Memo de Polticas Pblicas

N 2

PROpUESTAS pARA REVERTIR LA SEGREGACIN URBANA

Va rpida para reducir la desigualdad

Nuestras ciudades reejan de forma cruda los altos niveles de desigualdad que existen en el pas. La inequidad de los ingresos slo explica una parte de esta segregacin. No hay que esperar a que aumente el PIB per cpita para hacer frente a esta situacin. ESPACIO PBLICO ha formulado una serie de propuestas concretas para integrar socialmente nuestras ciudades con el n de que todos sus habitantes disfruten de una mejor calidad de vida.

Espacio Pblico es un centro de pensamiento independiente que busca aportar de manera signicativa al debate y anlisis de las polticas pblicas que Chile requiere para enfrentar de manera inclusiva su desarrollo social, poltico, econmico y cultural.

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Tan Lejos, Tan cerca

En todas las ciudades del mundo existen contrastes sociales. Sin embargo, en Chile los niveles de segregacin son especialmente altos dado su nivel de ingreso.
Basta tomar una micro para apreciar los fuertes contrastes entre barrios que viven en el primer mundo y otros donde el desarrollo parece haber pasado de largo. En los barrios perifricos abunda un paisaje desolador, formado por miles de viviendas sociales donde las familias viven hacinadas, alejadas del centro urbano, enrejadas en sus casas o departamentos, con plazas que terminaron como sitios eriazos y avenidas donde abundan los microbasurales. Por cierto, no se trata de un fenmeno exclusivo de Santiago. En Antofagasta, Via del Mar, Temuco, Puerto Montt y tantas otras grandes ciudades chilenas la situacin es similar.

ELEmENTAL

Cul es el origen de esta situacin?

En 1982, ms de 60.000 familias santiaguinas vivan en campamentos. Sus condiciones eran muy precarias. Sin embargo, tenan un gran atributo: su ubicacin. Un 24% estaba en el barrio alto y en Santiago Centro, lo que reduca el tiempo y costo de transporte y ampliaba las oportunidades para acceder a mejores empleos, servicios o espacios pblicos. En los siguientes 20 aos la mayora de estos campamentos fue erradicada y muchos de sus pobladores fueron trasladados a las periferias como propietarios de viviendas nuevas de poco metraje y, en varios casos, de mala calidad constructiva. La magnitud del traslado fue tal, que en pocos aos estas agrupaciones de viviendas sociales derivaron en municipios nuevos que, sin embargo, nacieron sin recursos y se mantienen en esta condicin.

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LO QUE EXPlICA

la persistencia de la segregacin

La segregacin urbana en Chile no se explica slo por la falta de recursos estatales (en especial municipales) o los altos niveles de desigualdad de ingresos. Ello sin duda inuye, pero la segregacin se acenta debido a la conuencia de varios factores. Los principales son:

PROBLEMA 1: CENTRALISMO Y MIOpA SEcTORIAL. El accionar sectorial con que opera el Estado de Chile muchas veces contribuye a la segregacin. El ms claro ejemplo de ello es la poltica habitacional, que por mucho tiempo no incorpor los servicios anes que necesitan los barrios. El Estado fue muy ecaz en proveer en poco tiempo un gran nmero de viviendas para los grupos de menores ingresos, pero muy deciente en equipar estos barrios o mejorar sus accesos, ya que cada una de estas responsabilidades recae en distintos organismos pblicos.

PROBLEMA 4: LA cRISIS DEL TRANSpORTE pBLIcO. Un rasgo de la mayora de los barrios segregados es que estn alejados de los sectores donde se concentran las fuentes de empleo y los principales servicios. Esto impone altos costos a sus habitantes. Para el decil ms pobre de la poblacin los costos de transporte representaran un 85% de su ingreso. La solucin es evadir el pago o sencillamente dejar de viajar, lo que limita las opciones de acceder a mejores oportunidades de empleo o recreacin. Adems, la satisfaccin de los usuarios con el transporte pblico sigue siendo muy baja. Esta situacin slo se va a agravar con el explosivo crecimiento del parque automotor, ya que aumentarn an ms los tiempos de traslado a estos alejados sectores.

