados miembros. La legitimidad europea quedaba reflejada en la presencia de dos miembros de la Comisin y diecisis del Parlamento europeo. La legitimidad de los estados apareca representada por un representante del Gobierno y dos de los Parlamentos de cada estado miembro. Tambin se decidi permitir la participacin directa en la misma, aunque sin derecho a voto, de un nmero igual de representantes de cada estado candidato a ingresar en la UE. A ellos se aadieron la presencia oficial de una serie de observadores en nombre del Comit de las Regiones, Comit Econmico y Social, Defensor del Pueblo y los interlocutores sociales. Adems de ello, el debate sobre el futuro de Europa se abra de forma pblica y generalizada al conjunto de la sociedad europea representada no solo por intelectuales, profesores, polticos y agentes sociales, sino tambin por otros muchos actores de la sociedad civil a travs de un Foro Permanente de la Sociedad Civil, as como a travs de internet. Con ello se pretenda eliminar, o cuando menos limitar en alguna medida, el dficit de legitimidad que tradicionalmente ha acompaado a las decisiones relacionadas con la construccin europea. No obstante, la presencia de la sociedad civil en las discusiones del Proyecto result ms reducida de lo que hubiera sido deseable. Los trabajos de la Convencin se desarrollaron en tres fases claramente diferenciadas. Una primera fase de audiencias que se llev a cabo entre marzo y junio de 2002 y en la que se determinaron las cuestiones que la Convencin deba tratar. Una segunda fase de estudio y deliberacin a travs de los grupos de trabajo y de debate de las conclusiones. Una tercera y ltima fase, iniciada en Enero de 2003, en la que se procedi a la redaccin del texto de la Constitucin. 3.2. LAS DIVERSAS PROPUESTAS Fueron varias las propuestas presentadas a la Convencin. Detrs de todas ellas lata una cuestin fundamental que ha constituido el autntico nudo gordiano no ya de la Convencin sino de toda la historia de la integracin europea, a saber, la dialctica entre intergubernamentalismo y federalismo. La opcin intergubernamentalista defenda el mantenimiento del poder de los estados a travs del reforzamiento del Consejo Europeo y particularmente la figura de su Presidente. Los federalistas, por su parte, planteaban la necesidad de consolidar el mtodo comunitario mediante el reforzamiento de la Comisin y el Parlamento europeo. Junto a estas dos posiciones, prcticamente irreconciliables, surgieron diversas propuestas de sntesis. Conviene por ello efectuar un rpido repaso de las principales posiciones. El Presidium present un anteproyecto de Tratado conocido popularmente como el esqueleto en el que, en lugar de establecer un texto completo perfectamente estructurado, se limitaba a fijar una lista bastante ambigua de asuntos o artculos a desarrollar posteriormente en el curso de la discusin. A partir de ese esqueleto y siguiendo el esquema all esbozado, Romano Prodi, Presidente de la Comisin, hizo pblica una propuesta de Constitucin conocida como Proyecto Penlope. Se trataba de un texto completo de naturaleza inequvocamente federal. En l se defenda la necesidad de simplificar el funcionamiento de la Unin y de reformar sus instituciones. En tal sentido propugnaba la idea de convertir la mayora cualificada como norma general en la toma de decisiones, reforzar el papel del Parlamento a travs del procedimiento de codecisin, considerar a la Comisin como garante del inters general europeo, reformar el mtodo de trabajo del Consejo a fin de hacerlo mas transparente, y

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mantener el carcter rotatorio, por perodos de seis meses, de la Presidencia del Consejo. Entretanto diversos estados presentaron esbozos o propuestas parciales sobre algunos temas concretos, todos ellos de marcado carcter intergubernamental. As, Aznar, Blair y Chirac presentaron una propuesta (la llamada propuesta ABC) dirigida a reforzar el Consejo Europeo mediante el establecimiento de una Presidencia permanente en lugar de las rotatorias semestrales hasta ahora existentes. Gran Bretaa present por su parte una propuesta poco especfica pero siempre en la lnea de reforzar el Consejo o al menos, de no potenciar la Comisin europea. Por ltimo los Gobiernos espaol y britnico presentaron una propuesta comn que insista sobre todo en la necesidad de reforzar el Consejo. Frente a estas propuestas intergubernamentales el Benelux redact un Memorandum de carcter federalista en el que se defenda el reforzamiento de las instituciones comunitarias, particularmente la Comisin, a la que consideraban como el motor de la integracin europea. Tambin planteaba la necesidad de fusionar en uno slo los cargos de Alto Representante (actualmente dependiente del Consejo) y Comisario de Relaciones Exteriores (actualmente dependiente de la Comisin). Dadas las discrepancias existentes, los Gobiernos alemn y francs elaboraron una propuesta de sntesis que permitiera conciliar las diversas posiciones mantenidas hasta entonces. La propuesta franco-germana parta de la necesidad de una profunda reforma de las instituciones europeas pero para ello propona el reforzamiento tanto de las instituciones intergubernamentales (Consejo) como comunitarias de corte federal (Comisin y Parlamento) dando as lugar a un modelo hbrido de federalismo intergubernamental que es el que, en buena medida se ha impuesto, en el texto definitivo de la Constitucin. Esta propuesta no qued exenta de crticas, tanto por parte de Londres que no vea con buenos ojos una Europa liderada por el eje franco-alemn, como por parte de los estados pequeos que vean marginada su capacidad de influencia frente al dominio de los estados grandes. A comienzos de 2003 se inici el debate en el seno de la Convencin tomando como base fundamental -aunque no exclusiva- de la discusin, la propuesta francogermana. Tras varias discusiones el Presidente de la Convencin present una propuesta detallada sobre la nueva arquitectura institucional, que fue muy criticada tanto por el mtodo empleado como por su contenido. En cuanto al mtodo, Giscard present su propuesta a los Jefes de Estado o Gobierno en lugar de discutirlo en la Convencin. Con respecto al contenido las principales novedades incluan la designacin, muy discutida, de un Presidente permanente del Consejo Europeo con un mandato de dos aos y medio, el establecimiento, no menos discutido, de un Congreso de los Pueblos de Europa, as como la creacin de un Ministro Europeo de Asuntos exteriores. La Comisin sufra importantes cambios y el Parlamento, por su parte, no reciba modificaciones especialmente significativas.

