SERIE POLTICAS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL

Noviembre 2011

Centre latino-amricain pour le dveloppement rural

GRANDES PROYECTOS DE INVERSIN PRIVADA EN LOS TERRITORIOS CAMINOS PARA MITIGAR CONFLICTOS Y POTENCIAR SUS IMPACTOS EN EL DESARROLLO
Las grandes inversiones privadas de actores externos al territorio pueden tener impactos muy
dismiles en diferentes territorios, y casi nunca estn libres de conflictos. Una condicin central para que estas inversiones conduzcan a resultados favorables en crecimiento econmico, inclusin social y sustentabilidad ambiental, es que se inserten en estrategias de desarrollo territorial que compatibilicen los intereses de las empresas con los de la poblacin local. Para ello, no hay otro camino que el construir acuerdos en torno a estas estrategias de desarrollo, lo que no se puede reemplazar por acciones puntuales de responsabilidad social por parte de las empresas. articulacin ms amplia con proveedores locales.

Las grandes empresas pueden encontrar oportunidades de negocio y de gestin de riesgos en una El Estado debe aportar reglas que normen el acceso y uso de los recursos naturales con criterios de
equidad y sustentabilidad, a fin de regular los espacios de conflicto entre los proyectos de inversin privada y las comunidades locales. Tambin podr poner a disposicin sistemas de informacin de amplio acceso sobre los cambios en reglas referidas a recursos naturales, e invertir en el desarrollo de capacidades de los actores locales para hacer efectiva su participacin en la toma de decisiones en el territorio.

Los gobiernos locales deben fortalecerse y ser dotados de mayores atribuciones y competencias

as como de capacidades tcnicas, polticas y de gestin para transformarse en actor clave de la gobernanza de los recursos naturales y el desarrollo territorial. As se potencia su capacidad de dilogo y negociacin con las grandes empresas de fuera del territorio. Estas grandes empresas, cuyos centros de decisin casi siempre estn fuera del territorio, son de hecho un actor decisivo en el proceso de trasformacin de los territorios rurales. Muchas veces corresponden a industrias intensivas en capital, y siempre estn vinculadas a mercados dinmicos nacionales o internacionales. Las inversiones que realizan casi siempre escapan a las posibilidades de las empresas locales, y transforman fuertemente la economa del territorio y las reglas de acceso y uso de los recursos naturales. A veces es tal su peso, que cambian en 1

Inversin extraterritorial: oportunidades y conflictos

Las grandes inversiones privadas de actores externos al territorio suelen determinar las dinmicas de estos espacios. Ejemplos destacados en Amrica Latina son las grandes inversiones en minera, hidrocarburos, hidroelctricas, forestales, tursticas y acucolas, y de agricultura en gran escala, que por diversas condiciones llegan a las zonas rurales (ver recuadro 1).

forma significativa las dinmicas de desarrollo del territorio y afectan muchas dimensiones de la vida pblica y privada de los habitantes locales, entre los cuales casi nunca estn incluidos los gerentes o los accionistas de estas empresas. Los efectos que estas inversiones extraterritoriales tienen en el territorio no son unvocos. Existen casos donde ellas han impulsado nicamente dinmicas de extraccin de excedentes econmicos, limitando la integracin de los emprendedores locales al desarrollo territorial. Esto sucede en las denominadas economas de enclave donde grandes inversiones, dependientes de economas de escala y poca capacidad de encadenamientos productivos en los territorios, conllevan procesos de exclusin para otro tipo de actividades econmicas locales, dominando los recursos naturales y capturando tambin los espacios institucionales en una dinmica que se auto-refuerza en el tiempo (Pack y Saggi, 2006). Hoy en da, muchas de estas inversiones de enclave son adems muy poco intensivas en el uso de mano de obra local (excepto en las etapas iniciales de instalacin). Por lo tanto, el territorio y sus habitantes prcticamente no tienen forma de beneficiarse con estas inversiones, aunque deben sobrellevar los costos ambientales, sociales y econmicos. En algunos pases se han creado leyes que redistribuyen un porcentaje de los ingresos de este tipo de inversiones hacia los territorios, como sucede con el canon minero en el Per (Hernndez y Trivelli, 2011). Una situacin distinta es cuando estas inversiones establecen relaciones fuertes con otras empresas locales a las que compran bienes o servicios, o cuando se trata de actividades productivas en el uso de mano de obra relativamente bien remunerada. Bajo ciertas condiciones, estas relaciones pueden dar origen a los clsteres, que implican una articulacin amplia de actores (como productores, proveedores, instituciones g u b e r n a m e n t a l e s, u n i ve r s i d a d e s, a g e n cias reguladoras, o asociaciones de comercio)