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PROBLEMA 2: INSTRUMENTOS OBSOLETOS. Existen dos instrumentos clave para la planicacin urbana, ninguno de los cuales da el ancho para atacar el problema de la segregacin. El primero son los planes reguladores que en la prctica se limitan a jar normas urbansticas. El problema es que estas normas slo se concretan cuando existe inversin, lo que no suele ocurrir en los barrios segregados. El otro instrumento es la evaluacin social de proyectos. Pese a cumplir un rol fundamental en la asignacin de recursos pblicos, sus metodologas son anticuadas y omiten muchos costos derivados de la segregacin urbana as como los benecios de la integracin. Adems, este sistema opera como un cuello de botella, ya que la evaluacin est centralizada en el Ministerio de Desarrollo Social, lo que retrasa innecesariamente inversiones que no pueden esperar.

PROBLEMA 3: ABUSO DEL SUBSIDIO. Tanto las polticas de vivienda como las de transporte se basan en la transferencia de recursos a personas o empresas por la va de los subsidios. El subsidio es una herramienta eciente para agilizar la entrega de viviendas o cubrir el dcit de empresas de buses, pero tiende a consolidar el status quo, ya que los recursos se diluyen entre miles de beneciarios. Los parques, grandes edicios pblicos, lneas de metro o las avenidas no se construyen acumulando vouchers como en una lista de novios de las grandes tiendas. Y son estos tipos de proyectos los que realmente puede revitalizar barrios al generar un cambio de tendencia.

PROBLEMA 5: EL RIESGO DE LA EXpULSIN REGIONAL. El problema de la segregacin podra complicarse en el mediano plazo debido al fuerte desarrollo inmobiliario del ltimo tiempo. Este ha reducido la disponibilidad de terrenos, elevando sus precios de forma considerable. Se calcula que el dcit cuantitativo de viviendas llega hoy a casi 500.000 unidades, de las cuales unas 130.000 corresponden a los grupos ms vulnerables. Localizar esta demanda es muy complejo y, de no mediar cambios, podra terminar en una nueva expulsin de habitantes de bajos recursos, pero esta vez hacia localidades ms alejadas. En el caso del Gran Santiago seran Buin, Lampa o Colina, que hoy concentran las principales reservas de suelo urbanizable en esta regin.

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PROpUESTAS pARA UNA cIUDAD MS JUSTA

Para reducir los actuales ndices de segregacin y desigualdad que afectan a nuestras ciudades, y evitar que se produzcan nuevos focos de segregacin en el futuro, ESPACIO PBLICO ha elaborado una serie de propuestas que se ordenan en torno a cuatro ideas fuerza:

Invertir.

La poltica de subsidios es insuciente para romper la actual tendencia de segregacin. Hay que pasar del apoyo a las personas a una fuerte inversin en obras que revitalicen los barrios.

Focalizar en territorios. Integrar.

El enfoque universalista es regresivo cuando se trata de segregacin urbana: hay que poner los recursos donde stos ms se requieren. Ello implica focalizar territorialmente la inversin en aquellos sectores con altos ndices de segregacin.

La segregacin se rompe integrando la periferia a la ciudad moderna y llevando la ciudad moderna a la periferia. Esto signica que los estndares de las comunas ms desarrolladas, en trminos de vivienda, espacios de recreacin y servicios pblicos, tambin se apliquen a las comunas que, hasta hoy, han sido desatendidas.

Coordinar.

No es posible reducir la segregacin urbana desde la lgica sectorial y centralista con que opera hoy el Estado.

PRACA dA CONhECImIENTO

Centro cvico ubicado en el corazn de un sector vulnerable de Ro de Janeiro. Es un espacio educativo, cultural y deportivo con estndar de ciudad moderna.

Los sectores vulnerables podran revitalizarse de manera importante si se aplicaran los mismos estndares de diseo y calidad que tiene, por ejemplo, la avenida Pedro de Valdivia.