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3.3. LOS TEMAS DEL DEBATE La Declaracin 23 relativa al futuro de la Unin anexa al Tratado de Niza estableca cuatro grandes materias objeto de reforma: una delimitacin ms precisa de las competencias entre la UE y los estados miembros, en base al principio de subsidiariedad; el estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE; la simplificacin de los Tratados a fin de clarificarlos y facilitar su comprensin; y, por ltimo, la funcin de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea. Un ao ms tarde, la Declaracin de Laeken ampliaba notablemente el contenido de la reforma. De hecho planteaba una reflexin global, y sin lmites, sobre el conjunto de la construccin europea: valores, principios, objetivos, competencias, arquitectura institucional, relaciones con los estados, poltica exterior, etc. Adems, esta Declaracin otorgaba carcter constituyente al debate, encargndolo a una Convencin a la que solicitaba abordase las reformas que considerase necesarias en orden a abrir el camino hacia una Constitucin para los ciudadanos de la Unin. De este modo se origina en el seno de la Convencin un debate sin precedentes en la historia de la integracin europea. Un debate novedoso en cuanto a los actores y al mtodo, un debate bastante amplio, aunque menos de lo deseable, desde el punto de vista de su contenido y, por ltimo, un debate indito en cuanto a sus resultados dado que del mismo se derivara la elaboracin formal y material de una Constitucin para Europa. Se crearon para ello, en perodos sucesivos, un total de once grupos de trabajo. En mayo de 2002 se constituyeron los primeros seis grupos relativos a los siguientes temas: el principio de subsidiariedad, la Carta de los Derechos Fundamentales, la personalidad jurdica de la Unin, el papel de los parlamentos nacionales, las competencias complementarias, y la gobernanza econmica. En septiembre del mismo ao se estructuraron otros cuatro grupos ms dedicados al estudio de la accin exterior, la defensa, la simplificacin de los procedimientos e instrumentos legislativos, y el establecimiento de un rea de Libertad, Seguridad y Justicia, respectivamente. Por ltimo, en noviembre se constitua un nuevo grupo relativo al estudio de la Europa social. Todos los grupos fueron presididos por un miembro del Presidium. 3.4. EL MODELO DE ORGANIZACIN INTERGUBERNAMENTAL POLTICA: EL FEDERALISMO

La pretensin inicial prevista en la Declaracin de Laeken era la de que la Convencin actuase como un grupo de reflexin en orden a la preparacin de una Conferencia Intergubernamental. El objetivo fundamental perseguido por la misma era el de crear una organizacin poltica democrtica, prxima a los ciudadanos, con vocacin de incluir con el tiempo a toda Europa y de responder ante los retos planteados por la globalizacin. Como ya se ha sealado, varios de los Estados europeos eran muy reticentes a aceptar una Constitucin federal en sentido clsico pero, al mismo tiempo, todos eran conscientes de que el modelo clsico de representacin intergubernamental constitua un grave obstculo a la hora de expresar la unidad, visibilidad y coherencia de la Unin Europea, particularmente aunque no exclusivamente- en el mbito de la poltica exterior. La UE se est configurando desde hace ya varios aos, de forma cada vez ms decisiva, como una unidad efectiva desde el punto de vista poltico y econmico. Lo quieran o no sus estados miembros, la UE es vista desde fuera como una unidad con la que se cuenta, y a la que se llama a concurrir en los escenarios polticos mundiales. De esta forma acrecienta su competencia, no