que interactan en lgicas de competencia y colaboracin. La proximidad de las empresas e instituciones, y los intercambios repetidos entre ellas, fomentan una mejor coordinacin y confianza, generando ventajas en eficiencia, eficacia y flexibilidad. Todo esto se traduce en aumento de la productividad de las empresas de la zona, y fuertes incentivos para la innovacin y formacin de nuevas empresas (Porter, 1998). Los efectos econmicos y sociales de estos clsteres muchas veces son positivos, especialmente cuando los actores del territorio, incluyendo los gobiernos locales, tienen suficiente poder y capacidad para representar los intereses locales ante los inversionistas externos. Los proyectos de inversin privados de naturaleza extraterritorial plantean entonces una disyuntiva de poltica, que surge de las oportunidades de articulacin econmica local, pero tambin de los posibles espacios de conflicto con las dinmicas sociales pre-existentes. Si bien son potenciales factores de dinamismo econmico local, tambin pueden ser fuente de desigualdad y exclusin, sin mayor impacto en la reduccin de la pobreza. Frente a esto, la pregunta es cules son las condiciones para que las inversiones extraterritoriales conduzcan a resultados favorables, tanto en crecimiento econmico como en inclusin social y sustentabilidad ambiental en los territorios. En la prctica, en los territorios rurales se observan dos grandes formas de abordar los proyectos de inversin privada extraterritorial. La primera, pone en marcha sistemas territorialmente indiferenciados de incentivos y estmulos a este tipo inversiones, y dejan sus resultados e impactos en manos de la capacidad de autorregulacin del sector privado, mientras el Estado adopta un rol subsidiario. Una segunda alternativa incorpora a estas inversiones dentro de un marco de desarrollo territorial con carcter integral y sostenible, que contiene en su diseo criterios explcitos de equidad, superacin de la pobreza y sustentabilidad ambiental. 2

Recuadro 1
Tres condiciones para las dinmicas de inversin extraterritorial De los casos estudiados, se deduce que las dinmicas de inversin extraterritorial en zonas rurales se generan a partir de tres condiciones clave:

Territorios con ventajas respecto a dotacin y calidad de recursos naturales. Inversin pblica en bienes pblicos (y en ocasiones en subsidios privados, tambin) que permiten
mejoras en la productividad de las empresas.

Marco institucional favorable para la gestin privada de los recursos naturales.

Encadenamiento, marcos institucionales y coaliciones

Los estudios del programa Dinmicas Territoriales Rurales (DTR) indagaron en los procesos que surgen a partir de grandes proyectos de inversin privada. Incluyeron los casos de los hidrocarburos en Tarija, Bolivia, las inversiones agroalimentarias en la Regin de OHiggins, Chile, y la acuicultura de salmn en Chilo, Chile. Los casos observados plantean cuatro puntos centrales para el logro de condiciones de mayor inclusin social a partir de grandes inversiones extraterritoriales. El primero, es que las inversiones generen encadenamientos productivos verticales (a lo largo de una cadena de valor, por ejemplo, empresas proveedoras locales de insumos - agroindustrias) y horizontales (entre cadenas, por ejemplo, industria del vino e industria del turismo) que posibiliten la participacin de empresas locales, utilizando bienes y servicios de pequeos y medianos proveedores de la zona, generndose oportunidades econmicas y estimulando nuevos emprendimientos locales. Esto puede conllevar importantes efectos multiplicadores en la economa territorial. Para las grandes empresas, estas condiciones ofrecen mayores oportunidades productivas y nuevas estrategias para la gestin de los riesgos asociados a mercados que les exigen una mejor relacin con la sociedad local y el medio ambiente. El caso de la Isla de Chilo refleja la relevancia que tiene la articulacin entre proyectos de inversin privada y las empresas locales. La industria salmonera de esta zona (de capitales internacionales y nacionales de fuera del territorio) cont desde sus inicios con el respaldo amplio de mltiples actores
Tarija, Bolivia - Foto: Flickr - Columbus GV Team