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ESTABLEcER

Zonas de Equidad Territorial

Proponemos denir Zonas de Equidad Territorial (ZET) que correspondan a los barrios segregados que tienen la mayor urgencia de recuperacin. En ellas, el Gobierno Regional deber denir las propuestas normativas, de inversin y su cronograma de implementacin. La mantencin de todos los proyectos de inversin que se ejecuten en la ZET estar a cargo de los municipios mediante la contratacin de empresas de servicios, tal como ocurre hoy en las comunas ms ricas del pas. Como los recursos propios no alcanzan para ello, el gobierno central nanciar la mantencin de las ZET por 10 aos renovables.

PROPUE STA

Toda ZET contar, a lo menos, con tres componentes clave: 1. Un centro cvico que agrupe servicios de educacin, salud, seguridad, fomento productivo y cultura. La idea es llevar la ciudad moderna a la periferia, construyendo infraestructura como el GAM en los barrios segregados de Chile, siguiendo los exitosos ejemplos de Ro de Janeiro y Medelln. 2. Un subsidio especial para la tarifa de buses, que reduzca el costo de transporte para sus residentes. 3. Quiero Mi Barrio de segunda generacin: un programa de mejoramiento de los espacios pblicos ms degradados, con foco en la habilitacin de reas verdes y espacios abandonados, pero con mayores recursos que el programa actual.

Abrir las Grandes Alamedas

UESTA PROP
Muchos de los sectores segregados estn pobremente conectados con la ciudad moderna. Las Grandes Alamedas sern corredores de transporte que comunicarn las ZET con los sectores de mayores oportunidades laborales y servicios. Estas alamedas sern avenidas con los mismos estndares de diseo urbano y materialidad del barrio alto en cuanto a la arborizacin, el soterramiento de cables, las luminarias y aceras, as como los mobiliarios de descanso y seguridad. Incluirn ciclovas y estacionamientos para bicicletas. Las Grandes Alamedas buscarn adems acortar los tiempos de viaje. Los paraderos y zonas pagas tambin sern diseadas con estndar de calidad, con soluciones que ejerzan el cobro antes de entrar al bus, reduciendo as la evasin y mejorando la experiencia de viaje.

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Prevenir una nueva ola de expulsin territorial

Para evitar que las nuevas vivienDas sociales sean DesplazaDas Hacia sectores caDa vez ms alejaDos, proponemos:

PROPUE STA

1. Crear un banco de terrenos pblicos. Para ello el Estado detendr las ventas de terrenos scales o de bienes nacionales por un plazo de ocho aos a n de utilizar esos activos para recuperar los barrios segregados. Estas propiedades scales sern traspasadas mediante Decreto Supremo a los gobiernos regionales, quienes debern destinarlas solamente a albergar centros cvicos en las ZET, proyectos de vivienda social para arriendo y venta o equipamientos y reas verdes en barrios vulnerables no ZET. 2. Establecer cuotas e incentivos para la vivienda social. Se exigir que todos los planes reguladores contemplen cuotas de vivienda social en sus reas de extensin urbana, en porcentajes que aseguren una mezcla social. Adems, se denirn incentivos (aumento en la densidad y altura de edicacin) para que los proyectos privados de densicacin urbana incluyan un porcentaje de viviendas sociales en cada edicio.

ESTABLEcER UN

Gobierno para las Ciudades

UESTA PROP
Las propuestas anteriores difcilmente se podrn llevar a cabo con la actual estructura institucional. Proponemos reforzar el gobierno regional para que pueda coordinar y ejecutar polticas de alcance urbano y territorial. Ello implica traspasarle atribuciones y recursos desde ministerios clave, como los de Vivienda y Urbanismo, Transportes, Obras Pblicas y Bienes Nacionales. Implementar un gobierno regional fortalecido tomar tiempo, pero existe una manera de avanzar con la institucionalidad vigente mediante la creacin de fuerzas de tarea de corto plazo. Proponemos denir por decreto supremo 20 ZET en todo el pas y entregar al intendente las facultades y recursos especiales para la denicin de las ZET, as como para su diseo, licitacin y construccin. El nuevo gobierno regional tenDr que Formular Dos instrumentos nuevos: n Plan de Desarrollo Regional, que incluye disposiciones generales para las ciudades. n Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), que distribuye en el territorio estas propuestas. El PROT tendra normativas similares a un plan regulador, pero agregara los proyectos de inversin del Plan de Desarrollo, a n de completar la pieza que falta para que sea un instrumento que conduzca el desarrollo y pueda cambiar tendencias.
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OCTUBRE 2013