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ya por la autorizacin de los estados miembros sino por razn de una situacin poltica que le obliga a ejercerla. Tanto la evolucin del proceso de globalizacin como los propios ciudadanos europeos demandan cada vez con mayor intensidad un protagonismo propio a la UE ms all de la accin de sus estados miembros. Este dilema qued claramente reflejado, desde el primer momento, en las discusiones del tercer Grupo de trabajo dedicado al estudio del otorgamiento a la Unin Europea de una personalidad jurdica propia, de la que careca hasta el momento. La atribucin de esta personalidad jurdica, que ha sido aceptada y recogida de forma tan breve como contundente en el artculo I-7 de la Constitucin, tiene importantsimas consecuencias de orden jurdico y poltico. De una parte permitir que las actuales Delegaciones exteriores de la Comisin se conviertan en Delegaciones de la propia Unin Europea; de la otra, permitir la fusin de los distintos Tratados de las Comunidades Europeas reorganizndolas en un nico Tratado Constitucional de la Unin Europea. Formalmente no se persegua, al menos en principio, la aprobacin de una Constitucin en sentido estricto ni, tampoco, la aprobacin de un Tratado internacional -otro ms- en sentido clsico. El resultado de las discusiones se concret, en la prctica, en la redaccin de un Tratado Constitucional que permita, en palabras de Giscard abrir la puerta a una Constitucin para Europa. Este Tratado Constitucional, constituye un hbrido entre el modelo internacional y el modelo constitucional, en la medida en que se configura como un Tratado desde el punto de vista formal y como una Constitucin desde el punto de vista material o real. Para que el texto entre en vigor, deber ser firmado y ratificado por todos los estados miembros, tal como ocurre con cualquier tratado internacional. Sin embargo, el mismo ha sido redactado en un lenguaje constitucional, ms sencillo y claro que el de los tratados y, asimismo, respeta la estructura clsica de las constituciones. El texto de la Constitucin Europea prefiguraba, por lo tanto, un modelo de organizacin poltica novedoso, diferente de los conocidos hasta ahora y que puede calificarse, aunque el trmino pueda considerarse como una contradictio in terminis, como de federalismo intergubernamental. Como ya se ha dicho, toda la historia de la integracin europea a lo largo de los ltimos cincuenta aos aparece condicionada por la pugna permanente entre el modelo federal y el modelo intergubernamental. Pues bien, el texto constitucional trata de hacer compatibles esos dos modelos que, hasta ahora, resultaban irreconciliables. Lo ms destacable del texto no radica, sin embargo, en ese intento de compatibilizacin sino en el progresivo avance de las tesis federalistas a la hora de configurar el futuro de Europa. La frmula federalista e, incluso, la mencin del propio trmino federal han sido objeto de polmicas, cuando no de vetos expresos por parte de algunos estados tanto a lo largo de estos aos como en las propias discusiones del Proyecto de Constitucin. La propuesta presentada por el Presidium el 6 de febrero de 2003 inclua expresamente, en su artculo 1, el trmino federal: La presente Constitucin (...) crea una Unin (...) en cuyo seno se coordinarn las polticas de los Estados miembros, y que gestionar, segn modelo federal, algunas competencias comunes. Sin embargo, el texto definitivo de la Constitucin ha sustituido el trmino federal por comunitario. Se trata, no obstante, de una supresin ms formal que real. As, mientras que el texto del Presidium sealaba que las polticas de los estados miembros se coordinar en el seno de la Unin, el texto definitivo afirma que La Unin coordinar las polticas de los Estados miembros.

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A lo largo del texto son numerosos los prrafos en los que manifiesta la presencia y el avance, siquiera implcitos, del modelo federalista. No es ste el lugar apropiado para explicitarlos. Baste como importantsimo botn de muestra el artculo I-7 en el que se dota a la Unin de personalidad jurdica. Puede afirmarse, por todo ello, utilizando trminos econmico-burstiles, que en ese equilibrio establecido por el texto entre el federalismo y el intergubernamentalismo, el primero aparece como un valor en alza, mientras que el segundo cede ante el empuje del federalismo. Una buena prueba de ello lo constituye el hecho de que cada vez son mas las cuestiones que se deciden por mayora mientras se van reduciendo de modo sensible el nmero de asuntos a ser resueltos por unanimidad. En otro orden de cosas, habra que sealar que el federalismo intergubernamental diseado en el texto constitucional tiene un contenido y carcter asimtrico. Y lo tiene, en un doble sentido. En primer lugar, es asimtrico porque prev un sistema heterogneo en el que no todos los estados miembros participan al mismo ritmo y con la misma intensidad en el proceso de integracin. En tal sentido el proceso de integracin prev un modelo de cooperacin reforzada de diversos niveles y velocidades distintas. As lo demuestra el hecho de que haya estados que no han asumido todava el sistema monetario europeo y continen manteniendo sus monedas nacionales, o estados que no se han integrado en el sistema Schengen. Todo indica que, la incorporacin de nuevos estados miembros no har sino confirmar e intensificar este modelo heterogneo, flexible y asimtrico. En segundo lugar, se trata de un modelo asimtrico en la medida en que la Unin se halla formada por estados que mantienen una estructura institucional diversa. En efecto la UE est formada tanto por estados unitarios como por estados de estructura territorial compleja (federales, regionales, autonmicos). En aquellos estados en los que, como en el caso de Espaa, existen entidades territoriales con competencias legislativas se hace preciso estructurar un sistema que permita establecer un triple nivel de relacin entre la UE, los estados y las regiones. El texto constitucional reconoce, aunque de forma un tanto diluida este triple nivel a lo largo de diversos preceptos del mismo. As, por ejemplo, su artculo I-5.1 seala textualmente que La Unin respetar la identidad nacional de sus Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales polticas y constitucionales de stos, tambin en lo que respecta a la autonoma local y regional.