locales, tanto pblicos como privados, dando un gran soporte a los objetivos de este sector econmico. Esta industria abri un nuevo mercado laboral y gener negocios para empresas prestadoras de servicios (como transporte, limpia y confeccin de redes). Sin embargo, a partir de la crisis producida por el virus ISA en la salmonicultura, que gener despidos masivos y evidenci los problemas ambientales de la produccin intensiva de salmones, la industria se ha visto obligada a repensar su relacin con el territorio para poder sostener su base de apoyo local y nacional (Ramrez et al. 2011).

agroindustria en el Secano Interior de la Regin de OHiggins en Chile (Modrego et al. 2011). Un tercer punto se refiere a la construccin de marcos institucionales para el acceso y uso equitativo de los activos naturales. Se requiere de arreglos institucionales que faciliten la presencia de grandes proyectos de inversin extraterritoriales, pero que a su vez no coarten las posibilidades de las comunidades locales de acceder y usar de forma sostenible los activos existentes en su territorio (Hinojosa, et al. 2011). En el caso de la extraccin minera en Tarija, las grandes inversiones redefinen el acceso, uso y gestin de otros recursos naturales, como el agua, del cual depende el desarrollo de otras actividades productivas en el medio rural (Hinojosa et al., 2010). Polticas que promuevan un balance y complementariedades entre actividades alternativas, pueden evitar dinmicas econmicas de tipo enclave, y las trampas institucionales que retroalimentan su expansin y excluyen modos alternativos de produccin para la pequea y mediana empresa. Por ltimo, los estudios territoriales plantean la necesidad de contar con coaliciones sociales que incluyan a gobiernos locales, organizaciones sociales, medianos y pequeos empresarios, representantes de los servicios, entre otros. Cuando estas coaliciones existen y cuentan con una visin y un proyecto de desarrollo para su territorio, suelen ser un factor decisivo para que las grandes inversiones aporten positivamente a los procesos de desarrollo territorial. En este sentido, se plantea como condicin la configuracin de un marco institucional donde estos actores estn presentes en espacios de dilogo y decisin pblico-privada, y desarrollen capacidades para liderar cambios con mirada territorial, y no netamente de apropiacin de las rentas otorgadas por las inversiones. El sector pblico puede y debe jugar un rol activo en este sentido (un ejemplo de esto se incluye en el recuadro 2).

Una segunda condicin es que estas empresas otorguen nuevas oportunidades de trabajo decente para los habitantes del sector, lo que incide favorablemente en los ingresos de los hogares. Donde esto ocurre, se observan impactos significativos en sectores tradicionalmente con menos acceso al mercado laboral, como mujeres y jvenes de territorios rurales. En la presencia de esta condicin, las inversiones extraterritoriales pueden revertir la tendencia general a la emigracin desde zonas rurales, e incluso incentivar la llegada de nuevos habitantes. Sin embargo, las investigaciones sugieren que las condiciones laborales en estas industrias muchas veces distan de los estndares vigentes en mercados exigentes, y el desafo es impulsar marcos regulatorios efectivos que promuevan la generacin de conciencia y el cambio de comportamiento en este tipo de empresas. Esta situacin fue observada, por ejemplo, en la