INFORME DE POLITICAS PBLICAS

Para un anlisis en profundidad, que contiene un diagnstico ms amplio y el listado completo de nuestras propuestas de reformas, ver el Informe de Polticas Pblicas N2 Va rpida para reducir la desigualdad: Propuestas para revertir la segregacin urbana en nuestras ciudades, disponible en www.espaciopublico.cl.

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VA RPIDA PARA REDUCIR LA DESIGUALDAD

Propuestas para revertir la segregacin urbana en nuestras ciudades
ALEJANDRO ARAVENA JOS DE GREGORIO IVN PODUJE

www.espaciopublico.cl

Los Informes de Polticas Pblicas contienen propuestas que reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de todos quienes participan en Espacio Pblico.

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www.espaciopublico.cl
DOCUMENTO DE REFERENCIA / OCTUBRE 2013

06
www.espaciopublico.cl
DOCUMENTO DE REFERENCIA / OCTUBRE 2013

Institucionalidad para la Integracin Social Urbana

Transporte como Motor de Integracin Social Urbana

Para ms antecedentes generales que sirvieron de insumos en la elaboracin de nuestras propuestas, ver los siguientes Documentos de Referencia, tambin disponibles en nuestra pgina web.
n Institucionalidad para la integracin social urbana,

CRISTBAL TELLO ESCOBAR

Abogado, MS in Development Studies London School of Economics. Miembro de la Red Espacio Pblico

IVN PODUJE

Arquitecto, Magster en Desarrollo Urbano Universidad Catlica de Chile. Socio fundador de Atisba. Miembro de la Red Espacio Pblico.

OSCAR FIGUEROA

Economista, Doctor en Urbanismo Universidad de Paris.

Cristbal Tello. Documento de Referencia N5.

n Transporte como Motor de Integracin Social Urbana,

Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Pblico encarga a investigadores, acadmicos y expertos. Los documentos reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de Espacio Pblico.

Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Pblico encarga a investigadores, acadmicos y expertos. Los documentos reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de Espacio Pblico.

Ivn Poduje yOscar Figueroa. Documento de Referencia N6.

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DOCUMENTO DE REFERENCIA / OCTUBRE 2013

08
www.espaciopublico.cl
DOCUMENTO DE REFERENCIA / OCTUBRE 2013

n Control de la segregacin socio-espacial: rebatiendo mitos,

Control de la segregacin socio-espacial: Rebatiendo mitos, construyendo propuestas

FRANCISCO SABATINI PA MORA

Instrumentos de Planificacin Territorial para la Integracin Social en reas Urbanas

construyendo propuestas, Francisco Sabatini;Pa MoraeIgnacia Polanco. Documento de Referencia N7.

n Instrumentos de planicacin territorial para la Integracin

JAVIER WOOD LARRAN

Socilogo, PhD en Planificacin Urbana UCLA. Sociloga Universidad Catlica de Chile. Miembro de la Red Espacio Pblico.

Gegrafo, Magster en Desarrollo Urbano y Planificacin Local Universidad X Paris Nanterre. Miembro de la Red Espacio Pblico

LUIS VALENZUELA

IGNACIA POLANCO

Arquitecto, Magster en Arquitectura, Doctor of Design Universidad de Harvard. Miembro de la Red Espacio Pblico.

social en reas urbanas, Javier Wood yLuis Valenzuela. Documento de Referencia N8.

Sociloga , Master en Desarrollo Social Urbano de la Universidad de Birmingham.

Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Pblico encarga a investigadores, acadmicos y expertos. Los documentos reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de Espacio Pblico. Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Pblico encarga a investigadores, acadmicos y expertos. Los documentos reflejan la visin de los autores y no necesariamente representan la opinin de Espacio Pblico.