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3.5. EL RESULTADO: UNA CONSTITUCIN PARA EUROPA El texto definitivo del Proyecto de Constitucin fue presentado al Consejo Europeo en Junio de 2003. Tras varias reuniones, entr en va muerta en diciembre de 2003 como consecuencia de las discrepancias en cuanto al reparto de poder en el seno de diversas Instituciones, y de forma particular, tras la negativa de los entonces lderes polticos de Espaa, Jos Mara Aznar y de Polonia, Leszek Miller, a aceptar el sistema de votacin en la toma de decisiones del Consejo de la Unin. Lo que se esconda detrs de esta negativa era el importante tema de cul iba a ser la cuota de poder que iban a mantener, en el futuro, los diversos estados miembros en las diversas Instituciones europeas y, ms concretamente, en el Consejo de la Unin, en la Comisin y en el Parlamento europeo. Como puede observarse los temas pendientes de discusin no eran balades ya que hacan referencia a una cuestin tan sensible como la arquitectura institucional lo cual afecta de modo directo a la toma de decisiones y, en definitiva, el reparto del poder entre los diversos estados. Sin embargo, puede afirmarse que no afectaban al ncleo de la filosofa en la que se asienta el texto constitucional y que se refleja en el modelo, ya reseado, de federalismo intergubernamental. El vuelco electoral habido en Marzo de 2004 en las elecciones generales espaolas tras la victoria del Partido socialista, de un lado, y la dimisin del primer ministro polaco permitieron desbloquear la situacin. De esta forma el Consejo Europeo decidi aprobar el 18 de Junio de 2004 el texto de la Constitucin con ciertas modificaciones relativas al reparto de poder en las Instituciones cuyo detalle ser explicado en otra leccin. De esta forma, la Unin Europea, organizacin poltica sui generis, iba a disponer de una Constitucin, asimismo sui generis. No es una Constitucin comparable a la de un estado, pero tampoco un Tratado internacional en sentido estricto, sino una mezcla de ambas cosas. Como seala muy bien el propio texto constitucional, se tratara de un Tratado por el que se instituye una Constitucin para Europa. Tras la aprobacin del texto por parte del Consejo Europeo el siguiente paso implicaba, de acuerdo con el artculo IV-447 del Tratado, la necesidad de su ratificacin por todos y cada uno de los entonces 25 estados miembros (hoy 28 estados miembros). La forma de ratificacin suele depender de las normas constitucionales de cada estado. Hay estados en los que resulta suficiente la existencia de una votacin favorable en el Parlamento respectivo. Sin embargo, otros estados como Espaa, Francia, Gran Bretaa u Holanda, exigen, adems de la aprobacin en el Parlamento, la ratificacin mediante referndum de los ciudadanos. Por ello se celebraron diversos referendums con resultados asimismo diversos. As, mientras Espaa ratific favorablemente la aprobacin del Tratado, los ciudadanos franceses y holandeses rechazaron, siempre mediante referndum, la ratificacin del mismo. 3.6. EL TRATADO DE LISBOA. El Tratado Constitucional haba previsto su entrada en vigor el 1 de Noviembre de 2006. Pero la negativa de los ciudadanos franceses y holandeses provoc la paralizacin del mismo. Tras muchas discusiones y contactos, los lderes europeos aprobaron en diciembre de 2007 un nuevo Tratado, conocido como Tratado de Lisboa que sustitua definitivamente a la fallida Constitucin europea. Se prevea que este nuevo Tratado entrara en vigor el 1 de enero de 2009. Pero, previamente, deba ser ratificado por todos y cada uno de los entonces 27 Estados miembros, algunos, como ya he sealado, mediante acuerdo del Parlamento y otros, mediante

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referendum entre los ciudadanos. Pues bien, en Junio de 2008, los ciudadanos irlandeses decidieron no ratificar ese Tratado. Dado que, como ya he sealado, la entrada en vigor de todo nuevo Tratado exige la ratificacin favorable de todos y cada uno de los estados miembros, el resultado habido en Irlanda paraliz la puesta en marcha del mismo, crendose as un problema jurdico y, sobre todo, una nueva y repetida situacin de incertidumbre, desconcierto y crisis a la que parece se ha abonado de modo definitivo la Unin Europea en los ltimos aos. Por fin, en un nuevo referndum celebrado el 2 de Octubre de 2009, los ciudadanos irlandeses votaron favorablemente la ratificacin del Tratado. De este modo se superaba lo que deba de ser el ltimo peldao en esta interminable carrera de obstculos. Hubo algunos intentos posteriores de paralizar la entrada en vigor por parte de la Repblica Checa, pero esos intentos resultaron fallidos. De este modo el Tratado de Lisboa entr en vigor en Diciembre de 2009. El fracaso del Tratado Constitucional provoc una paralizacin del proceso de integracin europeo, paralizacin que apenas result paliada por la posterior aprobacin y entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Ese fracaso ha situado en un impasse lleno de incertidumbres el futuro de la Unin Europea. La crisis econmica iniciada a partir de 2008 no ha hecho sino agravar de forma alarmante los problemas. Ahora lo que estn en juego ya no son las cuestiones relativas al modelo de integracin, o a la mayor o menor intensidad y ritmo del proceso de integracin, sino la propia existencia de la Unin Europea como tal. En contra de una idea bastante arraigada, la actual marcha atrs del proceso de integracin europea no constituye una consecuencia derivada exclusivamente de la crisis econmica, sino que tiene carcter previo y abarca a aspectos que van mas all de lo estrictamente econmico. No es posible sealar aqu las mltiples y complejas causas que han dado lugar a esta situacin lamentable. Podramos sealar no obstante, y entre otras, los cambios provocados por el proceso de globalizacin, origen de la crisis econmica y financiera actual, el relevo generacional que ha llevado al olvido la terrible tragedia de las guerras mundiales que asolaron Europa el pasado siglo y, en no poca medida, la ceguera y demagogia de los lderes polticos de la ltima generacin. Como consecuencia de todo ello estamos asistiendo en los ltimos quince aos a un proceso constante de renacionalizacin de las polticas por parte de los Estados, lo que ha trado como resultado el progresivo debilitamiento de la Unin Europea. A pesar de ser plenamente conscientes de que el modelo seguido hasta ahora constituye un grave obstculo a la hora de expresar la unidad, visibilidad y coherencia de la Unin Europea, la mayora de los Estados europeos siguen siendo muy reticentes a aceptar una autntica autoridad supraestatal europea. Los lderes europeos no pueden ni deben olvidar que la consolidacin de un espacio pacfico, prspero, democrtico y con entidad suficiente para jugar un papel de primer orden en el mundo es una tarea que va mucho ms all de los clculos mezquinos y coyunturales. Y que la solucin a la actual situacin no puede venir establecida en trminos de beneficio o inters particular de los Estados, sino que debe asentarse en valores, convicciones y creencias comunes. Esta actitud de los actuales dirigentes europeos ha trado como consecuencia un evidente enfriamiento del europeismo e, incluso, en no pocos pases, un autntico sentimiento antieuropeo. Se trata de una tendencia que se manifiesta no slo en pases tradicionalmente euroescpticos como Gran Bretaa, o en los pases del Este (Chequia, Hungra, etc.) que, privados de una soberana plena en la poca comunista, no estn dispuestos a ahora a cederla a la Unin