Recuadro 2
Accin del Estado para garantizar acceso equitativo a los recursos naturales: dos ejemplos contrapuestos en Chile
La Isla de Chilo, territorio tradicionalmente conformado por campesinos y pescadores, experiment profundas transformaciones estructurales desde la dcada de 1990 con el establecimiento de una gran industria salmonera. El acceso a uno de sus principales activos productivos, el borde costero, estuvo condicionado por un marco normativo que otorga a los solicitantes de concesiones marinas derechos de uso y goce para realizar acuicultura, indefinidos y transferibles a travs del mercado. Este proceso implic importantes barreras para las comunidades y empresarios locales con menores recursos, ya que el acceso a las concesiones requera de informacin, apoyo legal y financiero, con lo cual no contaban. En este nuevo escenario, no existieron mecanismos de apoyo pblico para el acceso al recurso por parte de los campesinos, pescadores y mariscadores, que an hoy en da se encuentran en conflicto por las zonas de uso exclusivo para la salmonicultura. La industria, por su parte, experiment un rpido proceso de concentracin favorecido por la legislacin de concesiones acucolas. En el Secano Interior de la Regin de OHiggins se observ un problema similar, pero con distinto desenlace. Debido a condiciones climticas y geogrficas, esta zona cuenta con escasos cursos de agua superficiales, por lo que las fuentes subterrneas son un factor clave tanto para las actividades econmicas como para la vida cotidiana de sus habitantes. A partir del descubrimiento de un gran acufero en la zona, la industria frutcola y vitivincola invirti en el territorio y acapar un gran nmero derechos de aprovechamiento de aguas subterrneas, e inici una extraccin intensiva del recurso para riego. Esto caus una fuerte disminucin de la disponibilidad de agua, imponiendo lmites a la entrega de nuevos derechos. Afortunadamente, aqu el Estado actu en forma deliberada y oportuna a travs del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), el cual implement un activo plan para apoyar a los pequeos productores agrcolas a inscribir legalmente sus pozos de agua, lo que hoy les permite contar con seguridad jurdica en su acceso al recurso (Ramrez et al., 2011; Modrego et al., 2011).

Conclusiones
Las investigaciones del Programa de Dinmicas Territoriales Rurales permiten concluir que la accin pblica tiene un rol fundamental en potenciar y mitigar los potenciales conflictos de los proyectos de inversin privada de naturaleza extraterritorial. Condicin fundamental es enmarcar estas inversiones dentro de una estrategia de desarrollo territorial, que compatibilice criterios de eficiencia econmica con objetivos de equidad, cohesin social y sustentabilidad ambiental. Esto implica el desarrollo institucional necesario para la construccin de reglas que normen el acceso a los activos territoriales, as como la configuracin de actores y coaliciones que lideren los procesos de desarrollo, incorporando los intereses de los sectores pobres y tradicionalmente excluidos. 5

Las propuestas de accin para generar las condiciones de crecimiento econmico, inclusin social y sustentabilidad ambiental a partir de la presencia de grandes proyectos de inversin privada en los territorios, son:

Fortalecer los marcos institucionales que regulan el acceso y uso de los recursos naturales. Es

esencial invertir en sistemas de informacin de acceso universal para autoridades locales y regionales, empresas y otros actores sociales. Estos no solo deben incorporar informacin oportuna, actualizada y de buena calidad sobre el mercado, sino tambin sobre legislacin que regule el acceso y uso de activos esenciales (p. ej. recursos naturales), de proyectos de inversin pblica y privada en los territorios, y que den cuenta de las necesidades diferenciadas de distintos actores y grupos de inters. y proveer de asesora y apoyo tcnico y financiero que les permita tomar decisiones informadas sobre las consecuencias sociales y privadas vinculadas al uso de los recursos bajo su custodia.

Afianzar los derechos de propiedad de las comunidades locales sobre los recursos naturales,

Las grandes empresas pueden orientar sus estrategias de inversin econmica y social en el

territorio para generar una mayor vinculacin con la sociedad local. Las acciones tradicionales de responsabilidad social empresarial no pueden reemplazar acuerdos ms globales para fortalecer los aspectos positivos de sus inversiones en el desarrollo econmico, social y ambiental del territorio. Los planes de desarrollo territoriales deben considerar instrumentos que estimulen y potencien las oportunidades de encadenamiento productivo de las grandes inversiones extraterritoriales con empresas y servicios locales.

Fortalecer a los gobiernos locales en atribuciones y capacidades para implementar estrategias

de gestin territorial, que enmarquen las inversiones extraterritoriales dentro de planes de desarrollo amplios, construidos bajo condiciones de mayor consenso social. pequeos empresarios y organizaciones sociales, para participar en los debates y procesos de decisin respecto a la operacin de las inversiones extraterritoriales y el uso que stas hacen de los recursos naturales. Fomentar tambin un rol activo de los actores sociales en la vigilancia de los procesos de transformacin de los recursos naturales, lo que implica generar conciencia, capacitacin y provisin de herramientas que faciliten su rol fiscalizador.

A travs de programas de fortalecimiento de capacidades, potenciar a actores sociales, como

el Desarrollo Rural, Santiago.

Lecturas sugeridas Berdegu, J.A y Schejtman, A. 2004. Desarrollo Territorial Rural. Rimisp Centro Latinoamericano para Hernndez, R. y Trivelli, C. 2011. Crecimiento econmico, cohesin social y trayectorias divergentes Valle
Sur - Ocongate (Cuzco Per). Documento de Trabajo N 65. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile.

Hinojosa, L.; Chumacero, J.; Cortez, G.; Bebbington, A. 2011. Dinmicas territoriales y formacin de
territorios en contextos de expansin de industrias extractivas. Tarija, Bolivia. Documento de Trabajo N 89. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile. 6

 Hinojosa, L.; Chumacero, J.P.; Cortez, G.; Bebbington, A.; Humphreys, D. 2010. Territorial dynamics and Modrego, F.; Ramrez, E.; Ynez, R.; Acua, D.; Ramrez, M.; Jara, E. 2011. Dinmicas territoriales del

formation of territories in contexts of extractive industries expansion: a case study on hydrocarbons in Bolivia. Ponencia presentada en la Conferencia 2010 AAG, Washington DC.

Secano Interior de la Regin de OHiggins: Las fronteras de la transformacin agroindustrial. Documento de Trabajo N 80. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile.

Ramrez, E.; Modrego, F.; Yez, R.; Mace, J. 2011. Dinmicas Territoriales de Chilo. Del Crecimiento

Econmico al Desarrollo Sostenible. Documento de Trabajo N 86. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile.

Pack, H. y Saggi, K. 2006. Is There a Case for Industrial Policy? A Critical Survey. World Bank Research Observer, 21(2), pp 267-297. Porter, M. 1998. Clusters and the new economics of competition, en Harvard Business Review.
Noviembre 1998, pp 77 90.
Esta publicacin es un resultado de la serie Polticas para el Desarrollo Territorial del programa Dinmicas Territoriales Rurales. El Programa de Dinmicas Territoriales Rurales coordinado por Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (www.rimisp.org/dtr) es un esfuerzo colaborativo de investigacin aplicada, fortalecimiento de capacidades e incidencia en polticas que se lleva a cabo en 11 pases de Amrica Latina, a travs de una red de 52 socios y 150 colaboradores. El programa busca determinar cules son los factores que explican dinmicas territoriales caracterizadas por procesos simultneos de crecimiento econmico, inclusin social y sostenibilidad ambiental, y a partir de ello informar polticas y estrategias de accin pblica que promuevan cambios en esta direccin. The Rural Territorial Dynamics Program, coordinated by Rimisp- Latin American Centre for Rural Development (www.rimisp.org/dtr) is a colaborative effort of applied research, capacity building and public policy incidence in 11 latinamerican countries, through a network of 50 associates and 150 collaborators. The program tries to determinate the factors that explain territorial dynamics in the form of simultaneous processes of economic groth, social inclusion and environmental sustainability, thereby informing public policies and strategies that promote changes in this direction. Cita / Citation: Serie Polticas para el Desarrollo Territorial - Grandes proyectos de inversin privada en los Territorios. Caminos para mitigar conflictos y potenciar sus impactos en el desarrollo. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile. Noviembre - 2011 Para mayor informacin: Mnica Maureira Coordinadora de Comunicaciones mmaureira@rimisp.org Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Programa Dinmicas Territoriales Rurales Casilla 228-22 Santiago, Chile Tel + (56-2) 236 45 57 dtr@rimisp.org www.rimisp.org/dtr