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Europea a cualquier precio, sino tambin en los Estados que componen el ncleo duro de la Unin Europea, como Alemania, Francia u Holanda. 4. LOS ESTADOS Y LA UNIN EUROPEA: EL LUGAR DE LA SOBERANA El orden jurdico-poltico de los ltimos siglos se ha fundamentado tradicionalmente en la divisin territorial del mundo en estados soberanos, cada uno de los cuales ostenta un poder, una soberana exclusiva, sobre un mbito territorial determinado, expresado en una o varias lneas fronterizas de separacin. Tal como afirma H. Heller en su Teora del Estado publicada en 1934, el Estado se diferencia de todos los otros grupos territoriales de dominacin por su carcter de unidad soberana de accin y decisin. El Estado est por encima de todas las dems unidades de poder que existen en su territorio. Esa soberana le otorga la capacidad, tanto jurdica como real, de decidir de manera definitiva y eficaz en todo conflicto que altere la unidad de cooperacin social-territorial (...) y adems, de imponer la decisin a todos. De este modo, el poder del estado deviene, dentro de su territorio, en un poder supremo, exclusivo, irresistible y sustantivo lo cual le permite constituirse en creador supremo de las normas y tener el monopolio del poder de coaccin fsica legtima, la ltima ratio de todo poder. En realidad, esa nocin de soberana exclusiva y hermtica a la que alude Heller ha sido siempre ms un mito que una realidad. Siempre ha existido en el mundo contemporneo una clara divergencia entre la divisin formal del mismo en estados nacionales y la realidad social, econmica, cultural, etc... subyacentes. Esa divergencia se manifiesta, sin embargo, con toda su crudeza en el proceso de globalizacin en el que nos hallamos inmersos actualmente. El acelerado proceso de interdependencia y transnacionalizacin que estamos viviendo en los rdenes tecnolgico, cientfico, econmico, cultural, humanitario, etc. est provocando un desfase absoluto entre el orden poltico y la realidad social. La proliferacin de organismos internacionales, tanto formales como informales, no emanados directamente de la autoridad de los estados, o la marcada tendencia a una disminucin de la efectividad de los gobiernos individualmente considerados, como consecuencia de la expansin de fuerzas e interacciones transnacionales, estn haciendo que muchos de los mbitos tradicionales de actuacin del estado (economa, defensa, etc...) ya no puedan ser llevados a cabo sin el recurso a formas internacionales de colaboracin. Ello est obligando a los estados a aumentar su nivel de integracin poltica con otros estados en rganos o instituciones supraestatales provocando, as, un extraordinario aumento de instituciones y organizaciones supranacionales. Esa progresiva internacionalizacin resta posibilidades de accin autnoma al estado y trae como consecuencia el que cada vez resulte ms difcil la regulacin de importantes procesos de decisin por parte de los estados y sus respectivas constituciones. El resultado de todo ello es la quiebra profunda del principio clsico de soberana. Resulta difcil encontrar o identificar, actualmente, alguna soberana nica que lo sea realmente. Las fronteras son penetrables y pierden su significado cuando actores no estatales pueden comunicarse a travs del espacio. El estado ha dejado de ser un actor unitario para convertirse en un marco ms, no el nico, en el que se negocian y resuelven las diferencias polticas. La accin colectiva cada vez se escapa ms de la jurisdiccin del estado. Por ello, cada vez resulta ms difcil mantener la idea del estado como el garante, o al menos como el nico garante, del inters general. Europa constituye, sin lugar a dudas, una de las zonas geogrficas en las que se estn manifestando de forma ms evidente los cambios a los que acabo de

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aludir. A partir de la segunda guerra mundial qued bastante claro que el orden poltico clsico basado en la divisin de Europa en estados soberanos no resultaba ya adecuado para responder a los nuevos retos econmicos, tecnolgicos, militares, etc. Basta con repasar la historia de la integracin europea a la que se ha aludido ms arriba para cerciorarnos de la profundidad de tales cambios que culminan, por ahora, con la aprobacin de la Constitucin europea. Sea cual fuere el nuevo tipo de estructura poltica que vaya a emerger de la Constitucin europea, lo cierto es que la progresiva integracin de los estados nacionales est originando ya importantes efectos en principios jurdico-polticos tan bsicos y fundamentales como el de la soberana. El mito integrador del estado nacional se ha definido, tradicionalmente, por tres dogmas clsicos de la soberana como son la supremaca, la indivisibilidad, y la unidad del estado. En aplicacin de esos principios el derecho y el estado han ido permanentemente unidos. El derecho en su sentido clsico, ha constituido siempre una emanacin de la soberana estatal. No se reconoca otro derecho que el generado por el propio estado, y el derecho internacional se aceptaba slo en la medida en que el estado lo legitimaba. Con el proceso de unificacin europea comienzan a resquebrajarse, o cuando menos a debilitarse, esos principios tradicionales. As, frente a la coincidencia entre un ente soberano y un territorio exclusivo donde se ejerce esa soberana, surge un sistema poltico multinacional, geogrficamente abierto y en constante crecimiento. Frente a una soberana nica e indivisible se establece una soberana compartida; junto a las leyes del estado, han surgido normas comunitarias equiparables con aquellas, y tambin, en su caso, leyes y normas regionales o autonmicas. A ello debe aadirse la creacin de un derecho transnacional derivado de los pactos o acuerdos jurdicamente vlidos suscritos entre los entes interregionales, transfronterizos, etc. La idea del Estado de Derecho, entendido como abstraccin ltima del poder, sigue siendo perfectamente vlida y contina plenamente vigente, pero se trata ahora de un Estado de Derecho no asentado exclusivamente en el estado-nacin. La mutua interrelacin entre derecho comunitario, derecho estatal, derecho regional, y derecho transnacional (por no hablar del derecho internacional) hacen que el poder y la soberana se compartan entre las diversas instancias y sujetos en funcin de los mbitos materiales de competencia asignados a cada uno de ellos. Los estados nacionales europeos dejaron de tener la exclusividad en cuanto soporte de la aplicacin del Estado de Derecho, desde el momento en que se sometieron a las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea o, en otro mbito, a las del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A partir de la aprobacin de la Constitucin europea, los estados van a dejar de tener la exclusividad no slo como instrumento de aplicacin sino tambin como fuente de legitimacin del estado de derecho.

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5. LA CONSTITUCIN EUROPEA Y LAS CONSTITUCIONES ESTATALES Desde un punto de vista formal, la concepcin clsica de la soberana se ha definido por tres grandes caractersticas: 1. Poder supremo, por encima de cualquier otro poder (religioso, econmico, etc...). 2. Poder originario no derivado de ningn otro, en la medida en que le ha sido otorgado por el pueblo. 3. Poder independiente de cualquier otro. Pues bien, los cambios derivados del proceso de integracin europea condicionan y limitan, y lo van a hacer mucho ms en el futuro, tanto el contenido como la propia naturaleza de la soberana. Este condicionamiento y limitacin han venido afectando, hasta ahora, al poder constituido en la medida en que el derecho comunitario asume determinadas competencias del estado. Pero, a partir de la aprobacin de la Constitucin europea, y siempre que la misma sea debidamente ratificada y entre en vigor, la limitacin de la soberana va a afectar al propio poder constituyente. Hasta ahora, los estados transferan una serie de competencias propias a favor de las instituciones comunitarias. A partir de ahora los estados van a quedar limitados por una entidad, la Unin europea, que no solo dispone de una serie de competencias, sino que cuenta con personalidad jurdica propia, una estructura institucional propia, y una carta de derechos fundamentales obligatoria para todos los estados miembros. Es cierto que la legitimidad del texto constitucional europeo emana de la soberana de los Estados miembros. Pero no lo es menos que, una vez aprobado ese texto, la soberana de los estados cede, no en todo pero s en aspectos muy sustanciales, ante la soberana de la Unin europea. Los estados dejan de actuar como una entidad independiente, autoconstituida, para integrarse en una colectividad ms amplia, bajo una Constitucin comn. Por eso, la relacin entre orden constitucional e integracin europea deviene en una de las cuestiones decisivas de los prximos aos. Basta con analizar algunas de las modificaciones constitucionales operadas en algunos de los estados miembros de la UE para comprobar la progresiva integracin constitucional de los mismos en el seno de la Unin. El proceso de integracin se apoy inicialmente en clusulas genricas que habilitaban a los estados para concertar limitaciones de soberana. Esta tcnica de habilitacin genrica comenz a ser abandonada para ser sustituida por otras que articulaban de manera distinta y ms fuerte la vinculacin del respectivo estado con la Unin. Ello provoc una nacionalizacin del Derecho comunitario. Es cierto que esta intensificac in del proceso de integracin se ha debatido entre dos lgicas distintas, la lgica de la integracin que supondra la prevalencia del Derecho europeo sobre los Derechos nacionales, y la lgica de la soberana que fundamentara en cada Constitucin nacional el poder de los rganos y la validez del Derecho. La aprobacin de la Constitucin europea parece apuntar, salvo acontecimientos imprevisibles, a una prevalencia de la lgica de la integracin sobre la lgica de la soberana. Conviene aclarar, sin embargo, que la entrada en vigor de la Constitucin europea no va a implicar la desaparicin de las Constituciones estatales-nacionales actualmente vigentes. Y ello por dos motivos: uno de orden temporal, el otro de carcter estructural. Transitoriamente, y hasta tanto no se desarrollen plenamente las previsiones contenidas en el texto europeo, los estados van a seguir manteniendo muchas funciones tales como proteger fsicamente a las personas, prestar servicios sociales bsicos, facilitar a los ciudadanos el derecho a participar en la vida poltica e, incluso, representarlos a nivel internacional, dado que los individuos todava seguimos siendo miembros de una comunidad internacional en la medida en que somos ciudadanos de un estado. En segundo lugar, una vez implementado el nuevo ordenamiento europeo, parece evidente que a una sociedad

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compleja y abierta como la europea actual, debe corresponderle tambin una soberana y, por lo tanto, un ordenamiento jurdico-constitucional complejo y abierto. El problema no se plantea, por lo tanto, en trminos de sustitucin o eliminacin de las viejas soberanas por una nueva soberana europea o de las vigentes Constituciones por una nueva Constitucin, sino en trminos de superposicin entre ellas. He ah el nudo gordiano de la cuestin que nos ocupa. A este respecto conviene recordar, en este punto, la distincin entre los conceptos de titularidad y ejercicio de la soberana. El hecho de que la titularidad de la soberana corresponda al pueblo no significa que sea el pueblo quien la ejerza necesariamente o, al menos, que la ejerza sin lmites. El ejercicio concreto de esa soberana vendr determinado por la Constitucin. Por ello, la Constitucin, en cuanto norma o ley fundamental del ordenamiento jurdico, es tambin la depositaria de la idea de soberana. En el estado constitucional la soberana nunca ha tenido un contenido absoluto ya que se halla limitada por los derechos individuales de los ciudadanos. Pues bien, la Constitucin europea va a afectar de forma sustancial al concepto de soberana tanto en su titularidad como en su ejercicio. En lo que respecta a la titularidad, queda fuera de toda duda la consideracin del pueblo como sujeto titular de la soberana. Lo contrario implicara la desaparicin de la democracia y el Estado de derecho. Dicho esto, se plantea, sin embargo, el problema de si cabe hablar de un nico pueblo entendido como unidad, nica y exclusiva, de la que emana o se deriva la titularidad de la soberana. Ello nos lleva a plantear dos cuestiones: 1. determinar quin es el pueblo del cual recibe su legitimacin la Constitucin europea, y 2. ver en qu medida resulta posible la compatibilidad entre ese pueblo titular de la soberana europea con la del pueblo titular de la soberana en la que se asientan las respectivas Constituciones estatal-nacionales. La respuesta a esta doble cuestin nos sita ante una doble alternativa. O bien se sigue manteniendo la tesis clsica de una sola soberana entendida en su triple sentido de poder supremo, originario e independiente, o bien optamos por la idea de que es posible una soberana compartida. Si optamos por la primera alternativa, todava nos queda por resolver el problema de si tal soberana debe corresponder a la UE, o a los estados nacionales. Frente a esta posicin cabe una segunda alternativa consistente en optar por una soberana compartida. Partiendo de la base de que la entrada en vigor de la Constitucin soberana europea no va a producir una extincin de la soberana de los diversos estados, sino una superposicin de soberanas, entonces se plantea la cuestin de cul va a ser la soberana residual de los estados y cules pueden ser los elementos de conflicto entre ambas soberanas. Como es obvio, es sta una cuestin que por su enorme complejidad escapa a las pretensiones y lmites de este trabajo. Permtaseme, por ello, tan slo insistir en la necesidad de configurar una estructura compleja basada en la lgica o el principio de subsidiariedad que permita un reparto no slo de competencias sino tambin de soberana entre los diversos entes o instituciones. Un nuevo modelo, capaz de unir los elementos positivos de los modelos confederal y federal, en el que sea posible limitar el monopolio de los diferentes estados, a nivel europeo, como sujetos de derecho internacional, sin que esto signifique necesariamente acabar con el estado. Ello nos lleva de forma inmediata a la necesidad de cuestionarnos con carcter general los posibles retos que se le plantean al constitucionalismo y, de forma

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particular, la cuestin de cul puede ser el futuro de las Constituciones. En un momento como el actual en el que los estados europeos se hallan afectados por mutaciones de un calado tan extraordinario, pueden seguir conservando las Constituciones el mismo sentido, el mismo significado que han mantenido hasta ahora?. Es absolutamente imprescindible que las Constituciones presupongan la existencia de estados, al menos en el sentido clsico que ahora conocemos?. Puede haber Constituciones sin estados?. Puede hablarse de Constituciones y de constitucionalismo ms all de los estados?. He aqu tan slo una breve muestra de las muchas reflexiones que se le plantean al constitucionalismo y a los constitucionalistas en este nuevo milenio. Hasta ahora ha sido el ropaje del estado el que ha dado todo su sentido a la tradicional discusin tanto analtica como normativa de los principios y valores que informan las normas de la Constitucin. La propia idea del ejercicio del poder en el marco del orden constitucional, los principios de distribucin o divisin del poder, las frmulas a travs de las cuales se controla el ejercicio del poder, el propio significado del Estado de Derecho, o la legitimidad del control de constitucionalidad, todos estos aspectos slo resultan comprensible en el contexto de un orden estatal. Por ello, el innegable declive del estado nacional como nica estructura jurdico-poltica a travs de la cual se configura el Estado de Derecho sita tanto a la idea de la Constitucin como a la propia teora constitucional en una encrucijada extraordinaria y de consecuencias bastante imprevisibles. Sin embargo, considero que tal cambio no tiene por qu significar necesariamente que el Derecho Constitucional vaya a disolverse totalmente hasta quedar reducido a una mera categora histrica. Con independencia de la forma que cobre en el futuro la Unin Europea, su existencia presupondr siempre la de los estados miembros y, con ellos, la de sus respectivas Constituciones. Y a su vez, por su parte, la futura UE solo podr cumplir eficazmente con sus tareas si su ejecucin es descentralizada y observa el principio de subsidiariedad. El futuro del Derecho Constitucional depender, por lo tanto, de su capacidad de adecuacin a esa nueva estructura y tal adecuacin implica el establecimiento de frmulas de convivencia entre las Constituciones de los diversos estados y la futura Constitucin europea. Ambos niveles constitucionales - el europeo y los estatales- van a resultar imprescindibles. Es preciso acabar con la idea clsica de que todo derecho emana necesariamente de una nica fuente de poder, de una nica soberana. Frente a esta idea es necesario plantear la posibilidad de mantener una visin ms amplia o ms difusa del derecho. Se trata de construir un concepto de derecho que permita la posibilidad de solapamientos e interacciones entre diversos sistemas legales, sin que tenga que suponer ello, necesariamente, la subordinacin o jerarquizacin entre ellos, o con respecto a terceros sistemas. Frente a la concepcin monista, kelseniana, de un sistema jurdico entendido como un todo unitario, parece ms adecuada una visin pluralista capaz de mantener una compatibilidad entre sistemas que se solapan e interactan mutuamente. Como bien seala Hart, hay muchas formas y grados posibles de dependencia e independencia. Si bien la palabra estado introduce o sugiere alguna medida de autonoma, ello no supone necesariamente sostener que esa autonoma tiene que ser ilimitada o que solo puede estar limitada por cierto tipo de obligacin. En la Europa contempornea, y particularmente en ese orden jurdico complejo que constituye la UE, ya no resulta necesario aqul concepto clsico de soberana que implicaba necesariamente la configuracin de relaciones jerrquicas de supra o subordinacin.

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La construccin de ese orden jurdico complejo har posible la coexistencia entre un derecho europeo y unos derechos internos basados en una relacin de equiordenacin y no en una relacin de supra o subordinacin. Pero, adems, debe convertirse en una frmula imprescindible a la hora de reestructurar sobre nuevas bases, ms adecuadas a la realidad poltica de nuestro tiempo, la relacin entre derecho interno y derecho internacional. La distincin actualmente vigente entre derecho interno y derecho internacional se halla sustentada en la concepcin kelseniana del derecho y parte de la afirmacin de que concebir una soberana externa junto a una soberana interna es, en cualquier caso, errneo. La concepcin clsica de la soberana establece una distincin tajante entre derecho interno y derecho internacional. Mientras que el ordenamiento jurdico interno implica un conjunto de normas perfectamente estructuradas en torno a los principios de unidad y globalidad, el ordenamiento jurdico internacional se nos presenta como una realidad compuesta por una pluralidad de formas y de rdenes parciales, una realidad caracterizada por un exceso de rdenes, de estructuras evanescentes. De esta forma, el ordenamiento jurdico internacional se ha configurado siempre como un desorden entendido no en un sentido negativo de falta de orden sino en el sentido positivo de redundancia o exceso de rdenes Ya no resulta posible seguir manteniendo esta idea en el momento actual. Los cambios producidos como consecuencia del proceso de transnacionalizacin o globalizacin actuales estn provocando que ese desorden positivo derive, en la prctica, en una autntica falta de orden, en una verdadera anarqua internacional. Los nuevos tiempos requieren reglas tambin nuevas. Pero para que tal reconfiguracin resulte posible hay que tener en cuenta las mutaciones internas y externas de los estados y reconocer el lugar cada vez ms amplio ocupado por nuevas organizaciones como la Unin Europea. Esta progresiva difuminacin entre el derecho interno y el derecho supraestatal llmese internacional, transnacional o de cualquier otro modo- sita a los juristas en la perspectiva de un nuevo horizonte cual es el de la necesidad de asumir la elaboracin progresiva de un constitucionalismo mundial. Un constitucionalismo regulador de un ordenamiento jurdico complejo en el que sea posible la convivencia de rdenes jurdicos diversos no sustentada, necesariamente, en relaciones jerrquicas de supra o subordinacin, sino en criterios de comparticin, coordinacin y subsidiariedad. Ese es, en definitiva, el gran reto del constitucionalismo ante el siglo XXI.

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SELECCIN LEGISLATIVA, JURISPRUDENCIAL Y BIBLIOGRFICA LEGISLACIN Tratado de Lisboa y versiones consolidadas de los Tratados de la Unin Europea y de funcionamiento de la Unin Europea. Thomson Civitas. Madrid. JURISPRUDENCIA Sentencias de inters relativas a la relacin entre los Tratados europeos y las Constituciones estatales: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAOL - Declaracin de 1.7.1992 - Declaracin de 13.12.2004 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ALEMN Sentencia de 12.10.1993 Sentencia-Lisboa, de 30.6.2009.

TRIBUNAL SUPREMO DE DINAMARCA - Sentencia de 6.4.1998 CORTE CONSTITUCIONAL ITALIANA - Sentencia de 10.10.1994 CONSEJO CONSTITUCIONAL FRANCS - Decisin de 2.9.1992

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BIBLIOGRAFA a. Para un anlisis histrico del proceso de integracin y del proceso constituyente: - ALDECOA LUZARRAGA, F.: La integracin europea. Anlisis histrico institucional con textos y documentos Tecnos. Madrid, 2002. - ROIG MOLES, E.: Continuidad y refundacin; deliberacin y decisin: El proceso de la Convencin y la reforma de los tratados El proyecto de nueva Constitucin europea. Fundacin Pi i Sunyer y Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia, 2004. Pgs. 17-130. b. Documentacin en Internet sobre el proceso constituyente: - Convencin europea: http://european-convention.eu.int - Debate sobre el futuro de Europa: http://europa.eu.int/futurum c. Sobre el modelo de integracin: - MARTN Y PEREZ DE NANCLARES, J.: El federalismo supranacional un nuevo modelo para la Unin Europea? Consejo Vasco del Movimiento Europeo. Bilbao, 2003. - RUBIO LLORENTE, F.: El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 48. Madrid, 1996. d. Sobre el Tratado de Lisboa: Gurutz Juregui y Juan Ignacio Ugartemenda. Europa en el lecho de Procusto: de la Constitucin Europea al Tratado de Lisboa, en Revista Vasca de Administracin Pblica. N 79. Oati. 2008.

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